行政法基本理论

行政法基本理论（精选12篇）

行政法基本理论 篇1

依法行政首先要求对行使行政职权的主体进行规范, 做到职权法定、主体合法、机构适格, 实现职能、机构和人员编制的法定化。

一、行政主体的含义及构成

一般认为, 拥有国家行政权, 以自己的名义行使行政职权, 并独立地对行使职权行为产生的后果承担相应法律责任的行政机关 (机构) 或社会组织, 是“行政主体”。

1. 行政机关或行政机构。

行政机关是指依法设立, 具有独立编制、预算, 能够对外行文, 并独立行使行政职权的机关整体, 包括国务院和地方各级人民政府。国务院是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关;地方各级人民政府是本级人民代表大会的执行机关和地方各级国家行政机关。

行政机构是指组成各行政机关的个体。国务院行政机构包括办公厅、组成部门 (各部、各委员会、中国人民银行、审计署) 、直属特设机构、直属机构、办事机构、组成部门管理的国家局、议事协调机构等。此外, 国务院还设立十四个直属事业单位。

县级以上地方各级人民政府机构, 主要有组成部门、直属特设机构 (一般在设区的市以上设立) 、直属机构、部门管理机构和议事协调机构等。如根据《公路法》, 县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。

2. 法律法规授权组织。

行政主体除了上述行政机关或机构外, 还有法律、法规授权组织。即依据法律、法规授权取得行政主体资格并行使行政职权的社会组织。主要是依法具有公共事务管理职能的事业单位, 如公路局、运输管理局、海事局等, 经法律、法规授权, 有权依法对公路、道路运输、水上安全等实施监督管理。

二、公务员的含义

根据《公务员法》的规定, 公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。包括中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、政协各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联机关中, 除工勤人员以外的工作人员。另外, 法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位、使用行政编制的人民团体和群众团体中除工勤人员以外的工作人员参照《公务员法》管理。

三、行政行为的含义及论述

行政行为是指行政机关行使行政权力, 作出具有法律意义、产生法律效果的行为。行政行为是行政机关依法行政的重点也是难点。行政行为主要有:

1. 制定行政法规、规章和规范性文件。

国务院依法定职权或依全国人大及其常委会的授权决定制定行政法规;行政法规名称:条例、规定、办法或暂行条例、暂行规定。

国务院组成部门、具有行政管理职能的直属机构、法律法规授权的具有公共事务管理职能的直属事业单位和国务院直属特设机构制定部门规章。部门规章名称:规定、办法。

省级和较大的市的政府 (含省、自治区人民政府所在地的市, 经济特区所在地的市和经国务院批准的唐山、宁波、淄博和苏州等十八个市) 有权制定地方政府规章。地方政府规章名称:规定、办法。

规范性文件是指行政机关为执行法律、法规、规章, 依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令、指示等的总称。

2. 作出具体行政行为。根据最高人民法院的司法解释 (2004年1月

14日) , 具体行政行为有20多种, 但常见并在交通领域也适用的具体行政行为主要有:

(1) 行政许可。行政许可是指行政机关根据行政相对人的申请, 经依

●王利红

法审查, 准予其从事特定活动的行为。行政许可的原则有:法定原则;公正、公平和公开原则;便民原则;信赖保护原则;救济原则;监督原则。

行政许可的设定包括法律对行政许可的设定、行政法规对行政许可的设定、地方性法规和省级地方政府规章对行政许可的设定。部门规章和其他规范性文件不得设定行政许可。

(2) 行政处罚。行政处罚是指行政机关或其他组织依照法定权限和程序, 对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪或虽构成犯罪但依法不追究刑事责任的公民、法人或其他组织等给予的行政制裁。

(3) 行政强制。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行: (1) 行政强制措施, 指行政机关在实施行政管理的过程中, 依法对公民人身自由进行暂时性限制, 或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的措施; (2) 行政强制执行, 指行政机关或者由行政机关申请人民法院, 对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或其他组织, 依法强制其履行义务的行为。

行政强制措施的方式有:对公民人身自由的暂时性限制;对场所、设施或者财物的查封;对财物的扣押;对存款、汇款、有价证券等的冻结;法律规定的其他行政强制措施。

行政强制执行的方式有:排除妨碍、恢复原状等义务的代履行;划拨存款、汇款, 兑现有价证券;将查封、扣押的财物拍卖或者依法处理;法律规定的其他强制执行措施。

依照执行机关的不同, 行政强制执行的程序可以分为行政机关强制执行程序和申请法院强制执行程序。根据有关规定, 具有行政强制执行权的限于公安、海关、税务等少数机关, 大部分行政机关不具有强制执行权, 因此许多强制执行案件是通过申请法院强制执行的。

交通方面的行政强制, 如暂扣车辆;责令临时停航、驶向指定地点;责令其临时停航、停止作业;禁止进港、离港等强制性措施;禁止进港、离港, 强制卸载;拆除动力装置;暂扣船舶或者设施;强制拆 (清) 除或者恢复;强行拖离;强制设置标志;拆除违法设置非公路标牌;拆除违法建筑物、构筑物、埋设管线、电缆;强制拆除收费设施等。

(4) 行政征收。行政征收是指行政机关为了公共利益的需要, 依据法律规定的职权和程序取得公民、法人或其他组织的财产。主要有税收征收、非税收费等。行政征用则是指行政机关为了公共利益的需要, 依法使用公民、法人或其他组织的财产, 并给予返还或合理补偿。

非税收费是指除税收以外, 由各级人民政府等依法利用政府权力或提供特定公共服务取得, 并用于满足社会公共需要而收取的费用。主要有行政事业性收费、政府性基金等。

交通方面的现有行政征收, 如船舶检验费等。国务院自2009年1月1日起实施成品油税费改革, 取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费, 逐步有序取消政府还贷二级公路收费;根据《公路法》第三十六条, 国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金, 具体实施办法和步骤由国务院规定。

(5) 行政确认。行政确认是指行政机关或法律、法规授权的组织依法对行政相对人的法律地位、法律关系、权利义务或有关法律事实进行审核、鉴别, 给予确定、认定、证明并予以宣告。

交通方面的行政确认, 主要有船舶、排筏、设施损害程度鉴定;交通建设工程质量鉴定等。

(6) 其他具体行政行为。其他行政行为, 如行政检查 (交通建设工程质量监督检查、公路水运基础设施建设安全生产监督检查等) 、行政奖励等。

行政法基本理论 篇2

1、我国现阶段国家与财政的性质。我国宪法规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家；中华人民共和国的一切权利属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我们国家的这种社会主义民主性质，决定了我国的财政也只能以社会主义的民主财政作为其目标模式，从而也决定了我国财政法必须把民主的要求贯穿于其全部内容，即将财政民主作为我国财政法的一项基本原则。同时，从民主和法治的内在联系来看，财政法治原则也应当是我国财政法的一项基本原则。1999年宪法修正案增加的《宪法第五条第一款明确规定：“中华人民共和国实行以法治国，建设社会主义法治国家”。依法理财，是依法治国的一项重要内容。可见，财政法治，既是我国国家和财政基本性质的内在要求，也是实现宪法中法治原则的必然要求。（财政民主和财政法治的依据）

2、我国现阶段财政的职能

确定我国财政法的基本原则，必须考虑到我国现阶段财政的职能。从总体上说，我国政府及财政以下几方面的职能：一是资源配置职能，即将一部分资源配置给政府，使其为社会提供基本公共服务的职能；二是收入调节或公平分配职能，即通过财政手段使社会成员间的收入差距能控制在合理的范围之内；三是经济稳定职能，即通过政府财政收支政策的引导和调节使经济达到充分就业和稳定增长。我国财政的上述职能，要求对财政关系的法律调整必须贯彻效率原则和公平原则。其中的效率原则，主要是针对财政的资源配置和经济稳定与发展职能，而公平原则，主要是针对财政的收入调节职能。

3、我国的基本国情与财政关系的主要特点 我国是一个人口众多、地域广大、各地区社会经济发展不平衡的多民族国家。这一基本国情，使我国的财政关系具有多样性和复杂性的特点。我国的基本国情，要求对财政关系的法律调整，必须贯彻中央集权与地方分权相结合的原则，以调动中央和地方两个积极性，把地区发展和国家发展统一和协调起来。财政集权和分权相结合的原则体现在我国财政法制度的各方面。

其内容包括以下几个方面：1.财政民主主义

从法理上看，财政民主主义来源于现代国家普遍认可的国民主权原理。既然国家权力来源于人民的授权，那么，人民就应该有一定的渠道和途径从法律上参与授权的过程。具体到财政权力而言，它并不是一种独立于人民权利的自在物，相反，它来源于人民主权，受制于人民主权。正因为如此，财政应否支出、如何开支，财政收入的规模和种类，等等，都应该由人民通过一定的法律程序加以决定。从制度上看，代议制是现代社会贯彻人民主权原则的一个理想模式，在我国则表现为人民代表大会制度，因此，改革我国人民代表大会制度，保证人民代表受制于选民意志，保证人民代表对重大财政事项的最终决策权，也就成为财政民主主义的首要内容。

2.财政法定主义

财政法定主义是财政民主主义的具体体现，它以财政民主作为基础，同时也是财政民主非常重要的实现途径。财政法定主义一般表现在：（1）财政权力法定。财政权力法定的主要目的在于督促政府在法定的授权范围内行事，防止超越职权和滥用职权的现象发生，同时也是为了明确财政关系中利益分配的法律界限，保护财政相对人的合法权益。（2）财政义务法定。和财政权力一样，财政义务种类也是十分复杂的。由于在财政法领域权力与义务不一定完全形成一一对应的关系，因此通过立法的形式明确规定各个相对主体的财政义务仍然是非常必要的。财政主体只需承受法律明确规定的义务，超出法定义务范围的事项可以拒绝。（3）财政程序法定。需要由法律直接规定的程序主要有财政立法程序、财政行政程序、财政监督程序和财政救济程序。财政程序法定的目的在于保障财政权力在既定的制度框架内有效运作，保障财政行为的透明度、公正性和规范性，为财政民主奠定良好的法治基础。（4）财政责任法定。财政责任是一种督促财政主体合法行使财政权力，切实履行财政义务的外力保障机制。

3.财政健全主义

财政健全主义所关注的是财政运行的安全稳健，其核心问题即在于，能否将公债作为财政支出的资金来源。随着财政平衡被打破，公债的规模日益扩张，财政风险也越来越大。在这种情况下，就更应该强调财政健全，防止财政突破最大承受能力，引发财政危机。

4.财政平等主义

从法学的角度看，财政公平包含着对正义的价值追求，从制度上则主要体现一种平等的对待，它既包括财政收入方面义务人的平等牺牲，也包括财政开支方面权利人的平等受益，还包括在财政程序方面的同等条件同等处理，等等。在我国目前城乡差距、地区差距、贫富差距越来越大的社会背景下，财政平等主义的确立和有效发挥作用，有助于将社会的矛盾控制在人们的心理承受能力以内，有助于创造一种平等和谐的竞争环境，有助于最低人权的法律保障，因而具有非常重要的现实意义。

二.、试述我国自改革开放以来在财政职能观念上的转变及财政立法的应对

改革开放以来财政职能观念上转变：改革开放30年来,随着社会主义市场经济体制的建立和各项改革的逐步深化,国家财政职能观念已经发生了重大而深刻的变化:高度集中统一的计划经济体制下的统收统支的财政管理体制成为过去,符合及与市场经济要求相适应的财政职能观念正在转变(产生)和培育。即从“两职能说(分配和监督职能)”→“三职能说[分配(筹集资金和供应资金)、调节与监督职能]”→“四职能说(分配、配置、调控和监督职能)”的转变过程。从新定位财政职能，努力建立公共财政。

财政立法应对：

1、依法加强收入管理，健全完善税收法规，堵塞税收漏洞。依法强化税政，健全完善税收法律法规，使依法治税做到有法可依。（税收）

2、建立财政支出约束机制，确保支出管理工作依法进行。近年我国虽然出台了一系列财政法律、法规，但是财政支出法规仍然不健全，缺少一个系统的、完善的财政支出法律体系。（支出）

3、依法加强国有资产管理，严防国有资产流失，确保国有资产保值增值。财政部门作为行政事业单位国有资产管理的主管机关，加强国有资产管理是强化财政管理的重要组成部分，但是当前随着我国改革的深入，国有资产管理中存在的问题逐步暴露出来，保证国有资产保值增值，加快国有资产立法，这是加强财政管理工作的重要内容。（国有资产）

4、依法加强会计管理，维护财政纪律和财经秩序。市场经济是法制经济，社会主义市场经济条件下的会计工作也必须坚持法制化管理。健全会计管理法律、法规，完善国家有关的会计基础法律、法规，同时研究地方性会计法律，切实抓好会计管理和单位内部会计制度建设。（会计管理）

5、依法加强财政监督立法，确保财政工作顺利开展，有法可依。我国应尽快制定一部专门的财政监督法律，加强财政监督部门的职权，充分发挥财政监督的地位和作用。（财政监督）

三、我国财政立法的主要问题和对策 我国改革开放经历了30年，我国的财政立法工作取得了突破性进展，已经初步形成了财政法体系。但是，由于我国的市场经济发展还处在起步阶段，法制建设不够完善，在财政法体系的建设中还存在一些问题，具体如下：

1、财政法规的滞后性。（1）我国市场经济的不断完善，原本陈旧的法律体系已经不能再有效的保护现有的经济环境，庞大的财政法体系还不能及时的更新和完善。

（2）.现有的财政法体系中，还存在一些空白，我国目前还缺乏一部财政基本法律。

（3）我国地方政府的立法还比较薄弱，目前，我国的地方政府还将地方管理局限在行政管理方面，缺乏有效的财政立法和管理，这种情况已经不能在适应现代经济的发展。

2、财政法规层次低。我国现有财政法体系层级较低，现阶段的财政法还没有具体的法律规范，主要是由财政部制定的规范性文件，还有一部分是由国务院颁发的行政法规和政策性文件，真正由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律则很少。

3、财政法规质量不高。现阶段我国财政法制定的质量还存在一些问题，有关财政法政策法规的出现形式不规范，条文内容，文字的拟定不明确，法律漏洞明显等问题，如有些突击立法或应急立法在制定时，没有更多的时间去依照实际情况考察和检验，缺乏具体的研究和论证，最后导致缺乏执行力和约束能力。

综上：一些财政法的规定没有结合我国的现实情况，以致于我国缺乏有依据的财政法；有的法规没有创新，观点陈旧，已经无法适应现代经济的发展，这类法律颁布后没多久就不能再为现代经济发展服务了；有的法规忽略了对违反财政行为的惩罚规定，一味的体现权利和义务，无法保证国家经济秩序的稳定发展。这些问题，又制约了我国财政法的发展，是财政法体系中的缺陷。

解决的对策：

1、提升财政立法层级。要完善我国财政法体系，首先要解决财政立法层次低的问题，其根本途径在于健全财政立法体制，依照《宪法》的规定，财政立法应包含在基本立法的范围里，有关的立法机关应该是全国人大常委委员会，尽快由人大常委会出台一部财政基本法。

2、建立和完善分税制。分税制的观点在现代社会中已经得到了普遍认同。分税制度是市场经济条件下各级政府间财政关系的承载体，它要求各政府之间要规范财政支出，实行分割税制，并利用转移支付进行辅助。为完善财政法体系，我国需要从分税制着手建立与市场经济体制完全相适度的财政体制。

3、提高财政立法质量。提高财政立法质量是完善的财政法律体系的基础，是加快财政法制化的动力。提高的财政立法质量，要加强公共财政建设，即把预算编制、收入征管、资金分配、预算追加、财政监督、绩效评价、过错责任追究以及财政审批等内容规范到财政立法中去，建立有利于保障社会主义市场经济的财政法，完善财政法体系。

4、科学界定中央与地方财政立法权限。统一财政立法原则的情况下，应合理划分中央与地方的立法权限和范围，鼓励地方政府也参与财政立法，发挥政府的积极作用。中央在制定财政立法是应当考虑到各地方的利益，当然，地方政府立法时也要综合考虑国家的利益，协调好个人与集体之间的利益。

四、我国现行财税法体系有何缺陷？

我国传统的预算编制方法与市场经济体制已经严重不相适应。例如如财政部以前的机构设置,就是与计划经济管理方式配套的,中央各个部门几乎要与财政部每个业务司局打交道，这不仅影响了中央预算的严肃性,更主要的是妨碍了各部门和单位严格执行预算,妨碍了更好的提高资金使用效益。这与当今市场经济发展状况是非常不适应的。应该从以下方面加以完善：

1、增强预算改革的完整性，所有政府收入和支出都必须纳入预算体质内。

2、规范预算的执行。经人大批准的预算，未经法定程序，不得修改。必须完善人大对于预算的监督。

3、增强预算监督的严肃性。对于预算的监督程序和内容、承担的法律责任、对于违反预算预算法应当承担的何种处罚应当作出明确的规定。

4、推行预算公开。财政取之于民，自然需要接受人民的监督，这本身就是财政立法的应有之义。我国当前对于预算公开立法规定的不足，应当对于预算公开的内容和程序、对于违法预算公开应承担的法律责任以及处以何种处罚，都应当作出明确的规定，推行预算公开。

5、增强预算编制的科学性。财政预算编制包括年度预算、预算周期，人民在预算中参与的有效性等。预算法应当结合我国两会召开的时间，建立合理的预算周期制度，保证人民参与预算的有效性。

行政法基本原则的互补性分析 篇3

【关键词】行政法；行政法基本原则；合法性原则

法的基本原则在行政法领域也有一定的适用性，这一点是非常重要的，这是因为行政管理已经渗透到了生活的每一个领域，每一个领域都有其自身不同的特点，所以在这样的情况下，行政法也没有一个统一的内容，所以充分的掌握行政法的基本原则就成为了工作中最为重要的一个环节。行政法原则的互补性就成为弥补上述问题的一个重要的途径。

1.行政合法性原则

1.1合法性原则的内容和要求

首先，行政职权一定要经过法律的规定和授权才能具备其自身的价值和意义，在这个层面上来说主要包含了两个方面的内容，一方面是行政机关的设立必须要有相应的法律依据，也就是说，任何一个行政机关的设置都能找到相应的法律规定。另一方面就是行政人员所行使的权利也要有相应的法律依据。行政职权是我国的一个重要的公共职权。它的存在一定要符合相关法律的规定。

其次，行政法的行使一定要按照相关法律的规定来展开。这项规定中也主要包含了两个方面的内容，第一是行政机关在管理社会事务的过程中，其使用的任何一项措施都应该在法律条文当中找到相应的规定，这就要求其一定要依照相关法律条文来执行日常工作。另外一方面是在行使权力的过程中，行政人员的行为会受到法律的制约。为了避免行政人员滥用权利，我国行政法中也对行政人员的权利范围作出了明确的规定，在这样的情况下，行政人员不能离开法律的约束性去行使自己手中的权力。

1.2合法性原则需要其他原则的补充

行政法的基本原则之间是相互联系的，它们只有在相互配合时才能创造出更好的效果。这种联系就表现为各个原则之间的互补性，在现实生活中还会发生一些行政法合法性根本无法解决的问题，在这样的情况下，我们就必须要用其他的原则作为重要的补充，使问题得到更好的解决，同时在实际的工作中。为了能够更加公正合理的去判断一件事务的合法性也应该将其他基本原则充分融入其中，一达到更好的效果。

2.行政合理性原则

合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。可见，这一规定涉及的实际是道德范畴。合法性原则要求行政行为必须有法律依据，严格依法做出，而合理性原则又要求行政行为可以“适度、合乎理性”这岂不是同合法性原则相矛盾，甚至是推翻？回答当然是否定的。

2.1合理性原则存在的前提

由于行政管理涉及的都是社会生活的具体方面，其复杂性、多变性是任何立法部门在制定法律时都难以料到的，从而也就不可能做到面面俱到，但社会生活又需要规范，于是行政立法规定行政执法部门享有“自由裁量权”，显然，这里的行政自由裁量权存在就是合理性原则存在的前提和必要。

2.2合理性原则的内容和要求

首先，行政工作中的行为一定要符合相关法律立法的要求。行政法当中最重要的目的就是喂了对行政机关进行管理和监督，促进其更好的发挥自己的只能，做好日常工作，保护公民的合法权益，所以行政机关在执法工作中应该以保障公民的合法权益为最主要的出发点，在执法过程中一定要掌握好相应的尺度。

其次，行政行为应该建立在正当考虑的基础上，具体来说就是在行政管理的过彻骨中一定要将应该考虑的因素全部纳入自己的工作范围内，而对于那些不该考虑的因素也不应考虑在其中，这样才更加符合行政行为的根本目的。

2.3合理性原则需要合法性原则的规范

首先是在法律没有对该事务进行规定和限制的情况下，行政机关可以在不违反行政法律和宪法的相关要求的情况下采取一定的措施来处理该项事务，很多法律在自身的原则性和概括性上都存在着一定的不足，但是在处理相关事务的过程中很有可，可能找不到非常合适的原则，所以这个时候就需要合法性来对其进行规范。

其次，法律规定了模糊的标准，而没有规定明确的范围和方式，行政机关根据具体情况采取必要的措施。

再次，法律规定了明确的范围、方式，由行政机关根据具体情况选择采用适当的幅度。这一规定不是行政法特有的，但却是行政法必须具备的。

综上所述，我们不难发现合理性原则与合法性原则在适用过程中的互补性是显而易见的，缺一都可能导致执法的寸步难行。至此，我们似乎可以这样认为，有行政法的上述两个原则，行政管理就可以畅行无阻了，

3.行政应急性原则

行政应急性原则指在某些特殊情况下，为了国家安全、社会秩序、公共利益和公民人身财产安全的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施，所以从某种意义上说，此原则是合法、合理性原则的非常原则。

3.1应急性原则存在的前提

从很多营救工作中我们不难发现，行政人员之所以采取一定比较有难度的做法是因为出现了“紧急情况”，不采取紧急措施，就可能造成“桥毁人亡”的严重后果。而类似情况是行政管理过程中经常发生的，是立法不可能顾及的。所以法律才赋予执法机关在紧急情况下的“应急权利”，可见，应急性原则存在的前提为了国家安全、社会秩序、公共利益和公民人身财产安全的需要。

3.2应急性原则的内容和要求

其一，存在有明显无误的紧急避险。此规定要求，采取应急性原则必须是即将或正在发生某种危险，如不采取紧急措施，就会对国家安全、社会秩序、公共利益和公民人身财产安全造成无法挽回的损失。

其二，应急权利的行使应适当。此规定要求，采取应急性原则时，必须把握住一定的“度”，即因采用这一原则所造的损害必须小于要保护的利益。

4.结语

在我国的行政管理工作中会遇到很多问题，有一些问题还是无法使用行政法当中的单一的原则去规范，所以在这样的情况下就需要用其他的基本原则对其进行有效的规范，这也是我国行政法基本原则互补性的一种最为集中的体现，这种互补性可以解决很多比較难以解决的问题，所以其在行政工作中也有着十分重要的作用，行政部门一定要对其作用予以高度的重视。

【参考文献】

[1]叶必丰主编.行政法与行政诉讼法[M].中国人民大学出版社，2003.

[2]马怀德等撰稿.行政法与行政诉讼法[M].中国法制出版社，2000.

行政法基本理论 篇4

关键词：政治行政二分法,内涵,理论价值,党政分开

1 政治行政二分法的提出与完善

长期以来,西方国家行政一直从属于政治。19世纪末以来,随着客观环境的变化,政治与行政二分开始提出并不断完善。提到政治行政二分法,人们首先联想到的就是被视为西方行政学奠基者的威尔逊。实际上,“政治”“行政”最初在德国学者斯坦因那里就已经在一定程度上得以划分,他将国家看作是一种在一定社会条件下具有人格主体特征的有机体,所以,国家具有了心理学意义上的意志和活动的对立,具体表现为宪政与行政的关系。随后政治学家布隆赤里提出应当对政治与行政加以区分,“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动,而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。”

后来,威尔逊在《行政学研究》一文中明确提出了政治与行政二分思想,因此,也被视为西方行政学的开山鼻祖。“政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。”同时,他认为,政治不应该过分干预行政,“行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”

古德诺系统地阐述了政治与行政二分思想,并使其得以完善。“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。”需要注意的是,他认为,政治与行政二分只是功能性划分,不是结构性划分,政治与行政应该协调,即政治应该对行政进行适度控制,同时,追求行政的适度集权化。

2 政治行政二分法面临的主要挑战

政治行政二分法成为西方行政学的基石,但也日益面临挑战。根据行政学家亨利的说法,在20世纪30年代,就有人对政治与行政二分提出了不同的看法。具体而言,政治行政二分法受到了学界以下几种批判。

早期的质疑来自凯恩斯主义。经济危机下需要政府对市场更多的干预和刺激,更加追求政府活动的效率。为采取统一的政治行动来对付经济危机,罗斯福新政挑战传统思想指导下构建的经济制度,扩大美国联邦政府的规模、职能和总统的权力,开创了国家干预经济的新模式,淡化了政治与行政间的差异。

到了20世纪40年代,行为主义行政学家西蒙在《行政谚语》中对政治与行政二分法进行了进一步的批判。西蒙的“管理就是决策”的论断包含着“在公共政策的执行过程中的每一步,都包含着公共政策制定的内容”。从20世纪50年代末起,西方公共行政学开始形成以“公平”为核心价值的民主制行政范式,它是与传统官僚制行政范式相对应的概念,政治行政二分法受到进一步挑战。

20世纪60年代末 -70年代初兴起的“新公共行政学派”否认了政治与行政二分原则的科学理论意义,认为政治与行政二分原则的提出,只是为了改革当时美国极度腐败的吏治,推行公务员新政策所做的必要的理论或舆论准备,是一种策略上的需要,不具有普遍意义。对政治与行政二分原则的更多批评是来自于公共政策科学。在公共政策研究中,人们发现威尔逊、古德诺根据政治与行政二分的原则把政策的制定与政策的执行严格区分开来是与现实不相符合的。在公共政策学家们的眼中,威尔逊、古德诺的政治与行政二分的原则并不是一个必须遵守的教条。

此外,二分理论在学术界还日益受到以下几种批判:首先,它容易误导人们过分各自孤立地分析政治与行政问题,忽视二分理论关于政治与行政应当相互协调的一面,造成一系列负面影响;其次,二分理论没有提供合理的行政组织结构模式,也没有说明行政系统应该如何有效运转,因而不能从根本上解决行政效率问题;再次,二分理论也不是一个普遍适用的理论,它具有特定的应用限度,产生于多党政治这一特定的政治环境下, 所以,只有在特定的政治条件下才有意义。

3 政治行政二分法的基本内涵

实际上,对“政治与行政二分法”的批判大致来源于两个方面:一方面是对“政治与行政二分法”基本内涵片面或字面的理解;另一方面,没有认识到社会现实的变迁,脱离当时的社会背景去进行评价。人们常常将政治与行政的关系类比为公平和效率,因为政治的核心价值在于社会公平,而行政脱离政治的初衷在于提高政府效率。有关“效率”与“公平”的争论,正如“政府”与“市场”的争论一样,两者没有孰优孰劣,只有根据客观情况进行适当搭配,实现两者的平衡。从行政内涵于政治,到政治和行政两者的分离,再回到政治与行政之间界限的模糊化,政治与行政分合关系在实践中的历史演变呈现出了“终点又回到了起点”的特点。这也说明,政治与行政的区分并不在于有一条一分为二的清晰分界线,而在于两者之间存在一种“变动的距离”。赫伯特·考夫曼构建了一个解释私人利益与私人利益、私人利益与公共行动之间关系的周期理论。“他描绘了一个摆幅很大的弧形体,在这个弧形体上,一端关注效率、经济和良好管理,另一端关注的是回应性(尤指政治意义上的回应性)。效率和公平各占一端,指针总是在两者之间。只是根据客观情况,指针偏向某一方面,而不可能指向两端。”为准确把握政治与行政二分法的内涵,应该注意以下方面。

第一,正确理解“政治与行政二分”语境中“政治”与“行政”的特定含义是理解“政治与行政二分”思想的基础和前提。“政治与行政二分”语境中的“政治”与“行政”是威尔逊、古德诺所理解的“政治”与“行政”,有其特定的内涵。很多人之所以批评“政治与行政二分”思想,原因在于没有准确理解“政治”与“行政”的特定意义。当前,政治行政两分在现实中有几种不同的理解:一是政治行政是指两种不同的活动,前者指政策制定,后者指政策执行(古德诺 , 1987);二是政治行政指的是两类不同的人,一类是政治家,另一类是行政人员(W ilson, 1887);三是政治行政分别指的是目标和手段,政治为行政设定目标,而行政是执行政治意愿的手段(Nalbandian, 1995)。简单地将政治行政二分法断章取义、各取所需的理解为三者之中的任何一种都是有失偏颇的。

第二,认为政治与行政二分思想就是主张“政治”与“行政”截然分离是对“政治与行政二分”思想的严重误解,无论威尔逊还是古德诺都不认为“行政”可以完全脱离“政治”,尤其是古德诺,其关注的焦点正在于如何实现二者的协调。总体而言,政治行政的关系可以有三种形态:“融合式”政治与行政关系、“并离式”政治与行政关系、与“交越式”政治与行政关系。

古德诺所谓的政治行政关系并非“并离式”而应该是“交越式”,学术界对此长期以来存在误解。“交越式”的政治与行政观强调二者根据现实状况的协调,认同二者之间存在的“变动距离”。

4 政治性质二分法的理论价值

然而,任何一种理论的产生都有它所处的时代有着密不可分的关系,因此,在评论一种理论的时候不能脱离它所产生的时代背景和政治土壤。

17-18世纪,欧洲主要国家的公民社会发展已相当成熟,整个社会出现了巨大的分化。到了19世纪末期,资本主义过渡到垄断阶段。快速发展的生产力在推动社会进步的同时,也使得各种社会关系和经济结构变得日益复杂,各种冲突不断增加,社会问题层出不穷。这种局面要求政府加强对社会的干预,而这导致了政府规模、职责和权限的扩大。多党制的形成也成为了政治与行政二分理论产生的政治前提和基础。此时,需要一门科学理论来指导政府的管理活动。于是,在这种背景下,政治与行政二分理论便应运而生。总体而言,政治行政二分法的理论价值体现在以下3个方面:承认对政治与行政二分的讨论推动了行政学的学科发展,为发展行政理论研究提供了研究方法和框架,成为行政学的基本范式;任何国家的国家活动中都的确存在着政治领域与行政领域。政治与行政之间的确存在着相对的区别,对政治与行政作一定区分有助于管理者正确选择政府行为去解决已经正确识别的政治问题或行政问题;二分法理论虽然主张政治与行政的分离,但它同时强调了政治与行政的协调性,对现实具有指导意义。

5 政治行政二分法对中国党政分开的借鉴意义

政治与行政二分的原则主要是指政党政治与政府行政之间的关系问题。在我国具体的政治背景下,政党与行政二分的问题实质上关于政党和行政的关系界定问题。

邓小平同志在1956年中国共产党第八次全国代表大会上指出,“加强党的领导,不是说党可以直接去指挥国家机关的工作,或者把纯粹行政性质的问题提到党内来讨论,混淆党的工作和国家机关工作应有的界线……”改革开放后,他提出:“改革的内容,首先是党政分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。”党政分开作为一项重要的议题得到重视。

实际上,从我国党政关系的发展阶段来看,中国50多年党政关系的历史变迁可以概括为4个不同类型时期:一是“寓党于政”时期 (1949- 1957); 二是“以党代政”时期(1957- 1978);三是“党政分开”时期(1978- 1989);四是“以党统政”时期(1989年6月至今),这4个阶段的变化表明,中国党政关系的变革过程,实质就是中国共产党的领导方式与执政方式的变革过程。党政分开的强调使中国的政治与行政模式已经具备了“政治与行政二分”的基本属性。我们在强调党政分开的同时,必须注意以下方面。一是“我们所讲的党政分开是政治领域中的功能性分开,而不是政治与行政的结构性分离。”这也是古德诺在政治行政二分法中所着重强调的一点。中国的党政分开追求的是党和政府在职能上的分工合作,明确各自应该做和能做好的事情,以追求更高的治国效率,为人民谋福利,而绝非寻求的是类似西方国家行政、司法、立法之间三权分立的结构性分离。二是强调党政分开的同时,不能忽视它们之间的相互协调。长期以来,政治行政二分法受到学者批判的重要一个方面就是容易误导人们过分各自孤立地分析政治与行政问题,走向两个极端——要么过分强调政治的重要性,要么过分强调行政的独立性。过分强调党政之间的分开而忽视协调的一面会导致混乱,共产党作为我国的执政党,需要坚持对政府的组织领导、思想领导和政治领导,这是推行党政分开的基本前提。

论行政法基本原则的司法适用 篇5

【内容摘要】行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则，其不但在行政立法的过程中具有指导作用，在行政审判中也具有重要地位。然而从我国行政司法实践的发展来看，行政法基本原则在司法实践中的直接运用并不像民法基本原则运用那样清晰明了并广泛适用，行政法基本原则在学理上的不统一性和适用时缺少法律依据性使得地方法官难以正大光明的适用，但可喜的是近十年来越来越多的法官在审理行政案件时开始运用行政法基本原则来审判案件，法官们在适用基本原则时也从遮遮掩掩的“犹抱琵琶全遮面”开始变得坦坦荡荡、游刃有余。本文从近十几年来的行政司法案例入手，分析我国行政法基本原则司法适用的现状，并对我国目前行政法基本原则的适用提出以及给出解决方案。关键词 行政法基本原则 司法适用 行政诉讼 案例

一、行政法基本原则司法适用的正当性

新《行政诉讼法》自2015年5月1日实施至今已经将近两年多了，但若从1990年10月1日的《行政诉讼法》算起，我国的行政诉讼制度已经走过了二十多年的时间。这二十多年来我国的行政诉讼理论不断的深入研究，行政诉讼制度和司法实践不断的发展才在今年孕育出新的《行政诉讼法》，新行政诉讼法虽然仍是毛病多多问题多多，但其对之前行政诉讼制度的改进，对我国行政制度的完善具有很重大的进步意义，这些都是十几年来行政司法不断实践的结果，其中行政法基本原则在行政诉讼中的适用就是一个很大的变化和关注点，且不断加强行政法基本原则在司法中的直接运用也是完善行政诉讼制度的一个重要方面。

既然行政法基本原则的适用在行政诉讼制度中不可或缺，那就必须对行政诉讼法中行政法基本原则适用的正当性进行分析，这也是本文探讨的理论前提，只有明确行政法基本原则在司法适用中具有正当性，其适用的建构才有意义。

（一）行政法基本原则司法适用之法理正当性

从法理的视角看，任何一个法都有三要素，即原则，规则和概念。法律原则是指可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则，是法律在个别化过程中所存在的一般性指示或者说一般性法律思想。这说明原则应该是一种标准和规范，具有指导作用，其下位的规则必须以该准则作为制定的依据，由此可见法律原则在法律中的地位。因此，行政法基本原则也应该是行政法体系中最高层次的、具有统领全局的基础性准则，应是整个行政法的精神和灵魂。因而，作为具有最高地位的行政法基本原则其在司法中的适用就具有法理上的正当性。其次，法律原则要借助司法活动而具体化。基本原则作为纲领性原则具有较大的弹性和兼容性，在以成文法为主的国家，以规范性文字固定下来的具体法律无法解决所有的司法实践的问题，其具有的不合目的性，不周延性和模糊性与滞后性是成文法不可忽视的局限，因而运用基本原则克服成文法的局限性也显得尤为必要。这一理论在所有部门法中的将基本原则适用于司法实践当中具有普适性，如民法基本原则中“禁止向一般条款逃逸” [4]

[3][2]

[1]的例外情况之一就是为了克服具体法条所带来的缺陷。

（二）行政法本身的特殊要求基本原则在司法中适用

作为隶属于大陆法系的中国，成文法在法律体系中占有重要地位，司法判例数年来一直不属于中国正式的法律渊源，相比起中国，德国和法国的大陆法系特征更为明显，但是一个较为特殊的现象是作为典型的成文法国家，德国和法国在行政法领域都是以判例法为主，甚至在法国现今主要的行政法原则和规则都是过去几十年几百年在司法实践沉淀下来的经验，判例在行政法律领域已成为法国的主要法律渊源，其正是靠着法院的行政判例来构建其行政法大厦的。这些都表明行政法适用成文法本身比其他法律更具有局限性，因为行政法相对于其他法律部门而言最大的特点就是无统一的行政法典，这是由于行政事项复杂多变决定，而其法律关系复杂多变，价值利益选择冲突远非刑民法之所及，因而在司法实践中法院更应该学会用行政法的基本原则去解决问题，从这个角度看在行政诉讼制度中适用基本原则也是由行政法本身的特殊性决定。

（三）行政法基本原则司法适用的功能

1.作为弥补行政法漏洞的依据。所谓网密则僵，网疏则漏，由于行政诉讼的复杂性和行政事项的不确定性，再完善的行政法规都无法囊括行政诉讼的方方面面，而行政法基本原则作为行政法的精神和灵魂，直接体现了行政规则的价值取向和立法目的，填补了行政法规的不足甚至空白，既指导行政执法，又在较大程度上规范司法实践。所以允许法官在行政诉讼中根据既有的法律精神和行政法的基本原则进行裁判来补充立法，填补空白是完善行政诉讼的必要措施。

作为解释和推理的依据，同时限制法官的自由裁量权。在行政诉讼中，即使某些行政案件可以运用具体条文进行裁判，但是由于立法技术以及立法语言文字本身的表意功能，成文法规则也经常出现模糊和不确定，这时法官运用该条文时必须对该条文进行解释，也就是我们通常说的三段论的逻辑推理，法官在一份裁判文书中必须详细说明一个案件为何适用以及如何适用该条文，这里面就当然包含对法律条文的解释，而这种解释应该以基本原则为基点进行合乎立法本意的解释，这样的解释路径不仅能够使法律推理结果与法律目的相一致，还能够限制法官的自由裁量权，法官必须在基本原则的框架内对法条进行理解和推理，这样才使得法官的判决合乎正义，合乎理性。

二、行政法基本原则在司法实践中的运用

（一）从理论高阁走向司法审判前台

1.正当程序原则。正当程序原则在具体条文中主要体现在行政许可法和行政处罚法中。《行政处罚法》第三十一条、第三十二条都对行政处罚决定进行了程序上的规制。虽然目前在其他行政领域没有正当程序原则的直接体现，但是显然正当程序原则应渗透于整个行政法领域，并成为法院直接进行判案的依据。1999年兰州市常德物资开发部不服兰州市人民政府收回土地使用权批复案——在无明确法律规定的情况下，从正当程序理念推导出被告有程序上告知厉害关系人的义务；1999年刘文燕诉北京大学拒绝颁发博士毕业学位证书案——

[6][5] 2

作为高校在授予学位时属于行政行为，该行为必须符合正当程序的原则，高校作为行政主体应当履行告知，并听取相对人陈述和申辩的义务；2001年冯某诉常熟市房地产管理局注销产权证案——行政机关的行政行为涉及相对人权利义务重大变更的，应当在之前适用告知程序；2004年张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案——在判决中明确指出若行政机关要作出对相对人不利的行政决定时，应通知并听取相对人的意见；2006年陆佐延诉上海市闸北区房屋土地管理局房屋拆迁行政裁决纠纷案——为保护被拆迁人和承租人的利益，房屋拆迁决定书应送到相关厉害关系人。事实上正当程序原则在过去十多年中有五个在最高人民法院公报的典型案例中被直接或间接适用，其在司法实践中的运用已逐渐成为常态。

2.信赖保护原则。信赖保护原则是诚信原则在行政法中的运用，其是指当行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。信赖保护原则作为维护行政相对人的重要原则之一在司法实践中也有迹可循：1992年吴希碧诉广东省湛江市霞山区人民政府侵犯其经营自主权——行政相对人基于行政许可所获得的信赖利益不得随意被撤销；1999年——田永诉北京科技大学拒绝颁发学位证书案——学校虽对相对人作出退学处理，但在其后的两年一直允许相对人继续在学校以学生身份学习生活并进行注册、补助金、完成实习和毕业设计，相对人因此取得的信赖利益不可在毕业时被拒绝颁布学位证。

3.比例原则。比例原则又称相称性原则，是指行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政目的的价值，两者之间必须合比例或相称。比例原则一直是衡量行政行为必要性的重要标准，也是一个行政行为是否具有正当性的根本来源，而比例原则在司法实践中的运用也越来越广泛：1996年汇丰公司诉哈尔滨规划局行政处罚纠纷案——行政机关的处罚决定所要求的手段超出了行政行为所追求的目的和价值，两者之间不合比例因而其处罚决定被撤销；2001年凤凰公司诉武汉市规划局行政处罚纠纷案——行政机关的处罚与其目的不相称；2002年陈宁诉庄河市公安局行政赔偿纠纷案——行政机关在处理事故时充分考虑到了现实状况，其所实施的行为在方式和目的上具有合理性因而被诉讼请求被驳回。比例原则作为均衡公共利益和个人利益之间关系的准则，在司法实践中适用的空间越来越大，用该原则衡量行政行为能够最大限度的保障相对人的合法权益。

（二）行政法基本原则司法适用的变迁

1.从上面各个原则的司法案例可以发现我们的法院一次次地将行政法基本原则作为了审判的依据，从而使一直被视为理论研究成果的行政法基本原则从后台走向了司法实践的前台。通过这十几年间的案例可以发现若说一开始法院在刘燕文案中对正当程序原则的适用显得比较“羞涩”，接下里的冯某案也是一种间接适用，但在张成银和陆佐延案中法院对于正当程序原则的运用已经驾轻就熟，已直接在判决书中引用正当程序原则对该案进行判决。正当程序原则通过这些个案并经过《最高人民法院公报》的正名已经不断向行政法的其他领域扩张，其已成为一种法条式的原则在司法实践领域中被人们所接收，成为行政法基本原则里

[7] 3 的“领头羊”。

2.信赖保护原则从著名的田永案开始到后面的一系列其他行政领域的运用为人们提供了一种的新的思路：一是当高校授予学位时其是作为行政主体在实施行政行为，该行为具有可诉性，属于行政诉讼的范畴；二是相对人基于行政行为所获得的信赖利益具有法律的保障性，不可被随意撤销和更改，行政机关对之前行为的否认和撤销若损害了相对人的合法权益即使该撤销是合法的也必须补偿相对人。事实上在1992年吴希碧诉东省湛江市霞山区人民政府的判决文书中虽然最后的结果是通过认定行政主体违反信赖保护原则判决撤销的，但是在那个时候法院并没有在判决中明确写出来，而是通过一种逻辑推理的论证方式来判断，那个时候我国的行政法体系不完善，理论研究也不成熟，但是法官在司法判决的时候已经有了萌芽意思，到1999年田永案时最高人民法院在公报中明确说明了信赖保护原则，从而奠定了信赖保护原则在司法实践中的地位。

3.比例原则最开始是在行政执法领域的一项原则，其要求行政机关在行政执法过程中尤其是行政决定时选择用对相对人侵害最小的方式进行。比例原则具有实体和程序两方面的含义，程序合比例是实体合比例的保障，实体合比例是程序合比例的最终体现。近年来比例原则这种思想逐渐被运用到行政诉讼中，其实质其实是对行政行为的二次检验，行政机关在作出行政行为时应遵循比例原则，但当其未遵循时法院将运用司法的力量来对该行为进行比例原则的审查。从上述几个案例可以看出，比例原则最初较多在房屋拆迁或处罚中适用，后来逐渐在其他类型的案例中适用，其维护的权益主体也从通过比例原则维护相对人的利益到通过认定行政行为符合比例原则认定行政行为的合法性（陈宁诉庄河市公安局行政赔偿纠纷案），这说明法院在运用比例原则上越来越游刃有余。

三、行政法基本原则在司法实践中适用的问题

我国作为典型的成文法国家在司法实践中一直都擅长和习惯于运用具体条文裁判案件，对于具有高度概括性的一般原则的适用一直慎之又慎，尤其是在行政法这样的公法领域让法院脱离成文法的框架运用基本原则自由裁量在现实中一直有很大的困难。可喜的是多年来各地方法院不断探索行政法基本原则在行政诉讼中的直接运用，最高人民法院还不断以典型案例的形式对部分案件进行公示和承认，这样的做法不仅抚平了作出判决的法官惴惴不安的心理，更是告知社会大众和行政机关这样一种新的判决方式已被我国的最高司法机关所承认。然而，虽然十多年来我国行政法基本原则在司法领域的适用取得了长足的进步，但是相比其他大陆法系国家的司法现状还有很大差距，行政法基本原则在司法实践中的价值并没有完全显现出来。

（一）行政法基本原则的不统一性

虽然法院在判决中会运用“正当程序原则”、“比例原则”、“信赖保护原则”来裁断案件，但这些原则在法律上一直都没有被正名，行政法基本原则不像民法基本原则在法律条文中明确规定，其在学理上至今都未像民法基本原则那样达成一致意见，对于行政法基本原则的内涵及构成仍然没有形成统一，这就导致行政法基本原则在司法适用时无法像民法基本

[8] 4

原则那样正大光明坦坦荡荡。行政法基本原则的具体明确是其在司法领域适用的前提，没有统一的行政法基本原则的理论和条文会使得法官在判决时适用它产生很大的阻力。因此在我国的行政诉讼中产生这样一种困境：当成文法在某一领域出现空白尚不足以规范行政行为的全部内容时，人民法院究竟依据什么来对具体行政行为的合法性进行审查?若法官在判决时适用行政法基本原则常常会被人认为该判决没有法律依据而无法信服，因而我国后来对行政法基本原则的适用往往是由于先前有相同或相似的案例可以援用法官才敢于在后来的判决中适用。

（二）行政法基本原则的适用仅局限于部分领域

纵观过去十几年的案件可以发现对于基本原则的司法适用大部分都是相同和类似的案子，当然根本原因是因为前述所说的没有统一明确的行政法基本原则。然而主要还是因为对于之前没有案例的案件法官“不敢判”。如“正当程序原则”仍然适用于对相对人不利的行政决定案中；“信赖保护原则”还是局限于行政处罚中；“比例原则”却也是在房屋拆迁案中比较多。如田永案虽然开启了学生诉高校的模式但目前也仅限于这种模式，类似于这种模式的如公务员和行政机关的纠纷、无行政主体资格实施行政行为时的可诉性问题仍然没有得到解决。我国法官至今仍习惯于“遵循前例”而缺乏创造，事实上我国法官总是缺乏一种安全感，这种状态只有在裁判时紧紧抱住具体条文的“大腿”才会消失。但是在我国缺少成文法固定行政法基本原则的背景下，若法官没有“创新意识”运用手中的自由裁量权来扩大行政法基本原则的领域适用，那我国的行政法基本原则的司法适用很有可能会停滞不前。

（三）对行政法基本原则的适用不够全面

前述已说我国现今在行政诉讼中运用行政法基本原则的大部分案件还是在“正当程序原则”、“信赖保护原则”和“比例原则”。事实上这三个原则在行政法基本原则中都不是最根本的原则，实质只是根本原则的子原则。而至少在学界达成一致的作为“帝王”原则的“合法行政原则”和“合理行政原则”在行政诉讼中的运用几乎无迹可寻，但是只有真正将合法行政和合理行政原则运用到行政诉讼中才算是真正将行政法基本原则纳入了司法适用的领域，而这样的纳入也可以从根本上改善行政法基本原则司法适用局限于部分领域和部分类型案件的现象，因为该两大原则作为根本原则涵盖行政法的各个领域，任何一个行政诉讼的案件都可以运用该两大原则进行裁判，任何一个行政诉讼行为都可以运用该两大原则进行审查。例如合理行政原则，我国行政诉讼法已明确规定在行政处罚中法院可以审查其行政行为的合理性，但是法院却很少直接在判决中直接引用该原则进行裁决。

四、行政法基本原则司法适用问题之解决

（一）在形式上和学理上统一行政法理论

我国行政法没有一部成文的行政法典，行政法的法律体系是各个分散的单行法规，如《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《国家赔偿法》等，其对于基本原则的规定也散落在各单行法中，但即使这样也不是每个单行法里面都有关于行政法基本原则的规定，也不是每个基本原则都能再单行法中找到具体的法条体现。因此应当制定一部统一的行

[9] 5

政法典，或者至少也如《民法通则》一样制定一部“行政法通则”这样的一般规定，如此行政法的基本原则可以在该法典中被明确认可，其他单行法应当在通则的指导下制定，行政立法和行政执法以及法院的行政诉讼也应当以行政法的基本原则为准则。这样我们就在法律上确定了行政法基本原则的地位，从而避免其在司法领域适用的尴尬。

（二）建立统一的判例制度

虽说制定一部统一完善的行政法典或行政法通则至关重要，但法的制定不是一蹴而就的，尤其我国现今的状况要走到这一步还有很长的时间，因而无法在短时间内形成立法的情况下我们应该统一判例制度来解决这个问题。判例制度一直是英美法系国家的正式法的渊源，我国并没有判例制度，但在行政法领域建立判例制度比其他部门法更为迫切。法国和德国的行政法就是通过行政判例来构建其行政法体系的，前述的论证已充分说明在行政法领域建立统一的判例制度有多么重要。我国《最高人民法院公报》的典型案例已经有了判例的萌芽，但这么多年的“典型案例”并没有形成正式判例制度，最高人民法院也始终没有将案例改为判例，使得这些案例的地位颇为尴尬。事实上最高院的典型案例已经起到了一定的补充法律漏洞，使法律规范具体明确，对各级法院的裁判和导向作用，这些案例被认为具有司法权威性。可以说过去十多年行政法基本原则在司法领域的进步这些典型案例功不可没。但是我们应该从制度建设的角度采取措施，使我们的“典型案例”从“犹抱琵琶半遮面”的朦胧状态中进一步走向名正言顺的“判例”。

五、结语

行政法基本原则不仅仅是我国行政立法的指导原则，还应当是行政立法和行政执法的精神准则，更应该成为行政诉讼的法律依据。将行政法基本原则从理论高阁走向司法审判的前台应是我国行政司法审判努力的方向。近十几年来一系列案例的出现说明我国行政诉讼正朝这个方向迈进，行政法基本原则的司法适用领域越来越广泛，适用频率越来越多，在裁判文书中有越来越明确运用基本原则判决的裁判词。但如此也更加暴露了我国行政法基本原则司法适用的问题，法院无法全面准确适用基本原则，不敢对其他基本原则有其他创新运用，社会大众和行政机关对法院直接运用基本原则裁判案件的接受程度还不够高，这些种种都意味着必须要在行政司法领域建立一种新的机制来保障和规范行政法基本原则在司法领域的援引，那就是建立统一完善的行政法典并通过建立统一的行政判例制度才能够使整个司法系统确立基本原则适用的准则。[10]

参考文献：

行政规划基本问题的法学分析 篇6

关键词：行政规划；存在问题；侵权；法律救济

“凡事预则立，不预则废”，在行政管理中，行政规划就是此处所指的“预”。行政规划是一个国家行使行政权力进行行政管理的基本表现之一。可以说，行政规划是政府行政活动的指挥棒，是领头军，它在行政管理中占据了重要地位。也正因为如此，我们在行政规划的实际运作过程中，更要谨慎对待，防止因决策失误或部分行政人员滥用权力而给国家和人民带来不必要的损失。

一、行政规划的内涵

行政规划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前所做的一种计划，是行政管理中的一部分，是行政机关为了实现特定行政目标而做的整体性规划。行政规划一经做出，便对行政主体产生约束力，行政主体不得随意变更或者撤销。行政规划是设定具体行政目标的活动，即其必须以具体的现实情况为基础，并且对现状要有正确认识，考虑到可以动员、利用的行政及财政上的能力，描绘出经过一定期限，一定努力，可以达到的具体目标。行政规划大都是一种具体的行政行为，是可诉的，但也有部分属于抽象行政行为。

二、行政规划的法律效力

行政规划作为一种具体的行政行为，其法律效力应当与行政行为的法律效力等同，包括公定力、执行力、拘束力、确定力等。而除此之外，它还有自身特殊的法律效力，比如，许可效力，行政规划一经做出，规划中所要采取的必要的具体行政措施、所涉及的利益调整便都得到了行政机关的许可，行政行为便有了依据；形成效力，“在形成效果上，系指计划一经确定，在拟定计划机关与该计划涉及权益人之间法律关系依该计划确定内容定之。故确定计划之裁决为具有形成效果之行政处分。此种广泛的、浓缩的及形成的法律效果，亦是确定计划裁决之特征。”如在房屋拆迁中，行政机关决定将某一区域进行拆迁改造，行政规划一经做出，便具有了形成效力，该区域拆迁对象都能够因这一行政规划的做出而得到补偿；集中效力，行政规划的集中效力包括管辖权的集中和程序的集中，以及最终法律效果的集中。

三、行政规划在实际运作中存在的问题

1.行政规划主体权利滥用问题

行政规划在实际运作中，存在着很多问题。而由于当下的行政体制不健全，行政监管不到位，行政规划工作性质的特殊性使得规划岗位上的工作人员有很大的谋利空间，因而出现了部分行政规划主体滥用权力进行谋私的现象。没有监督的权力，必然导致腐败，行政规划主体滥用权力，通过拆迁、房建、招标等谋取暴利已经成为了当下官场中一种很普遍的现象。

2.行政规划的变更问题

行政规划一旦做出，便不能轻易变更。但在现实操作中，部分行政主体随意变更已经做出的行政规划，比如某地规划部门，决定对某一街道进行改造，本来已经做好了规划并公布，但在施工过程中又再次变更了行政规划，而这次变更使得部分居民的权益受到了影响，居民起诉，虽然最后败诉，但这一事件使得当地规划部门的威信大大降低，人们对政府也没有了信任。

3.行政规划诉讼主体资格确定问题及法院立案问题

在行政规划诉讼中，其主体资格范围的界定是现行行政规划问题中的重中之重。“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”解析这一法条可知，有资格的原告一是行政相对人如规划许可行为直接针对的公民、法人或者其他组织。包括规划许可申请人、被许可人、被处罚人等；二是行政行为相关人如与规划许可行政行为具有法律上利害关系的人，包括相邻权人、环境权人、公平竞争权人等。行政规划诉讼中的被告应当是做出该行政行为的行政机关而非行政工作人员。但是在现实中，很多行政相对人因行政规划的不合理而遭受损失时，往往求告无门，不知道谁能告，向谁告；部分法院碍于行政机关的权力，往往不予立案。

四、行政规划侵权的法律救济机制

1.完善立法

行政规划与人民利益息息相关，若缺少法律监督和制约，极易损害公民的合法利益。因此，要完善行政规划侵权的法律救济机制，最根本的是完善立法，法律是司法和行政的基础，只有让公民的权益得到法律的保障，才能让他们在利益受到行政损害时能够寻求法律的救济。

2.司法独立

要想使行政规划侵权得到法律救济，就必须要真正做到司法独立。这一口号已经喊了很多年，但在现实操作中，部分法院不愿立案或故意拖延，或行政机关给法院施加压力，使得法院不敢立案，最终导致行政相对人在被侵权后求告无门的状况。要解决这一现状，就必须要让司法独立于行政权力之外，不能让行政权力对司法进行干预。

3.行政监管

除了立法和司法，行政部门也应当做好内部监管，制定相应的内部工作条例，公务员管理部门应当严格执行公务员工作和奖惩条例。中央相关部门要为地方规划管理部门行使规划裁量权提供合法、合理、责任明确的机制。并要建立规划申请审批备案制度，做到全程跟踪，如果后期某一方面出现问题，需要追究相关责任人员的责任。

4.社会监督

行政规划作为一种行政管理的手段，其意义应当是为了保护人民的利益，使行政机关更好的服务于人民。因此，行政规划部门必须要接受社会的监督，接受人们和新闻媒体的监督，只有这样，行政主体才能有更好的自控力，人们的信赖利益才能够得到更好的保护。

五、结束语

总之，行政规划对于国家经济的发展、行政的管理、法制的建设都有着重要的意义。目前行政规划在运作中还存在很多问题，要解决这些问题，就必须要完善立法，做到司法独立，加强行政监管和社会监督，只有这样才能让行政规划发挥出它独特的价值。

参考文献：

[1]王青斌.论行政规划的法律性质[J].行政法学研究，2011，（2）.

[2]徐丹.行政规划若干问题思考[J].行政论坛，2008，（6）.

[3]汤阳.我国行政规划及其法律规制[J].甘肃行政学院学报，2010，（12）.

作者简介：

陈后胜，男，系成都广播电视大学文法艺术教学部教师，兼职律师，主要从事国家开放大学法学学历教育各法律专业课程的教学及管理工作、社区大学法学类培训及律师实务工作等。

论行政程序的基本制度 篇7

一、制约我国行政程序基本制度的因素

对于行政程序制度而言, 在实际的执行中, 存在一定的制约因素。导致很多的程序制度没有办法按照规定进行, 有时会采取一些必要的手段, 有时候因为国家政策和一些特殊情况没有执行。因此, 在今后的工作中, 必须考虑到相关因素, 在整体的工作中, 达到相关的标准, 为国家的发展作出应有的贡献。

(一) 应明确界定行政程序基本制度的含义

从现阶段的发展来说, 行政程序的基本制度, 主要指的就是在行政程序的各个步骤上具有相对的独立性, 基本上不会受到其它因素的制约, 能够很好的服务于行政程序。另一方面, 行政程序的基本制度具有连接各个步骤的承上启下作用, 相对于其它制度来说, 在实际的工作中, 影响更大、范围更广。简单来说, 行政程序的基本制度就是对整个行政程序具有重要影响的法律制度。在实际的应用中, 必须明确界定这些含义, 在固定的事件以及工作中应用, 不能超越范围, 在专属领域中执行。

(二) 应明确界定行政程序基本制度的地位和作用

很多的地方对行政程序的制度并不十分清楚, 因此造成了一系列的冤假错案, 对地区的发展产生了很大的负面影响。国家针对这种情况, 明确界定了行政程序基本制度的地位和作用, 在今后的应用中, 能够避免超出职权的情况产生, 对百姓的生活和工作产生一定的积极影响。行政程序基本制度的地位是使行政程序的一般法律原则转化为具体的可操作的法律规范的中间环节, 从而形成一个良好的过渡。其作用应主要表现为保障行政程序基本原则的实现。避免一些不良问题的产生, 在根本上保障居民的合法权益。

(三) 应明确界定行政程序基本制度的基本属性

对于行政程序基本制度来说, 基本属性是一个必要的工作环节, 如果没有确定属性, 就相当于没有方向。今后要想充分的利用行政程序基本制度进行管理, 必须明确基本属性, 只有这样才能对国家的发展产生更大的积极影响。本文认为, 它不同于基本原则。相对于行政程序的基本原则, 它更具有规范性, 即构成行政程序基本制度的法律条款应具有完善的行为模式和法律后果, 违反基本制度的内容将会直接导致法律上的后果。由此可见, 行政程序基本制度的基本属性在一定程度上具有决定性的作用, 能够从根本上界定制度的应用方向, 从而达到一个有法可依的状态。

二、行政程序基本制度的内容

针对行政程序基本制度的制约因素, 在今后的工作中, 必须深化其内容, 在社会的发展中具有一个较强的制度约束, 避免产生恶性循环。经过一定的探究, 本文认为行政程序基本制度需要具有以下几个方面的内容:

(一) 听证制度

听证制度是一个必须具备的内容, 其它的职能都是在这个基础上来进行的。很多人对听证制度并不是特别的了解, 从客观上来说, 所谓的听证制度指的就是行政主体在制定规范性文件或作出某项行政规定时, 听取行政相对的意见的制度。这是行政程序法基本制度的核心, 是实现行政程序法的公正、公开、参与原则的有效保障。

(二) 行政公开制度

行政公开制度对于行政程序基本制度来说, 是一个发展。现阶段的很多地区都在公开政务, 这种措施不仅对地方的发展具有一定的积极影响, 同时能够让居民更加了解政府, 在不同程度上满足居民的知情权。从全国的整体情况来看, 在执行行政公开制度的过程中, 政府行为除了依法应当保密的以外, 其余应该公开进行, 让百姓来监督。另一方面, 行政法规以及行政政策, 还有行政主体的的行为, 应该依法公布。相对人有权依法查阅和复制。通过这样的措施能够帮助政府的办公更加透明化, 避免欺上瞒下的情况发生。同时在客观上和主观上促进了地区的发展, 能够避免一系列的不良案件发生。

三、结语

本文对行政程序的基本制度进行了一定的讨论, 从现阶段的发展来看。各个地区根据实际的发展情况以及政策上要求, 对行政程序基本制度进行了一定的改良。同时积极满足居民的知情权, 在公开政务方面, 达到了一个新的高度。相信在今后的发展中, 会得到一个更大的成就。

参考文献

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[2]朱春莉.论我国行政程序法典化的必要性和可行性[J].曲靖师范学院学报, 2003, 1.

行政法基本理论 篇8

WHO基本药物目录诞生30年以来,得到了广泛的认可。WHO 193个成员国中,已经有156个制定了基本药物目录,有些国家还建立了省级或州级的基本药物目录[1]。许多国际组织(例如联合国儿童基金会)和非政府组织都采纳了基本药物的理念,国际红十字和新月联盟、英国药学会、国际制药联盟等专业组织也根据WHO的基本药物目录来提供药品[2]。基本药物目录在药品采购和供应、医疗保险报销、药品捐赠和生产等活动中起到了重要的指导作用。

(一)基本药物的概念

1. 基本药物理念的提出

20世纪70年代,WHO提出这样一个理念:某些药品比其他药品更为重要,并且指出,在许多发展中国家有许多药品是没有用处的,同时有许多人无法获得他们所需要的药品。因此,一个经过精心选择的有限的药品目录可以满足绝大多数人的需要,政府应该努力提高人们对目录内的药品的可及性[2]。1977年,WHO根据这个理念遴选出了第一个《基本药物示范目录》(Model List of Essential Drugs),共包含205个药品[2]。

2. 基本药物概念的发展

30年来,WHO关于基本药物的理念没有变化,然而对基本药物的概念则进行了多次修正,使得这个概念更加具有现实性、科学性和可操作性。具体见信息框1。

信息框1:基本药物概念的发展

●1977年,基本药物的定义是“最重要的、基本的、不可缺少的、满足人们所必需”的药品[3]。

●1985年,WHO在内罗毕会议上发展了基本药物的概念:基本药物不仅应能够满足大多数人的卫生保健需要,而且国家应保证其生产和供应,还应高度重视合理用药。即基本药物必须与合理用药相结合。

●1999年,WHO基本药物专家组提出的基本药物的概念是“满足大部分群众的卫生保健需要,在任何时候均有足够的数量和适宜的剂型,其价格是个人和社区能够承受得起的药品”[4]。显然,这个概念比原先的概念更具有现实性。基本药物的选择是健康需要、社会供应能力、价格、社会经济能力等各个方面权衡的结果。

●2002年基本药物的概念有了一个巨大发展。基本药物是“能满足人们基本的健康需要,根据公共卫生的现状、有效性和安全性,并通过成本-效果比较的证据所遴选的药品。其在任何时候均有足够的数量和适宜的剂型,其价格是个人和社区能够承受得起的。”这个概念强调了基本药物遴选过程中循证的原则,使得遴选过程更加透明、公正,具有科学性。同时,WHO为了更精确地表述基本药物,将基本药物essential drugs改成essential medicines。

3. 关于基本药物理念的争议

1977年,WHO第一次颁布基本药物目录,即被指责企图限制医生的处方权[5],其主要争议来自制药产业。1987年,国际制药联盟(International Federation of the Pharmaceutical Manufactures Associations,IFPMA)从医学和经济学的角度对基本药物提出了质疑,它认为基本药物政策将导致“次优的医疗服务,可能降低健康水平”[6]。产业界尤其反对在发达国家和私立部门引入这种限制性的基本药物目录。1982年,美国一位代表制药组织的发言人指出“产业界认为WHO和国家的基本药物措施不应该干预目前私立部门的运作方式”。基本药物目录已经提出30年,产业界一直坚持基本药物政策应该只限于不发达国家的公立部门。直到最近,IFPMA还是认为,如果把限制药品的政策扩展到工业化国家,将严重威胁到卫生服务的有效提供,威胁到药品研发的投入[6]。

尽管产业界反对把基本药物政策引入到私立部门和发达国家,但是它们还是支持政府和非政府组织在贫困国家的行动,例如配合政府和国际组织的药品采购、在贫困国家实行低价政策、向政府医疗救助计划捐助药品等。

面对来自产业界的质疑,WHO采取了合作的态度,对基本药物的遴选依据和程序做了重大调整。例如以实证为基础遴选基本药物目录,允许产业界向WHO的基本药物专家委员会派观察员,使基本药物目录遴选过程更加透明化等。这种科学、公正的态度最终得到了产业界的欢迎。

过去30年中,WHO基本药物目录发生的巨大变化印证了基本药物的发展离不开产业界的创新力。在1977年的第1版WHO目录中只有205个条目(186种药品);在2007年的第14版目录中,有541个条目(313种药品),目录的条目增长了1倍多。有文献[2]把2003年的第12版目录与第1版做比较:在第12版中增加了195个药品,删除了86个,只有89个药品(占第12版目录的27.4%,占第1版目录的43.4%)在过去的12个版本中一直没有变化。这说明基本药物和非基本药物的划分是相对的,基本药物发展变化的动力来自于社会经济的发展和医药研发的进步。这也提示了来自产业界的担忧有一定的合理性:基本药物政策的实行不应该以损害制药产业的创新力为代价。

(二)基本药物制度

1. 基本药物制度的目标

根据WHO关于基本药物的理念,可以归纳出基本药物制度的目标:一是提高贫困人群对基本药物的可及性;二是促进合理用药。前一个目标对于维护健康公平具有重要意义,后一个目标则通过提高药品使用的效率来促进社会福利。此处的健康公平是指处于社会经济不同阶层的人群都能获得维持其健康所必要的资源和服务,其中的关键在于保障弱势群体对基本卫生服务的可及性,而要实现此目标则需要促进卫生资源在不同社会经济群体的公平分配。而药品使用的效率是指药品的使用成本与其所带来的疗效之间的对比关系,基本药物制度的目标之一是要确保消费者在药品使用中以最小的成本获得相同的治疗效果。基本药物制度实质上体现的是公平和效率的统一。

在不同发展水平的国家,这两大目标在执行上的优先性有所不同。在发达国家,医疗保险覆盖面很广,药物的可获得性不成问题时,合理用药就可能被关注。在最不发达国家,医疗和药品的花费可能是自费的,人们可能支付不起最基本的药品,基本药物的生产也可能无法得到保障。在这种情况下,政策的焦点将会更多地集中在提高基本药物的可及性上[4]。

有些文献也提出了基本药物制度的第三个目标:保证药品的安全性。我们认为这个目标应该是国家药物制度的目标之一。政府应该保证所有药品的安全性,而不仅仅是基本药物,基本药物制度是国家药物制度的一个部分。当然,基本药物目录的推广,有助于提高药品使用的安全性,但是这主要是从合理用药(安全使用)的角度来看的,并非基本药物制度的直接目标

2. 遴选基本药物目录的原则

基本药物是指那些能满足人们卫生保健优先需要的药物,这些药物是根据公共卫生的相关性、安全性、有效性以及相对的经济性等证据原则筛选出来的。根据WHO的建议,基本药物目录遴选标准包括[7]:

●首先,应考虑地方疾病和各国的具体条件,特别是疾病谱的情况;

●应选择在各种医疗单位常规使用中或在临床研究中具有较好疗效和安全可靠的药物;

●应保证选出的每一种药物都能以一定的方式获得,并保证药物质量及在一定条件下和使用过程中的稳定性;

●如果两种或者更多种药物在以上几个方面均很相似,则应对它们之间的相对疗效、安全性、质量、价格、可获得性等进行仔细评价,再作出选择;

●药物之间的价格比较不仅要考虑其单价,更应当考虑整个疗程的费用;

●基本药物应由单一成分组成,但是如果有证据表明复方制剂在有效性、安全性、依从性等方面的确比分别使用单组分药物有优势时,应该考虑选择复方制剂。

以上遴选标准可以分为三个方面:第一是药品自身所固有的属性,如疗效、安全性、稳定性、使用方便等;第二是短期内不可控的社会条件,如人群疾病谱、生产和储存能力、临床使用能力等;第三则是在一定范围内政策可调控的因素,如产量、供应量、价格等。

第一个标准说明在不同地区、不同时期的基本药物应该具有一定的共性;第二个标准则说明在不同的地区,由于自然环境和社会经济发展水平的差异,基本药物目录内的药品可能有差异;第三个标准进一步说明,即使在自然环境和社会发展水平相似的国家之间,由于卫生制度和医药政策的差异,基本药物目录也可能有差异。第三个标准为优化基本药物政策指出了方向。正因为基本药物遴选标准具有以上特性,所以各国的基本药物目录存在很大差异(见信息框2)。

信息框2:各国基本药物目录情况

在发达国家,基本药物目录与医疗保险报销目录基本统一,而且目录的覆盖面较广,几乎覆盖了所有的临床常用药。

●澳大利亚公立医疗保险部门制定的药品报销目录(PBS),包含了现有的80%的药品[8]

●美国退休军人事务部、各州政府,以及医疗保险公司推出的《药品处方集》(drug formulary),其中州的目录采取“负目录(negative list)”的方法[9]。

●瑞典的医疗保险目录中,采取“负目录(negative list)”的方法,被目录剔除的药品约占现有药品的10%[10]。

在发展中国家,由于医疗保险覆盖面比较狭窄,基本药物目录与医疗保险目录没有统一,政府往往参照WHO的示范目录制定本国的基本药物目录。部分发展中国家的基本药物目录种类见表1。

3. 基本药物制度和基本卫生制度的关系

基本卫生制度是国家通过干预卫生服务的筹资、生产、提供等各个环节保障人民基本卫生服务需要的一套制度。从功能上看,国家基本卫生制度的框架(如图1)包括筹资制度和服务提供体系两个方面。筹资制度包括公立医疗保险、税收筹资和私人直接支付三个部分,其中前两个部分属于公共筹资,是基本卫生制度主要的筹资方式;服务提供体系包括物质和人力资本的投入,其中物质的投入包括药品、医疗设备以及土地、建筑等。价格和支付机制是联系筹资和服务提供的关键环节,毫无疑问也包括在国家基本卫生制度之中。

基本药物制度是镶嵌在基本卫生制度内部的一个重要组成部分(如图1)。基本药物制度的筹资也包括公立医疗保险、税收筹资和私人直接支付三个部分,其中前两个部分是重点。在服务体系中,基本药物制度关注药物的投入,以及医师和药师的人力资本投入。另外,基本药物的价格和支付也是基本药物制度的重要环节。

实际上,在许多卫生保健制度比较完善的发达国家,往往没有独立的基本药物制度,而是把基本药物的理念和相关政策,分散在医疗保险、医疗救助、医疗服务提供,以及药品生产、流通、报销等相关政策之中。但是,基本药物制度的两大目标仍然是清晰的,即提高对基本药物的可及性和促进合理用药。在贫困的国家,绝大多数医疗卫生服务由个人直接支付,国家为了提高人们对非常有限的基本药物的可及性,可能针对基本药物专门制定一套采购、流通、使用以及价格控制的政策。

4. 基本药物制度的政策框架

建立国家基本药物制度是一项系统工程,而不仅是出台一个相对完整合理的《国家基本药物口录》。为了达到基本药物政策的两大目标,必须建立一套完整的、相互协调的高效率政策体系,这些政策可以自成体系,也可以镶嵌在国家卫生制度之中。这一政策体系的具体内容至少需要包括以下几个部分[11]:

●基本药物目录的科学制定和定期更新

●国家处方集和标准治疗指南的配套政策

●市场准入和质量控制政策

●流通和采购政策

●基本药物的宣传、培训、教育及信息传播

●基本药物临床使用政策

●基本药物的价格政策

●筹资与财税政策

●费用补偿与支付政策

二、基本药物再认识:经济学视角

20世纪70年代WHO提出基本药物的概念以来,人们对基本药物的特征经常存有这样一个印象:安全、有效、廉价。然而这个印象本身存在矛盾:为什么安全、有效的药品还会廉价?进一步说,如果基本药物确实具有以上的良好特征,那么它一定会把非基本药物淘汰,然而为什么在实际中我们却经常看到基本药物“使用不足”和“供应不足”的现象?

在本章,我们就带着以上两个问题来探讨基本药物的经济特性,以加深对基本药物的认识,为制定良好的基本药物政策打下基础。这里我们只分析有同类替代药品的基本药物,因为只有这类基本药物才存在以上提出的两个问题,这类药物在WHO的基本药物目录中占绝大多数。

(一)基本药物的经济学特征

1. 药物效用函数的特殊性

人们经常从三个维度来考虑药品的经济性,即安全性、疗效和费用。为了分析方便,我们把安全性和疗效合并成一个维度,即药品的效用。药品具有一个很重要的经济学特性,就是它的效用函数不具备一般商品所具有的数量-效用关系。一般商品的效用随数量递增,而对于药品来说,在数量达到规定剂量之前效用增加缓慢,而达到规定剂量的时候效用最高;剂量继续增加,由于副作用增大,实际效用反而减少(如果可以无成本地处置这些药品,那么效用将保持不变)(见图2)。例如,按规定剂量接种某种流感疫苗后,预防流感的有效率为70%(具有一定的效用);剂量不足时,可能有效率接近为0(效用接近0);而剂量超过规定量时,不但有效率无法提高,还会增加不良反应的发生率。

正是因为药品具有以上效用函数的特征,消费者无法通过增加药品的消费量来获得更高的效用,而必须寻找在规定剂量下具有更高效用的药品,这使得新药的研发具有了重要的意义(见图3)。

2. 成本-效用关系

一般来说效用较高(疗效较好、安全性较好)的药品可以得到较高的定价,亦即使用该药品的成本较高。但是成本-效用关系经常不是直线,而是边际递减的,这种关系符合财富的边际效用递减规律。如果把成本作为横坐标,推荐剂量下的效用作为纵坐标,那么成本-效用的关系见图4。

假设现在有三种治疗流感的药物A (板蓝根)、B (对症治疗的常规疗法,如新康泰克)和C (新型神经氨酸酶抑制剂,如奥司他韦),它们都是符合国家药品监督管理部门有效性和安全性标准的上市药物。三种药物治疗的总成本(包括挂号费、治疗费、药费和检查费等)分别为280元、570元和780元[12];其效果(与安慰剂相比)分别是缓解感冒症状3天、5天和6天[13]。为了便于说明问题,我们对数据进行了简化处理,并假设了A治疗药物的成本和效果数据。

假设每缓解感冒症状1天就代表了给患者带来1个单位的效用,则药品B的效果(效用)约是药品A的1.7倍,但是成本约是A的2.0倍;药品C的效果(效用)是药品B的1.2倍,但是成本约是B的1.4倍。

药物经济学上常用成本-效用比(CostUtility Ratio)的概念(即单位价格的效用)对不同的治疗方案进行对比,那么药品A具有最好的成本-效用,即(280/3=93.3,570/5=1 14,780/6=130),

如果根据安全、有效、廉价的标准来遴选基本药物,那么药品A应该入选为基本药物,因为在同类药品中平均每一单位的成本能获得最高的效用(包括疗效和安全)。同时,我们也看到了药品A的缺陷:绝对效用(效果)较低(只能缓解3天流感症状,病人平均需要经历的感冒症状时间长于其他组)。因为绝对效用较低,基本药物在市场上只能获得较低的定价。

根据以上分析,明确了基本药物的一个重要经济特性:较低的绝对效用,而较好的成本-效用,或者更精确地说是“绝对效用和成本-效用的权衡”。

(二)基本药物市场的特征

1. 消费者行为

消费者(或支付方)在决定“该药品是否值得购买?”的时候,考虑的并不是药品的成本-效用比,而是“增量成本-效果比(Incremental Cost-effectiveness Ratio,ICER)”,即假定相对于成本较低而效果也较差的药物,成本更高而效果更好的药物多获得一单位效果病人需要多支付多少成本?例如,病人采用B药物治疗,则相对于采用A药物治疗需要多花费290 (570—280)元,而多获得2 (5-3)天的感冒症状缓解时间,则增量成本效果比就是145元/天,即B药物治疗比A药物治疗每多获得1天感冒症状的缓解多支付了14 5元。此时,病人在作出选择时必须考虑用145元缓解1天感冒症状是否值得,如果认为值得,则会选择成本较高效果较好的B药物;反之,则会选择A药物。同样道理,当病人选择C药物治疗时,相对于B药物治疗的增量成本-效果比为:

当病人在B药物和C药物之间进行选择时,也需要考虑类似于上面的问题,即如果认为用多花费210元获得1天感冒症状的缓解值得,则会选择C药物;否则,选择B药物。显然,收入越高的消费者越可能选择绝对效用较高,成本也较高,但是成本-效用较差的药品(非基本药物)。

图5用无差异曲线和预算约束线表明了不同收入水平的消费者选择药品的情况。为了达到效用的最大化,当消费者的收入为ml时,他将消费ql数量的其他商品和药品A;当收入为m2时,他将消费q2数量的其他商品和药品B;以此类推,当收入为m3时,他将消费q3数量的其他商品和药品C。但是,极低收入的消费者(收入小于ml)则无法承担这三种药品中的任何一种。

以上分析说明,从效率的角度(福利最大化)看,不同收入水平的消费者应该选择不同档次的药品。如果强制(或诱导)所有的消费者使用基本药物,将造成社会福利的损失。另外,从公平的角度看,政府有责任通过各种措施帮助贫困人群获得基本药物,因为基本药物具有最好的成本-效用,并且其成本最低,是社会所能承受的。值得注意的是,以上分析也说明了基本药物的选择与社会经济水平有关,在经济比较发达的社会(所有社会成员的收入都大于m2),药品A将被淘汰,而药品B成为基本药物。这说明基本药物具有相对性。

2. 基本药物市场的脆弱性

在经济快速增长的发展中国家,例如中国、印度等,社会成员之间的收入差距很大,当相当一部分人的收入大于m2时,还有部分社会成员的收入甚至达不到m1。这时候由于低收入消费者(收入大于m1小于m2)的需求较少,那么生产药品A的厂商将无利可图,药品A也会被淘汰,这些原本可以支付得起基本药物(药品A)的人群面临市场供给不足的问题,这时候政府应该采取措施保障药品A的供应。因此,较低的绝对效用可能导致基本药物市场的脆弱性。

医务人员的行为是造成基本药物市场的脆弱性的另一个重要原因。药品市场存在严重的信息不对称,消费者自身往往没有选择药品的能力,而是委托给医生帮助做出选择。如果医生能够从药品的销售中获得利益,那么他可能向病人推荐费用较高的药品,这种不合理用药的行为加速了低费用的基本药物的淘汰,使得低收入人群面临基本药物供给不足的困境。

基本药物市场的脆弱性衬托出了基本药物制度的必要性和重要性。

行政法基本理论 篇9

一、行政单位的会计要素

1. 资产。

行政单位资产是行政单位占有或使用的、以货币计量的经济资源。一般的经济主体其会计所核算的资产有流动资产、对外投资、固定资产、无形资产和递延资产等, 因行政单位性质的特殊性, 行政单位会计所核算的资产在大类上没有无形资产和递延资产类的核算, 在其他类别上科目设置较少, 这是行政单位是国家权力机构的延伸和行政单位的非营利性所决定的。

2. 负债。

行政单位的负债是行政单位承担的能以货币计量, 需要以资产偿付的债务。行政单位向社会提供服务的资金来源是税收, 行政单位的负债只能以资产偿付, 其负债包括应缴预算款、应缴财政专户款、暂存款、应付工资津贴、补贴等。行政单位的负债相对企业比较简单, 不向银行借款、没有应交税金、没有应付利润等。行政单位的负债是流动负债。其会计科目设置中, 没有长期负债和短期负债区分, 主要是短期性的, 也没有有偿性的借款, 这是行政单位的特殊性所决定的。

3. 净资产。

行政单位的净资产与企业的所有者权益除计算上的一致外, 其结构和性质截然不同。一般结构较为简单, 仅包括可供以后使用的滚存结余, 及因固定资产占用的固定基金, 其数量也没有最低要求, 也没有剩余分配要求权, 不具有权益的性质。

4. 收入。

行政单位收入是行政单位为开展公共服务, 依法取得的非偿还性资金, 主要有拨入经费、预算外资金收入和其他收入。行政单位不从事物质资料生产, 它是履行国家职能的管理部门。其资金来源主要是国家财政拨款和预算外资金收入。行政单位会计要根据要求对这两类资金进行反映和监督。

5. 支出。

行政单位支出是为开展公务活动发生的各项资金耗费。其支出主要有经费支出、拨出经费和结转。因行政单位是非物质生产领域, 依法行政而发生各项经费开支, 并不像企业那样为获得收益而发生资金耗费, 它是“支出”, 不是“费用”, 它的特殊性在于支出与收入不存在因果关系, 在数量上也没有配比关系。

二、行政单位会计的主要特征

1. 行政单位会计具有非营利性。

行政单位业务活动的目的是为满足社会公众需求, 具有非市场性, 其运作不以营利为目的, 经济业务活动的范围有特定限制, 为社会提供服务不收取费用或仅收取成本费。企业会计的主体是生产经营性组织, 取得利润是企业的经营目的。

2. 行政单位会计无须进行成本核算。

成本是为获取收入而付出的价值。行政单位收入来源于财政无偿拨款, 不需要付出代价, 不进行成本核算。而要对各项支出情况进行考核和监督, 保证国家预算资金的安全。企业是以营利为目的, 企业会计需要核算物化劳动和活劳动所消耗的价值, 计算盈亏。

3. 行政单位会计收支核算要服从预算管理要求。

行政单位会计是预算会计体系的分支, 它的核算对象是财政资金的领拨、使用和结果所导致的业务活动。而企业会计核算监督的对象是资金的筹集、运用、退出和盈亏的状况。

4. 行政单位资金的运动具有单向性。

行政单位以拨款方式从财政部门取得经费来源, 不需偿还;办理公务出现的资金支出, 不求资金回报, 呈单向运动状态。而企业资金运动是周转、循环状态, 在周转和循环过程中实现价值增值。

三、行政单位会计的基本目标

行政单位会计的基本目标是:评价经管责任目标和决策有用性目标。其中, 前者是第一目标。后者是行政单位对接受的资金、财产承担的管理使用责任。各级行政单位会计提供的会计信息不但具有对信息使用者即中央和地方财政进行经济、社会和政策决策有用性, 还要具备为使用者提供监督、评价受托责任的履行情况有用性。目的是运用资金履行它所承担的部分社会管理职能, 这些资金及转换的资产在行政单位的管理、使用能不能实现政府期望的目的, 行政单位利用其完成职能的程度如何, 是作为资金供给者的一级政府要了解并掌握的信息。所以, 提供具备评价经管责任有用的信息是行政单位会计的第一目标。决策有用性是行政单位会计的重要目标, 因行政单位的存在是作为国家管理决策结果的执行机关, 而不是管理决策的针对对象, 与投资者利用企业会计信息作为投资与否决策的依据相比, 各级行政单位会计信息对政府管理决策的影响力相对小一些, 这是由行政单位的性质决定的。

四、行政单位会计的主要任务

1. 提供反映单位管理组织经管责任的财务信息。

行政单位会计的主要任务是向信息使用者提供反映行政单位管理组织经管责任完成状况的财务信息。行政单位会计要提供的信息主要有以下几点。一是提供行政单位财务状况和资金运行状况的信息。一般包括资产规模、构成、服务潜力;代收财政资金规模、构成;净资产规模, 以便信息使用者分析评价行政单位的服务水平和履职能力。二是提供行政单位收入的来源、数量、支出去向、规模及收支差额等信息, 以方便信息使用者分析评价行政单位业务活动的规模和效果。三是提供有关行政单位预算执行程度、限制性与非限制性资产的使用合法性、合规性等方面的信息, 以利于信息使用者监督行政单位经管责任的履行及业绩评价。四是协助信息使用者理解财务信息的说明、解释, 包括所使用的会计确认、计量的会计政策, 其他不能在报表上揭示的信息。

2. 科学安排收支, 确保资金供应与合理使用。

行政单位预算是行使职能、圆满完成各项工作任务的重要保证, 也是单位财务会计管理的基本依据。行政单位要根据量入为出、收支平衡、保证重点、兼顾一般的要求编制单位预算, 不可编制赤字预算。单位预算一经批准, 就应严格执行, 并采取有效措施, 统筹安排各项必需的开支, 节约资金, 提高资金使用效益, 保证行政单位的正常运行。

3. 行政单位会计报告是主管部门和财政部门了解行

政单位财务状况的一般信息来源, 是行政单位加强内部管理、进行经济管理责任评价的依据。行政单位要认真做好会计管理的基础工作, 如实、准确反映单位预算执行状况, 并对单位会计活动进行整理、归纳和概括, 按规定的时间和要求编制会计报告。

4. 完善内部财务管理制度, 对其经济活动实施内部控制。

内部财务管理制度是行政单位开展财务活动的重要依据, 行政单位要按照《行政单位财务规则》及相关规定, 结合单位实际, 完善内部财务管理制度, 实现在经济工作中做到有规可遵, 实现规范化管理。行政单位要按照内部财务管理制度, 运用不同管理手段, 主要有预算及各项收支限制, 这些是政府监督和检查行政单位资金责任履行状况的主要手段。通过对行政单位的业务活动全面、系统进行内部控制, 能发现和解决问题, 确保各项业务活动合理、有序进行。

5. 加强资产管理, 以避免国有资产的流失和浪费。

行政单位的资产是其顺利行使职能, 较好完成各项工作任务的基础。近些年来, 行政单位的资产管理, 存在重钱轻物、重购轻管的倾向, 尤其是一些行政单位违反国家政策, 利用单位资产盲目进行经营活动, 导致了国有资产的流失, 影响了行政单位的正常运行。有的行政单位的资产管理, 配置固定资产的随意性过大, 资金浪费严重。所以, 行政单位必须根据国家相关国有资产管理规定, 制定完善国有资产管理的具体方法, 加强国有资产管理, 避免国有资产的浪费与流失。

参考文献

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[4]肖鹏.基于防范财政风险视角的政府会计改革探讨[J].地方财政研究, 2010 (4)

如何确立交通行政执法的基本原则 篇10

随着我国交通事业的飞速发展, 交通行政执法在行政活动中的作用愈加举足轻重。交通行政执法水平的高低, 在一定程度上反映了一个国家的行政法治水准。如何规范交通行政执法, 如何解决在交通行政执法过程中遇到的一些问题, 是关系到我国交通事业可持续发展的问题, 也是摆在我们面前的重要课题。因此, 探讨如何确立交通行政执法基本原则是十分必要的。

一、交通行政执法基本原则的确立应当体现行政法的基本价值和宪政精神

美国行政法学家施瓦茨指出, 行政法是控制国家行政活动的法律部门。它设置行政机构的权力, 规范这些权力行使的原则, 以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救[1]。英国学者韦德认为, 对行政法的定义, 首先可以概括地说:关于控制政府权力的法律, 这是问题的中心[2]。西方学者认为, 行政法的重要职能和作用是对行政权力实行法律控制。所以, 控权就顺理成章地成为行政法的价值基点和重心。

作为行政权重要组成部分的交通行政执法权, 属于国家权力, 执行这种权力的人本应是社会的“公仆”, 如果不加以限制, 很容易异化为社会的“主人”。因此, 在确立交通行政执法基本原则时必须强调对交通行政法权的控制, 以权力制约权力, 在执法内容上必须以防止交通行政执法专横, 保护公民和其他组织的合法利益不受非法行政行为侵扰。

综观西方发达国家行政法基本原则的确立, 无不以其本国的宪政原则为基础。我们在探讨交通行政法基本原则时不能忽视行政法与宪法的关联性。交通行政法的基本原则虽然不能完全照搬宪法原则, 但包括交通行政执法在内的行政法律制度是在近现代宪政基础上生长起来的, 失去了宪法基础, 行政法就无法存在。行政法存在的目的也就是为了将宪政精神在行政领域具体化。作为行政法精髓所在的行政法基本原则应当最大可能地反映现代宪政精神。因此, 在确立交通行政执法基本原则时, 要切实考虑到宪法中所规定的公民和法人的基本权利, 不能抛开宪法规范肆意而为。

交通行政执法涉及的领域关乎公民切身权利的方方面面, 从某种程度上来说交通行政执法就是行政执法的缩影。交通行政执法的水平和内容如何, 关乎整个行政法的形象, 也关乎行政法价值理念和宪政精神在公民心目中的地位。

二、交通行政执法基本原则的确立应当体现社会效益

所谓行政执法的社会效益, 是指行政执法所产生的实际效果与行政执法的理想效果的重合程度。用公式表示即是, 行政执法社会效益=行政执法实际效果/行政执法理想效果。

要提高交通行政执法效益, 就必须尽可能使交通行政执法所产生的实际效果体现和反映行政执法的理想目标。当然, 这本身是一个复杂的过程。尤其受交通行政执法主体的价值追求、客观的社会需求以及行政相对人的主观认知等因素的影响。

首先, 交通行政执法主体的价值追求是衡量执法效益的直接杠杆。交通行政执法行为必然体现了立法者的价值追求。国家的利益与广大社会主体的利益在根本上是一致的, 执法的价值追求与社会利益一般是重合的。但这不排除有些执法主体囿于某些局部的利益或者自身的需求, 而使行政执法有悖于社会整体的利益和需求, 以至产生执法效益与社会效益相背离的现象。这种执法产生的效果越大就越损害社会整体利益, 执法效益则越低。有些部门的执法人员不是站在公平公正的立场上来执法, 而是考虑到人情和错综复杂的关系, 在有些环节搞猫腻。比如在著名的杭州胡斌交通肇事案件[3]的最初通报中, 警方对于肇事车辆的速度含糊其词, 以至于被愤怒的网民创造出“欺世马 (七十码) ”的新名词加以讽刺。

其次, 交通行政执法的社会需求大小影响了执法效益的高低。对社会关系的调整和社会秩序的控制, 可以有多种形式和手段。行政执法只是其中的一种, 这种手段有其特定的运用范围, 只有在该范围内, 行政执法才是符合社会目的、满足社会需求的。有些如行业自治、道德规范、社团组织等领域, 通过非法律的手段调整可以获得更大的社会效益, 如果将行政执法强行介入, 那么不仅不能达到其理想的目标, 反而浪费了行政执法的有限资源, 压抑了社会本来具有的生机活力, 从而大大降低了执法的效益。

再次, 交通行政执法相对人对行政执法的认知程度也是影响执法效益的一个重要因素。不同的行政相对人, 对某一事物的主观认识有所不一。即使是完全相同的行政执法行为, 在不同的相对人看来, 也会产生不同的心理认同感。为此, 行政执法应当针对不同的相对人, 在允许的范围内采取灵活多变的方式, 最大限度地满足相对人的主观需求, 以期取得不同相对人的最佳认同, 最终达到令人满意的社会效益。

美国法学家庞德曾指出:“所有的法律制度都苦于需要个别的人来使法律机器进行运转和对它进行操纵。”[4]行政执法能否达到理想的目标、取得较大的效能, 更大程度上取决于执法人员积极性、能动性和创造性是否得到最大程度的发挥。

三、交通行政执法基本原则的确立应当体现行政权力的有限性

行政权力的有限性是有限政府的应有之意。有限政府是指在权力、职能和规模上受到严格的宪法和法律约束、限制的政府。实行有限政府的核心问题就是实现对于权力制衡。

英国著名启蒙思想家洛克认为, 在自然状态中, 除了缺乏共同遵守的法律和裁判者, 还缺乏权威来使那些受到损害的人得到帮助, 使侵害别人的人受到惩罚。人们很快就被迫加入社会, 希望他们的财产由此得到保障[5]。正是这种情形使他们甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权力, 交由他们中间被指定的人来专门加以行使。这就是立法和行政权力的产生缘由, 政府和社会本身也因此产生。

行政权力是靠人来行使的。基于人性的弱点, 行政权必须加以限制。这是行政法始终恪守的一条基本信念, 也正是在这个意义上, “控权法”几乎成了行政法的代名词。现代行政法下的行政权必然是一种有限制的国家权力。交通行政执法作为行政权行使的重要途径, 也要注意执法中的有限性。

即便做好事, 交通行政执法权也不能越界。2006年, 上海市有关部门规定, 便衣交通协管员对违反交通规则开始进行抓拍行动, 这些照片送交当地文明办, 经过删选, 由文明办组织在其单位内部展览曝光[6]。不可否认, 在抓拍行动中, 违反交通规则而又经过筛选后的照片公示, 可以起到交通秩序好转的效果, 从而更好地保护大多数行人的利益。但规定一出, 伐声一片, 因为这种行政权力“做好事”没有法律规定, 在公法领域, 法无授权即禁止, 行政权力越界了。过去流行的“游街示众”逐渐淡出公众视野, “蒙面出庭”的报导更是屡见不鲜。法院审理犯罪嫌疑人尚且要给一个面罩、防止其面貌曝露在公众视野之下, 更何况只是乱穿马路的行人?

之所以要限制行政权越界做好事是因为行政权力是一种最桀骜不驯的权力, 具有天然的扩张性, 如果不依法行使, 今天可以越界做好事, 明天就可能会越界做坏事。因此, 在行使交通行政执法权的时候, 要时刻提防权力越过其行使的边界, 即法律的规定。

四、交通行政执法基本原则的确立应当体现以人为本的人本化精神

党的十八大明确将科学发展观规定为我党的指导思想, 而科学发展观的核心就是以人为本, 就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点, 把人民群众作为推动历史前进的主体, 不断满足人的多方面需要和实现人的全面发展。

交通行政执法部门是执法单位, 必须坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋, 全心全意为人民谋求利益。交通行政执法部门要把坚持以人为本的发展观和坚持规范执法结合起来, 才能搞好交通管理工作, 使道路畅通、和谐、有序。交通执法人员应注重以人为本, 即执法人性化, 在执法中坚持以人为本, 充分考虑执法对象固有正当的权利, 并在具体执法中予以要要的尊重和保护, 充分尊重其人格, 切实维护其权利, 给予其人文关怀。因此在确定交通行政执法基本原则时必须要体现出以人为本的人性执法内涵。但是, 在基层交通管理部门的行政执法中还存在不以人为本的问题。比如某些执法人员工作责任意识缺失, 把人民赋予的权利作为自己敛财的工具, 远离执法为民的宗旨。更有甚者, 在执法中打骂当事人, 侵犯当事人人身权利。

交通行政执法是窗口行业, 每一名交通执法人员就是政府法治社会的一面旗帜, 一辆巡逻执法车就是一个“文明阵地”。这就需要每名交通执法人员要有良好的执法形象, 处处体现以人为本、规范执法形象人性化文明执法。

据报道, 重庆交通执法部门本着以人为本、教育为主的管理理念, 对情节轻微的违法行为采取重教育、轻处罚的方式处理。“以前客运班车驾驶员不按规定携带车辆营运证, 罚款200元。”重庆交通执法部门负责人称, 现在初次被查处且及时纠正的, 执法部门对其处以警告, 但不罚款。同时, 如对出租汽车未按规定使用专用座套、未在车内面向乘客的显著位置放置服务监督卡等违法行为, 驾驶员初次被查处且情节轻微的, 在及时改正后, 只进行诚信考核计分, 可不予罚款[7]。

交通行政执法事关千家万户的具体利益, 如果在执法过程中处理不当就有可能引发社会矛盾。而法律法规的规定又不可能穷尽执法过程中出现的所有情形, 因此确立交通行政执法基本原则来指导交通行政执法是很有必要的。但在确立交通行政执法原则的过程中, 又必须考虑到交通领域和交通行政执法工作的特殊性, 不能完全照搬一般行政执法的原则, 既要依法严格执法, 又要贯彻以人为本的基本精神。

参考文献

[1]伯纳德·施瓦茨.行政法[M].徐炳, 译.北京:群众出版社, 1986:127.

[2]威廉·韦德著.行政法[M].徐炳, 等, 译.北京:中国大百科全书出版社, 1997:216.

[3]杭州“5.7”交通肇事者胡斌获刑3年[EB/OL]法制网, 2009-7-21.

[4]罗斯科·庞德.法律与道德[M].陈林林, 译.北京:中国政法大学出版社, 2003:93.

[5]洛克, 叶启芳.政府论[M].北京:商务印书馆, 1983:106.

[6]东方早报[N].2006-05-09, (7) .

程序优先:行政问责的基本理念 篇11

摘 要 近年来,我国从上至下刮起了一股强烈的行政问责风暴,使“责任政府”理念深入人心,然而这场风暴也暴露出问责程序随意化和简单化的问题。本文从程序优先原则出发,说明程序优先作为行政问责的基本理念对于完善问责体制、促进问责规范化所具有的重要意义。

关键词 行政问责 程序 实体

一、行政问责的基本内涵

近年来,我国从上至下刮起了一股强烈的行政问责风暴,从“非典事件”、“松花江事件”到“三鹿事件”,伴随着一批重要官员的引咎辞职或免职问责,“责任政府”的理念逐渐深入人心,行政问责日益成为我国行政体制中的重要部分。然而行政问责竟被称为“风暴”,可见问责程序的随意化和简单化,说明行政问责在实施过程中缺乏理性、程序设置尚待完善。

所谓行政问责,是指行政问责主体按照一定程序,为确保行政机关尽职尽责而针对其行为的合法性与合理性进行责任追究并使其承担后果,是一种旨在全面追究和实现政府责任的监督机制。这项制度的有效实施依赖于完善的运行程序,它包括问责发起、问责启动、责任判断、责任追究、问责救济五个步骤。

二、程序优先的内涵及其适用性

程序优先是相对于实体而言,是指程序正义置于实体正义之前,追求实体正义必须以追求程序正义为前提,当二者发生冲突时应当坚持程序原则,以程序正义为首要选择。我们常说“过程重于结果”,程序强调的即是过程与步骤,实体强调的则是目的和结果。程序优先于实体,是因为程序正义是实体正义的根本保障,它有利于最大限度地实现实体正义;同时,程序相对于实体,具有可复制性、重复性,程序作为实现实体正义必不可少的手段被不断保存下来,在长期的适用过程中反复地实现着实体正义;而且程序中包含着无限的实体,同样的过程可以实现多个目的,一旦程序出现问题,也将影响同类活动的处理。如果生产汽车的程序出了问题,那么生产出将不只是一辆不合格的汽车,而是一批需要召回的产品。有学者用马斯洛需求理论来分析人们对于程序正义和实体正义的追求,人们对实体正义的追求是源于动物的本能,是与安全、生存等低层次的追求相联系的,而程序正义则是与人们要求平等自由、实现自我价值等高层次的需求相联系,这从某种程度证明了程序优先的合理性①。

程序优先这一准则源于英国古法,他们的法谚这样形容程序的重要性,“程序是法治和恣意而治的分水岭”。然而中国几千年的文化形成了“重实体轻程序”的传统观念,人们将程序视为达成目标的一种工具和手段,在制度制定和行政执行的过程中常常遵循实体正义,而忽视程序正义的作用,造成我国程序制度与实体制度明显不平衡。在我国建设法治社会实现善治目标的过程中,程序优先原则对于解决当前改革中出现的许多问题具有重要的现实意义。

三、我国行政问责程序中的问题

自2003年非典之后,我国行政问责制度逐渐建立起来,这对监督官员行政行为、更新政府服务理念具有重要意义,但实践中仍存在许多问题,归根到底是由于在政策制定及其执行的过程中缺乏对行政问责程序的重视。

(一)问责发起程序

行政问责的发起源于行政系统内部和外部,内部问责是行政机关对其公务人员的问责,外部问责是指司法机关、人大代表、新闻媒体等主体对政府部门的问责。目前我国问责发起程序存在的问题是过分依赖系统内部问责,且系统外部的问责又表现出较强的随意性。这表现在,一方面,我国主要由党委和政府来实施行政问责,问责的制度依据主要是党的文件和行政机关的行政法规、规章及其他规范性文件,这在很大程度上有赖于行政机关内部的自我监督效力,导致问责程序缺少公平公开,外部问责的功能也难以实现。另一方面,在力量有限的系统外部问责中,问责发起的程序则显得过于随意,当某一事件、事故被舆论广泛关注时,就可能掀起一阵问责风暴,使一批官员落马。而一旦社会反响不强烈,就可能大事化小,小事化了,即使出现重大工作失误也能照常担任行政职务。

(二)问责启动程序

由于目前我国缺乏行政问责程序的统一规定,各地政府对于可以启动问责的具体事由做出了不尽相同的选择,甚至有些地方对此尚未作出规定。《公务员法》第82条规定:“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。”引咎辞职和责令辞职是行政问责的两种主要方式,由此来看因工作严重失误、失职造成重大损失或造成恶劣社会影响或对重大事故负有领导责任的情况应当启动问责。然而一些地方政府还做出了诸如“在公众场合的言行与职务身份不相符合”、“影响行政秩序和行政效率”应当予以问责的规定,可见行政问责启动程序缺乏合理的标准,导致公务人员缺乏对行政行为的预见性②。同时,我国行政问责的启动多针对影响力较大的或安全生产、经济投资等重要领域的违法行政行为,而缺乏对于未引起广泛关注的日常工作疏失或行政不作为事件的行政问责。启动程序的缺失导致许多问责只是为了给公众一个“交代”,违背了行政问责监督政府部门建设法治社会的根本目标。

(三)问责实施程序

在我国,问责对象承担问责后果的主要途径是引咎辞职或责令辞职,而公众常常发现曾被免职的官员在淡出人们视线不久之后,又在另一部门另一岗位走马上任,而新担任职务甚至比免职前的职务更高。这类问责官员复出的现象透射出行政问责公平公开程序的缺失。如果程序中确定免职官员能否复出、在何种条件下可以复出以及如何复出,那么公众也不会再对行政问责疑虑重重。行政问责实施程序公平公开是公众和媒体监督行政问责过程的前提条件,更是保证行政问责效能的重要因素。由于目前行政问责制基本上采取了行政系统内部的问责方式,特点集中表现为内部性、非公开性,公众难以了解到问责相关信息和调查具体过程,这使“暗箱操作”“潜规则”成为可能,从根本上损害了政府部门的公信力和行政问责的影响力。

(四)问责救济程序

问责结果常常对行政官员的职业生涯具有重要的影响力,一旦问责中出现问题,极有可能挫伤行政机关和公务人员积极性。因此在做出最终处理结果前,救济程序就显得尤为重要,这是给予问责官员陈述和申辩机会、维持程序正义的重要防线,官员可通过复议、申诉、诉讼等行政司法途径来维护个人合法权益。然而我国行政问责过分强调对责任的追究,缺少救济程序的合理使用。一旦进入问责程序,免职几乎成为必然结果,官员缺乏为自己申辩的机会。近几年出现了会议上打瞌睡被免职、公文上出现错别字被免职的情况,尽管这些被免官员自己叫屈,但仍无力改变责令辞职的命运。

四、程序优先对行政问责的现实意义

程序优先原则源于英国的令状制度和经验主义哲学,对世界各国法制化进程都产生了广泛而深远的影响。在目前我国行政问责程序缺失的现实背景下,程序优先原则作为行政问责的基本理念,对完善问责体制、促进问责规范化具有极为重要的现实意义。

针对我国行政问责发起程序、启动程序、实施程序及救济程序在实践中的现实情况,程序优先原则既是行政问责制度的精髓和灵魂所在,更是解决实践中所暴露问题的必由之路。首先要树立起必要的程序意识,严格遵循程序法律规定,形成在各个阶段都努力保证程序公正的自觉观念和认识。同时要进行统一标准的程序立法,明确规定行政问责的具体程序,加强人大、新闻、公众对行政问责的参与程度和参与水平,完善行政问责事由,实行行政问责公开,自觉接受社会监督,健全行政问责救济机制,保障公务人员的合法权益。再者要优化行政问责环境,实现行政问责常态化、制度化,使行政问责不再依赖于突击式的风暴力量,而成为政府部门经常性长久性的监督和改进手段。

参考文献:

[1]陈力予,陈国权.我国行政问责制度及其对问责程序机制影响的研究.行政论坛.2009.

[2]赵蕾.行政问责制度模型——基于运行程序的规范分析.公共管理学报.2006.

[3]毛寿龙.行政性问责与程序性问责.决策咨询.2004.

时频分析基本理论 篇12

分析和处理平稳信号的最常用也是最主要的方法是Fourier分析, Fourier变换是传统信号分析中最重要的数学工具。Fourier变换建立了信号时域与频域之间变换的关系, 而Fourier反变换则建立了一种能使信号从频域变到时域的路径, 而且频域时域变换是一一对应的。

我们可以从频域和时域来分析一个信号。基于Fourier变换解释了信号在频域的特征, Fourier变换是一种全局变换。在整体上, 将信号分解为不同的频率分量, 即对信号的表征完全在频域, 这种表征同信号的时域形式是相对独立的, 即两者不能同时联合描述信号。为了分析和处理非平稳信号, 我们使用时间和频率的的联合函数来表示信号, 这种方法称为信号的时频表示或者联合时频分析, 其基本思想是设计时间和频率的联台函数, 用它同时描述信号在不同时间和频率的能量密度和强度。假设存在这样一个分布Wx (t, ω) , 就可以计算在某一特定时间的频率的密度, 求在某一确定的频率和时间范围内的能量百分比, 计算该分布的整体和局部的各阶矩等等。在信号处理中, 信号一般可以分为两类:确定性信号和随机信号。而随机信号又分为平稳和非平稳信号。平稳信号常用的处理方法是频域分析法, 这种方法通常采用建立信号x (t) 与其频谱X (f) 之间的一一映射关系, 调整傅立叶变换与傅立叶反变换之间存在的整体和全局的变化, 即频谱只能是从整体信号的时域表示得到的, 其时域表示只能从整体信号的频谱获得的, 信号的平稳或非平稳主要是根据信号的统计量特征来衡量的。因此, 传统的傅立叶变换无法反映非平稳信号统计量的时间变化特征。

二、短时傅里叶变换

短时傅立叶变换 (窗口傅立叶变换) 是用一个很窄的窗函数取出信号, 对其求傅立叶变换, 假定信号在这个时窗内是平稳的, 得到该时窗内的频率, 并过滤掉了窗函数以外的信号频谱, 确定频率在特定的时间内是存在的, 然后沿着信号移动窗函数, 得到信号频率随时间的变化关系, 这样就得到了时频分布。可知, 短时傅立叶变换的定义为:

它的功率谱为:

这种变换是线性的, 而且满足叠加原理。换言之, 如果s (t) 是几个信号分量的线性组合, 那么各个信号分量的时频线性组合可以得到s (t) 的时频表示:

线性由于不会产生交叉项干扰, 所以是区分多分量信号的希望的性质, 而且小波变换也是线性时频变换。傅立叶变换可以分别从信号的时域和频域观察信号, 但却不能把二者联合起来描述信号。因为信号的时域中不包含任何频域信息;而频域中不包含时域信息。同时短时傅立叶变换概念直接, 算法简单, 已经成为研究非平稳信号十分有力的工具, 在信号瞬时频率的估计领域得到了广泛的应用, 并且是其它时频分析的基础。但是它存在两个问题:对窗函数的长度选择与窗函数的选择问题。为了得到更好的频域效果, 因为窗函数的长度与频谱图的频率分辨率密切相关, 因此信号的观察时间必须比较长。当信号变化很快时, 反应频率与时间变化的关系将会受到影响;然而, 当窗函数很短时, 对于特定的窗函数来说, 将会得到更好的效果。对比其他方法来说, 短时傅立叶变换 (STFT) 虽然有着分辨率不高等明显缺陷, 但由于其算法简单, 实现容易, 所以在很长一段时间里成为非平稳信号分析标准和有力的工具, 而且不会产生多信号交叉干扰项, 同时我们采用短时傅里叶变换算法估计瞬时频率对于频率分集和频率编码脉冲信号来说会更加方便。

三、Wigner-Ville分布

从本质上说, 短时傅里叶变换和小波变换都是线性时频表示, 它不能描述信号的瞬时功率谱密度, 进行时频分析的基本目的就是确定一种时频分析函数, 使其能够确定在时间t及频率f处信号的那部分能量。Cohen类双线性表示的本质就是在时频平面中分布信号的能量, 其中WignerVille (WVD) 就是常用的一种时频分布。WVD是一种二次型变换, 具有许多优良的性质, 但当分析多频率成分的信时, 由于是二次型变换, 不可避免地出现交叉项干扰, 这是它的缺点。最初, Wigner利用量子力学提出了这种分布:

上式中, s (t) 出现两次, 所以称其为双线性表示。

用信号的频谱定义的这种分布为:

由于Wigner-Ville分布在时域与频域的定义形式基本相同, 因此, 对于在时频讨论的问题在频域也同样适用。此外, Wigner-Ville分布对于不同时间采用同样的加权, 因此它是完全非局部化。为了在特定时间得到Wigner-Ville分布, 我们要把几段信号加起来, 这几段信号是由过去某一时间的信号乘上未来某一时间的信号的乘积组成, 所取时间的过去时间与未来时间相等。Wigner-Ville分布相等的权衡远处时间与近处时间。

Wigner-Ville分布为:

其中

将其称为互Wigner分布 (cross Wigner Distribution) 。WVD有许多优良的性质, 时频聚焦好, 比线形时频有较高分辨率。

由于Wigner变换的双线性特性, 在分布中引入交叉项, 使得从分布中提起有用信息的过程变得复杂。自项和交叉项会有多种组合形式, 交叉项不仅能对自项进行干扰, 还能出现在自项的地方。然而WVD虽存在交叉项, 但不存在窗函数或母小波的选取问题, 而且其时频聚焦性好, 因而受到人们的重视。

四、总结