住房保障供应体系（共12篇）
住房保障供应体系 篇1
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》) 提出“健全符合国情的住房保障和供应体系”。要落实好《决定》精神, 就要在实现“住有所居”目标的过程中, 处理好政府和市场的关系。当前, 要把群众最关心、最现实的利益问题作为切入点, 加快推进改革。首先要继续加快推进保障性住房建设和各类棚户区改造, 解决保障性住房总量不足的问题。同时, 要通过改革调整, 使群众更方便、更便捷地享受到住房保障制度。为此, 近期着力推进两项具体工作:一项是在地方实践的基础上, 对廉租住房和公共租赁住房实行并轨运行;另一项是指导地方有序开展共有产权保障房的探索。
有序推进廉租房和公租房并轨
为进一步改进保障性住房供应、分配和管理模式, 按照国务院要求, 住房和城乡建设部近日会同财政部、国家发展改革委印发了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》, 决定从2014年起对公共租赁住房和廉租住房实行并轨运行, 通称为“公租房”。廉租住房和公共租赁住房并轨运行, 会给今后住房保障工作带来积极推动。
一是并轨运行可以方便群众申请。廉租住房和公共租赁住房都属于租赁型住房, 但面向的群体不一样, 需要分别申请、分别排队。并轨运行后, 整合两种保障性住房资源, 建立统一的申请受理渠道和程序, 能给群众申请带来方便, 提高工作效率。
二是并轨运行给群众提供了更大选择余地。原来的两类房源合并成公共租赁住房一类后, 在分配上, 给了群众更大的选择空间和自由度。比方说, 申请廉租住房, 但因就业、孩子就学等需要居住在城西, 可廉租住房房源在城东, 并轨后, 申请城西的公共租赁住房即可解决这一问题。
三是并轨运行也给在保的住房困难家庭带来了方便。按照以前保障房管理, 对因收入等情况发生变化的群众, 需要退出廉租住房后再申请公共租赁住房保障, 这给群众带来了不必要的麻烦。并轨运行后, 原廉租住房对象, 即便是收入提高了一些, 通过适度调高租金, 仍可以居住在保障房中, 继续享受保障。
四是并轨运行将优先解决收入较低家庭的住房困难问题。并轨运行后, 公共租赁住房的供应对象覆盖最低收入、低收入和中等偏下收入住房困难家庭, 分配时采取按收入从低到高排序, 优先保障低收入住房困难家庭, 并且对他们实行租金减免的政策。收入低的家庭, 租金减免多一些, 收入相对高的家庭, 租金减免少一些, 体现了社会公平。收入提高的家庭, 多交一点租金, 也在一定程度上解决了保障房退出难的问题。
共有产权破解“夹心”难题
针对“夹心层”的住房困难问题, 一些地方开展了共有产权保障方式的探索。有的让出部分土地出让收益, 有的给予适当财政补助、税费减免, 降低住房的建设成本, 然后以低于市场的价格配售给符合条件的购房家庭。配售时, 在合同中明确共有双方产权份额及将来上市交易的条件和增值所得分配比例。
保障对象根据自己的条件购买保障性住房一定比例的产权份额, 地方政府持有保障性住房的另一部分产权, 这就是共有产权保障房。
从一些城市的实践来看, 发展共有产权保障房, 在政府的支持下, 充分发挥市场作用, 能够调动群众靠自己努力改善住房条件的积极性, 有利于加快解决群众住房困难。同时符合公平、效率原则, 可以避免陷入福利陷阱, 有利于保持或激发社会的活力。下一步, 住房和城乡建设部将指导各地有序开展共有产权保障的探索, 完善产权分配和上市交易收益调节机制, 切实消除牟利和寻租空间。
住房保障供应体系 篇2
近年来，吉安市委市政府高度重视住房保障体系建设，把完善住房保障体系，让城镇中低收入家庭买得到、买得起经济适用住房，最低收入家庭租得到廉租住房作为以人为本、执政为民的具体工作加以落实,不断加快我市住房保障体系建设，初步建立了以经济适用住房、廉租住房为主的住房供应保障体系。
一、我市中心城区城镇住房保障制度建设的基本情况
经过几年的努力，特别是XX年年通过加大经济适用住房建设和住房保障制度建设力度，我市初步建立了一个以保障对象的申请审核制度、保障住房的建设规划、住房保障资金的供应制度及保障住房的管理制度的住房保障体系。
我市住房保障体系的建立是根据目前的经济发展水平和城镇居民实际住房情况，在国家和省统一政策指导下，有计划、有步骤地实施的。在保障方式上，根据低收入家庭经济和住房困难程度，采取先解决收入最低、住房最困难的，再解决次困难的家庭、最后解决其他低收入家庭的方法，统筹规划，分步实施，梯次保障。在建设标准上，经济适用住房廉租住房建设做到标准适度、功能齐全、质量优良、经济适用、环境优美、便利节能。其规划指标标准如容积率、绿地率、建筑密度、小区内公共设施配套等原则上不低于同类地段的中低价位商品房标准。单体设计做到适用、经济、美观，满足居住的基本需求。在资金供应上，切实把住房保障资金列入财政预算内，在资金扶持上倾斜。在保障对象的审核上，按照“三级审核，三榜公示”的要求，建立科学合理的评价方法，严格资格审查，防止不符合标准的家庭违规享受保障优惠，让优惠政策真正惠及最需要保障的弱势群体。同时建立经常性审核制度，加强退出管理。对享受廉租房的家庭定期审核，对收入或住房条件发生变化的家庭，及时调整保障方式；经济适用房逐步转为政府投资为主的建设方式，住户出售经济适用房，统一按要求，５年内由政府收购，５年后按规定上市交易，形成经济适用房闭路循环的模式，切断与市场商品房交易活动之间的联系。
XX年到XX年，我市每年都安排了一定的经济适用住房和廉租住房建设任务，建设了以光明小区特困房为代表的住房保障工程，建设面积近8万平方米。但是远远满足不了城镇低收入家庭对经济适用住房和廉租住房的需要。
XX年年，根据住房保障的需要，经济适用住房建设规模达到了整个住房建设的20%；经济适用住房投资1.5亿元，建设面积17.04万㎡（其中廉租住房2.5万㎡）,“两房”建设总面积超过了撤地设市后的6年经济适用住房和廉租住房建设的总和,受益户达2037户。廉租住房覆盖面做到了人均住房使用面积6平方米的城镇低保家庭应保尽保，受益1635户。其中实物配租902户，货币补贴733户。
2010年，中心城区经济适用住房建设目标8万平方米，受益户1000户；廉租住房新增保障户201户（实际可能达到400多户）。
二、我市在住房保障建设中的主要做法
主要做好以下四个方面的工作：
1、摸清家底。XX年9月和XX年年10月，我市由市房地产管理局牵头，组织民政局、统计局和吉州区、青原区政府两次对中心城区的最低低收入家庭的情况进行摸底，基本上摸清了我市中心城区最低低收入家庭的住房状况。
据XX年年最新的调查，我市中心城区城镇最低低收入家庭总数为5828户，其中人均住房使用面积7㎡（建筑面积10平方米）以下的低保家庭2031户。
2010年9月1日又开展了城镇低收入家庭住房状况调查。
2、制定规划。在摸底调查的基础上，我市编制并公布了2010年-2010年住宅建设计划和《吉安市解决低收入家庭住房困难发展规划和计划（XX年年—2010年）》。计划用8到10年的时间，实现城镇中低收入家庭买得起、买得到经济适用住房；低收入家庭租得到廉租住房。
3、组织建设。加大经济适用住房、廉租住房建设的规模，保证住房保障的房源。XX年年经济适用住房廉租住房建设规模达到17.04万平方米；2010年经济适用住房廉租住房建设的规模目标为8万平方米；根据《吉安市解决低收入家庭住房困难发展规划和计划（XX年年—2010年）》今后每年还安排了一定数量的经济适用住房建设任务，逐步解决低收入家庭住房困难问题。在建设过程中，一是强化领导，加强协调。将中心城区经济适用住房建设项目列入全市重点项目，成立了市推进领导小组，强化市中心城区经济适用住房建设管理工作，领导小组经常召开调度会，加强对经济适用住房建设和公开销售工作的督促检查。二是制订方案，落实责任。为保证经济适用住房建设目标的完成，我市制定了《吉安市中心城区经济适用住房建设实施方案》，建立健全了工作目标责任制，市政府分别与吉州区、青原区政府和市房地产管理局签订了目标责任状，落实项目和建设单位。三是对建设工程制定了科学合理、责任明确、详细周密的“工程进度表”，按进度表逐一落实。四是严格程序，确保公平。为保证那些符合条件的贫困家庭买得到经济适用住房，我们始终坚持公开、公平、公正的原则，按照“三审三公示”、公开摇号的程序，严把每一道关口，切实做到阳光操作，公开透明，依法依规办事。同时，通过专门监督和聘请群众监督员的方式加强了对经济适用住房建设及销售的督察和监督。
4、政策扶持。在认真落实中央、省出台的各项经济适用住房建设政策的基础上，出台了一系列经济适用住房（廉租住房）建设配套政策，并做到了五个倾斜：一是在土地使用上倾斜。经济适用住房土地实行行政划拨，廉租住房建设全免土地收益金到目前为止，政府划拨用于经济适用住房的建设用地300多亩，除了保证今年经济适用住房的建设，还可以保证今后2到3年的经济适用住房建设需要；二是在规费收取上倾斜。经济适用住房建设涉及的行政事业性收费全部实行减半收取；三是在资金扶持上倾斜。扣除计提住房公积金贷款风险储备金、管理费后的公积金增值收益全部用于廉租住房保障补充资金，从市房改资金中安排或借用了一定资金用于廉租住房建设；从政府土地净收益提取10%用于廉租住房建设。四是在收费标准上倾斜。经济适用住房项目小区规划红线范围外的市政配套基础设施均由市政府投资建设，购房户的水、电、气、闭路电视的初装费给予优惠；五是在办事程序上倾斜。相关部门在受理经济适用住房建设的各种审批手续时，审批事项简化，并优先办理，只要基本符合条件，就立即办理。这些配套政策的出台和落实，有力保障了中心城区经济适用住房建设的顺利进行。
住房保障体系建设的回顾与探索 篇3
余姚市的住房保障工作始于1989年初，是根据当时省建设工作会议以及有关文件精神实施的，主要通过单位集资建房、统筹建造解困房、市政拆迁、房改售房等渠道解决住房问题。其中按时间和保障方式大致可以划分为五个阶段。
1.第一阶段：1989年—1994年可称为“无偿解困”
据初步统计，截至1989年底，由于城镇人口过快增长，全市人均居住面积在6平方米以下的住房拥挤户有382户，无房户400户，危房户45户，共计827户。为此，市政府以无偿提供土地并划拨专款42万元、房地局补贴48万元、国有房地产开发经营公司补贴30万元、城建配套费减免45万元等方式建造解困房13幢300套55499. 79平方米。同时，1993年开始实施公有住房出售，当年就出售公房12045套，计60多万平方米，归集住房资金13704. 86万元；有19家单位通过申请支用住房资金185万元，自筹资金建造住宅32幢663套43300平方米，有力地支持了住房解困工作。到1994年彻底解决6平方米以下住房困难户898户，使全市人均居住面积从1989年的6. 1平方米提高到1994年的11平方米，提前完成省建设厅下达的“1996年———2000年基本解决人均5～6平方米以下住房困难户住房问题”的工作任务。余姚市房地局荣获1993年度建设部“全国住房解困先进单位”称号。
2.第二阶段：1994年—1996年可称为“微利解困”
1994年启动的“安居工程”是根据建设部《实施国家安居工程的意见》和国务院办公室转发的《国家安居工程实施方案》推出的又一项住房保障新举措。通过营建一批经济、实用、美观的微利住房，形成独立的安居乐小区来重点解决城区人均居住面积在7. 2平方米以下的中低收入家庭住房问题。到1996年，安居乐小区建造住房26幢51300平方米，有偿解决住房困难家庭714户。该小区已成为余姚城环境优美、整洁，设施配套、齐全的住宅区，被老百姓称之为“民心工程”，余姚市获得“浙江省住房解困先进集体称号”。
3.第三阶段：1996年—1998年可称为“货币解困”
1996年余姚市率先打破了住房由国家“包”下来的传统观念，实行“政府、单位、个人”三者共同负担的原则，为解决住房困难开辟了一条好途径。这一阶段，政府主要以房地产开发公司手中的余房为突破口，通过政府政策性货币补贴、单位购房补助或借款的方式，既帮助住房困难户解决了住房问题，又有效消化了空置房，一举两得。3年来，政府共提供259套可选房源，实际解决住房困难户178户，计14164.97平方米，政府负担补贴资金近300万元，单位支助50余万元。到1998年，余姚市人均居住面积已提高到18平方米。
4.第四阶段：2005年—2009年可称为“货币直补、购租并举”
经过5年的休整，2005年按照上级要求，推出廉租住房和经济适用住房这两大保障形式，基本实现了廉租住房“应保尽保”，但在经济适用住房政策操作过程中发现存在以下几个难题：一是优惠价格购买经济适用住房仍超出低收入家庭的承受能力；二是不能自主选房，给部分购房家庭带来生活不便，增加了生活成本；三是政府统建统售，运作成本高，遗留问题多，政府压力大；四是经济适用住房小区集中安置困难户，增加小区管理难度，容易带来一些社会问题，不利于城市和谐发展。经过几年探索，我市因地制宜逐步建立了“货币直补、购租并举”的经济适用住房运作新模式。截至2009年底，共保障廉租住房809户，累计发放租金补贴643. 86万元；经济适用住房在保家庭1002户，其中106户以优惠价格购买了政府回购的房源，896户采取自主选房、货币直补方式，政府共投入补贴资金7592. 21万元，基本解决人均居住面积在18平方米以下中低收入家庭的住房问题。“货币直补”这种在不改变经济适用住房现行政策的前提下，以便民利民为原则，变“补砖头”为“补人头”，变“暗补”为“明补”的新模式，改变了经济适用住房“不适用”的局面，一推出就受到群众广泛好评，得到省、宁波市领导的肯定，并在相关媒体进行报道。
5.第五阶段：2010年至今可称为“保障体系建立”
2010年对余姚市住房保障工作来说是转折性的一年，经过20多年摸索，经历了突击性、阶段性、局限性的住房解困，逐步建立了层次分明、购租并举的保障体系，如表1所示。
全年共解决廉租住房租金补贴201户，发放资金108万元，推出实物配租61套；落实经济适用住房货币补贴53户，实物购房111户；购买限价房120户。启动兰墅桥地块公共租赁房建设34. 7亩，投资2亿元，524套3. 86万平方米。
二、实施中存在的主要问题
1.保障体系不够完善，名目杂乱
从上面表述中已可见一斑，保障名目有解困房、集资房、经济实用房、安居房、双困房、微利房、廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁房等不下十余种，探索建立一套较固定完善的住房保障体系已迫在眉睫。
2.申请保障性住房的家庭比例不高
2010年，余姚市廉租住房已基本实现“应保尽保”，经济适用住房也实现了货币补贴和实物购房并重，同时还推出了条件较宽的限价房，本应出现申请对象远大于预期的情形，但实际情况差强人意。在廉租住房上，政府回购了61套作为实物配租，而有意愿入租的只有5户，究其原因：一是租金补贴20元／平方米·月的标准偏高，多数家庭宁愿自己租房，把余下的租金用于生活补贴；二是房源不理想，大部分套房面积过大，需要两户合租，生活不便；三是没有考虑残疾人、孤寡老人的实际去配置楼层。在经济适用住房和限价房上，政府共推出3个地块房源750套，而实际签约的只有231户。究其原因：一是家庭收入有限，总体房价仍偏高；二是选址偏远，生活设施不配套，生活成本高；三是多数购房者因各种原因无法办理按揭贷款。
三、完善住房保障体系的对策建议
1.制订有效的住房保障规划必不可少
余姚市根据《2010－2012年住房保障发展规划》中提出了“331”工程：即花3年时间，建设 3000套保障性住房，解决1万户中低收入家庭住房困难。同时计划在“十二五”期间投资13亿元，建设保障性住房30. 5万平方米。这有力地保证了我市住房保障工作的顺利推进。当然，保障性住房作为民生工程，政府还要在选址上多考虑以人为本、合理布局，方便中低收入人群生产生活，真正使保障性住房建设既“经济”又“适用”。
2.建立一整套切实可行的住房保障模式
好的住房保障模式必须具备以下特点：一是要建立起符合我国国情的住房保障体系；二是保障层次分布要清晰合理，形式要简单，可操作性强；三是保障范围要全覆盖；四是申请家庭可根据实际情况自主选择保障类型。
3.研究准入条件设置的科学性，做到有规可循
住房面积和家庭收入是住房保障准入条件的两个关键因素。在收入线划定上，笔者经过多年实践分析，建议是否可以采用“恩格尔系数法”：用恩格尔系数乘以地区人均可支配收入，可得到该地区年均食品支出水平；当某户家庭收入水平低于该地区年均食品支出水平时，我们认为该家庭的主要收入将用于食品支出，视为没有住房消费能力。
例如，2009年余姚市城镇居民人均可支配收入为26742元，月均2228元，城镇居民恩格尔系数为33. 1%。这样经过计算，2009年没有住房消费能力的三口之家人均月收入线为738元，家庭年收入线为26568元。因此，我们认为年收入低于26568元的家庭，可纳入当年住房保障对象。
总的来说，在住房问题上，迫切需要解决的就是如何处理好住房资源配置的公平与效率的关系问题。构建和谐社会，体现在住房问题上，就是重点改善低端人群的住房条件，从而改善整个社会的住房条件。让市场体系和保障体系共同形成对全社会住房需求的全面覆盖，让全体人民共享改革发展成果，是构建社会主义和谐社会、保障社会稳定的现实和长远需要。
住房保障供应体系 篇4
一、国际住房保障模式演变及其启示
(一)国际住房保障模式演变
1. 公共住房。
这种住房保障模式起初由政府以直接介入住房市场的方式建造大量的公共住房,然后以低租金的方式供应给低收入家庭,从而达到解决其住房问题的目的。这种方式的理论依据在于政府可以凭借强制力集中各种资源,起到短期内迅速增加住房供给总量的作用。二战之后,欧洲各国出现了普遍性的“房荒”问题,为了迅速增加住房的供给,欧洲大多数国家如英国、法国、德国、瑞典、荷兰等均采取了该种模式,成效十分明显。
然而,由政府直接建造公共住房也出现了许多问题:一是政府承受较大的财政压力;二是对商品房造成一定的冲击;三是导致寻租、腐败等不良后果的发生。为此,西方发达的市场经济国家后来也比较注重发挥非营利组织的作用,借助非营利组织的力量间接为低收入家庭建造低租金或低价格的住房。如瑞典政府通过给予住房合作社税收、信贷、土地等多方面优惠,建造了占战后国内总建房量2/3的住房,使瑞典成为世界上解决住房问题最成功的国家之一。[1]
2. 住房生产者补贴。
不管政府是直接还是间接提供住房,均属于数量调节而非价格调节方式。这种方式不仅具有浓厚的管制色彩,而且容易导致经济效率损失,另外,政府为了提供公共住房必须大量征用土地,巨额款项也给财政造成很大的压力。因此,有些国家在“房慌”问题得到基本解决后,住房保障模式开始转向对房地产营利企业的补贴,即住房生产者补贴,我国俗称“补砖头”。具体做法是对房地产营利企业给予信贷、税收等方面的优惠和支持,以建造符合大众需求的住房。这种做法曾经在二战后的西德较为盛行,对缓解当时西德的住房压力起了重要作用。[2]
3. 住房消费者补贴。
对地产营利企业进行补贴的实践中也出现了一个普遍性的问题,即政府补贴往往在各个环节流失,而政府为了堵住漏洞,又不得不花费巨额监督成本。因此,20世纪70年代,发达国家房地产市场主要矛盾不再是住房短缺,而是贫困者的住房消费能力不足,西方发达国家纷纷采用住房消费者补贴模式,我国俗称“补人头”,将货币或住房消费券直接补给低收入人群用于购房或租房。
住房消费者补贴模式不仅体现了对不同收入者的区别对待,利于社会公平和提高公共财政的使用效率,而且能够避免政府对住房市场的直接干预以及提高补贴对象的选择范围等。因此,被学者认为是住房保障的高级模式。然而值得注意的是,20世纪80年代发达国家用住房消费者补贴替代住房生产者补贴后,城市住房问题又有所抬头。如邓肯·麦克伦南与肯尼斯·吉布、Yamada、Bun ting和moore等人在对英国、日本、加拿大等国住房问题研究时发现,无家可归的人数增多了、中低收入家庭住房消费比例过大、住房支付能力不断恶化等问题。究其原因,在于市场机制不能克服土地市场的垄断性导致的房价上涨。因此,他们认为,仅靠对消费者发放住房补贴是不能有效而彻底地解决城市住房问题的。[3]
(二)国际住房保障模式演变之启示
1. 住房保障模式的选择要随着住房市场变化而变化。
从国外经验来看,政府非常注重住房保障模式的选择,如二战后住房供给极其短缺时,采用政府直接或间接提供公共住房的方式起到了迅速增加住房供给量的作用;当“房慌”问题得到缓解后,住房市场的主要矛盾变为住房供给相对短缺,此时发达国家转向采取住房生产者补贴模式,达到了减轻政府财政负担和增加住房供给量的双重效用;到20世纪七八十年代,住房市场的主要问题变成贫困者的住房消费能力不足,以住房消费者补贴模式替代住房生产者补贴模式,制度的效果又更加凸显了。[4]
2. 需要多种住房保障模式同时并存,但更要突出主要模式。
从国外经验来看,任何时候任何国家都不能靠单一模式解决中低收入家庭住房问题,而是需要多种住房保障模式共同发挥作用,如二战之后的英国,除了政府直接提供公共住房外,还十分重视社会团体、专门的非营利组织等机构间接提供公共住房;而德国除以住房生产者补贴模式激励房产企业建设保障房之外,还比较注重住房储蓄对解决居民住房问题的作用。而相反,有些国家取消住房生产者补贴,单一采用住房消费者补贴却使城市问题又有所抬头。
二、我国住房保障主要模式的理性选择:公共租赁房
(一)我国住房保障模式现状及其评价
为了解决中低收入家庭住房问题,我国政府推出了经济适用房、安居工程、公共租赁房、廉租住房等多种保障性住房。就住房保障模式而言,经济适用房、安居工程属于住房生产者补贴模式,公共租赁房、廉租住房实物配租类似于西方二战之后的公共住房,廉租住房货币补贴则属于西方的住房消费者补贴范畴。可见,我国目前是多种住房保障模式同时并存的格局,但是主要住房保障模式尚未明确形成。
多种住房保障模式同时并存,有一定的合理性:首先,我国是一个区域经济、社会发展不平衡的国家,各地根据本地区经济社会发展水平选择相应的住房保障模式,符合因地制宜原则;其次,有利满足不同收入层次居民不同的住房需求,实现住房梯度消费。
但是,缺乏主要模式的多种住房保障模式同时并存格局存在着诸多弊端:第一,造成制度内部相互割裂,互不隶属,从而形成“夹心层”;第二,保障水平与收入水平倒置,如经济适用房保障水平要高于廉租住租房、公共租赁房,但其保障对象收入却高于后者;第三,加大地方政府管理难度,地方政府需要为每一种保障性住房制定申请、审核、分配和退出规则,否则很容易引发骗购、骗租、套利等行为发生;第四,不利中央政府统一规划。
总之,多层次的住房保障模式制度设计初衷是好的,但由于制度环境的不成熟,特别是尚未明确主要模式,既不兼顾公平,也难体现效率,改革势在必行。
(二)改革方向:公共租赁房成为保障性住房供应体系的核心
公共租赁房是近年来住房保障建设过程产生的新生事物,目前虽然尚无定论,但发展非常迅速,北京、天津、常州、青岛、厦门、广州等市都出台了公共租赁房建设方案与管理办法,而重庆、深圳则要将其打造成保障性住房供应体系的核心。公共租赁房发展之所以如此迅速且呈一统天下之趋势,就目前我国现实而言有其合理之处:
1. 有利于提高住房保障制度的可操作性。
完善的个人征信体系是保障性住房得以公平分配的前提,但是因各种原因我国尚未建立完善的个人征信体系,即我国住房保障制度先天就不足。在这种制度环境下,设计住房保障制度理应尽量减少对居民收入划分、统计、核实的依赖,然而,我国现有的多层次保障性住房供应体系恰恰要将保障对象划分为三六九等。试想连一条保障线都难以准确界定,又怎么能界定清多条住房保障线?而换一种思路将多种保障性住房融合成一种,即公共住房租赁住房,只需界定一条保障线,则难度大大减少,从而提高了制度的准确性、合理性和可操作性。
2. 有利于保障性住房公平分配。
我国目前多层次的保障性住房供应体系设计初衷是为不同收入人群提供不同层次的住房,从而实现住房梯度消费,但是人们收入层次的划分不等同于住房层次的划分,人们的收入变化也不等同于住房价格的变化,因此,无论将保障性住房划分得多么细,都无法解决“夹心层”问题,因“夹心层”中还有“夹心层”。相反,将廉租房、经济适用住房等多种保障性住房融合成公共租赁房,将所有保障人群全都纳入该制度范围,则“夹心层”问题自然解决。如果能进一步完善制度,按收入高低实施反向梯度补贴,则可以解决现有制度中保障水平与收入水平倒置的不公平问题,如果规定“以租为主”或“先租后售”,则可以减少甚至避免经济适用住房套利、寻租等问题的再现。
3. 只要设计合理也可实现住房梯度消费,防止“贫民窟”再现。
如选好公共租赁房地址,配好学校、医院、商场、公交等基础设置,户型建成50平方左右、70平方左右和90平方左右等不同大小的住房,并按面积收租金、物管费等各种合理费用,可满足不同收入阶层不同的住房需求,将公共租赁房保障范围覆盖教师、工人、毕业不久的大学生、农民工等多群体,则可防止“贫民窟”再现。
三、以公共租赁房为核心亟待解决的几个问题
(一)明确中央和地方政府的责任
目前,我国政府在住房保障制度中扮演主要角色已日益达成共识,但就中央政府和地方政府在提供保障性住房的责任方面还没有做出具体、明确的划分:第一,中央层面还没有制定《住房保障法》就保障性住房保障对象、保障水平、制度的实施机构、资金的来源、管理办法等众多全局性问题做出明确的规定,只能放任地方政府根据地方实际情况自由决定。第二,地方政府在土地财政的约束下,面临着提供行政、教育、医疗卫生、文化、住房等一揽子地方公共物品的抉择问题,而结果往往是保障性住房落实方面不尽人意。
可见,当前明确中央和地方政府的责任非常紧迫。就中央而言:第一,要完善个人征信体系,提高制度的可操作性,确保申请、审核、分配直至退出各环节有据可查;第二,明确以收入而非身份、职业为主界定保障对象,实现制度的公平性;第三,改革中央与地方之间的财政关系,摆脱地方政府对土地财政依赖,从而提高地方政府供应保障性住房的能力;第四,要做好规划和加大监管,确保制度得以落实。地方政府主要责任在于具体实施。
(二)形成以政府为主导,市场参与的投资融资体系
住房是一种高昂的必需品,需要金融政策给予支持,否则住房问题难以得到妥善解决。为此,发达国家在推出各种住房保障模式的同时,十分重视住房金融制度的建设作为配套,许多成功经验值得我们借鉴,如德国住房储蓄制度、美国住房抵押贷款、新加坡住房公积金计划等。
从2011年始,我国政府在未来5年计划建设城镇保障性安居住房3 600万套,仅静态估计,建造3 600万套保障房至少需要融集资金7万亿元。显然,如何解决保障性住房融资问题是目前必须研究的课题。就中央层面而言,继提出“依靠地方财政预算、土地出让金净收益、住房公积金增值净收益、公积金贷款”等多方面筹集保障性住房资金后,又发文“支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业,通过发行企业债券进行保障性住房项目的融资。”地方政府层面,有些在积极实践市场化的融资渠道,如广州推出REITS。理论界也提出了保险资金、企业年金等长期性资金参与保障性住房建设的建议。[5]
无疑,上述政策、实践与建设对缓解保障性住房建设资金具有重要作用。然而,笔者认为,要彻底解决保障性住房资金问题,关键是要形成合理的融资体系,为制度的可持续发展提供强有力的资金支撑。笔者比较赞成学术界提出的以政府为主导、市场参与的融资体系。[6]其理由在于:保障性住房是准公物物品,根据相关理论知政府付费理所当然;保障性住房建设耗资巨大,就我国政府和住房困难家庭现有财力而言均无法承担,还需社会资金介入,但保障性住房投资收益较低,如何解决其动力不足的问题,需要政府给予政策优惠,建立风险分担机制等。
(三)建立和完善住房保障管理机构
从国际经验来看,发达国家都比较注重住房保障管理机构的建立,专门负责保障性住房各项事宜,如美国成立联邦住房和城市发展部,德国在州、市级乡镇都设有住房保障管理机构,而新加坡的房屋发展局更是全球瞩目,其“职能涉及制定建屋计划、征用土地、设计住宅区以及负责公共住房的出租、出售和管理等各项相关工作”[7]。
随着我国保障性住房大规模建设并投入使用,我国的住房保障也将迈入“建管并重”的攻坚阶段,住房保障管理任务更加繁重。但是由于种种原因,我国保障性住房管理渠道目前处于十分分散的状态,“多人管理”却又“无人管理”。
住房保障供应体系 篇5
近些年来，随着经济的不断发展，人们的生活水平也在逐渐提高，但房子的价格也水涨船高，另很多人叫苦不喋，国家为了保证中低收入人群能享受到住房，出台了一系列政策，同时也增加了对保障性住房之类的建设，然而，由于各种原因，导致取得的成效并不令人满意，然而，房子问题是人类基本的生存问题，它关系着社会的安全与稳定，所以当前迫切需要采取措施，来缓解这一状况。
首先，应加强对保障性住房的管理与建设。保障性住房包经济适用房、廉租房等。应对经济适用房的建筑面积作出严格而明确的上限规定，防止其远离最初的功能和定位，使中低收入的人群有承担能力，同时应加大对廉租房的建设，廉租房用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。在房价疯涨、百姓居住难的背景下，廉租房成为了低收入家庭住房的“救命草”。其次监管部门加强对政府权力的监督，如今房地产市场还不健全，政府官员手中掌握着资源分配权利，难免出现寻租腐败，监管部门应加大力度，对出现腐败的官员坚决处理，绝不姑息，同时部分地方政府片面强调房地产业带来的经济效益，为了当地的经济发展和财政收入，没有响应中央的号召采取有力的措施来解决民众的住房问题，对这种现象同样也要严肃处理。
再次鼓励民间资本参与保障性安居工程建设。由于社会保障性住房建设手段单一，政府财政专项资金投入不足，导致无法彻底解决城市低收入家庭住房保障问题。因此可以使民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和棚户区改造住房等保障性安居工程建设，按规定或合同约定的租金标准、价格面向政府核定的保障对象出租、出售。以此来保障低收入人群有可以居住的房子。
北京市城镇居民住房保障体系研究 篇6
关键词：住房保障 保障规模 配套措施
中图分类号：C812 文献标识码：A 文章编号：1006-5954 （2011） 02-66-03
住房是人类的基本权利和需要，保障居民“居住权”的社会公平是政府不可推卸的责任。城镇住房保障制度，是社会保障的重要组成部分，指政府为解决家庭收入和住房条件低于规定标准的城镇居民基本居住问题而采取的相关政策措施，其实质是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段解决居民住房困难。近年来，随着北京房价的持续快速上涨，低收入家庭住房困难情况日益凸现，原有住房保障制度不完善的问题也不断暴露，构建完善的城镇居民住房保障体系业已开始。
一、城镇住房保障体系建设的基本情况
北京住房保障体系的建设历程与国家城镇住房制度改革息息相关。住房市场化改革带来了商品房市场的迅速繁荣，与之相适应，传统以政府直接调控和非商品化为基础的住房福利分配模式也逐步向以政府间接调控和商品化为基础的住房保障模式转变。
2006年，随着房价过快上涨问题日益凸显，国家进一步加强楼市调控力度，核心内容是督促地方政府加快推进保障性住房建设。在此背景下，北京也加快保障性住房建设步伐，不断完善管理制度，进一步丰富保障性住房种类、扩大保障性住房建设规模。依据2007~2009年北京住房建设计划，3年共计划新建和收购保障性住房面积达到2530万平方米，超过2006年之前保障性住房建设总规模，达到同期住宅竣工面积的50%以上。
目前，北京已基本形成了由廉租住房、公共租赁房、经济适用住房、限价商品房等多种政策性住房组成的、保障对象梯级分布、保障方式多样的住房保障体系。
二、城镇住房保障体系存在的问题分析
总体而言，北京住房保障制度框架已基本形成，但住房保障体系的制度设计、运行机制、配套基础上仍存在一些问题，造成实际保障效果差，低收入家庭住房困难未能得到有效满足，集中体现为“三弱三过”。
（一）住房保障制度的设计基础弱
从北京住房保障制度建设的发展历程看，除廉租房制度在最初制定前，北京进行过最低收入群体的情况摸底外，其他各项制度的构建都是顺应住房体制改革的步伐而进行，保障制度建设成为改革的附属政策。保障对象界定相应较为随意、模糊。例如，为推进商品房市场化进程，扩大市场需求，北京建立了经济适用住房制度，在缺乏对市场走势和居民收入状况的深入分析基础上，确定了6万元家庭收入的购买标准，直接导致部分中高收入群体“混入”保障体系。此外，保障房建设目标不明确，主要由年度计划确定导致市场预期混乱，开发商不知道政府未来会建多少保障房，居民也不知道未来是否能纳入保障范围，如何被保障，进而严重削弱保障性住房作为商品房市场有效补充的积极作用。
（二）保障制度与市场机制的协作性弱
一方面，某些制度运行中对市场的负面影响作用不够重视，缺乏合理的监督机制。例如，两限房多采取配建方式，而政府对工程进度缺乏严格监督机制，使得开发商为实现利润最大化，通常放缓两限房建设步伐，更快推进小区内商品房的建设销售，这也正是近年来保障性住房建设规模不断扩大，但实际形成供应的保障性房源并不多的原因之一。
而另一方面，在一些方式上对市场力量利用又不足，制约了保障供给能力的增长。以廉租房制度为例，实物配租或租金补贴方式都受房源短缺制约，国内已有部分城市尝试采用房地产中介组织提供廉租房房源信息交流平台，而北京仍主要依靠政府力量，使得廉租房源很难实现快速增长。
（三）制度运行的配套基础弱
第一，房地产二级、三级市场发展严重滞后。居民解决住房的主要渠道是购房，梯级住房消费没有形成，使得中低收入群体多样化的需求对应单一化、断档式的供给，对住房保障的期望相应较高。
第二，个人信用体系建设仍处于起步阶段，与保障制度运行的要求相差甚远。住房保障标准的核心在于划定收入线，但在当前的信用环境下，家庭收入的实际情况很难掌握，直接导致部分高收入群体“混入”保障范围，保障退出机制也很难实现。
（四）保障对象过于模糊
一方面，覆盖面过于宽泛。当前的住房保障对象界定为中低收入家庭，而没有严格区分出不同阶层，采取更有针对性的保障方式，使得政府投入的大量资源被“低效”享受，真正最需要解决住房困难的群体往往没有得到最有效保障。
而另一方面，覆盖范围又有遗漏。“保租”与“保买”之间存在“夹心层”家庭，既无力“优惠买”，又不能“廉价租”。
（五）保障方式过于简单
当前，北京针对中等收入家庭的住房保障仍存在大规模实物保障（也称“补砖头”），如限价房和经济适用住房；而针对低收入家庭，虽然政府已提出加快建设公共租赁房，但实际运行中，仍以现金补贴方式（也称“补人头”）为主，廉租房实物配租比例明显较低。然而，深入分析这两类保障方式的利弊，可以看出，“补砖头”方式中，财政补贴直接投向生产者，有利于直接形成供给，在住房短缺情况下，能实现有效保障。但这种方式对政府管理能力要求较高。对于中等收入群体，以限价房或经济适用住房进行实物保障，政府监督成本远大于保障群体从市场获取住房的成本，不具可持续性。而“补人头”的方式能避免政府对住房市场的直接干预；财政补贴直接面向消费者，也不会被生产者挤占；节约政府监督成本。但这种方式对市场要求更高，需要有完善的梯级供应体系与居民不同层次的保障需求相适应。对于低收入群体而言，在北京住房租赁市场发展明显滞后的背景下，根据现有的租金补贴水平，通过市场获取租赁房源的难度较大，政府应承担更多责任。
（六）保障管理过于松散
保障机构比较分散，涉及了较多的政府部门和管理机构，缺少一个统一的执行机构，一定程度上造成管理效率低下和实施效果的弱化。
三、构建合理城镇住房保障体系
通过对北京住房保障体系建设历程及存在问题的分析，可以看出，北京住房保障制度建设仍有待完善，保障谁，如何保，如何管，仍需要进行更细致、全方位的设计。
（一）理论框架
1.主要原则
住房保障制度体系建设应首先突出“公平性原则”。即无力通过市场途径解决住房问题的居民都可享受住房保障，保障力度也因收入水平不同有所不同。其次是“多样性原则”。不仅应做到制度安排模式多样化，以便适应不同社会群体并满足需求；同时，水平结构也应多样化，即对不同收入水平群体在保障力度上要有所区别。三是“适度保障原则”。应根据财政的承受能力决定保障规模，政府承担有限责任，而非无限责任，住宅保障应重点倾向保障低收入家庭。四是“动态调整原则”。住房保障的广度和深度与当地经济发展水平、财政能力、居民的可支配收入、消费结构等密切相关，应随客观变量的变化而不断进行调整。
2.总体框架
构建住房保障体系框架的核心是解决三个问题：
第一，保障谁：理论上看，无力通过市场途径解决住房问题的居民都应成为住房保障的对象，其中又以城镇低收入家庭为主。从广义上说，住房保障不应仅限于本地居民，但按照“责权利对等”原则，又应绝对倾斜于本地居民，适当考虑非户籍常住人口。
第二，谁来保：地方政府是住房保障资金支付的绝对主体；中央支持作为补充，主要体现于制度创新及政策扶持；有效利用非营利机构、中介等市场力量。
第三，如何保：针对不同收入阶层采取不同保障方式，核心思想是“保居住，不保财产；保使用，不保所有”。对于无力购买商品住房的中等收入群体，基于缩小贫富差距的出发点，以现金补贴为主，适度保障；对于无力租赁商品住房的低收入群体，以实物配租方式为主，确保“住有所居”。
（二）保障规模测定
按照上述框架设计，根据居民收入水平、住房价格水平、租金水平等数据资料，可测算出保障对象的具体规模。
1.保障标准
面积标准。2009年北京城镇居民人均住房建筑面积约29平方米。《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60％。综合考虑，将保障标准定为人均20平方米。
收入标准。根据一般商业银行住房贷款要求，月还款额不得超过月收入的50%。居民按照上述面积标准从市场上购买住房，如果还贷支出超过了收入的50%，则应被纳入住房保障范畴，政府给予一定现金补贴。2010年北京商品房交易均价为17782元/平方米，据此价格，按当前公积金贷款利率、首付30％计算，购买家庭人均20平方米住房的年还款额约为4.2万元。因此收入标准设为家庭年收入不高于8.4万元。其中，按照保障面积标准从市场上租赁住房，租金支出超过了同期收入50%的家庭应视为低收入家庭，作为“实物配租”的重点保障对象，据“我爱我家”房地产经纪公司数据，2010年北京城区普通住宅租赁均价为2335元/月·套。据此计算，“实物配租”的收入标准设为家庭年收入不高于6.1万元，
2.保障总规模测定
根据已经划定的保障收入线和北京城镇居民人均可支配收入的分布，可以推算出住房保障的总体规模。
受数据资料限制，在此采用区间百分比法进行估算，假设收入分布是均匀的，利用5分法中各组居民的人均可支配收入推算低于保障线的人口比例。计算公式为：
其中R为需要住房保障的家庭户数比例，ri是城镇居民分类家庭年收入线区间比例，Is是城镇居民住房保障家庭收入保障线；Ii是城镇居民分类家庭年收入线。
以家庭收入不高于8.4万元为保障线，根据对2010年各收入群体家庭年收入的预测数据，计算需要纳入住房保障范围的居民应占城镇总人口的比例为61％。其中，以家庭收入不高于6.1万元为“实物配租”的保障线，计算需要得到实物配租的居民占城镇总人口的比例为25％。
（三）配套措施
1.完善住房保障的进入、退出机制
建立严格的审查、登记制度，加强公示力度，建立严厉的惩罚机制，防止住房保障对象认定出现偏差，保障政策落在实处。同时，建立保障家庭收入档案，并实行动态管理。一方面，保障收入线应根据实际情况进行定期调整；另一方面，建立复审制度，定期对原保障对象进行重新认定。
2.培育住房租赁市场
规范房地产中介服务市场主体运作行为，归并住房租赁税费种类，建立行之有效的房屋租赁协管机制。落实租赁登记备案制，促进租赁市场规范有序发展。全面放开公有房屋转租行为。组建或者扶持大型房地产公司成立房屋租赁公司，活跃租赁市场。
3.加强个人信用体系建设
研究制定北京市个人信用信息采集和使用的管理办法，加快建设个人信用基础信息共享交换平台，组织成立专门从事个人信用联合征信业务的征信机构，从重点群体和重要领域入手，逐步建立个人信用系统。
■ 参考文献
[1] 北京市统计局固定资产投资月报，2001~2009年。
[2] 商品房销售面积和销售额增长情况，中国国家统计局网站，2010年12月。
[3] 《中国房地产发展报告》，社会科学文献出版社，2006年。
住房保障供应体系 篇7
一、大规模实施保障性安居工程意义重大
2008年底, 为应对国际金融危机冲击, 党中央、国务院确定了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施, 其中第一项就是加快保障性安居工程建设。两年多来, 在各地区、各有关部门和有关方面共同努力下, 全国保障性安居工程建设取得重大进展和明显成效。一是住房保障体系逐步完善。加快了廉租住房建设, 全面推动了城市和国有工矿等棚户区改造, 突出了公共租赁住房发展, 初步形成了保障性安居工程体系。二是建设力度持续加大。2008年四季度至2010年末, 开工建设保障性住房和棚户区改造住房1300万套, 竣工800万套;其中2010年开工590万套, 竣工370万套, 是历年来建设进度最快的一年。三是政府投入大幅增加。全国保障性安居工程完成总投资累计超过1.3万亿元, 其中中央财政和预算内投资1300多亿元, 地方政府也大量投入。国家还明确了税费优惠、土地供应等措施, 使保障性安居工程支持政策逐步完善。四是经验逐步积累, 认识不断提高。各方面积极探索、开拓前进, 形成了有效做法, 达成了基本共识, 为大规模实施保障性安居工程建设打下了基础。五是广大群众得到了实惠。上千万户住房困难家庭搬进了新居, 感受到党和政府的温暖, 保障性安居工程成为重大民心工程。同时应当清醒地看到, 我国保障性住房建设起步时间不长, 住房保障的覆盖面不大, 今后一个时期解决困难群众基本住房的任务十分繁重。必须高度重视, 坚持不懈地做好这项工作。
保障性安居工程是“十二五”时期保障和改善民生的标志性工程, 也是当前和今后几年经济工作的硬任务。“十二五”规划纲要确定, 未来五年建设保障性住房、棚户区改造住房3600万套, 其中2011年开工建设1000万套。大规模实施保障性安居工程, 是推动科学发展、加快转变经济发展方式的具体实践, 具有重大的现实意义和深远的历史影响。
大规模实施保障性安居工程, 是管理通胀预期、保持经济平稳较快发展的重大举措。当前我国经济发展总体形势是好的, 呈现稳健有力的增长势头, 但发展面临的环境依然十分复杂, 其中一个突出矛盾是价格上涨压力加大。国际上粮食、矿产品等大宗商品价格高位震荡, 原油价格突破100美元/桶, 新兴经济体面临较大的输入型通胀压力;国内劳动力等要素成本上升, 流动性规模较大。一季度居民消费价格、工业品出厂价格涨幅较高。针对这些情况, 在处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期关系的过程中, 要把稳定物价总水平作为宏观调控的首要任务。近年来, 部分城市房价上涨较快, 有的城市房屋租赁价格也明显上升, 给群众改善住房条件带来很大压力, 成为社会广泛关注的焦点问题之一。需要指出的是, 住房价格如果持续过快上涨, 容易形成房地产
“泡沫”, 带来潜在的或现实的金融风险, 扰乱乃至破坏经济正常循环。在这个问题上, 国际上有不少深刻教训, 日本经济长期低迷, 美国发生“次贷”危机, 都与房地产“泡沫”有关, 应当引以为戒。当前和今后一段时期, 在我国大规模建设保障性安居工程, 既可以增加住房有效供应, 分流商品住房市场需求, 还可以稳定群众住房消费预期, 对市场起到“镇静剂”的作用, 有利于管理好通胀预期, 把经济平稳较快发展的好势头保持下去。
大规模实施保障性安居工程, 是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的必然要求。不断提高人民群众生活水平和质量, 是改革发展的根本目的, 也是我们一切工作的出发点和落脚点。现阶段, 在人们衣食住行等基本生活需求中, 温饱问题已基本解决, 但住的问题还比较突出。住房是人的生存之所, 发展之基。古人讲, “宅者人之本”、“人因宅而立”。现在说, 安居才能乐业。住的问题解决了, 群众生活就更有奔头, 就业创业也就更有信心。改革开放以来, 我国住房发展取得了巨大成就, 群众住房条件总体上得到显著改善。近几年, 通过推进棚户区改造、公租住房、廉租住房等保障性住房建设, 又解决了一大批低收入家庭的住房困难问题。但也要看到, 目前住房困难家庭数量仍然比较大。特别是在城市、工矿等棚户区里, 还有不少工业化初期形成的简易住宅, 大多是危房, 缺乏供水、排污、取暖等生活设施, 冬天漏风, 夏天漏雨, 巷道狭窄, 环境脏乱, 不能满足群众基本生活需求。同时, 由于一些城市房价收入比较高, 不少新就业职工、新毕业大学生以及外来务工人员住房条件很差, 又出现了新的住房困难群体。居者有其屋, 是千百年来的社会理想。通过政府保障和政策支持, 解决困难群众的基本住房问题, 是国际上的通行做法。在发达国家, 住房保障覆盖面通常在25%—40%甚至更高。作为社会主义国家, 我们更应加快实施保障性安居工程, 让困难群众早一点实现安居。推进保障性安居工程建设, 必然要增加政府投入, 这实质上是通过加强公共服务, 对收入进行再分配, 对中低收入住房困难家庭实行“托底”。这种做法顺民意、解民忧, 有利于纾缓群众困难, 调节收入分配关系, 使人民共享发展成果;有利于体现公平正义, 化解社会矛盾, 促进社会和谐稳定。
大规模实施保障性安居工程, 是转变经济发展方式、调整经济结构的有效途径。扩大内需是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针, 也是转变经济发展方式、提高增长质量效益的内在要求。保障性安居工程建设一头连着发展, 一头连着民生, 既能增加投资, 又能带动消费, 对扩内需、调结构、转方式具有重要作用。政府增加保障性安居工程建设支出, 可以发挥乘数效应, 发挥房地产业链条长的作用, 带动大量社会资金投入住房建设, 促进相关产业发展。群众有了新居, 要进行装修, 购买家具、电器和其他生活用品, 还会直接扩大消费需求。解除居住的后顾之忧后, 居民的消费信心和能力也会增强, 从而增加其他商品的即期消费。还要看到, 推进保障性住房建设, 不仅对全局发展有利, 而且对地方发展有利。更重要的是, 这有利于当地群众安居乐业, 有利于推进社会和谐。此外, 一个城市如果人居环境差, 还会影响市容市貌, 影响投资与发展环境, 影响城市长远发展。近年来, 我国不少城市通过实施保障性安居工程特别是推进棚户区改造, 既解决了贫困人口集中成片居住的问题, 促进了社会结构优化, 又改善了城市环境和形象, 吸引各类生产要素集聚, 有利于实现产业再造和经济转型, 起到“建设改造一片、带动提升一方”的作用。
二、完善保障性安居工程体系是健全住房制度的重要内容
对住房属性和功能的认识, 直接关系到住房制度的完善。应当认识到, 住房既具有商品属性和经济功能, 更具有民生属性和社会功能。现阶段在我国发展住房, 必须平衡好住房的经济功能和社会功能, 更加突出民生属性, 把满足群众的基本居住需求放在首要位置。要通过完善保障性安居工程体系, 促进住房市场平稳健康发展, 形成符合社会主义市场经济要求的住房体系和住房制度。
(一) 把政府保障和市场供应结合起来, 健全住房供应体系
实现广大人民群众住有所居, 是构建和完善住房制度的根本目的。改革开放30多年特别是近10多年来, 经过不断改革探索, 我国以住房为主的房地产市场快速发展, 居民住房条件不断改善, 目前城镇人均住房面积已达30平方米以上。实践证明, 城镇住房市场化改革极大地调动了各方面投资建设住房的积极性, 极大地改善了群众的住房条件, 主要依靠市场满足群众多层次的住房需求这一方向是正确的, 是符合发展社会主义市场经济要求的。今后, 应当继续发挥市场配置资源的基础性作用, 使多数居民能够通过购买住房或市场租房满足住房需求。同时应当看到, 商品住房市场不可能解决所有群众的基本居住问题。住房是价值量很大的消费品, 低收入家庭甚至一些中等偏下收入家庭经济能力弱, 不具备在市场上购房或租房的条件, 需要政府履行公共服务职能, 保障这些家庭的基本住房条件。对此, 务必在思想上有清醒认识, 在实际工作中认真对待。总之, 应当坚持“两条腿”走路, 形成政府保障和市场机制结合的住房供应体系。
首先, 在政府保障方面, 要大幅度增加供给, 扩大保障性住房覆盖面。近些年来, 我国在大力发展商品住房的同时, 越来越重视困难家庭的住房保障问题, 住房保障覆盖的人群逐步扩展, 保障方式日益丰富。但总的来看, 住房保障体系还不完善, 保障性住房所占比重还较低, 目前尚不到城镇住房的7%, 相当多的住房困难群众还没有得到保障。“十二五”规划提出, 今后五年这一比重将提高到20%左右。这既考虑了需要, 又考虑了可能。从国际经验看, 一些发达国家都经历过大规模建设公共住房的阶段, 以缓解住房结构性短缺状况。如英国在二战后的5—6年间, 主要城市的政府建房数量接近同期建房总量的80%。从国内情况看, 我国正处于城镇化快速发展的时期, 城镇人口每年增加1000多万, 流动人口较多, 住房总量不足、结构不合理的问题十分突出, 亟须增加保障性住房供应规模。同时, 国民经济保持平稳较快发展, 财力物力明显增强, 有条件也有能力加快保障性住房建设步伐。应当指出, 大规模实施保障性安居工程, 甚至在短期内保障性住房供应量超过商品住房供应量, 是加快解决群众住房困难的现实要求, 也是履行政府保基本职责的必要举措。这既不是回到福利分房的老路, 也不会改变以商品住房为主的发展方向。
同时, 在商品房市场领域, 既要尊重市场规律, 又要搞好政府调控, 增加住房供给。市场是有局限性的, 房地产市场更具其特殊性。住房是不可移动的, 局部地区供需矛盾无法通过区域外增加供给来调节, 这使得房地产市场具有很强的地域特征, 局限性比一般商品市场更为明显。近几年, 部分地区投机投资性住房需求膨胀、房价上涨过快, 就印证了这一点。解决这个问题, 必须加强市场调控和监管, 着力遏制投机投资性需求, 使商品房市场成为满足群众合理住房需求为主的市场。同时, 积极增加中低价位、中小户型普通商品住房供给, 促进住有所居。
总之, 对多数居民的多层次住房消费需求, 还是靠市场供应, 但政府也要依法对市场进行合理调控;政府还要履行保基本的职责, 采取多种方式对部分住房困难群众予以保障。
(二) 以发展公共租赁住房为重点, 实施好保障性安居工程
近年来, 我国保障性安居工程步伐明显加快。当前和今后一段时期, 需要在实践中继续积极探索, 创新发展理念、模式和路径, 逐步完善住房政策, 健全住房保障体系。
推进保障性安居工程建设, 要加快公共租赁住房发展步伐, 使其逐步成为保障性住房的主体。近几年来, 通过棚户区改造等措施, 我国城市低收入住房困难家庭的解困面不断加大, 困难群众住房条件得到明显改善或看到了希望。现在比较突出的问题是, 部分中低收入居民既不住在棚户区也不符合申请廉租住房条件, 又没有能力通过市场购房改善居住条件, 处在“夹心层”的位置。帮助这部分群众解决基本住房问题, 是一个亟待破解的课题。在一些发达国家, 公租住房是解决中低收入居民住房的重要渠道。如在德国、英国、澳大利亚等国, 公租住房占保障性住房的比重很高, 占城市全部住房的比重也在20%以上;有的国家还通过立法规定公租住房占城市住房总数的比重, 这些做法值得借鉴。公租住房具有租金水平较低、租赁关系稳定、配套设施完善等优点, 能够适应“夹心层”群体的住房需求。从我国国情和当前需要出发, 实施保障性安居工程, 需要加快发展公租住房。同时, 由于小户型住房房源严重不足, 当前发展公租住房应以“补砖头”为主、“补人头”为辅, 尽快多渠道增加房源, 努力缓解供需矛盾, 随着形势变化再逐步调整完善保障性住房的供应结构。发展公共租赁住房, 可以通过新建、改造、购买等多种方式筹集房源。同时, 继续增加廉租住房供应, 向低收入家庭提供低租金住房。具备条件的地方, 可以考虑将廉租住房与公租住房并轨, 实行同一保障房源, 对不同的保障对象实行不同的租金标准。
推进棚户区改造, 是保障性安居工程的重要任务。目前, 在城镇和国有工矿区、林区、垦区, 还有不少集中连片的棚户区, 居住着上千万家庭、几千万群众。他们对棚户区改造翘首以盼, 对改善住房条件寄予厚望。应进一步加快改造步伐, 解决好这些群众的住房困难问题。对其他多种类型的保障性住房, 则应在规范管理的基础上, 因地制宜地发展。此外, 还应按照统筹城乡发展的要求, 实施好游牧民定居工程, 逐步扩大农村危房改造试点, 让更多的群众享受住房改善的实惠。
三、推进保障性安居工程建设的基本思路
通过几年来的实践, 我国住房保障工作在一些基本问题和实施路径上形成了比较明确的思路, 为大规模地开展保障性安居工程建设打下了好的基础。完成今年和“十二五”时期的建设任务, 要坚持和完善这些思路, 促进保障性安居工程建设步入良性循环轨道。
一是保障基本需求
我国土地等资源相对不足、生态环境脆弱, 现阶段需要住房保障的对象又比较多, 因此必须从国情国力出发, 重点保障群众的基本住房需求。保基本应当是提供小户型、齐功能、质量可靠的住房。一些地方把公共租赁住房户型面积确定在40平方米左右, 体现了保基本的原则。日本等一些国家, 经济发展水平高, 但住宅户型并不大。在发展保障性住房乃至商品住宅时, 都应合理确定户型面积, 注重发展省地节能环保型建筑, 同时充分考虑群众的实际生活需要, 保证必备的居住功能。应在小空间里面做大文章, 努力提高设计水平, 合理配置住房内部空间, 创造安全、适用、健康的居住环境。低收入家庭住房困难的形成, 最主要的原因是收入低、就业不充分。对这些家庭提供保障性住房, 还应考虑群众就业、就医、上学等多种需要, 尽可能在交通便捷的区域选址建设, 并逐步完善学校、医院等配套的公共设施。
二是引导合理消费
大规模实施保障性安居工程, 既要大力增加住房供给, 也要合理引导住房消费。实现住有所居, 并非所有住房都由居民拥有产权, 而是租房与购房并举, 能租则租、能购才购。现阶段之所以大力发展公租住房, 其重要目的是, 在帮助中低收入家庭实现安居的同时, 引导形成先租后买、梯度消费的住房模式。部分群体如新就业职工、新毕业大学生, 收入水平可能并不低, 但工作时间短、积蓄较少, 面临的是阶段性住房困难, 发展公租住房可以较好地解决他们的现实困难。
三是加大政策支持
民生工程是政府主导的工程, 也是民心工程。办好民生民心工程, 需要从政策上给予有力支持。首先, 要加大财政投入力度。今年中央财政进一步增加了对地方建设保障性安居工程的补助资金, 由去年的700多亿元增加到1000亿元以上。省级财政也要加大对市县的补助力度, 市县财政要按照建设任务相应增加配套资金。其次, 要多渠道筹集建设资金。大规模建设保障性安居工程, 仅靠财政投入是不够的, 需要创新思路、完善政策, 进一步拓展融资渠道。为此, 应发挥保障性安居工程专用融资平台作用, 吸引金融机构贷款, 调动企业投入建设的积极性等, 满足大规模建设保障性安居工程的资金需求。在这方面, 只要政府支持到位、政策设计得好, 就能吸引金融资金和社会资金。发展公租住房, 应合理确定租金水平, 建立健全租金动态调整机制, 既使租住群众能承受, 又使融资主体有回报, 实现可持续。再次, 应加大土地政策支持力度。对公租住房、棚改房建设, 要按规定实行土地划拨方式供应。这既能降低建设成本和租金水平, 又能增强融资的吸引力, 还有利于逐步改变一些地方收入过于依赖土地出让的状况。土地供应要坚持民生优先, 把宝贵的资源用在刀刃上, 切实满足保障性安居工程建设需要。同时, 也要增加普通商品住房建设供地, 为扩大住房有效供给提供支持。
四是确保分配公平
这是大规模实施保障性安居工程的“生命线”, 也是民心工程的关键。推进保障性安居工程建设, 主要目的在于惠民生、促公平, 使真正需要帮助的中低收入住房困难群众受益。如果该保障的“落了空”, 不该保障的“搭便车”, 就会事与愿违, 甚至造成新的不公和社会矛盾。把保障性安居工程住房这一公共资源分配好管理好, 必须从准入标准、审核程序、动态管理、退出执行等方面制定完备的政策制度。要强化住房分配监督管理, 实行保障房源、分配过程、分配结果“三公开”, 接受社会监督。还要做好人口、住户、房屋、收入、就业等方面的基础工作, 掌握基本情况, 推进信息共享。只有这样, 才能保证分配公平公正, 做到以机制规范行为, 以制度堵塞漏洞, 使准入退出的结果让社会信服、让百姓满意。对违反规则的, 要严肃处理, 追究责任。
五是实现持续运转
保障性安居工程是政府的职责, 但在具体实施过程中, 也要处理好政府与市场的关系, 注重发挥市场机制的作用, 使保障性安居工程既能如期完成建设任务, 又能持续运转。在项目实施中, 要调动各方面参与投资建设的积极性, 增加资源供给, 提高资源配置效率。在住房建设中, 要通过招投标等方式, 选择技术力量强、社会信誉好的企业进行开发, 严格执行项目建设程序和建设标准, 把保障性住房建设成经得起历史和人民检验的优质工程。随着保障性安居工程的持续推进, 保障性住房的存量会越来越大, 如何管理好、运营好这些住房, 是一个需要重视的问题。在这方面, 不能再走过去公房管理的老路。要积极探索委托管理、购买服务等多种方式, 降低管理成本, 提高管理和服务水平, 使住房和公用设施保持良好的运行状态。
六是加强机制建设
行之有效的运行机制, 是住房保障工作科学化、规范化的必备基础。建机制, 就是着眼于建立健全住房保障体系, 从推进保障性安居工程的整个过程、各个环节加强机制建设。建机制, 不仅需要事前做好顶层设计, 形成一整套科学的制度和标准, 还需要及时总结实践经验, 不断改进和完善, 逐步把行之有效的做法上升为规章和规范。保障性安居工程总体上还是一个新生事物, 地域性很强。在具体实施中, 要坚持一切从实际出发, 因地制宜、分类指导。在中央统一政策下, 充分发挥各地的主动性和创造性, 积极探索创新, 完善操作措施, 创造新鲜经验, 努力走出一条符合我国国情的保障性安居工程建设管理新路子。
大规模实施保障性安居工程, 目标任务已经明确, 关键是狠抓落实。今年2月, 受国务院委托, 保障性安居工程协调小组与各省级人民政府签订了今年保障性安居工程工作目标责任书。按照中央要求, 各地实施保障性安居工程, 实行省级政府负总责、市县政府抓落实的工作责任制度。各地区应当切实加强组织领导, 迅速行动起来, 进一步健全管理机构, 制定工作计划, 公开建设目标, 分解工程任务, 落实责任制度, 把各项工作抓紧抓实、抓出成效。实施保障性安居工程是一项复杂的系统工程, 涉及面广, 政策性强。国务院各有关部门要继续加强协调配合, 指导地方落实好已有的政策措施, 并根据实际情况进一步完善相关政策。监督考核是保质保量完成建设任务的重要抓手。国务院有关部门、地方各级人民政府要加强对保障性安居工程的督查考核, 对资金和土地不到位、政策不落实、建设进度滞后的地方, 实行约谈问责。保障性安居工程建设资金是“济困钱”, 任何人、任何单位都不能碰资金安全这条“高压线”。要切实加强对资金使用的督查管理, 确保每一笔钱都真正用在纾解群众住房困难上, 对顶风作案者、违法违纪者要依法依纪严肃处理。
解决群众住房问题, 既要加快保障性安居工程建设, 又要促进房地产市场平稳健康发展, 两者不可或缺。搞好房地产市场调控, 是当前的一项重要任务, 也是一项长期任务。去年以来, 为遏制部分城市房价过快上涨, 国务院出台了一系列加强房地产市场调控的政策措施, 取得了初步成效, 但成果尚需巩固。各地区、各有关部门要坚决贯彻落实中央的精神, 认真做好政策落实工作, 着力遏制投机投资性购房, 增加市场有效供给, 规范市场运行秩序, 加强市场预期引导, 不断巩固和扩大调控成果。
保障性住房规划的供应模式思考 篇8
住房不平等(HousingI n e q u a l i t y)是社会不平等在空间、社会分配上失衡的具体表现,由地理空间、文化、种族、社会背景差异造成的社会、收入以及财富的不平衡直接导致(Pryce & Sprigings, 2010)。目前国际上将住房公平与人权紧密挂钩。 联合国人居署(UN-H a b i t a t ) 与联合国人权事务高级专员办公室(United NationsHigh Commissioner for HumanR i g h t s : O H C H R) 在2002 年4 月开展了联合国住房权利项目(United Nations HousingRights Programme: UNHRP)。项目提出将住房权利(HousingR i g h t s)引申为人权的重要部分,要求政府应采取适当的行动推广、确保住房充足的逐步和完全实现(UN HABITAT)。住房权利的建设普及,已成为世界范围内的城市发展目标。一般意义上来说,住房权是生存权的一部分,主要是指获得住房的基本权利,即任何人都应该现有、任何法律不能剥夺的、不可转让的居住的权力。然而由于各人能力侧重点与表现形式不同,且不同社会文化下由技术信息通路、教育通路、财富通路、权利通路所成就的“文化资本”、“经济资本”、“社会资本”、“符号资本”(Bourdieu, 1979) 的持有比重不同,因此社会中总有一部分群体难以完全依靠市场机制来调节住房需求。
在这种情况下, 代表公共利益的政府机构提供有限度的住房保障,来满足社会部分较为弱势的群体人口的住房需求。概括来说,住房保障是政府针对社会中这部分中低收入阶层提供的支持, 通常以实物补贴或货币补贴的方式保障人群的基本居住需求。住房保障实质是一种“社会财富的再分配”,“使处于劣势地位的人能获得和改善居住条件” ( 谷俊青,2010)。保障性住房,又称保障住房、保障房,是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的,限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准,具有社会保障性质的住房。住房保障与保障性住房两者的区别在于,住房保障是一种目标,而保障性住房则是为实现住房保障这一目标,通过政府实施的一种公共资源的补贴(或二次调配)的手段。
2 保障性住房的属性
住房的所有权类型可分为私有住房、公共住房与住房混合品。
私有住房, 也就是我国的商品住房,又称商品房,是一种具有排他性、独享性的商品,拥有者通过货币交换获得房屋的所有权以及出租、销售、销毁的权利。私有住房的商品属性决定了其不仅是一种消费品,同时还是一种投资品。由于房屋的生命周期较人的生命周期长,具有长期的消费性,因此住房拥有者可选择通过自己居住、出租部分或完全出售等方式增加收益。私有住房是一种商品,与电脑、衣服、书籍等日常生活中的商品在属性上无本质差别,在同种类型的私有住房之间,存在一定的竞争性与排他性。然而由于住房是人类生存不可替代的必需品,也因此往往被赋予了其他商品不具备的特殊社会与文化价值。
公共住房是由政府直接提供给社会最低收入人群居住的房屋,其所有权归国家所有,而不通过市场机制由企业和个人提供。任何人不具有购买、出租、销售、销毁公共住房的权利。由于公共住房的服务群体经济实力有限,不具备进入私有住房市场消费的能力,因此在理想的社会模型下,公共住房的消费不存在竞争性和排他性,具有一定的公共物品属性。然而从经济学的角度说,公共住房不是自由竞争品,是在市场经济失灵的情况下,政府通过干预市场重新对资源进行组织分配,从而实现社会公正的物品,具有高度的垄断性。因此,其供应范围须与市场严格区分,其供应数量需经过严密的最优供给计算,过少与过多的供应都会造成消极的社会影响。
住房混合品介于私有住房与公共住房之间。住房混合品是由政府通过实物、补贴或政策的形式,直接或间接向低收入或中低收入社会人群提供的居住房屋。这类房屋的所有权可以买卖的同时也享受政府的特殊福利,因此其既具有商品属性也具有公共性,兼具纯私有住房与纯公共住房的特点而又不属于任何一种。由于住房混合品的特殊混合属性带来一定的价格优势,因此任何进入纯私有房屋市场进行竞争的行为都应视为扰乱市场( 图1-1)。
私有住房、 公共住房与住房混合品是三种具有不同属性的住房产品,尽管他们共同拥有一些相同的属性,但服务人群、供应方式以及与市场关系的不同决定了他们应分别建立供应与消费市场,在各自的市场范围内进行生产、消费与分配的平衡与消纳。
目前在我国, 由于保障性住房的属性比较模糊,造成不同属性的保障性住房在同一个市场里流通,扰乱了正常的住房经济秩序。例如,经济适用房社区里居住着宝马、奔驰等名车车主,限价房的申购名单里出现高收入人群等。造成这种现象的原因,一方面是属于制度监管不严格、个人素质道德缺失,另一方面也是由于不同保障性住房属性的市场流通混乱,给不法分子提供了可乘之机。
3 保障性住房的分配模式
从世界住房市场的分配情况看,主要可分为两种形式。一种是以经济利益为驱动、新自由主义经济为指导的住房体制,例如美国、英国等;一种是以鼓励多种住房保有权的住房体制,例如德国、瑞士。这两种世界住房市场的形式对于政府管理、民众生活、经济发展担任了不同的意义与责任内容。
瑞典乌普萨拉大学住房与城市社会学教授吉姆凯姆尼在其《从公共住房到社会市场——租赁住房政策的比较研究》中指出,采取新自由主义经济(凯恩斯主义)模式和相应住房体制的国家通过逐渐解控抵押贷款市场的方式,将越来越多的中低收入者带入了住房所有者阶层。然而以经济利益为驱动、新自由主义经济为指导的住房体制也往往伴随着住房的泡沫经济,住房市场遵循着“猛增-崩溃”的循环中崩溃。以1990年和更为灾难性的2007 年的经济危机最为严重。在2007 年的经济危机中,包括冰岛、波罗的海国家(尤其是拉脱维亚)、美国(尤其是加利福尼亚)、英国、爱尔兰、地中海国家(尤其是希腊)、意大利、西班牙和葡萄牙等采取极端新自由主义经济和住房体制的国家损失惨重。然而相比较而言,在住房领域鼓励多种住房保有权形式的国家(包括盈利性住房和非盈利合作型住房)的德国、奥地利、瑞士、荷兰、瑞典和丹麦则由于“住房社会市场”的存在,缓冲了经济泡沫破裂所带来的冲击。
吉姆凯姆尼指出:“ 英美为首的统治性话语认为,所有国家的社会住房都将最终走向一种最小化的、参与化的模式,成为作为市场住房补充的社会安全网。然而也有学者指出,新自由主义租赁住房市场政策是建立在对成本型租赁住房的压制之上,将成本型租赁住房分化出来形成一个国有的、参与化的命令式经济,以保护盈利型租赁住房不受其竞争。社会性住房的建设应将社会目标置于经济目标之上,住房政策的目标不是为了市场利益最大化,而是要通过有效地、与市场原则一致的干扰,实现社会利益的最大化。北欧国家的社会性住房便是一例,其不是一种与市场隔离的、残余化的、针对弱势人群的住房,而是一种面向社会各阶层、与盈利型住房在同一个市场上竞争的住房,利用其成熟化过程带来的逐渐降低的成本,为人们提供可以负担得起的住房,同时起到调节市场住房价格的作用”( 吉姆,凯梅尼, 2010)
资料来源:Power,1993,P10
由此可见, 社会发展经济模型及相应的住房市场模式、保障性住房的供应模式及相关的住房产品市场占比对于保障性住房的规模有着至关重要的作用。保障性住房建设的根本在于如何定义住房这种特殊的物品,明确其规划建设是应以市场利益为价值驱动,以社会利益为价值驱动,还是两者皆而有之。
4 政府主导的住房模式分析
政府引导的保障性住房发展模式主要是对保障性住房体系中,不同类型保障性住房类型的比例侧重。然而保障性住房的供应不是孤立而存在的,住房产品的供应除了保障性住房,还包括普通商品房、高档商品房、租赁商品房。对中低收入人群而言,保障性住房与普通商品房、经济型租赁房共同服务其住房需要。因此,以特定保障房类型作为发展主体,将直接影响普通商品房市场、中经济型租赁房市场及其他保障性住房规模的供应与分配。
各国住房供应的模式与体制包含了特定的意识形态和对市场如何运行的不同看法。挪威学者吉姆 · 凯梅尼指出, 保障性住房产品提供的规模与种类,从根本上是政府干预与市场经济的互动产物,或形成一种以市场利润为目的、非竞争即补充的盎格鲁- 撒克逊的二元经济体制,或形成日耳曼的单一化市场体制( 吉姆 · 凯梅尼,2010)。从北欧、德国、新加坡等较为成功的住房供应经验来看(表1),鼓励非盈利租赁住房与盈利型租赁住房进行竞争,是降低租金、形成居住质量和租户权利的有力措施,也是减小以经济利益为驱动、新自由主义经济为指导的住房体制对住房市场产生重大冲击的有力保障。
值得注意的是, 在了解中低收入人群对住房的需求规模后,当地政府应首先明确经济发展模型及愿景,同时结合自身财政能力、多元化资金来源、本地文化及人口特点对保障性住房的类型进行分步骤的引导,而不是只看结果不注重背景分析,盲从于某个经济发达国家、某个经济发展阶段、略具局限性的当地经验。因此研究将首先提出保障性住房的搭配模式,结合本地人口需要,明确适宜本地发展的住房供应模型,同时进行经济成本核算,提出具有操作性的实施模式。
目前, 滨海新区中低收入人群可选择的住房产品包括:普通商品房、经适房、普通限价房、定单式限价商品房、市场租赁房、公共租赁房(蓝白领公寓、建设者之家、政府公屋)等住房产品。其中普通商品房、政策性商品房提供住房所有权,而市场租赁房、公共租赁房(下文统称租赁房)提供住房租住权。根据住房产品在不同发展导向、社会发展阶段、当地文化方面因素,提出社会模式、现实模式和市场模式三种模式框架(表2)。
5 市场需求主导的住房模式分析
在明确住房供给模式的框架后,研究从人口结构为切入,判断滨海新区中低收入人群住房需求主体,明确各类住房占比,并计算在适宜住房模式下,各类保障性住房规模。
首先, 新区年轻化、 教育程度中等(优于天津市内)、外来人口收入中等为主的人口构成决定了新区不可能以仅仅服务低收入、户籍人口的廉租房为供应主体。而从社会发展的角度讲,过于促进扩大公共租赁房保障范围,容易造成一部分人群对社会的过度依赖,阻碍了人口向上流动的社会价值链。因此,研究首先排除以公共租赁房为主体的保障性住房供应模式。
注:2005 年为1%人口抽样调查数据。
(万人)
其次, 根据滨海新区人口研究,随着新区产业发展,大量的外来人口将转化为常住人口,人口定居、购房的趋向性应更为明显。未来20 年内,外来人口的增速以及机械增长率将逐渐减缓,新区将逐步由劳动力密集的工业区转型至综合功能城市地区转型,公共租赁房过渡性、阶段性的特点,也无法完全满足未来人口定居稳定的居住需求。
结合生命周期与住房需求的分析结果,研究判断,在目前的发展阶段,由于独生子女政策形成的社会财富积累集中于年轻个体、商业投资环境不稳定造成固定资产的投资倾向、租赁制度及监管机制不健全造成物权所有的消费习惯优先于租赁习惯等因素作用,住房所有权仍将是人们考虑居住的首选。
滨海新区人口年龄结构趋势显示(表3),新区25 ~ 39岁人口在2015 ~ 2025 年持续增长,尽管2030 年增长开始放缓,但长达20 年的人口红利期仍保障了新区人口增长及相应的住房需求的稳定增长。换句话说,25 ~ 39 岁的住房消费主力新区对于商品房的需求(包括政策性商品房及普通商品房)将长达20 年(表4)。 因此,研究判断包括经济适用房、限价房在内的政策性商品房及普通商品房这两种具有住房所有权的住房产品是较为符合未来20 年新区人口发展趋势的住房供应主体,租赁商品房与公共租赁房则形成住房供应主体的有效补充,五种住房产品(或服务)相互作用协调,最终实现居住权的全民化。
6 滨海新区住房供应模式选取
在政府导向的社会模式、市场模式以及社会- 市场模式的基础上,结合滨海新区居住需求分析,研究建议应用社会-市场模式,即以普通商品房、政策性商品房作为住房供应主体,公共租赁房和市场租赁房的租赁型住房为补充的滨海新区保障性住房模式。
而另一方面, 从城市社会学的角度考虑,滨海新区目前存在一种缺少中间阶层的断裂型社会分层状况, ( 杨东峰,2006)。以发展较为成熟的经济技术开发区泰达为例。作为许多跨国公司的投资选择地和国内生产基地之一,泰达能够、已经吸引一部分有能力服务于跨国公司的高级管理和技术人员;同时,为了满足外企生产运营的需要,大量廉价的青壮年劳动力也源源不断地从外地涌来。在泰达从业人口中,绝大部分为蓝领工人,并且这一部分的人口增长极为迅速,远较管理人员和工程技术人员的增长速度为快。除了蓝领工人和少数精英群体之外,泰达良好的居住环境与日益提升的生活服务设施也吸引了许多附近的居民来此定居,然而这部分人群大多仍在泰达外进行主要的职业活动。 因此, 泰达内3类主要群体各自形成相对独立而有封闭的生活空间,彼此之间的联系非常微弱( 柴彦威,曲华林, 马玫, 2008)。 社会-市场模式通过住房的空间调配,加强滨海新区中产阶级规模与稳定性,也有利于加快新区从一个流动性较强、两级分化的工业区向稳定、成熟、综合的城市地区转型。
英国公共住房供应体系探究 篇9
一、历史上英国住房供应体系的发展
英国现代住房供应体系主要分为两个主要的阶段, 一个是早期的以福利保障为主的阶段, 和撒切尔夫人政府上台之后也就是现在的市场与福利并存的阶段。
1919年, 英国政府开始进行住房改革, 旨在消除旧住房制度的不利方面。撒切尔夫人执政过程中, 开始着手推动住房方面的改革, 这次改革相比以往最大的特点是注重市场的作用, 提出了住房自有化率这一名词, 并将这一概念作为其改革的方向。这次改革的主要内容有:努力实现人人都有住房, 也就是那时候所说的“居者有其屋”, 积极促进居民购买自有住房, 通过刺激消费来促进住房的私有化程度。1980年, 英国的《住宅法》颁布, 这部法案中阐释了“有权买房” (Right to Buy) 的这一名词, 并将其作为改革的助推力, 制定公房出售政策, 鼓励原住户购买公共出租住房。1988年, 在公开售卖之后留下的公共住房转手卖给其他社会经营机构。通过这一系列的手段和方法, 形成了今天的以市场供应为主, 福利保障为辅的英国住房供应体系。同时政府依然保留着对新增土地和新增住房的绝对控制权, 仍然从宏观上把握着社会公共住房的数量。
二、英国住房供应体系的具体内容
英国现行住房供应体系以住房社会保障、经济发展以及可持续发展为主导, 主要内容包括住房分类供应制度、房地产市场的相关制度以及确保住房可持续发展的制度三个主要方面。
1. 英国住房分类供应制度。
英国住房供应制度的主要服务人群是中低收入者, 收入不同, 供应方法也不同。政府将居民收入依据合理的标准进行划分, 划分成高、中、低三类, 并对不同的收入群体采取不同的住房政策。首先, 对于高收入者, 采取完全由市场自发调节的方法, 充分发挥市场的作用, 将价格交给市场, 政府只负责履行自身的职责, 办法相关证书, 收取相关税费, 在遇到突发重大事件时依法进行调控;其次, 关于中等收入者, 采取了个人消费与政府支持相结合的政策, 刺激该部分群体购买公房, 并且给予一系列的优惠政策鼓励其消费。
2. 房地产市场的相关制度。
英国政府努力建设发达的房地产市场, 旨在充分发挥房地产市场的作用, 通过房地产市场的发展刺激经济的发展, 促进居民生活水平的提高。英国政府采取一些列手段完善本国的二手房交易市场, 并提出了“梯度消费”的概念。“梯度建设”就是指居民根据自身工资水平的变化, 从价格较低、质量较差的住房消费转向价格较高以及住房条件也较好的住房进行消费, 也就是居民消费由劣到优的过程。除了“梯度消费”之外, 英国的房地产市场相关制度还包括了住房价格评估制度与房产经济人制度等等, 这些制度对英国房地产市场的完善和发展起着至关重要的作用, 也为这么多年以来英国政府解决房地产住房问题提供了直接的帮助。
3. 促进居民住房可持续发展的制度。
居民住房主要由土地资源和建筑物两个重要部分组成。土地资源作为涉及到国家发展和居民安居乐业的重要资源, 同时也是珍贵的不可再生资源, 需要有合理的规划和安排来使用仅有的土地资源, 因此, 居民住房的可持续发展制度显得尤为重要。概括起来说, 英国的居民住房可持续发展主要包括两个内容, 首先是涉及到建设住房所需土地等自然资源的可持续发展;其次是英国房地产业的可持续发展。围绕这两方面的内容, 英国政府切实采取了一系列的政策, 建立了较为科学的住房制度, 逐步实现了当地住房的可持续发展。通过以上关于英国住房供应制度发展的介绍和分析, 我们可以发现英国作为世界上最早实施福利制度的国家之一, 其住房制度开始逐步向市场导向倾斜。
三、结语
回顾我国住房制度的发展历程, 自20世纪90年代的住房改革开始, 我国的住房供应体系也由原先的政府保障开始转向市场主导, 市场在我国住房体系中发挥的角色越来越重要。我国的住房制度和英国的住房制度相比, 主要共同点在于两个国家的住房制度改革都没有放弃政府在住房供应体系中的重要作用, 也就是说, 市场虽然在住房体系中发挥重要作用, 但是, 绝对不能忽视政府的宏观调控。政府可以通过控制土地供应量来调节市场, 并且应该一如既往的严格控制土地的开发和使用。例如, 英国中央政府曾经将土地开发的权利下放给地方政府, 但同时依然定期发布人口预测以及住房供应量预测报告, 从宏观上把握全国住房的供应水平以及增长量。总的来说, 对英国住房供应制度的了解和研究, 对我国今后住房体系的改革有重要的借鉴意义。
参考文献
[1]王微.住房制度改革[M].北京:中国人民大学出版社, 1999.
[2]周义.英国的房地产市场与住房政策及其启示[J].学术研究, 2003 (6) .
[3]谢德成.20世纪80年代以来英国福利制度改革述论[J].理论导刊, 2003 (11) .
住房保障供应体系 篇10
一、中国特色城镇住房供应体系现状
(一)国有土地上的住房供应
国有土地上的住房供应包括商品房和保障房两大类。从居民住房选择方式看,有购房和租房两种形式(见图1)。
按以上两个维度划分,商品房供应中,有出售型商品房和租赁型商品房两类。一般来说,有购房支付能力的家庭,选择购买商品房来满足需求;购房支付能力不足、有租房支付能力的家庭,选择租赁商品房居住。目前,有一部分群体因为租房支付能力不足,还会选择地下室、或者“群租”等非正规的商品房租赁形式。
在保障房供应中,分为出售型保障房和租赁型保障房两大类。出售型保障房的供应对象一般是无力从市场购买商品房,但有部分购房支付能力的住房困难家庭。这类住房因为有政府的土地、税收等政策支持,或者直接限价,所以房价比商品房低。目前,这类住房主要有自住型商品房、两限房、经济适用房等形式。
租赁型保障房的供应对象是市场购房支付能力不足,市场租赁支付能力也不够的住房困难家庭。目前,这类住房的主要形式是廉租房和公共租赁房。
(二)集体土地上的住房供应
集体土地上的住房供应包括出售型的“小产权房”和农村租赁房两类。“小产权房”的供应对象是村集体经济组织以外的城镇家庭。大多数家庭是因为在商品房市场购房支付能力不足被迫购买“小产权房”以满足自己的基本住房需求,当然,也有少数高收入家庭购买别墅型“小产权房”以满足自己的改善性住房需求。
农村租赁房一般分布在“城中村”、城乡结合部或者工业园区周边村庄,主要供给那些租房支付能力弱、追求较低居住成本的外来务工人员,也有一部分供应给刚入职的青年人。
二、当前城镇住房供应体系存在的问题
(一)出售型住房供应多,租赁型住房供应不足
一个健康的房地产市场应该是由租、售两个部分组成。在我国,形成了以售为主的住房供应模式,住房租赁的发展严重滞后于住房买卖市场。当前,我国处于快速城镇化阶段,每年都有大量的新进入城镇就业的青年人和从农村流入的外来务工人员,这些人购房能力显著不足,过渡性租房需求巨大。但在城镇国有土地上,商品房供应基本以开发销售为主,现行的政策安排也是基本按开发企业开发、出售设计的,没有鼓励企业出租住房的政策。保障性公共租赁住房是从2009年才开始发展的,起步也比较晚。租赁住房尤其是价格低廉的租赁住房供应显著不足。根据第六次人口普查数据,我国城镇住房自有率在75%左右,也就是说,约有25%的家庭租房住。而德国住房自有率约为43%,一半以上的家庭租住房屋;美国住房自有率长期保持在65%左右,约1/3的家庭租住房屋。与发达国家相比,我国住房的自有率较高,租住率较低。
(二)住房供应主体单一,缺乏企业及各类社会机构参与提供租赁住房
目前,我国租赁型商品房供应主体单一,主要以个体房东为主。根据学者禤文昊、张杰2010年的网络调查,在北京商品房租赁市场的供给主体中,个体房东的市场份额约占65%,个体二房东约占17%,租赁代理机构约占13%,物业持有机构租赁的仅占5%,且以计划经济时代遗留的就业单位、房管部门等为主,开发企业、各类社会机构基本没有住房租赁业务。
在公共租赁住房供应中,基本以政府、开发园区企业提供为主,其他各类企业参与不够,保险、担保等追求低利润回报的机构投资者参与保障房建设也不充分,住房合作社、住房协会等非营利组织提供保障性住房的制度土壤还不具备。这都导致公共租赁房不能形成大规模供应。
(三)保障房供应数量不足,供应对象界定与实际需求不匹配
当前,相对于庞大的城镇住房困难家庭的需求,保障房供应数量远远不够,覆盖面仍然偏小。目前,大多数城市住房保障只覆盖到户籍人口,但在外来人口流入较多的城市,住房最困难的群体往往不是本地居民,而是城镇化带来的外来务工人员和新入职的青年人。由于难以通过住房保障来解决住房问题,他们只能选择城中村、城乡结合部农民住房、城区地下室或者采取“群租”等非正规方式解决住房问题。
此外,目前部分保障房供应对象的界定与实际需求不匹配,严重影响了保障房供给效率。比如,经济适用住房供应对象为城镇低收入家庭,但大多数低收入家庭连经济适用住房的支付能力都不具备。再如,公共租赁住房要求将外来务工人员纳入保障范畴,但国有土地上建设的公租房租金水平和市场租金相差有限,低端务工人员仍然支付不起,政府也没有实力面向大量的外来务工人员提供廉租房或者发放租房补贴。另外,公共租赁住房也不完全受本地中低收入住房困难家庭欢迎,因为有的家庭希望通过购买方式拥有保障房,有的家庭原本也有小面积住房,当其儿女结婚、生育子女时,住房不足凸显,这时四五十平方米的公租房往往难以满足他们的需要,再加上公租房位置偏远,增加其生活成本,就更加不受欢迎。
(四)集体土地上住房供应发挥了极大作用,但游离于法律监管之外
客观上,集体土地上住房有效弥补了国有土地住房供应不足的问题,以其低廉的价格满足了城镇外来人口的购房需求和租房需求,对我国城镇化发展起到了重要的保障作用。目前,无论是出售型的小产权房还是农村租赁房,其数量大、涉及范围广都已经是不争的事实。
根据REICO工作室数据,小产权房数量约占北京市场楼盘总量的20%左右,销售价格仅为临近地段商品房价格的25%-30%。据媒体报道,截至2011年,深圳违法建筑达到37.94万栋,建筑面积达4.05亿平方米,是深圳住房总建筑面积的49.27%。据四川省社科院农村经济研究所研究员陈武元统计,小产权房已经占到了整个成都商品房市场的30%左右。据笔者调研,在太原,小产权房数量大约占到市场在售楼盘总量的15%左右。
据估计,全国范围内,国有土地上房屋租赁面积与集体土地上房屋租赁面积比大致为3:1。但在部分大城市,集体土地上租赁住房占比更大,比如广州约为55%,深圳接近80%。在推进城镇化过程中,为解决外来务工人员解决居住问题发挥了巨大作用。
在现有制度框架内,小产权房、农村租赁房难以禁止。如果这部分住房长期脱离法律监管之外,任其自由发展,不仅容易产生严重的社会治安、质量安全、消防卫生等问题,还干扰了正常的房地产市场秩序,增加了未来管理的难度。
三、城镇住房供应体系的改进
城镇住房供应体系的架构不应该是不切实际的想象,而是要与现实的住房需求相匹配,与需求对象的支付能力相匹配,与城镇化发展阶段相适应。城镇住房供应体系的设计,既要寻求突破,又要尊重现实。我国已经形成了“出售型+租赁型”、“商品房+保障房”、“国有土地上住房+集体建设用地上住房”的城镇住房供应体系,当前,对这个体系更多的是改进,而不是重构(见图2)。
(一)增加保障房供应数量
加速城镇化阶段,住房购买需求旺盛,房地产开发企业可以十分轻易地取得高利润回报,因而没有动力持有经营租赁型住房。在这一阶段,需要发挥政府作用,增加保障性住房,尤其是租赁型保障房的供应数量。
目前,公共租赁住房增速过慢,主要受制于资金的约束。因此,一方面,政府需要加大投入建设公共租赁房;另一方面,还需要培育多元住房供应主体,积极引导非营利组织、企业及其他社会机构投资建设、持有运营公租房。比如,可以采取划拨、出让、租赁、作价入股等多种方式供应土地;可给予长达30年的贷款支持,并采取财政贴息的方式降低贷款利息;另外,还可以采取运营一定年限后允许分割出售的投资退出机制等。
此外,可灵活采取“补砖头”和“补人头”两种住房保障方式。在住房供应不足的城市,可更多地采取“补砖头”的方式,在住房供应较充足的城市,可更多地采取“补人头”的方式。通过发放租赁补贴,不仅充分运用市场机制,盘活更多的存量住房进入住房保障领域,还可以刺激更多的社会、市场主体建设、持有经营租赁住房,增加租赁住房供应。
(二)统筹城乡住房管理
当前,集体土地上住房已经实际承担了住房保障的责任,为工业化、城镇化做出了巨大贡献。众所周知,没有“城中村”就没有深圳的城镇化,没有各村镇租赁住房,就没有东莞工业化,其他许多城市也是如此。因此,要将其统一纳入城镇住房供应体系。近期,需要妥善处理历史上形成的小产权房,并将农村租赁房纳入统一规范管理中,承认并继续有效发挥其作用。长远看,在符合用途管制的前提下,要建立城乡统一的建设用地市场,根据城镇化进程的现实需要,统一规划布局、合理安排建设数量、统一进行监管,形成城乡统一的住房市场。
集体土地上住房供应仍然包括出售型和租赁型两类,出售型农村住房主要供应给商品房购买能力不足又有乡村居住偏好的城镇住房困难家庭,随着老龄化社会的到来,这样的需求会越来越多;少量低密度住宅可供给城镇高收入阶层。供应主体是村集体、农民、开发企业。农村租赁房供应对象为追求低租金的外来务工人员、新入职青年群体和有乡村居住意愿的老年人等。
(三)调整供应产品的供需匹配度
对目前部分保障房供应对象的界定与实际需求不匹配的情况进行适当调整:对有市场支付能力的家庭,通过商品房购买与租赁方式解决住房问题;对住房极度困难的城镇居民,采取廉租房方式解决,也可通过发放租赁补贴,让其在市场上寻找合适房源居住;公共租赁房和出售型保障房主要用于解决“夹心层”的住房困难,主要供应对象为有部分支付能力的关键就业者,如公务员、引进人才、教师等,还有支付能力阶段性不足的青年人以及稳定就业并有一定支付能力的外来务工人员。对于选择公共租赁房的家庭,要有一定的租赁补贴,一般对于租金超过其工资水平30%的部分给予补贴,领取补贴的家庭,也可选择在市场上自由寻找合适住房;对于选择出售型保障房的要有住房公积金贷款、降低首付比、延长贷款年限等金融税收政策支持。在一定条件下公共租赁住房可以转成出售型保障房,当供应对象收入水平提高时,可以逐步将产权所有者手中的权益份额逐步购买为个人产权。
就业具有不稳定性、支付能力弱、进入城市工作主要是为了资金积累的外来务工人员以及追求较低居住成本的新入职青年人,主要采取农村租赁房、产业园区公共租赁房、包括企业职工宿舍解决居住问题。当城镇化趋于稳定、城镇保障房数量不断增加时,集体土地上住房数量将随之减少。
住房保障供应体系 篇11
关键词：中低收入群体；住房保障体系；公租房；廉租房
加快推进住房保障体系建设是国家深化经济体制改革的重点之一。在近几年的建设中，由于住房政策碎片化，缺乏顶层设计和整体思路，导致各地保障性住房实施路径千差万别。如果只简单规定保障性住房的建设目标和覆盖率，仍无法从根本上解决当前保障性住房建设中存在的问题。
一、构建城镇中低收入群体住房保障体系的意义
目前，我国中低收入群体人数众多，其住房问题的解决对于实现社会公平、缓和社会矛盾和建设和谐社会具有重要意义。
1、构建中低收入群体的住房保障体系是改善民生、促进社会和谐稳定的必然要求。随着我国发展加快，住房问题日益突出。一方面旧城改造的任务繁重，另一方面高房价使得新就业职工、新毕业大学生及外来务工人员成为新的住房困难群体。构建中低收入群体的住房保障体系有利于缓解社会矛盾，促进社会和谐稳定。
2、构建中低收入群体的住房保障体系是调整经济结构、转变经济发展方式的有效途径。中低收入群体的住房保障体系构建既能增加投资，又能带动消费，从而增加其他商品的即期消费。
二、中低收入群体的界定
确定中低收入群体的数量是制定保障性住房准入标准和供应计划的基础，是住房保障政策的核心问题。近年来既买不起商品房，又不能得到廉租房和经济适用房的“第二类家庭”住房保障引起关注。按收入“五等分法”测算，现阶段“第二类家庭”约占城市家庭总数的 40%—45%，且将在我国城市长期存在。
三、我国城镇中低收入群体住房保障存在的问题
（一）目标定位不清
住房保障应保障居民“有房产”还是“有房住”，一直存在争议。一种观点认为政府调控住房市场的目标就是要“居者有其屋”；另一种观点则认为市场经济条件让所有人通过购买方式满足居住需要不现实也不必要。以我国现有经济发展水平，只能做到“人人有房住”。
（二）保障对象界定不明
多数学者主张住房保障应实行“选择性保障”而非“普及性保障”。但具体到保障对象上，在各地实践中居民收入水平难以整齐划一，缺乏科学的收入统计也使经济适用房供不应求。从社会政策视角来看，城市弱势群体住房保障的对象界定不明、定位过宽，受益范围主要是城镇住房困难的低保家庭和不是低保但存在住房困难的低收入家庭。而那些“夹心层”和大量流动人口仍不在保障范围内。
（三）供需矛盾突出
近年来我国经济适用房开发建设比重逐年下降，已无法满足城市现有政策对象的住房需求。在廉租房四个来源中，城市公房多数通过房改售给个人，随着大规模的城市建设和旧城改造，大批平房和小户型旧楼房又被列入拆迁范围，造成了廉租房的有效房源不足。
（四）住房金融体系不完善
学者们普遍认为，除住房公积金外，公共住房消费信贷的严格限制把许多中低收入阶层拒之门外，使现有住房融资体系有效性大打折扣。没有政策性住房抵押贷款风险担保机制，中低收入者贷款缺乏担保主体；参与住房金融的机构偏少。
四、中低收入群体住房保障体系构建的具体策略
基于对保障房该租还是该卖、保障房实施过程中的“概念扩容”、保障房融资渠道等问题的反思，现提出构建中低收入群体住房保障体系的具体建议。
1、统一保障性住房概念。各地对保障性住房的称谓混乱，不利于保障性住房建设。应该将保障性住房统一为公租房，并把非公租房纳入商品房供应体系。这样既可以防止一些地方政府和企业借保障房之名，行商品房开发之实，又可以有效防止保障性住房沦为部分群体的福利和特权者的专利，防止出现新的分配不公和变相瓜分公共资源、国有资产的现象。
2、公租房只租不卖。在公租房租期届满后能否出售的问题上，目前国家没有明确的规定。作为福利性质的公租房只需要满足中低收入群体基本的住房需求，实现“住有所居”。从实践上看，公租房只租不售，既可以使国家保障资金集中用于满足中低收入群体基本的住房需求，又可以有效防止权力腐败。
3、保障性住房建设需要多元化融资。保障性住房的建设资金是目前保障性住房建设过程中最难解决的问题。庞大的资金仅依靠政府财政投入是不可能的，必须建立多元化的融资渠道，为保障性住房建设提供充足的资金基础。
参考文献：
[1]陈颐.论健全我国住房保障制度.江海学刊.2007（6）.
[2]董藩等课题组研究方案.城市中低收入家庭住房保障模式的重构—货币化梯度补贴方案的提出与操作思路.
[3]马晓洁，邓小庆.关于我国城镇中低收入家庭住房问题的研究.云南财经大学学报.2007（2）.
[4]首都社会经济发展研究所课题组.解决中低收入家庭住房问题策论.人大复印报刊资料社会保障制度.2007（8）.
[5]王宏新，张健铭.经济适用房“内循环”制度探析—论《北京住房建设规划（2006-2010）中的住房政策.北京房地产. 2007（3）.
[6]李鸿翔.从经济适用房政策的实施看我国的住房保障制度.中国行政管理.2007（5）.
[7]聂曙光，聂光宇.国外住房保障制度对我国的启示.经济纵横.2007（5） .
[8]王逵昱.完善城镇中低收入家庭住房保障体系的思考.海南金融.2007（7）.
[9]徐霞，程吉昕.城市中低收入家庭住房保障问题的思考.江苏商论.2004（12）.
[10]杨竞萌.从国际经验浅析我国中低收入者住房问题解决之道.中国房地信息.2007（6）.
[11]成思危，住房政策探讨： 基本观点和优先顺序[J]D.城市住宅，2010，（11）：13-15
[12]福建公租房租金标准拟按市场价60%-80%确定[N]D.中国日报，2011-06-16
[13]程恩富，新房改的未来方向[J]D.人民论坛，2011（9）
[14]贾康，孙洁，公私合作 共保保障房[N]D.中国社会科学报，2011-11-08（8）
住房保障个人信用体系建设 篇12
2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)对经济适用房的供应对象和标准进行了严格限定;2008年民政部等11部委出台《城市低收入家庭认定办法》(民发〔2008〕156号),对保障房申请审核的信用档案管理作了进一步的表述;近几年,国家加快发展公共租赁房的步伐,《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保〔2010〕87号)、《公共租赁住房管理办法》(住房和城乡建设部第11号令)等文件,对建立完善公共租赁住房管理档案提出了更高的要求;2012年出台的《住房保障档案管理办法》(建保〔2012〕158号),明确要求住房保障对象按照“一户一档”、住房保障房源按照“一套一档”的原则建档,并对归档范围、归档管理、信息利用、监督管理等作了明确要求。可见,住房保障档案管理是个人信用体系建设的重要内容。
一、未健全个人信用体系的住房保障风险
虽然住房保障内部关于申请、审核、分配、管理等工作档案不断得到完善,但在现有条件下以部门为主的档案信息建设,距离完全的信用体系建设仍有较大差距,并可能对住房保障工作的提升带来影响和风险。
一是准入风险。建立在个人诚信申报和人工要件审核基础上的申请方式,耗费申请人和审核人员的大量时间。为准备申请材料并现场提交,申请人需要从工作单位、户籍地、居住地等不同渠道搜集住房、收入等证明,而审核人员不得不花大量时间审核要件的形式、数量。由于材料不齐备或形式不正确,往往造成审核人员的大量解释和申请人的多次往返。若申请人有伪造相关证明的,通过人工审核受理材料,还不能完全发现。另外,有些行为习惯,如在家养鸽子,可能在入住保障房后继续产生不良影响,由于目前未有效纳入信用管理,无法在准入时就采取预防措施。
二是分配风险。由于没有健全的个人信用体系,申请家庭通过审核后,住房保障部门只能根据家庭结构、收入、住房及是否是老弱病残特困对象等有限的几项要素进行分类,无暇从家庭信用等级、家庭需求强烈程度进行更细化的分类。在分配方式上,除去优先特殊困难家庭,其他符合条件家庭的住房需求被视作均等对待,从而一般采用摇号制为基础的随机分配方式,缺乏精细管理。
三是超标风险。申请家庭在轮候或选房入住后,住房、收入等保障资格发生变化,特别是超出保障标准后,家庭往往没有动力主动向住房保障部门申报变化情况,而申请家庭的住房、存款、纳税、消费、就业等信息分散在社会的很多领域,涉及多个部门,住房保障部门往往不能及时发现变动情况。如果按照申请程序,定期开展复核工作,不仅存在类似准入的风险,家庭配合度不高,而且随着申请量的积累,审核人员工作量将越来越大,管理机构和人员配备也将难以为继。因此,现实中靠人工核实的方法无法及时发现超标风险。
四是监管风险。保障房入住后的不良信用行为,包括拖欠公共租赁房租金、不交水电气暖及物业费、改变房屋结构或用途、违规出租等,涉及发现、调查、取证、查处及向司法机关移送等环节,房屋使用监管存在点多面宽、环节长的特点,管理单位和部门不仅涉及一线的日常管理单位和产权单位,也包括住房保障、房屋管理、城市管理、工商等部门及法院等司法机构,没有统一的信用管理平台和处理流程,监管过程中的失信行为如破墙开店等,不能得到有效制止和处理,极易造成管理被动,提高处理成本。
五是退出风险。目前政策文件对于骗租骗购、违规出租保障房等严重失信行为已经有了明确的处理意见,主要包括取消保障资格、罚款、要求退出保障房或补交租金、5年内不得再次申请保障房等,但在实际操作中,由于保障家庭仅有这一套住房,强制执行退出面临很多困难,而其他措施违规成本较低,不能起到应有的惩处作用。如果仅仅从保障房入手,可采取的措施不多且效果有限,如果不能有效制止或处理违规现象,容易引起“破窗效应”,使其他家庭效仿。而且,违规家庭占用有限的保障资源,对于社会公众特别是其他轮候家庭极为不公。
二、建立住房保障个人信用体系的意义和愿景
一是进一步健全公开透明的住房保障管理体系。应建立全生命周期的管理体系,其准入、分配、管理、退出等规则和管理信息全程公开。对于个人信用信息有异议的,可以申诉并要求及时给予核查、答复。个人信用评价记录作为家庭分配保障房的优先因素之一,在房源供应类型、轮候时间、租金补贴等方面予以统筹考虑。
二是进一步健全多部门联网的社会管理体系。2013年3月起实施的《征信业管理条例》是目前征信领域层级较高、较为全面的信用管理法规,在此基础上,中国人民银行组织商业银行建立了全国统一的信用信息基础数据库,应用于个人信贷等金融领域。2013年7月最高人民法院发布《关于失信被执行人名单信息的若干规定》,通过“中国执行信息公开网”建立全国失信被执行人名单。随着《不动产登记暂行条例》的发布和国家不动产登记局的成立,对于全国不动产的统一登记也提上了议事日程。因此,全国对于房产、金融、法院执行等信用信息正不断趋向完善和统一,公安、工商、税务等部门也都有自己的信息数据库,当务之急是在目前的部门信息数据库基础上,打破地域、行业、领域限制,建立共享互动、动态监管、实时更新的统一信用信息管理平台。这样不仅能把住保障房的“入口关”,更能及时预警保障家庭的人口、再购房、大额消费等变化情况,对于拒不配合查处、退出的违规家庭,形成一处违规、处处受限的局面,加强监管力度。
三是进一步健全社会综合信用体系。完整的信用体系由信用制度、信用机构、信用产品、信用标准、信用平台等组成,从信用管理流程上包括信用信息的采集、评价、运用等环节。如美国商业信用评价报告由企业性质的征信机构提供,征信机构通过收集个人分散的信用信息,按信用评价模型整理加工后,出售给银行等信用使用机构,后者将之作为是否向个人发放贷款的依据,从而建立了市场化的信用管理体系。借鉴此思路,住房保障部门可以购买第三方机构提供的信用产品,加强准入审核,同时也可以将保障房的信用信息作为社会信用体系的一部分,按规定向有关单位提供。
三、发展住房保障个人信用体系的具体措施和建议
一是个人信用体系制度建设。个人信用制度应是包括法律法规到一般政策性文件的系列制度,包括个人信用信息的采集、评价、运用等,应明确信用来源如何采集、如何采用第三方信用产品、如何确定信用指标和评价标准、家庭如何参与信息采集和申诉等系列问题。在信用信息采集方面,应建立信用信息溯源和责任追究机制,确保信息源的真实性、完整性和及时性;在信用信息评价方面,应建立信用指标分档评价标准,通过公开公平程序,科学合理遴选评价指标和确定信用评价模型,充分保障家庭的隐私权、申诉权和参与权;在信用信息运用方面,应建立工作机构和人员权限制约和廉政风险防范机制,防止信息的泄露、滥用和工作人员失职、违规。由于住房保障信用管理相对还是一个新生事物,应加强与已有法律法规的衔接,提升立法层级,对于严重失信行为,从法律层级进行严处。
二是个人信用信息平台建设。整合现有的部门信息数据库,建立跨行业、跨地区、跨领域的综合信息平台,相关信用信息实现联网运行,各部门实时共享。统一信用信息产品标准,规范信息源的交互和使用,各部门根据实际需求,提出相应的信用指标遴选体系及信用评价模型,做到记录、采集、评价与运用工作相对独立,确保信用信息的针对性和操作性。信息建设部门加强信息数据的兼容和维护,同步开发信用信息运营监管系统,建立信息使用追踪记录,确保信息安全和使用规范。
三是信用信息管理流程。主要在于四个阶段:
第一,准入阶段。家庭只需通过身份认证信息即可提出住房保障申请,住房保障部门通过统一的信用信息平台,查询家庭住房、收入、户籍等基本情况和信用记录,包括是否有以往使用房屋的违规信息、欠交费用信息、未处理罚单、犯罪记录等,以此评价家庭的申请资格及轮候序列。住房保障部门可以把工作重点放在申请信息的疑点排除上,减轻申请人的举证负担。对于有骗取低保、社保及骗租骗购保障房等严重失信行为的,住房保障部门可以依据规定拒绝受理申请。
第二,分配阶段。住房保障部门通过公开征求意见,建立保障房分配先后次序的具体操作办法,在对特困家庭优先、无房家庭和低收入家庭加快分配速度的基础上,根据家庭结构、年龄及信用评价等级等因素,优化分配措施。在准入、分配的轮候时期,家庭相关信息发生变化或有异议的,通过信用信息平台申报,经后台审核比对后,按程度予以调整,并及时反馈到分配过程。
第三,管理阶段。住房保障部门通过信用信息平台,接收保障房日常管理机构及其他部门的信用信息数据,及时监测家庭住房、收入、信用等变动情况。对于入住保障房后又购买其他住房,或者购买豪车等大额消费,以及违规使用保障房等行为的,启动调查处理程序,可以暂停家庭的公共租赁房租金补贴、房屋交易过户等手续,并要求保障对象在向住房保障部门说明、澄清原因前,相关部门暂缓或限制办理与其保障条件不符的行为。
第四,退出阶段。一方面鼓励收入超标的保障家庭通过市场承租房屋、购买中低价位中小套型普通商品房退出住房保障体系,有关部门在贷款利率、购买自住型商品房中签率等方面予以优惠和鼓励;另一方面,对于拒不接受处理的违规家庭,公开曝光力度,加重其失信等级,暂停其他社会福利,限制开办信用卡、大额消费等活动,加大其在社会生活中的约束力度。