BOT投资方式

BOT投资方式（精选11篇）

BOT投资方式 篇1

一、概述

由经济实体的投资方对工程项目进行融资建设 (Build) 和运营 (Operate) , 并最终移交 (Transfer) 政府, 这种投资经营行为的过程被简称BOT方式。BOT实质上是对基础设施投资、建设和经营的一种方式, 以政府和具有经济实体的投资方之间达成协议为前提, 由政府向投资方颁布特许经营权, 允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施, 并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制, 但保证投资方资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和投资方分担。当特许期限结束时, 投资方 (项目公司) 按约定将该设施移交给政府部门, 转由政府指定部门经营和管理。尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责, 但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段, 政府的意愿起着决定性的作用。在履约阶段, 政府又具有监督、检查的权力, 项目经营中价格的制订也受到政府的约束。

随着改革开放的深入, 在国内经济建设中, BOT方式也成为市政基础设施项目建设的主要投资模式。从近几年在国内市政公共事业基础设施中运作的BOT项目来看, 该方式的运作程序主要有四个阶段:项目立项, BOT项目招标或招商引资BOT项目, 合同谈判及签约, 项目实施。

为什么要探讨BOT方式下设备投资的若干问题?这首先是因为BOT项目的所有权必须在营运终期移交政府, 而设备特别是重点设备恰是重要的固定资产, 因此营运终期移交政府这个过程中必然牵涉到国有资产保值、增值问题。其次从运行过程上看, 这对于防止突发事件、减少项目风险发生、保证公共事业基础设施项目的顺利建设、规范运营也是不无益处。再次, 在BOT方式下, 政府与投资商谈判的重点是经营的收费标准, 而收费问题关系到千家万户百姓切身利益和社会和谐。影响收费单价的重要因素之一是重点设备的投资比重。重点设备即投资运营商根据生产、服务性质要求, 确定在运营中占重要地位、起重要作用的设备, 并且是为保证生产正常进行而把这些设备作为维护与管理的重点。设备 (包括构筑物) 的物质寿命、技术寿命、经济寿命特性, 在一定程度上决定了投资方和政府从各自的地位, 来管理资产发挥最大效益。

依据近几年国内具有普遍性、代表性的BOT项目, 如城市污水处理厂、生活垃圾处理厂、医用废弃物处理厂的项目运作实践, 对BOT项目的设备投资及运营中的设备监管问题作初步探索。

二、关于优化系统控制功能问题

为了获取高的投资回报率, 投资方对重点设备都存在一个力度不同的投资决策过程。然而部分投资商由于种种主客观因素, 忽视了设备的系统功能特点, 加大了投资额度。

从技术经济角度分析, 一个优化的过程控制必然是性价比高、平均无故障时间长、维护费用低的控制过程。为此, 应重视设备的技术功能, 最大限度发挥设备技术作用。

1. 设备利用率较低

部分BOT项目过程控制所构成的设备、装置利用率低, 开机率低, 冗余过度。比如, 对安装在污水处理厂的集水井 (池) 潜污泵所配置的自控设备, 有变频器、软起动器。此场合的大多数控制系统采用的是“一泵一器”模式, 即一部变频器或软起动器控制一台水泵。由于现代通信 (Communication) 、计算机 (Computer) 、控制 (Control) 、图形显示技术 (CRT) , 简称“4C”技术的成熟, 这使得变频器、软起动器智能化、网络化已成现实。因此, 视处理规模采用一至数台变频器、软起动器控制多台在线潜污泵在技术上是可行、经济上是合理的, 便于优化过程控制系统。

2. 过程控制系统的构成

污水处理厂的过程控制系统往往由中控室、PLC二级监测站和现场仪表构成。现代重点设备往往配置了PLC控制装置。比如, 污泥脱水机运行参数信号能否组态通过自身PLC经光电收发器、路由器送入上位机?这样做的好处是降低二级站建造的整体投资, 充分发挥电控柜自身配置的PLC功能。同理, 变频器、软起动器、大功率鼓风曝气机等这些重点设备电控柜都带有PLC, 投资方与设计方、施工方应加强技术联络, 高度注重电控柜 (箱) PLC的扩展功能、通信功能。实践证明, 对于BOT项目的控制系统规划决策, 应把现场总线技术作为重点技术采用, 使用现场总线技术可以在很大程度上优化投资成本, 从而实现较大的投资回报率。

3. 设备的节能减排问题

节能减排是一项长期国策, 事关贯彻科学发展观。BOT的环保项目所投资的设备大部分是电机拖动设备。污水处理厂、生活垃圾处理厂的主要耗电设备是潜水泵、鼓风机。设备的节电降耗也是重要的成本控制问题。目前国际、国内已研制出众多成熟的电机节电控制配套装置, 运用这些节电装置能获得可观的节电效益。比较成功的设备节电管理模式是国际上的“合同能源管理模式”, 即EMC。从设备的功能上强化节电措施, 采用高科技实现电机的节电举措值得投资商和政府关注。

三、设备监管问题的政府职能思考

1. 科学地审定设备投资回收期

计划经济下, 政府对企业的大中型设备管理有明确的管理考评体系。从BOT项目过程看, 设备所有权在投资方;但从项目实施的结局考察, 设备所有权还是回归国有资产序列。设备投资的回收期直接影响投资回收率, 进而关联到移交期限的合理界定问题。其背后代表了运营终期移交资产的保值程度和公用事业项目由政府让利的程度。

例1有两家地方政府, 均通过BOT竞标方式, 建设日处理6万t的污水处理厂项目。两地进水水质指标相近, 均采用活性污泥生化 (利用污水混合液的微生物在耗氧、充氧过程中降解有害物质) 方法。为此要相应选配曝气设备:一家选用的是鼓风机曝气系统;另一家选用的是转碟曝气系统。从控制技术及其土建成本看, 鼓风机曝气系统属复杂控制系统且土建费用高, 转碟曝气系统属于简单控制系统且土建费用远远低于鼓风机曝气系统。前者设备投资远比后者投资额高, 且前者单位能耗比后者的单位水处理电耗高出30%左右。非但如此, 鼓风机曝气系统运行维护成本高, 转碟曝气系统运行维护成本是鼓风机曝气系统的40%。显然, 两个不同构造的曝气系统其投资回收期存在明显差异, 这势必反映在水处理单价的成本构成上。项目公司的立场无疑是加快资本回收。由于两套曝气系统的设备成本及运行费用差异, 客观上决定了总投资回收期不同, 投资回报率不同, 两家污水厂移交期限也就不同。在合同谈判中应注意到同工艺不同设备所表现的投资回收期的差异性。

例2笔者在东北一城市曾参与医用废弃物的BOT项目建设。该项目的功能主要是靠专门的设备实现对医用废弃物无害化处理, 为此港资进口一条生产加工线。医用废弃物无害化处理的质量控制就是依靠设备的程序控制功能。对于这种机械化的工艺而言, 工艺设备的单元成本约占总投资的40%, 综合考虑日处理量和废弃物处理单价等因素, 港方内部确定的投资回收期是X年 (名义回收期是D年, X

例3一县城的地方政府在市政基础建设中采用BOT招商方式建设生活垃圾处理项目。笔者在参与该项目控制系统的初步设计过程中体会到, 由于该项目是港方的知识产权且国内没有工艺设计先例, 对该项目的重点设备配套问题, 全凭港资的投资方自行设计且不断修改。在整个实施阶段, 政府方面对投资方具有知识产权的工艺设备研制工作不了解, 对设备配套问题认识不足, 最终项目方案的实施期限大大超过了合同规定的开工限期。使合同开工期雷声大雨点小, 让政府方面办实事的诺言大打折扣。

从上述三个BOT项目事例中的设备选型投资过程, 分别反映了不同的技术经济特点。例1的项目是立足在国内外普遍成熟的工艺设备。相对而言, 审定此类设备的技术寿命、物质寿命、经济寿命结论可靠, 由此关联的投资回收期透明。例2的项目是进口国外专门工艺设备构成生产线。因为处在招商引资的“单打一”局面, 没有竞标环节, 客观环境上便于外资方在利益驱动下, 掩藏真实的投资回收期, 虚夸处理单价。政府方应完善监管功能, 掌握设备性能的第一手资料, 对总投资回收期应透彻掌握。例3的项目是具有投资方知识产权的实验性工装设备。此类设备定型有个处于边设计边完善的过程, 其工艺设备的投资费用占总体投资额变数大, 干扰投入回收率的敏感性因素多, 政府方面应把注意力放在前期谈判过程中, 尽责尽能了解设备定型过程及其研发周期透明度, 掌握工作的主动权。

2. 实施动态监管

从目前BOT项目营运中政府职能执行力度看, 有些地方政府重工艺处理、轻设备督察的厚此薄彼现象严重。在BOT合同的谈判中, 污染物处理单价、污染物日处理量是谈判重点内容之一。由于技术的原因, 在BOT合同上政府方往往只规定了承运商提供设备维护计划而已。从实际运作的情况看, 营运期间没有对市政公共项目的设备履行监管职能。政府方面对设备投资回收期所牵涉的折旧率、设备运行成本、设备运行状况等动态因素关注不足。因缺少第一手真实数据, 客观上削弱了对所移交设备资产性能的评价力度。笔者认为, 虽然BOT项目所有权最终移交政府, 但也不宜忽略有限度且有力度的规范监管。对于重点设备应注重监管、考评设备的档案规范性。其主要内容:设备选型的技术经济论证报告、设备购置合同、检验合格证、设备故障分析报告、设备安装调试记录和验收移交记录、定期检查和监测记录、大修竣工验收记录、设备维护费用等20种资料。有的重点设备应包括相关影像资料。面对复杂多变的市场问题及环保问题, 对投资方在运营期间的设备状况作出监管、规范考核, 只会促进企业增强重点设备的维护, 提高设备物质寿命和经济寿命, 降低运营成本。

动态监管好处在于, 能及时掌握项目运营阶段设备的物质状态和设备的价值运动形态, 从而及时了解企业固定资产变动趋势和做好防范隐患预策。

3. 在BOT项目中积极采用设备租赁方式

在BOT项目中政府方可以灵活的采用租赁设备、租赁厂房完成国有资产的资源重组。依笔者所闻所见, 不少破产的大中型企业变配电设备完好。相关部门通过拍卖、托管破产的大中型企业变配电设备, 灵活的租赁、变卖给投资方从而降低投资方的成本, 间接降低了收费单价。变配电设备的投资举足轻重。政府本着既对百姓实惠又对投资方让利的原则, 营造灵活的设备投资渠道, 无疑有利于筑巢引凤。

4. 理顺行政管理体系

谈到BOT项目运作问题, 不能不提出目前值得关注的现象。由于中国目前存在的五级政权制度 (中央、省、地市、县区、乡) , 客观上形成地市、县区、乡各级政府都在本地投资环保项目。这种各自为政的决策易产生投资浪费。由于BOT项目投资大, 运行周期长, 影响预测数据准确性的敏感性因素多, 这样有可能埋下开工生产能力达不到设计能力的“隐患”。案例之一:相距数十公里的不远两地都欲投资污水处理项目, 从汇水的管网规模、设备装备水平和经济发展、地理、人文因素综合分析, 在一地建一座污水处理厂和配套若干座泵站比较合理。可是这两地分属于两个行政区管辖, 两地政府都要业绩, 于是分别上BOT项目建两个污水厂。其中一厂由于种种因素, 造成常年水量不足致使生产处理能力不足, 给投资方和政府都带来遗憾。此例令人省醒。

在国际金融危机形势下, 应防止外商在BOT项目操作中借进口、改造设备而骗贷走人。为防范此问题, 政府在BOT项目程序实施操作中应强化金融监管对策。有备无患。

在变化的国际金融市场形势下, 对BOT项目的投资设备问题如何实行科学的监管同样是一个与时俱进的问题。

BOT投资方式 篇2

颜 强 黄 彭(同济大学道路与交通工程系, 上海, 200092)摘 要：我国高速公路未来十年建设任务艰巨，BOT融资方式是解决资金不足的有效途径，但BOT融资方式在我国的运用还存在着不少的问题。私人投资者往往要求我国政府在特许授权的法律文件中作出种种保证，如：土地及其它后勤保证、外汇汇兑保证、限制竞争保证、经营期保证、投资回报率保证等。政府的支持与保证是BOT项目取得成功的重要前提。但依目前法律法规要求政府对BOT项目作出保证有一定的法律障碍；其次，我国目前尚无一个协调各部门的机构或职权明确的机构，不同的部门规定有时甚至会出现相矛盾；此外，政府提供投资回报率的保证将会使政府负起赔偿责任。因此，我国须尽快完善BOT投资法律体系，弱化政府的保证责任风险。关键词：公路建设 BOT 政府保证 责任

近年来，我国公路建设已经逐步形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资体制，使我国高速公路建设在近几年内取得了快速的发展。1989年上海至嘉定高速公路的建成通车使我国高速公路实现了零的突破，1999年10月31日济南至泰安高速公路的建成通车使我国高速公路总里程突破1万公里，居世界第四位。在短短的10年间，1.03万公里高速公路伸向神州大地。伴随着京沪、京沈高速公路全线通车，我国高速公路通车总里程已突破1.6万公里，居世界第三位，走过了发达国家几十年走过的路程，为世界瞩目。到2010年，我国将基本建

成总长3.6万公里的“五纵七横”国道主干线。未来十年间高速公路规划建设规模还有2万公里左右、建设任务艰巨，还需要大量的资金，为解决资金不足的矛盾，BOT融资方式为解决这一矛盾提供了有效途径。BOT投资的特点

BOT方式有狭义和广义之分。从狭义上讲，BOT是指(build—operate—transfer)即“建设一经营一移交”的英文第一个字母缩写，也就包含这三方面的含义。广义的理解除了这一含义之外，又有多种具体的变换形式，它主要包括BOOT(build—own—operate—transfer)，即：建设一拥有一经营一移交；BRT(build一rent—transfer)，即：建设一出租一移交等不同的具体操作方式。

具体而言，公路建设BOT方式是指政府〔通过契约〕授予项目投资者(包括外国企业和本国企业)以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营公路建设项目，并准许其通过收费或沿线服务设施的经营以清偿贷款，回收投资并赚取利润。特许权期限届满时，将该公路基础设施项目无偿移交给政府。例如英法海底隧道、香港地区的东区港九海底隧道等一批耗资巨大的项目都是以BOT方式集资建设并投入运营的。

BOT投资作为一种新的融资方式，同其它融资方式相比，有其自身的法律特点：

（1）从权利转移看：政府只是通过与项目公司签订特许权协议(合

同)，将公路建设的经营权交给项目公司，项目公司则在经营一定的时期后将其转交给当地政府。

（2）从责任范围来看：政府依据签订的协议(合同)，通过经济活动的方式将设计、融资、建设、经营、维护公路设施的责任转移给项目公司。

（3）从项目的资金来看：采用BOT融资的项目所需要的资金全部由外国投资者或国内投资者通过融资、贷款解决。政府不提供担保资金，但可适当贷款或参股，共同投资。

（4）从参与主体来看：政府与项目公司作为主要主体通过合同达成合作意向，项目公司分别通过贷款合同、经营合同、建筑合同、设计合同与银行、经营承包商、建筑商、工程设计机构达成有关贷款、经营、建设、设计方面的合作意向。2 政府在BOT投资方式中的保证责任

尽管BOT在国外的应用相当广泛，相对我国而言却还是较新的融资方式。特别是目前我国法律体系尚不健全，国内成功的BOT案例也不多的情况下，BOT融资方式在我国的运用还存在着不少的问题。尤其是由于公路建设投资大、期限长，投资者的风险相对较大。并且公路项目是我国的基础设施，在这种情况下，相对又增加了融资方的融资顾虑，因此，投资者往往要求政府在特许授权的法律文件中作出种种保证。所以，政府保证与否及保证的充分程度，是投资者进行项目可行性评价的不可缺少的主要因素之一。可以说，政府的支持与保证是BOT项目取得成功的重要前提。

在公路建设BOT投资项目中，我国政府通常会提供的保证一般包括以下内容：

（1）土地及其它后勤保证：投资者承担BOT项目后，需要政府在供水、供电、备土、劳力、生活服务等方面提供便利条件。政府应主动协调电力、邮电、供水、劳动、粮食、交通等职能部门与公路经营企业之间的联系，积极疏导项目承建方与当地政府和群众的关系，维持良好的治安和施工秩序。政府尤其是乡镇、村组干部要积极为公路经营企业提供工程建设、养护、生产等所需的社会劳动力，缓解劳力需求的矛盾，也可增加当地就业机会。

（2）外汇汇兑保证：我国政府对BOT项目资本进出我国所面临的人民币兑换成外币及汇出、支付手段等风险进行的保证是外商最为关注的政府保证问题。我国属于外汇管制国家，人民币不能自由兑换，虽然现行《外汇管理条例》规定在经常性项目外汇实行自由兑换的浮动汇率制，但在资本项目外汇上仍然严格管理，外汇自由进出仍受到限制。由于公路建设BOT并非出口创汇项目，实施BOT项目主要采用境外外汇融资方式，收益则为人民币，很少能自行做到外汇平衡。因此，经营利润能否兑换成外汇并自由地汇出，不仅关系到投资者的投资，而且还关系到公路建成后以收费作为还本的问题。因此，投资者往往会要求政府对其经营收入能够自由兑换作出保证，目前采用国际BOT方式的发展中国家，很多都对外汇汇兑作出了保证。

（3）限制竞争保证：公路经营企业的收益直接取决于公路项目过往车辆的交通量。为保证项目建成通车后，经营企业有稳定的收入，政

府承诺特许权期限内不在项目附近兴建任何竞争性公路，并控制公路支线叉道口的连接，使公路经营企业保持较高的回收率，以避免过度竞争引起投资者经营收益的下降。实践中提供限制竞争保证已成为国际BOT方式的一种习惯做法。例如，英吉利海底隧道工程中，英法两国政府对承建隧道的欧洲隧道公司作出保证，在33年内不建造第2条横跨海峡的连接设施。应强调的是，竞争只有是过度才是不必要的，因为这会导致资源的严重浪费。因此，政府的保证针对的应是“不过度竞争”而作出的。

（4）经营期保证：即要求政府保证项目公司的一定时期的特许经营权，不因投资者利润的丰厚而要求提前收回项目或以其它方式损害其利益。从投资者角度，经营期越长越有利，但从国家角度看则正好相反。一般来说，项目经营期应在20-30年左右，具体期限的确定，还要视项目投资者归还银行债务的安排及获利情况而定。

（5）投资回报率保证：投资回报率是指在项目经营期内所有现金流出和流入的现值的比率，即项目利润与投资的比率。由于公路建设风险大、利润低，东道国政府为吸引私人投资，弱化投资风险，一般要考虑给予投资者一定的投资回报率保证。不过，这种保证一般是间接地，并限于对市场和价格的保证，而不包括对工程超期、超支等商业风险的保证。但从实质上讲，政府对投资回报率的保证仍属于对商业风险进行保证的范畴，而并非政治风险方面的政策性承诺或保证。如1994年上海市政府专为上海延安东路隧道复建工程发布了《上海市延安东路隧道专营管理办法》，该办法第十条规定，“上海市人民政

府同意隧道发展公司关于双方对利润分配的约定，港方投资者在专营期内从隧道发展公司取得百分之十五的投资回报率。” 3 政府保证责任的法律冲突与风险（1）政府保证的法律冲突

我国现行的法律对政府保证作出了种种限制或禁止，首先，政府对BOT的保证一般是通过政府与投资者签定特许权协议来确立。但我国政府原则上不直接同外国投资者缔结合同。《担保法》第8条规定：“国家机关不得作为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或国际组织进行转贷的除外”。外经贸部1995年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》(简称《吸收通知》)第3条规定，“政府机构一般不应对项目做任何形式的担保或承诺（如外汇担保、贷款担保等）。如项目确需担保，必须事先征得国家有关主管部门的同意，方可对外作出承诺。”此外，中国人民银行于1996年9月发布的《境内机构对外提供外汇担保管理办法》的第4条中也对政府机构对外提供担保进行了限制。与《吸收通知》不同的是，国家计委、电力部、交通部1995年下发的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》(简称《审批通知》)第3 条却作出允许政府保证的规定，即“对于项目公司偿还贷款的本金、利息和经利汇出所需要的外汇，国家保证兑换和汇出境外。”

上述法律文件中，《担保法》的立法权威性最高，因此，有学者认为政府已被排除了对BOT投资项目外国投资者作出担保的全部可能性。但有些学者却认为《担保法》指的是民法上的担保，而在BOT项目中，政府通过特许权协议形式为项目公司作出诸如经营期限和项目等后勤保证，实质上属于对我国法律规定和国际协定条款的重申，是一种“非法律意义上的政府保证”。更有学者认为，政府对BOT项目的保证是一种“政府公法和行为”，具有国际法上的效力。

笔者认为，BOT项目的政府的保证是“政府对其签约行为的履约保证、对政治风险的承担保证和对其特定的豁免权放弃的保证，对该保证的违反会引起外交保护或国际求偿”。即这种政府保证是政府为了项目的顺利完工、经营、移交，对于一部分本国法律己规定的内容载入“特许权协议”中，以使该协议顺利进行。对于本国法律中未做规定的内容，通过协议加以确定，以维护投资人、项目公司的利益。即我国政府保证其实是一种对政策和履约的承诺，在合理范围内放弃主权和豁免权，一旦违约，政府要承担相应的法律责任。政府保证的目的是增强外国投资者的信心。

BOT投资方式的实施需要多个政府部门的共同规范，但我国目前尚无一个协调各部门的机构或是职权明确的机构，因此各部门发布的一些规章就很难做到统一协调，在不同的部门规定中，有时甚至会出现相矛盾之处。如《审批通知》允许直接提供外汇兑换和汇出的保证。然而，就法定职责来说，国家计委并非外汇主管部门，对外汇汇兑应否提供保证的问题，应由人民银行或国家外汇管理局来作出规定，而不适宜由国家计委作出。但在人民银行或国家外汇管理局的有关规定中，并没有涉及BOT项目的政府保证。

因此，依目前法律法规，要求政府对BOT项目作出保证有一定的法律

障碍。首先，法律对政府保证的性质和效力未作出特别规定，本身具有很大的不确定性，甚至相互矛盾，一旦发生争议，将很难解决。如我国通常由国有公司同外国投资者签订经济合同．规定权利义务，但发生问题时国有公司只承担经济责任，而不承担国家责任。再次，政府同外国没资者签订投资协议发生争议时不知如何解决。理论上，我国应通过与有关国家签订的政府间双边投保护协定解决争议。虽然我国于92年正式签署《华盛顿公约》，但我国通常并不同意将争议交付其在世界银行总部设立的“解决投资争议国际中心”仲裁。胜诉一方无论在哪一个缔约国或其管辖下找到另一方财产，都可以请求改缔约国地法院予以扣押该项财产。因此，我国政府一旦败诉，投资者可以在任何一个缔约国申请对我国国家财产进行执行，该缔约国甚至不得以公共秩序保留为由加以抵制。虽然国家财产享有司法豁免权，但《华盛顿公约》将财产的扣押问题留给了裁决执行国的法院依据自己国家的法律予以解决。但根据《公约》关于当事人有权不将争议交付“中心”仲裁的规定，我国政府一般仅同意通过国内诉讼或国际仲裁解决，但外国投资者通常对国内裁决的公正件表示怀疑。比如当政府违反承诺时，外国投资者究竟是以违约为由提起民事诉讼还是担起行政诉讼？如果是提起行政诉讼，那么是否符合行政诉讼法规定的受案范围？

（2）政府保证的法律风险

公路经营企业主要依靠收取公路过路费来谋求投资的回报。公路项目建成后车辆交通量的大小决定着收取过路费的多少。政府可根据测算 的交通量的增长速度，在不同阶段和年份制定出由政府控制掌握的最低收入水平线，向公路经营企业提供不同的最低收入的担保。当公路经营企业收取过路费达不到最低收入水干线时，政府可视情给予公路经营企业一定的补贴，保证公路经营企业的收益率，调动投资开发商的积极因素。但政府提供投资回报率的保证将会使政府负起偿债责任，提供这种保证，将违反《担保法》中“国家机关不得作为保证人”的规定。也违反了《审批通知》第3条中规定的：“项目公司也要承担投资融资、建造、采购、运营维护等方面的风险，政府不提供固定投资回报率的保证”内容。因此，国际惯例是政府不给予固定的保证，除非项目在经济或财务上不可行，作为吸引投资者的一种措施。如果政府保证固定投资回报率，那么BOT项目就变成了事实上的贷款项目，而这种贷款项目利率无异是较高的。这不但会使外商失去降低成本、提高效率的积极性，也会使政府承担了不应承担的风险。但是考虑到BOT项目中投资风险的特殊性，特别是我国现阶段的投资环境不尽完美，如果法律法规对此风险的保证作出禁止性的规定，一概否定“政府对投资回报率”提供保证，恐怕是不合理和不切实际的。虽然对于投资回报率的保证通常是建立在交通量预测的基础上，但目前对于交通量的预测存在很大的不确定性，一方面由于预测理论模型自身的缺陷——根据混沌理论，非线性系统的长期预测是不可能的，另一方面也由于咨询机构自身的问题。如西南某高速公路交通量预测的项目负责人毫不掩饰地对笔者坦言外商被蒙了。更有甚者，某咨询机构为得到西南某长江的经营权转让可行性研究项目，居然许

诺：甲方需要什么结果，他们就可以得出什么结果，而且该结果在同行中没有人敢提出质疑！对此，笔者认为，一旦政府在投资回报率上遭遇赔偿风险，政府可根据《民法通则》和《合同法》向有过错的交通量预测的中介咨询公司追索，从而化减政府投资回报率保证责任的风险。这同时也提醒中介咨询机构，随着市场经济运行规则的逐步完善，尤其是WTO规则和相关国际通行做法，中介咨询机构是必须为其咨询结论承担责任的，这一点，在安达信、毕马威等会计师事务所事件中得以体现。因此，国内的中介咨询机构在交通量预测的问题上必须采取慎重的态度，否则，不但有可能面临来自政府、BOT项目公司和股民的索赔，后果严重的，将直接违反《刑法》，构成“中介组织人员提供虚假证明文件罪”或“中介组织人员提供证明文件重大失实罪”。4 结论

西部大开发对公路基础设施迅速增长的需求，使得我国公路基础设施投资的回报率和投资机会，较之欧美市场有巨大的吸引力。但公路基础设施建设所需大规模的投资，要求我们必须在用国际金融机构贷款和外国政府软贷款及证券融资的基础上，加快B0T方式融资的步伐。但由于公路BOT投资项目是一个跨国投资，投资大、期限长，投资者的风险相对较大。因此，BOT项目的成功在很大程度取决于项目所在地政府是否给予强有力的支持，但也由此给政府带来风险。而在我国法律法规中，涉及政府保证的内容很少，大都只局限于项目公司外汇兑换与汇出的保证，以及项目公司因政策变化而受损失时允许其延长

经营期的保证，而对于其他一些私人投资者所关心和期望的诸如限制竞争保证、土地保证、投资回报率保证等，都没有作出具体规定。这势必将给予地方政府人投资者进行BOT项目谈判带来很大困难。对投资者而言，还意味着项目的政治风险大大增加，因为即使地方政府为有关项目提供他相关保证与承诺，也有可能会被其他法律法规或上级政府部门撤销。

中国BOT资本融资方式探析 篇3

在我国的基础设施建设中起到了显著的作用，加快了我国的基础设施建设的速度，及时满足了社会和经济发展的需求，对我国社会主义的经济建设起了不可估量的作用。但是由于我国对BOT资本融资方式还缺少相关的经验，所以在运作过程中还存在着不少的障碍，这就要求我国政府能够努力克服障碍，使BOT资本融资方式能够更好地为我国的社会主义建设服务。

【关键词】BOT资本融资方式 基础设施建设 投资

BOT即Build-Operate-Transfer（建造—经营—移交）的英文缩写，是指政府部门通过特许权协议，授权项目发起人/项目公司（主要是私营机构）进行项目（主要是基础设施）的融资、设计、经营和维护，在规定的特许期内向该项目的使用者收取适当的费用，由此回收项目的投资、经营、维护等成本，并获得合理的回报。特许期满后，项目公司将项目免费移交给政府。其主要特点是：规模较大，资金需求量大；技术要求高；要有盈利能力；利使用期限长。

一、BOT资本融资方式在中国经济建设中的地位

世界各国的国家经济的发展表明，一国的经济发展都是从发展基础设施开始的，国家经济建设与发展离不开基础设施，基础设施的完善程度标志着一个国家综合国力的大小和经济发展水平的高低。中国的基础设施建设近年来有很大的发展，但与世界水平相比总量仍显不足，结构亟需改善。BOT资本融资方式作为一种新型的国际投资方式，在20世纪80年代初已经开始得到了较快发展，目前已经被广泛用到发达国家和发展中国家的基础设施建设当中去，并且已经取得了显著成效。为扩大利用外资的范围以及加快中国的基础设施建设，我国“八五”计划正式提出了BOT资本融资方式，从而引起了各地对BOT的普遍重视。对于我国来说，采用BOT资本融资方式，对我国的基础设施建设有以下几个方面的现实意义。

1、加快我国基础设施的建设速度

通过BOT资本融资方式吸引来源众多的外国资本，投资于我国的基础设施的建设，有利于解决目前面临的基础设施不足与建设资金短缺的矛盾，采用BOT可以在较短的时间内利用外资把那些目前经济发展中急需而国家在短时间内拿不出较多资金来投资的项目建设起来，从而加快我国基础设施的建设速度。

2、有利于拓宽利用外资的渠道

我国利用外资主要是由外商直接投资和借用外国贷款两种方式，BOT资本融资方式与这两种利用外资的方式有很大的不同，利用BOT不仅不会增加政府的财政负担，也不会增加外债负担。

3、可以及时满足经济和社会发展的需求

我国有些地区的基础建设落后，制约了当地的经济和社会的进步，而利用BOT方式，可以使一些本来急需建设而因政府财力不足无法动工的基础设施能够早日建成并投入使用，从而满足经济和社会发展需求。

4、有利于提高项目的运作效率

由于BOT项目一般都涉及到巨额资金的投入、建设的周期较长而且风险比较大，国外的投资公司如果稍有不慎，则会遭受巨大的损失，于是其在BOT的运作过程中，会对项目进行科学论证、合理设计、科学管理，这无疑会提高项目的运作效率。

二、BOT资本融资方式在中国运行中所遇到的障碍

1、来自政府方面的障碍

采用BOT资本融资方式，政府的作用是十分重大的。项目的整个决策、签约都要由政府的参与，都要由政府直接负责。政府对项目的可行性与经济效益要进行充分论证、合理的设计。政府是BOT项目成功与否最关键的角色之一，政府对BOT的态度以及在其实施的过程中给予的支持将直接影响到项目的成败。总结BOT在中国实行这些年来的经验来看，来自政府方面的障碍主要有以下几个因素。

（1）缺乏经验。BOT资本融资方式是一个规模大期限长的过程，如果稍有不慎将会为我国的经济建设造成不可估量的损失。而我国政府往往是在项目的资料和文件的制定过程中，没有足够的人员来应对此种时间紧迫的工作任务，而且政府在聘用相应的顾问和专家也没有不能面面俱到，并且由于费用等方面的限制，我国政府在聘用外国专家和顾问方面还存在着一定的不足问题。

（2）我国政府现行的管理体制尚不能有效的面对BOT履行职能。我国政府正处于转轨中的管理体制往往不能对BOT融资过程做出迅速的决策和高效率的管理。在这个过程中政府往往用增加税收、强制性规定从项目的所在地购买原料或在当地出售产品和服务、征收额外的特许权使用费、限制某些产品项目的进出口、征收关税等方式对BOT项目的设计、选址、工程建设、运营及产品的销售进行越权干预。

2、我国BOT融资方式的立法障碍

BOT融资方式是一项涉及面广，参与部门多的系统工程，没有相关的政策、法律的正确指导和监督管理是不可能顺利实施的。BOT投资方式作为国际经济合作的一种新型的投资方式，其内容涉及到投资、融资、建设、经营、转让等一系列活动，当事人或参与人包括东道国政府、项目主办人、项目公司、项目贷款人、项目原材料供应商、融资担保人、保险公司、经营管理公司以及其他可能的参与人。因此BOT投资方式形成了由众多当事人或参与人组成的多样复杂的法律关系。我国对BOT的一些专门性的法律规定虽然在一定程度上保障了BOT的实施，但是由于其内容不够完善，现有的有关法律法规在事实上已经构成了BOT投资方式的障碍。

（1）我国现行法律法规对政策保证的限制和禁止规定。BOT项目的实施涉及到政府的担保问题，我国全国第八届人民代表大会通过的担保法第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织的贷款进行转贷的除外”，除此之外，中国人民银行、最高人民法院、财政部、外经贸部都曾明文规定禁止政府对外担保。虽然现在广泛承认BOT项目的政府担保和一般意义上的政府担保有所不同，但是BOT项目的政府担保能否有效的实施以及如何实施现在还没有可供依据的法律条文。

（2）对BOT项目范围的法律限制。BOT投资方式已被广泛的应用于各国的公路、桥梁、机场、港口、水厂、电厂等基础设施建设中，我国自从90年代引入BOT资本投资方式以来各地相继推广了一些BOT项目。但是我国外经贸部、经贸委1995年发布的《外商投资产业指导目录》中明确禁止外商投资电网与经营城市供水、煤气、热力管网等建设与经营。以及国家计委等3部委1995年发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》中也明文规定：对于一些大的项目只能采取中外合资、中外合作等利用外资的方式兴建。显然国家为了保证关系到国计民生的基础设施采取了禁止限制外资进入的政策。

（3）BOT项目公司在中国境内的筹资自主性受到限制。外商公司多渠道的筹资方式有利于降低BOT项目风险，减少筹资成本。比如，外商除了贷款外，一些BOT项目利用发行股票和债券的方式筹资，但是我国法律法规对发行股票和债券均持限制性的态度，如中国《外资企业法》细则第二十条对外国投资方式作了如下限定：外国投资者可以用可自由兑换的外币出资，也可以用机器设备、工业产权、专有技术等作价出资，由审批机关批准，也可以用从中国境内其他外商投资企业获得的人民币利润出资。由此看来，在现行法规下，项目工程在中国境内通过募股、借贷、发信用债等方法筹资几乎无可能。

上述分析只是BOT融资方式在我国面临的诸多立法障碍的一小部分，在实际的运作过程中还会遇到其他法律问题均需要国家专门的BOT立法加以协商解决。

三、对我国资本融资方式的几点建议

1、政府要更好的发挥作用

BOT离不开政府的参与，并且要在BOT融资活动中始终处于主动地位，BOT基础设施项目需要东道国政府发挥积极的作用。首先，政府要保证对基础设施的需求，由于BOT基础设施的建设是一个复杂庞大的过程，所以项目公司往往会与东道国的某一部门签订一定数量的产品和服务购买协议来确保日后的市场需求。其次，政府要实施好外汇担保，项目公司之所以投资其目的是获得利润，而项目公司的经营收益通常要东道国政府的货币来表示，因此项目公司会要求东道国政府允许其将收入的东道国的货币兑换成能自由汇出境外的货币。再次，政府要不断提高管理水平，是指能够正确地做出项目决策、选择可靠的项目公司，从而保证BOT的综合效益。最后，BOT的顺利实施还有赖于东道国政府完善的风险分担结构。政府承担的是政治风险和不可抗力风险，项目公司则承担经济风险，如价格波动、供求变化、市场竞争压力等，这是由BOT项目中风险由最有能力规避的一方来承担的原则来决定的。所以项目公司对东道国法制环境、风险分担机制的健全和完备状况是很重视的。

2、建立和完善BOT法规

BOT方式的有效运行涉及许多方面，这就需要不同领域的法律、法规、规章和规定的协调与一致。但前文已经述及，我国一些现行的法律、法规和规章已经构成了BOT在我国发展的障碍。鉴于上述种种立法障碍，我国应通过充分研究国际金融市场的状况和世界各国开展BOT融资成败的宝贵经验，再结合我国的实际情况，尽快完善我国的BOT法规。这无论是对中国政府还是对外国投资者来说都是必需的，只有有了比较完善的BOT法规，外国投资者才能消除种种疑虑，才能确保他们的利益，而且我国政府也可以利用完善的BOT法规对BOT项目进行管理和管制，减少在执行过程中的纠纷。因此，我国亟需制定一部关于BOT投融资方式的专项立法，以规范BOT方式的操作程序和运作方式，实现现行法律体系与BOT方式的衔接，为BOT方式提供良好的法律环境。

3、大力培养BOT专才，提高BOT项目的成功率

由于BOT融资方式在我国是一种全新的融资方式，我们必须加强BOT专业人才的培养力度。BOT方式作为一种新型的项目组织管理办法在项目建设的决定、公司的谈判、经营管理以及项目纠纷的解决都有一套独特运行规则和办法，都需要专门的人才来实施，而我国还缺少这方面的专门人员，急需加以培训。如果没有一只这样的专业队伍，在BOT项目谈判中就不熟悉BOT方式的基础原则和操作技术，就很难维护我方的利益，从而成功率会大大的降低。

四、结束语

综上所述，BOT作为一种新型的投资方式，有着巨大的发展潜力，并在许多方面具有传统投资方式所不具备的优势，因而为世界各国尤其是发展中国家所广泛采用。其有利于促进东道国基础设施的建设并缓解东道国的财政负担资金困难，有利于东道国转移经营项目建设的风险，也有利于提高项目运作效率和质量。此外，它对东道国培养管理人才，发展经济等都有很大益处。BOT资本融资方式在我国已经发挥到了很好地作用，对我国的基础建设起到了促进的作用。我们应该在实施的过程中，总结经验，不断分析，针对尚存在的若干缺陷，加快改革和改造步伐，选择正确的对策，以使BOT这一投融资方式真正有效地对我国基础设施建设及其他方面产生巨大的促进作用。

【参考文献】

[1]陈安主：国际经济法学[M]，北京大学出版社，2001.

[2]余劲松：国际投资法[M]，法律出版社，1997.

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[4]余劲松、吴志攀：国际经济法[M]，北京大学出版社、高等教育出版社，2000.

BOT投资方式 篇4

(1) 私人与私人之间的“囚徒困境”博弈。

在该博弈中, 我们假设让民间私人 (企业) 都出钱共同来建设基础设施, 那么社会福利将增加。问题在于, 如果我出钱, 你不出钱, 那我就得不偿失;而你出钱我不出钱, 我就可以“免费搭车”。该博弈的支付矩阵如下:假设参与主体为甲、乙两私人 (企业) , 现投资建设某基础设施, 甲或乙单独投资需要支付20个货币单位, 甲和乙共同投资则各需支付10个货币单位, 每个人都不愿出钱投资则支付0个货币单位。该博弈的占优策略均衡是甲和乙都选择“不投资”。

(2) 私人 (企业) 与政府之间的“智猪”博奕。

在该博弈中, 参与主体是私人 (企业) 和政府, 假设社会需要兴建一项基础设施, 从私人 (企业) 角度看, 能从该项目中得到5个效用单位, 兴建成本为4个单位;从政府角度看, 能从该项目中得到8个效用单位 (考虑到项目的社会效应) , 兴建成本为5个单位 (考虑到政府的效率问题等) 。双方的策略有“主动”兴建和“等待”两种。其支付矩阵如下:

该博弈的结果是没有形成占优策略均衡。但是, 我们可以看到, 在“智猪”博弈中, 一个典型特征就是:多劳不多得。如在该支付矩阵中, 战略组合 (5, 3) , 就表示政府主动修建基础设施获得的效用是3, 而私人 (企业) 等待所获得的效用却是5。同理, 对于战略组合 (1, 8) 表示私人 (企业) 主动修建基础设施获得的效用是1, 而政府等待所获得的效用却是8。博弈的结果是政府、私人 (企业) 都不愿意投资建设基础设施。

综合公共经济学原理和博弈论分析以及现实情况, 笔者认为:基础设施建设应该由政府负责, 但是不能忽略市场的力量。问题的关键在于找到政府和市场的最佳组合点。BOT投资方式就是我们应选择的路径。

2 BOT投资方式概述

2.1 BOT的涵义

BOT (BUILD-OPERATE-TRANSFER) , 即建设-经营-转让, 它是政府吸引私人资本进入基础设施建设的一种投融资方式, 具体涵义是:政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议, 授权于项目公司来承担该项目的融资、建设、经营和维护。在协议规定的特许期内, 项目公司通过向设施使用者收取费用来回收项目投资、经营和维护成本, 并获取合理回报, 政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权。特许期届满后, 项目公司将该基础设施项目无偿的移交给政府部门。

2.2 BOT的组织结构及运作方式

BOT的组织结构及运作方式如图3。

2.3 BOT的优点和局限

BOT投资方式的优点主要表现在:一是有利于减少政府直接的财政负担, 解决了政府在基础设施投资中资金不足的问题;二是避免了政府的债务风险。三是有利于提高项目的运作效率。四是可以给民间私人 (企业) 提供更多的投资机会, 有利于促进经济的可持续发展;五是可以为社会公众提供及时、甚至超前的, 更多更好的基础设施服务。

BOT投资方式的局限主要表现在:首先, 不是所有基础设施建设都可以采用这种投资方式, 只有那些具有营利性的基础设施才可以采用这种投资方式;第二, 采用BOT投资方式的项目, 一般投资额较大, 投资周期较长, 需要较高水平的管理, 项目的风险性较大, 对BOT项目公司要求很高, 需要慎重对待。

3 结论

3.1 正确认识和科学把握BOT 的应用

在BOT投资模式这个问题的认识上, 首先, 我们要看到BOT的诸多优点, 敢于创新, 敢于采用BOT模式。BOT 模式可广泛应用于诸多基础设施项目, 如发电厂、公路、桥梁、隧道、机场、港口、码头、铁路、供水、石油管道等。其次, 在具体应用时要注意有针对性的选择项目。不是所有的基础设施项目都适用BOT投资方式, 只有那些具有营利性的基础设施项目才可以考虑采用。项目立项前一定要经过充分论证, 要认真对项目进行可行性研究。

3.2 制订和完善有关BOT的法律法规

关于BOT的立法目前可以说是还处于起步阶段, 这对大力发展BOT是一个障碍。所以, 要加快研究, 尽快出台一部关于BOT投融资方式的专项立法, 详细界定BOT投资的法律性质、特许权的定义, 规定BOT 项目的审批、准入、运作、政府保证、经营期限以及对BOT的征收、国有化和补偿问题等, 促进BOT 项目的顺利有序开展。BOT立法的基本原则应包括维护国家主权和利益原则、保护投资者合法权益原则、国民待遇原则、遵守国际公约及遵循国际惯例原则。

3.3 不断优化BOT投资环境

目前, 我国民间资本进入基础领域的主要障碍是行政垄断。要推进基础领域的改革开放, 坚持实施“投资主体多元化、审批方式科学化、项目业主竞争化”为主要内容的投资管理方式, 让民营投资主体充分发挥在基础设施建设方面的作用。一是要允许民营资本以合资、合作、联合、联营、参股、控股、特许经营等方式参与经营型的基础设施和公益事业项目建设。二是要引入竞争机制, 通过招投标方式选择基础设施项目的投资经营主体, 给民营投资以公平的竞争机会。三是要改革行政审批制度, 减少程序, 提高效率, 尽快建立民营投资项目登记备案制度。四是要给予民营投资主体一定的鼓励和支持, 如帮助建立畅通的融资渠道、构建财政补贴和税收优惠制度等。

3.4 加强政府对 BOT项目的管理和支持

政府要给自己在BOT运作模式中的角色进行正确的定位。一方面, 该由市场做的政府不要越位;另一方面, 市场解决不了的问题政府不要缺位。具体说来, 在BOT模式运作中, 政府要努力做到:一是科学决策。看哪些项目是必须要做的, 哪些项目是可以用BOT模式做;二是积极协调, 协调各部门的政策和责任, 协调公众和企业的利益等;三是完善有关BOT的立法;四是加强监管, 包括价格监管、资金使用监管等;五是做好服务, 为BOT项目的建设和经营营造一个好的环境, 必要时给与适当的补助和支持。

3.5 加快培养和储备BOT方面的人才

BOT模式是一项系统工程, 涉及经济、贸易、法律、金融、技术转让、工程招标、项目管理、工程技术、资产评估等多个领域的知识, 对政策性和技术性的要求都很高, 并有着一套独特的运行规则和办法。这就迫切要求由具有经济、政治、技术、法律、财务等多方面知识的复合型人才来实施, 以确保项目顺利进行。所以, 无论是对于政府还是BOT项目公司, 都需要研究BOT项目对人员的要求, 着手培养和储备BOT人才。

摘要：基础设施的建设会在私人 (企业) 和政府之间进行博弈, 并形成困境。走出困境的路径选择就是引入BOT投资方式。要通过正确认识和科学把握BOT模式, 制订和完善BOT法规, 优化BOT投资环境, 加强政府对BOT项目的管理和支持以及加快培养和储备BOT人才, 促进基础设施建设又快又好的发展。

关键词：基础设施,博弈,BOT投资方式

参考文献

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[3]郭佳琳.论BOT在我国城市建设投融资中的应用[J].现代管理科学, 2007, (3) .

BOT投资方式 篇5

BOT是近年来被世界上许多国家采用的新型基础设施投资方式。其基本含 义是东道国政府与私人投资者签订特许协议，将某一大型基础设施的投资、融 资、经营和维护等特许经营权授予私人投资者，投资者在协议规定的特许期内，通过经营所得偿还项目的债务和回收投资，特许期满后无偿的将该基础设施移 交给东道国政府。BOT方式能有效吸引外资进人基础设施建设，对于包括中国 在内的发展中国家来说，具有重要意义。

从20世纪80年代中期开始，我国开始探索采用BOT投资方式建设基础设 施。我国利用BOT投资方式的探索先后进行了多个项目的试点，并取得了较大 成功。BOT投资方式正成为我国引进外资建设基础设施的一种新的重要方式。然而，尽管经过多个BOT项目的试点，我国积累了一定的经验，出台了一些有 关BOT方面的管理条例，但是目前我国对BOT投资方式的认识仍然处于极其 肤浅的程度。同时BOT投资方式运用所需要的软环境方面，尤其是法律环境方 面还存在着不足。而且目前我国尚无一套专门调整BOT投资方式的法律性文 件，而散见于各种法律文件的相关规定不仅不健全，甚至相互抵触，这给我国 的法律实践带来了极大困难。因此必须尽快完善有利于BOT投资方式运作的软 环境，创造条件，积极吸引外商以BOT方式投资于基础设施建设特别是西部地 区基础设施建设。

本文首先对BOT投资方式做了概括性的介绍，然后对BOT的几个法律问 题进行系统的分析探讨，其中包括BOT投资方式中的法律关系，BOT特许协 议的法律性质、BOT项目风险与政府保证、BOT方式中的法律适用等。学界对 这些问题颇有争议，这些问题对BOT项目的实施具有重要的理论与实践价值。作者在全面分析研究的同时，提出了自己的观点。最后，作者结合我国现行法 律规定与BOT项目实践，指出我国采用BOT方式的立法方面的障碍，并进一 步提出相关的我国BOT立法建议。作者认为，在我国制定一部单独的BOT法 乃当务之急。

关健词:BOT特许协议国际投资·BOT立法 目录 引言1 第1章BoT投资方式概论3 BOT投资方式的概念3 BOT投资方式的起源6 BOT投资方式的优点8 1.3.1对东道国来说BOT投资方式的优点8 1.3.2对私人投资者来说BOT投资方式的优点9 BOT投资方式的特征9 1.4.1BOT投资方式与传统外商投资方式的区别9 1.4.2BOT投资方式的特点10 BOT投资的运作方式11 1.5.1确定项目阶段11 1.5.2授权建造阶段11 1.5.3经营阶段12 1.5.4移交阶段12 实施BOT的成功范例一一澳大利亚悉尼港海底隧道工程12 1.6.1项目的提出和批准12 1.6.2项目最终结构和资金筹措方案14 1.6.3建设实施管理14 1.6.4运营管理15 我国利用BOT方式意义15 我国利用BOT投资方式的现状及前景17 BOT投资方式的法律内容20 BOT法律关系的性质20 BOT特许协议的法律问题21 2.2.1特许协议的含义21 2.2.2特许协议的主要内容22 2.2.3BOT特许协议的主体及各方的权利和义务23 2.2.4特许协议的法律性质23 2.3BOT投资风险的法律保障29 2.3.1BOT的商业风险与分担29 2.3.2BOT的政治风险与保证30 3建立BOT投资方式政府保证的必要性31 2.3.4BOT投资方式中政府保证的内容33 BOT项目中政府保证与担保法保证的区别34 第3章加强BOT立法的必要性37 1我国目前BOT的立法现状，37 2BOT投资方式的法律障碍37 2.1审批程序上的障碍37 3.2.2项目公司注册成立的障碍38 3.2.3项目公司融资的障碍38 3.2.4BOT投资方式适用范围的障碍39 3.2.5外汇兑换、汇出的障碍39 3制定BOT法的几点法律构想40 3.3.1BOT投资方式立法模式的选择41 3.2BOT立法的基本原则42 3.3BOT立法的基本内容42 3.3.4创造良好的BOT投资环境44 结束语参考文献 引言1 经济发展的事实表明:良好的基础设施能提高生产率，降低生产成本。经

济产出增长和基础设施增长同步。随着我国经济持续、健康、稳定的发展，对 于基础设施的需求也在不断增加。但是在发展基础设施的过程中，由于基础设 施往往是建设周期长，资金投人量大的项目。同时基础设施具有公益性，在服 务上具有非竞争性和非营利性，因此一般商业机构不愿介人。而单纯依赖国家 财政，会造成巨大的财政赤字。如我国的电力建设虽然近年来通过海外股票市 场上市筹集到了部分建设资金，但是仍然严重不足，而通过发行债券的方式筹 集资金则又会增加国家的外债负担。因此从根本上讲，影响基础设施建设的主 要因素是投资不足及筹集资金措施不多。转换基础设施建设的投资体制已经势 在必行。解决基础设施建设资金问题，必须实施多渠道筹资战略。引进外资投 向基础设施建设就是一种比较可行的方式之一。

BOT是近年来世界各国普遍采用的国际新型投资方式。这种新的投资方式 适应了各国经济发展的需要，较好的解决了基础设施滞后与政府财政不足的矛 盾，加速了投资环境的改善，促进了经济的发展。随着BOT投资方式在世界各 国的广泛应用，从20世纪80年代中期开始，我国开始探索采用BOT投资方式。我国利用BOT投资方式的探索先后进行了多个项目的试点，并取得了较大成 功。1984年由香港合和实业公司和中国发展投资公司合作在深圳建设的沙角电 厂，虽然还不能说是完全意义上的利用BOT投资方式的基础设施项目建设，但 是沙角电厂项目的建设为我国研究利用BOT投资方式起了重要作用。进人20世纪90年代，我国确立了社会主义市场经济体制的发展方向，利

用外资的政策发生了重大的变化。在基础设施方面，由限制外资直接投资转向 引导，BOT投资方式开始受到我国政府的高度重视，国家有关部门多次召开 BOT研讨会，进行大量的调查研究，在此基础上，开始拟订BOT投资政策，法规，并开始组织BOT投资项目的试点工作。1993年中国第一家专业从事BOT 项目投资的商业实体—北京博拓投资开发公司正式成立。1995年5月8日，正式批准了第一个试点项目:广西来宾电厂B厂;1996年11月11日正式签

订BOT特许协议。协议规定，1999年工程完工后，项目投资者营运巧年，然 后将电厂无偿移交给广西自治区政府。来宾电厂的成功，表明我国采用BOT BCl，投资方式法律问题研究

投资方式吸收外资进行基础设施建设的试点工作取得重大进展，标志着我国利 用外资的法律制度建设和BOT投资项目管理能力迈上了一个新台阶。BOT投 资方式正成为我国引进外资的一种新的重要方式，中国从此打破了外资投资基 础设施的禁区。1995年8月21日，国家计划委员会，电力工业部及交通部联 合发布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，该通知是 一部专门针对BOT投资方式的法律规则，该通知使与BOT有关的抵押安排，政府保证，争议解决办法和外汇等问题的法律状态得到了明确，开创了外商在 中国投资基础设施领域的新时代。

2001年我国加人WTO，成为WTO的正式成员，这对我国利用外资，包括 采用BoT投资方式引进外资技术，产生了积极的影响。作为外商直接投资的一 种新模式，它必将推动中国西部地区采用BOT方式引进外资，加快基础设施建 设。

然而，尽管经过多个BOT项目的试点，我国积累了一定的经验，也出台了 一些有关BOT方面的管理条例，但是目前我国对BOT投资方式的认识仍然处 于极其肤浅的程度。同时运用BOT投资方式所需要的软环境方面，尤其是法律 环境方面还存在着不足。BOT投资规模大、经营周期长、涉及面广、法律关系 复杂，所需要的法律文件众多，BOT投资从项目公司的选定，有关协议的签订，项目工程的投资，建设，经营以及移交等各个环节都涉及相关的法律问题。而 且目前我国尚无一套专门调整BOT投资方式的法律性文件，而散见于各种法律 文件的相关规定不仅不健全，甚至相互抵触，这给我国的法律实践带来了极大 困难。因此必须尽快完善有利于BOT投资方式运作的软环境，创造条件，积极 吸引外商以BOT方式投资于基础设施建设特别是西部地区基础设施建设。本文即是在研究国内外BOT投资项目应用的基础上，结合我国西部地区的 实际情况提出了一些不成熟的看法。第1章BOT投资方式概论 第1章BOT投资方式概论 1.1BOT投资方式的概念

BOT是英文Build-Operate-transfer的简称，翻译成中文为“建设一经营 一移交”，由于目前尚无明确的代名词，国内一般称其为BoT投资方式。BoT 这一提法最早是由土耳其总理奥扎尔(TURGUTOZAL)在1984年提出的。其 认为:‘，BOT是国际上为利用私人资本进行基础设施建设而采取的新方式。其 运作一般是先由东道国政府与私人财团签订特许协议，将原属于东道国政府的 基础设施建设权和经营权在一定期间内让渡给私人财团，然后由私人财团组建 一个项目公司，自筹资金进行项目建设，在项目建成后进行营运取得收益，协 议规定的期限届满，无条件将项目移交给东道国政府。”对于东道国来说BoT 投资方式具有融资能力强，自有资本需要量小，避免政府债务风险，实现基础 设施建设的优点;对于私人投资者来说BOT投资方式具有拓宽投资领域，投资 收益有保障的优点。因此，近年来，BOT投资方式深受东道国和私人投资者的 欢迎，在许多项目中加以运用。

根据世界银行的《1994年世界发展报告》，BOT至少有三种运作方式:即

B价(bund~。沐rate一transfer)建设一经营一移交:BOOT(Build一own一O讲rate一 竹ans化r)建设一拥有一经营一移交和Boo(Buu小OwnOPerate)建设一拥 有一经营。联合国国际贸易法委员会(UN刀00)把BOT定义为:在一定时期 内对基础设施项目进行筹资、建设、维护及运营的私有组织，此后所有权移交 为公有。亚洲开发银行(ADB)把BOT定义为:项目公司计划、筹资和建设基 础设施项目，经所在国特许，在一定期间内经营项目，特许权利到期时，所有 权移交给国家。但是对于什么是BOT投资方式，至今在国际社会还没有一个公 认的定义，目前在我国及其他国家对BOT含义的认识也没有统一。主要有以下 几种看法: 第一种看法认为BoT方式是一种涉外工程承包方式’。涉外工程承包是指

国际工程承包中，承包人和建设者的基本任务是承包或建设好约定项目，既不，王饪:《漫说BOT》，《投资理论与实践》1995年第2期;张晓君:《略论Bor特许协议的法律性质》，载《法学家》2以刃年第3期。BQT投资方式法律问瓜研究

负责项目建设资金的筹措，也不享有该项目的经营权。BOT方式进行的是基础 设施建设，是东道国政府将本属于政府的基础设施建设的特权授予外国私人投 资者成立的项目公司，项目公司可以采用总包或分包的方式建设东道国基础设 施。因此，有人认BOT方式是涉外工程承包。持此观点者把BOT方式等同于 一种“涉外工程承包”，并分析了它与一般工程承包的不同之处，即履约期较长、需要依照银行(贷款人)的要求行事、具有国际性、风险较大等。

第二种看法认为BOT方式是一种国际技术转让方式2。持这种观点者认为: 在国际BOT项目中，外国私人投资者从设计项目时，已经将其技术含量注人到 项目中:在项目的营运阶段，外国私人投资者为尽快收回成本，采用最先进的 管理经验。技术的转移是随着项目不断发展而逐步扩展的。因此BOT方式是国 际技术转让、知识产权贸易的新形式，是各国开拓技术和成套设备出口市场的 重要途径。

第三种看法认为BOT方式是一种融资租赁3。这种主张认为BOT方式的经 济本质为融资，BOT方式的产生是基于东道国政府缺乏资金而无力满足基础设 施建设的需求，而国外的私人剩余资本却急于谋求出路获得利润，其连接点就 是资金的融通:BOT方式的法律形式是租赁。外商自己筹资建成的工程项目，自行经营管理，并对用户收取费用作为投资回报，与租赁的出租一样，只是BOT 方式收取租金的方式与一般租赁不同:第一，项目公司通过经营管理，向用户 收取费用，可视为租金;第二，政府提供的一系列优惠措施，如税收减免，工 地使用费减免及其他补贴等。也可视为租金的一部分。所以，BOT方式应该归 入融资租赁。

第四种看法是国外较为流行的一种观点，以美国为首认为诸如BOT方式是

一种“政府合同”(goverm刀Lentai一~)，也有的称之为“非场所化”合同4，法国《行政合同法》称之为“行政合同’，(。刘汀朗t一“.山五strate)5，他们都认为这 种“经济发展协议”与私人合同一样，应以普通合同法为法律基础。

第五种看法认为BOT是一种投资方式，这是目前较为流行的、带有普通性 的看法。持这种观点的人中又有两点差异，其一是认为BOT投资方式中含有项 目所有权的转移，从而定义BOT方式为一种债务与股权相混合的产物。那么政 府通过合同方式把某一重大项目的设计、施工、融资、经营和维修的权利和责 任让给私营企业，该企业在合同期间内，拥有该项目的所有权、经营权和受益 权，特许权期限届满，项目无偿转让给当地政府管理。我国国家计委、电力部、交通部于1995年8月联合下发的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关 间题的通知》中，对BOT投资方式的定义就是采用了所有权转移的主张。其二 是认为BOT投资方式体现了所有权与经营权分离的特点，定义BOT方式为:“在 政府和私营企业在基础设施建设和运营、管理方面的合同中„„政府作为委托 方，始终拥有该项目的产权(控制权)„„私营企业则在合同期内拥有该项目 的使用权，负责项目的建设和经营，并在合同期结束时将该项目移交给政府。” “目前持这种观点的人已越来越多。

对于BOT方式定义的上述5种看法各有道理，但是都只抓住了BOT方式

某一角度的特征，用BOT某一阶段的工作内容来表述其整体综合概念是片面而 不科学的，没能反映BOT方式的特征和本质。准确地说，BOT方式不仅仅具 有上述提到的内涵，最关键的是，它是一项“系统工程”，是综合各种经济、社 会因素的一系列法律关系。在准确界定BOT方式的定义之前，首先应把握这种 运作方式的基本法律特征:1.BOT方式是一种合同安排(contractual-二angement)，按照菲律宾《BOT法》的定义，BOT方式中项目发起人与承办 人进行的设计、融资、管理、维修等行为都是通过合同方式实现的，应以普通 合同法为基础7。越南的《BOT法》在1992年修改后，规定BOT合同是一种 凭证(或称证书document)，是由外国公司或个人与越南政府在指定的期间内 签订的建设基础设施项目并对其进行商业经营(colnlnercial一management)的一 种文件“。越南的立法进一步明确了这种合同安排的法律效力。2.BoT方式的主 体一方为东道国的政府，他方为外国国民或公司、企业，是外国投资者基于东 道国的政府许可，享有并行使专属于东道国政府的特种权利。这种由政府部门 与私人或公司、企业签订的合同，不同于一般的经济合同，国外法学界一般称 之为“国家契约”(法国将之称为行政合同)，但仍以普通合同法为基础。不过，“陈沙、周立民:《BoT:政府和私营企业的长期伙伴关系》，载《国际经济评论》1996年第l一2期，第 49页。

7p衍xippines:RepublicA酬07718吕 Fransoisserres‘Attorneybefore山ecourtof^ppealofParis)，比haudLepangs撤s:Barinvietnam.BOT投资方式法律问题研究

值得注意的是，普通合同法中没有任何规定保证政府比任何其他签约当事人享 有更多的权利，但大多数经济发展协议(包括BOT合同)都订有“变更”条款，明确授予政府单方面变更合同履行条款的特权，不过，这种特权受两个条件的 限制:第一，这种变更不是“根本性”的;第二，政府要根据它所做的变更，对 合同实行全面的“公平调整”。同时，合同中还包括“任意终止”条款，只要另一 方当事人获得他所完成的全部工作的合同价金及预期利润的补偿，政府一方就 具有任意中止合同的特权。3.在BOT方式中，经东道国政府授权的私营公司应 由多个公司或投资者组成联营或合资经营集团，一方面向金融机构融资，一方 面与承建公司订立承建基础设施的合同，并与经营管理公司订立经营管理合同，使基建设施按时完工并正常运营。4.私营公司或企业还应该与政府机构签订回 购合同，将产品售给政府主管机构或依法向使用者收费(如公路、用电的收费)，以此偿还债务，弥补开支，赚取利润。5特许专营权期限届满，基础设施无偿 移交给政府。6.BOT方式体现了“两权分离”—基础设施的所有权与经营权相分离。一方面，东道国政府作为授权方，始终拥有该项目的所有权，并根据合

同确保私营企业的经济利益;另一方面，私营企业则在合同期内拥有该项目的 经营权，负责项目建设和经营，并在合同期届满时将项目移交给东道国政府。7.东道国采用BOT方式进行基础设施建设时必须赋予私营企业专营权。国际社会尽管尚无统一的公认的BOT投资方式的定义，但从上述BOT特

征中我们可以看出，较为完善的BOT方式是指东道国政府授予私营公司或企业 以一定期限的特许专营权，以合同的方式许可其融资修建和经营管理基础设施;政府根据合同，在专营期间准许经营管理公司从收费或销售产品中清偿贷款、弥补开支，赚取利润。专营权期限届满时，基础设施无偿移交给政府。可见，BOT方式是带有融资性质的以工程承包方式体现出来的新兴投资方式，体现了 国际投资技术转让的法律要求。目前较为完善的菲律宾《BOT法》对BOT投 资方式的定义就反映了上述特征9。1.2BOT投资方式的起源

关于BOT投资方式的起源有多种说法，集中起来大致有以下几种观点;第一种观点认为:BOT投资方式的起源，可以追溯到公元前三世纪罗得法 gP幽即ines:R印比hcActNo7718 第l草BOT投资方式概论

(Rokdes)的有关规定，这在雅典法中有所记载，如当时通行于地中海地域的 关于“海商借贷”(Maritimefoan)的规定，即以海运提单作为抵押的借贷制度 10。在BOT投资方式中项目公司自己向银行或者其他金融机构借贷，靠项目建 成后的收益与该项目资产担保偿还贷款、得到回报，这种金融借贷性的项目投 资与“海商借贷”的规定相类似。: 第二种观点认为:BOT投资方式最早在19世纪的北美开始出现，当时在

交通运输领域政府允许北方工业财团投资建设铁路和一级公路，建成后定期、定点向客户收取营运费用，待投资者的投资孕利润收回后，再无偿或者以低于 市场的价格转让给政府部门‘1。‘卜

第三种观点认为，BOT投资方式起源于加世纪70年代欧洲私有化过程中

首先由英、法两国银行集团提出的基础设施私营化的计划，该计划当时得到了 英国首相撒切尔夫人的大力支持，得以积极推行，其中以BoT方式最为成功，比如英法合作的经典之作一英法之间的海底隧道就是通过采用BOT投资方式 建设起来的。’2{ 对于上述几种说法，都是不确切的。B时投资方式是在各方面条件的促成

下应运而生的。二战后，发展中国家的基础设施建设都是通过财政预算和政府 对外借款来完成的，发达国家的基础设施建设也基本上是由政府直接承担的。在20世纪70年代之后，发展中国家由于大量举债，导致财政预算的紧张，影 响了这些国家继续对外举债的能力。在这种条件下，寻求新的发展基础设施的 投资方式已经势在必行。发达国家由于经济的发展和人民生活水平的提高，对 基础设施和公用事业的需求更高了，同样出现了财政赤字的难题。与此同时，发达国家受凯恩斯主义的影响，对国家的宏观经济政策作了重大调整，最主要 的表现就是在西方发达国家普遍兴起的一股私有化风潮。在这种情况下，公共 基础设施项目首当其冲。因此在20世纪70年代以后，无论是发展中国家还是 发达国家都在寻求基础设施建设的新的投资模式。·

在这种条件下，BOT投资方式得以应运而生。因为基础设施的开发建设既 是一国政府的义务一一在传统经济学中，基础设施是一种公共物品，由于基础 设施的生产消费特点和涉及到公共利益，因此长期以来，基础设施的投资由国 10韩夭森:(’’BOT”项目工程投资的特征及其法律适用》，载《现代法学》1998年第1期。“徐冬根:《国际金融法律与实务研究》，上海财经大学出版社2《刀〕年版，第105页。王友金:《Bar投资方式的新概念》，载《华南经济新闻》1995年11月9日。BGI.投资方式法律问魔研究

家财政负担;与此同时，由于基础设施直接影响到一国的经济安全，政治稳定，关系到国计民生，因而国家拥有对基础设施开发建设的专属权利。经济学中对 于基础设施一般分为四类:非收益性项目，半收益性项目，收益性非垄断项目 和收益性垄断项目。非收益性项目是指:在项目建成之后不可能有收益但又构 成经济建设、国民经济发展基础的项目;半收益性项目是指:项目的收益仅能 维持项目的维修等正常的费用开支:收益性非垄断项目是指:项目完全可以带 来收益，并且未必需要由政府垄断经营的项目;收益性垄断项目是指:需要由 政府垄断经营并且能够带来收益的项目。对于前两类，由于其不可能带来收益 或者只能带来很少的收益。因此这类项目只能由政府来投资并由政府经营。对 于后两类，可以给投资者带来相应的利润，对私人投资者有相当的吸引力。所 以政府可以将专属于自己的权利通过特许协议授权私人投资者来行使，允许其 参与基础设施的开发、建设，并以此获利;同时由于该权利是专属于国家的，因而要求投资者在一定期限之后将项目无条件的移交给东道国政府。此种投资 方式就是BOT投资方式。通过BOT投资方式，一方面，私人投资者有机会参 与原来专属于政府的投资领域，开拓了投资获利的渠道;另一方面，国家通过 一段时间的权利让渡，能够减轻其对基础设施投资的负担，更有利于国家灵活 安排财政支出。

BOT投资方式的优点

对东道国来说BOT投资方式的优点

(l)拓宽了基础建设的融资渠道。解决了长期以来困扰政府的基础设施建

设资金不足的间题。基础设施建设的特点是:规模大，建设周期长，投资额大，投资回收慢。因而，基础设施建设的巨额投人与东道国政府的财政资金不足之 间始终是一个难以平衡的缺口。采用BOT投资方式可以有效的缓解财政负担。(2)避免了东道国政府的债务风险。采用BOT投资方式，项目由私营部 门投资建设，资金由私营部门负责筹措，政府不承担项目债务。减少了政府借 债和还本付息的责任。项目融资的所有责任都转移到私营部门身上，无需政府 对项目投资的偿还提供担保。因而该项目的演务不会使政府因一项基础设施的 建设背上债务包袱，也不会增加国家债务。

(3)提高了项目的运作效率。BOT投资方式将项目风险通过合同形式转 第1章B01，投资方式概论

移到私营部门和投资者身上，使得私营部门的收益与履约责任联系起来，减少 项目建设经费超支的风险。基础设施项目周期长，投资额巨大，具有一定的风 险。贷款机构的要求会比较严格。客观上就促使其加强管理、控制造价，因此 能取得较高的效率。

(4)满足了社会的需要。采用BOT投资方式，由私音企业积极参与基础

设施的建设，使那些本来急需建设而政府目前又无力投资建设的基础设施项目 在政府有能力建设煎，提前建成或者发挥作用，服务社会。从而有利于全社会 生产力的提高。

(5)有利于东道国学习借鉴外国的先进的经验和技术。由于私营企业(特

别是来自发达国家的企业)参加项目的建设和管理，东道国可以从中学到和获 得许多运作和管理该项目所需的先进技术、工艺诀窍等。可以加强与国际间的 联系，加快基础设施与国际接轨。

L3.2对私人投资者来说BOT投资方式的优点

通过BOT投资方式使私人投资者有机会涉足传统上由东道国政府部门垄 断的基础设施建设领域，获得一些综合性收益;基础设施项目的资金回报率一 般都相对比较稳定，投资者的投资收益比较有保障:BoT投资方式可以带动投 资方的产品特别是大型工业成套设备的出口，从而有利于开拓其产品市场。.4BOT投资方式的特征

1.4.1BOT投资方式与传统外商投资方式的区别

第一，法律关系的主体不同。传统的外商投资方式是中外双方投资者之间 的经济行为，政府不承担直接经济责任。而BOT投资方式中，政府是特许协议 的一方主体，要承担相应的政府保证责任。第二，Bor投资方式，对于投资者 自有资金没有比例限制，允许有政府的股份;传统的外商投资必须达到一定比 例的自有资金的要求，而且也不允许政府投资。第三，BOT投资项目一般通过 项目建成之后通过收费方式回收投资并获得利润;传统的外商投资方式一般是 通过对企业经营所得分配利润收回投资及获取其他收益。第四，在BOT投资方 式中，在一定期限届满之后投资者须将项目无偿移交给政府;传统的外商投资 方式在合作期届满后，有的将按照合同的约定和办法转让给另外一方或者合同 约定的其他单位，或者解散、终止。BOT投资方式法体问皿研究 1.4.2BOT投资方式的特点

(1)BOT投资方式是以私人的资本力量和经营能力实现政府建设经营基

础设施的职能。基础设施，如高速公路、铁路、隧道、机场、港口、电厂等等，首先考虑的是公共安全、经济发展等整体社会效益，因此通常实行国家投资、国家垄断经营的制度。而BOT投资方式把基础设施分成融资建设、经营管理和 无偿移交三个阶段。将融资建设和经营管理阶段辟为可以投人产出的领域，为 引人市场机制和私人资本提供了必要的条件，找到了利用市场机制和保持基础 设施公益性、社会性的结合点，形成私人参与实现政府公共职能的新型法律关 系。

(2)BOT投资方式的主体一方为东道国政府，另一方为私人投资者。BOT 项目涉及东道国的基础设施，所以协议主体的一方是东道国政府或政府授权的 机构，另一方为私人投资者。从理论上讲，私人投资者可以是本国的，也可以 是外国的。根据我国的实践来看，与我国政府签订BOT特许协议的均为外国投 资者。原因之一:由于BOT投资数额大、.资金回收周期长、经营风险大，因此 要求私人投资者资金雄厚、技术先进、从事BOT投资经验丰富。而我国目前的 私人投资者尚不足以与国际大财团抗衡，很难在BOT投资项目招标中取胜。原 因之二:BOT投资方式本身是作为东道国政府吸收外资而兴起的，我国引人 BOT投资方式的目的也在于吸引更多外资投向我国的基础设施建设。(3)BOT投资合同具有特许协议的性质。特许协议指的是一国政府与私

人投资者(主要是外国私人投资者)之间所签订的。约定在一定时期、在指定 地区，政府将专属于东道国政府的权利授予私人投资者，允许其投资从事公用 事业或自然资源开发的法律协议。BOT投资方式之所以具有特许协议的性质在 于:第一，BOT投资方式是一国政府特别许可私人投资者享有并行使专属于国 家的某种职能或权利。第二，BOT投资方式规定投资的目的及项目，限定私人 投资者于一定的期间内，在特定的地区进行基础设施的建设和经营。第三，BOT 协议必须事先经立法授权的行政机关批准，或提交立法机关审批，有些国家还 用法律、法令或行政命令等形式，明确规定BOT协议的主要内容。(4)BOT投资方式是一种无追索权或有限追索权的项目融资。BOT投资

项目大多是耗资巨大的基础设施项目，其巨额投资不可能由一、二个投资者以 个人资本单独完成，需要巨大的贷款作为资金支持。BOT投资项目的资金来源 主要有两种:私人投资者的直接投资和银行贷款，直接投资一般为30%左右，贷款占70%左右，融资性强是BOT投资方式的一个显著特征。BOT获得的投 资贷款属于国际项目贷款，但又不同于一般的项目贷款。一般项目贷款的贷款 人既是项目的投资人，又是项目的所有人，而BOT项目贷款的贷款人是项目的 投资人，但项目的所有人是东道国。BOT投资方式是一种无追索权或有限追索 权的项目贷款。无追索权的项目贷款是贷款人只能依靠项目收益作为还款付息 的来源，对投资者没有任何追索权。有限追索权的项目贷款是贷款人以项目收 益作为还款付息的来源，并要求与项目有利害关系的第三方提供担保。在BoT 投资方式中，借款人不需要以自己的全部资产作为担保，风险仅限于项目的投 人;而对贷款人来说，有东道国政府对项目贷款所作的保证，资金有较高的回 收率。

(5)BOT投资方式实行基础设施所有权与经营权相分离。东道国政府作

为授权方，拥有基础设施的所有权，仅把建设和经营权授予私人投资者。私人 投资者，在约定的期限内拥有该基础设施的经营权，负责该项目的建设和经营，在期限届满时私人投资者将基础设施无偿移交给东道国政府而无处置权。.5BOT投资的运作方式

一个典型的BOT投资一般要经过以下几个阶段: :51确定项目阶段

确定项目阶段包括两个相互联系的过程:一是，有建设该基础设施的需要，二是该基础设施的建设拟采用BOT投资方式。关于第一方面，是各国或各地出 于经济发展的需要，在对某一具体基础设施项目建设的必要性和可行性进行分 析研究后，如果是必要的也是可行的，则按国家基础建设管理的程序予以确定。其标志是该项目的建设已列人经济发展规划石确定项目需要建设后，如何进行 建设?能否采用BOT投资方式进行建设?这取决于BOT投资方式与该项目在 技术、经济、法律等方面的相互适应性，取决BoT投资方式对基础设施本身、对国民经济整体效应。:52授权建造阶段

在这个阶段中包括授权与建造两个先后不同的阶段: 授权阶段。即私人投资者取得特许权阶段;只有取得特许权之后才有建造 BQI，投资方式法律问厄研究

阶段。项目的授权可以通过两种方式。一是，在确定项目基本要求后，通过招 标的方式来确定授权的对象;二是，在确定项目基本要求后直接与投资者进行 谈判，确定授权的对象。授权阶段完成的标志是私人投资者通过项目公司与政 府签订了特许协议。签订特许协议后即进人BOT投资项目的正式运作阶段。在 确定了项目投资者之后，获得特许之前，投资者(项目主办人)一般都先成立 项目公司，由该项目公司全面开始BOT项目的运作。

建造阶段。建造阶段至少包括融资和建设两个阶段。(l)融资阶段。BoT 投资方式中，项目建设的资金来源一般包括两个渠道，一是投资者的自有资金，二是项目公司通过项目贷款等融资方式获得的资金。(2)建设阶段。在项目建 设的资金已有保障的情况下，即开始项目的建设阶段。在BOT投资方式中，项 目公司一般不直接从事项目的建设工作，而是将项目交由建筑商来完成。项目 建设之前需要先行委托专业的设计公司从事项目的设计。1.5.3经营阶段

经营阶段对于投资者来说意义重大，投资者的投资回收及贷款偿还，包括

投资者预期利润的获得，都来源于经营项目所获得的收益。为此，项目公司可 以自己直接从事项目的经营，而事实上项目公司更多的是委托专业的经营者从 事经营管理活动。在项目的经营过程中，必须对项目进行维修以便维持项目的 长期效用，因为项目最终须移交给政府，政府也会要求项目公司对项目进行维 修，为此项目公司一般也会委托专业的维修公司对项目进行维修。1.5.4移交阶段

项目的移交是Bor投资方式所特有的，在项目经营期限届满之后，项目公

司须将项目的所有权无条件的移交给政府，这也是政府将项目特许项目公司建 设、经营的对等条件。

1.6实施BOT的成功范例-一澳大利亚悉尼港海底隧道工程 1.6.1项目的提出和批准

针对悉尼港湾大桥车流量逐年增多并已超过大桥设计能力的现状，澳大利

亚新南维尔州政府在1979年就向社会公开发出邀请，就解决悉尼港湾的交通问 题请私人企业提出建议，最初的建议(主要是修建悉尼港湾第二大桥)由于种 第1章BOT投资方式概论

种原因均未被政府接受。1986年，澳大利亚最大的私人建设公司GRANSFIELD 和日本的大型建设公司之一KUMAGAI(熊谷组)联合向州政府提出了建设

海底隧道作为悉尼港湾第二通道的建议。州政府在经过全面研究后，认为这个 建议是可以接受的，于是授权这两个公司用自有资金对该项目的筹资方式、建 设和经营隧道进行全面的可行性研究。可行性研究主要分为三个部分: 第一部分是技术可行性研究。在对未来悉尼港湾交通量进行预测分析的基

础上，提出了8条可能的走向，然后根据地质条件、隧道的结构、隧道与现有 快速车道的连接方式、隧道的通风方式、对通航航道以及行船的影响等多方面 的比较选择了最佳的线路走向。

第二部分是环境影响研究。澳大利亚对环境保护的要求很多，为此特别提

交了一个环境影响报告，从对建设海底隧道项目对环境及公众的各种影响。主 要包括大气质量、噪音、历史性重大建筑、城市规划、公共设施、过往船只、水质和海洋生物、当地居民生活等方面，做出全面的评估论证，同时也提出了 避免和减少对环境和公众影响的措施。在环境影响报告完成后，州政府向广大 民众予以公布，并邀请有关人士和单位对环境影响报告提出意见，根据群众意 见，除对原设计进行了小的优化修改以外，最大变化是将隧道预制件浇注时工 厂地由原来的波特尼湾移到肯布拉港，以避免对波特尼港湾附近的化工厂产生 不利影响。

第三部分是资金筹措方案。资金筹措方案聘请了澳大利亚wESTPAI银行 为财务咨询单位，对筹资方式进行了咨询协助提出了初步方案。

该项目可行性研究报告历时18个月，共投入400万澳元，并在1987年被

州政府批准，两家私人公司为保证该项目的实施，正式成立了悉尼港隧道有限 公司，并与州政府进行谈判，签订了特许权合同。1987年5月，州议会通过立 法形式批准了《悉尼港隧道法》，该法对政府的职责、悉尼港隧道公司职责以及 相应部分的职责等都做了十分明确的规定。最后确认的项目达到了政府以下的 目标: ①项目在经济上是可行的，但政府的财政预算内不承担提供资金的义务;②隧道收费要保持在最低水平上;③政府承受的风险限制在最低限度上: ④政府能影响项目的设计、建设和经营，以保证项目的财政能力;⑤长期性的解决悉尼港大桥的交通问题: BOT投资方式法律问硬研究

⑥政府仅承担项目实际收人与设计收人之间的差额风险，保证项目有足够 的收人归还贷款。

1.6.2项目最终结构和资金筹措方案(l)基本技术概况

悉尼港海底隧道工程全长2.3公里。横穿悉尼港湾，其中港湾海底部分约

夕沉)米。设计宽度为四车道，采用海底沉箱办法施工，共设8条沉人式管道。按照此技术方案，确定整个施工建设期限为5年，即从1987年至1992年。(2)项目结构

①通过专门立法将土地权授予道路部门，要求政府签订必要的财务合同，并使项目在法律上不被任何第三方提出要求。

②由合作的私营方组成专门的公司，从事隧道的设计、建设、贷款以及经 营。

③专门公司被给予了35年的土地租用期，土地包括与隧道以及道路相连的 港湾大陆架及有关区域。

④土地的租用不发生费用，年租金仅为象征性的。

⑤隧道通过费不高于过桥费。并按公布的物价指数进行调整。⑥租用期间满后，隧道及所有的修缮资金将无偿移交给政府。⑦设计及建筑合同的费用为固定的。

⑧合作各方对专门目的公司向政府道路部门提交4以刃万澳元的履约保证 金。

(3)资金方案

该项目总投资7.5亿澳元。最后确认的资金安排方案是:政府无息贷款2.24 亿澳元，这部分资金来源于隧道建设期间悉尼大桥的纯收人，澳大利亚

WESn叭1银行认购了4.86亿澳元隧道建设债券，债券期限30年，利息是6%;两个私人企业分别提供各2仪刃万澳元无保证贷款，这部分贷款在建成后的收益 中偿还，两家私人公司还分别投人各350万澳元的资本金。6.3建设实施管理

项目建设实施管理主要是设计和施工两个方面。为了使这一复杂工程建设

有序的进行，隧道公司任命了两个项目经理，一个是技术方面的项目经理，主 第l草BQT投资方式概论

要负责质量保证、进度和成本控制等技术方面的问题;另一个是财务及其他事 务方面的项目经理，主要负责工程财务支出、工程安全、公共事务、劳资纠纷 等方面的事务。这两个项目经理又根据需要，分别任命若干现场经理。(1)设计管理

项目的设计由双方参与过项目可行性研究的咨询师组成若干小组来完成。

整个工程分为15个单项。每个小组负责一个或者两个单项的设计。整个必须符 合新南维尔州公路交通管理局制定的实施及安全标准，该标准对路的宽度、采 用材料的材质、隧道空间、施工程度等等都有具体要求。设计小组的任务是按 照政府和工程要求，准备施工图和有关的招标文件。(2)施工管理

按照澳大利亚规定，组成悉尼港隧道有限公司的两个私人公司只能承担该

工程30%的施工任务，其他70%必须经通过招标选择其他施工企业承担。选择 施工企业首先是邀请对该工程有兴趣的分包商报名参加投标，在分包商进行现 场勘查和进行答疑。在对投标者进行资信和投标文件综合评审后，选择若干个 不同标段的中标者。在正式签订合同之前，为了避免因劳资纠纷影响工程，隧 道公司要求参加建设的各方工会组织就劳资关系进行谈判，并由谈判双方和州 劳动委员会、州劳资委员会等签订劳资协议，对所有工程和业务应付税率、解 决劳资纠纷的程序、工作小时等做出规定。同时由项目经理加强对各单位的协 调、确保工期的实现。该工程于1987年正式开工，1992年9月隧道工程正式 竣工并投人运营，整个工程建设期历时5年，完全按预定工期顺利建成。初步 估计，该项工程比政府直接投资建设可节约20%的投资。1.6.4运营管理

自1992年隧道投人运营后，具体运营管理委托另一家经营公司进行管理。投人运营后，车流量已经达到6.5万辆/昼夜，超过设计能力25%，效益很好。经营30年后该项目将全部移交给政府。1.7我国利用BOT方式意义

与其他国家一样，我国城市的建设、社会的发展都离不开对大型基础设施 的需求，特别是电力、通讯、交通、供水等项目。可以说基础设施的完备与否 代表着我国经济发展的水平。基础设施的建设因为需要巨额的资金，政府财政 BQr投资方式法律问硬研究

往往难以支持，举债兴建又可能因增加的债务、利息和项目风险使政府无法承 受。我国基础设施供给不足长期以来一直制约着我国国民经济和社会整体进步，近年来随着世界经济形势的变化，以经济为核心的综合国力的竞争日益激烈，我国基础设施建设不足同不断增大的有效需求之间的矛盾日益突出。在国内建 设资金匿乏的情况下，适时引进外资从事基础设施建设是洲种有效的思路。这 样，可以将原来计划投资于该领域的资金转而集中于其他急需资金的高科技项 目上去，达到了扩大内需，以基础设施带动相关行业，刺激国民经济发展的效 果。

目前，我国经济高速增长，建设资金不足和基础设施短缺的矛盾越来越突

出。将BOT这种市场化的运作方式引人我国并加以推广，对解决这一制约经济 发展的突出矛盾，推进我国经济改革和西部开发以及实现“十五”计划均具有重 大意义。这主要表现在以下几个方面:

1、增加建设资金、转移项目风险、满足国内需求

目前我国的市场化程度不高、私人资本的参与和控制还仅停留在加工、制

造、服务等流通行业，国家大型建设资金主要来源于政府的财政拨款，由政府 立项、评定、建设、经营等一包到底。国家投资、管理的弊端难以克服，财政 负担较重，许多项目一时还不能上马。而采用BOT方式，一方面可吸收大量外 国资本，填充基础设施资金的缺口，另外一方面又可因为私人资本的注人而改 变我国基础设施的经营、服务、产品供应的非市场化局面，引进先进的设备和 管理经验。由于股权的多元化，还可以将原来国家自己承担的巨大项目风险转 嫁出去。

2、优化产业结构，扩大内需，刺激经济新增长

无论是区域产业结构升级，还是整体产业结构调整，都会受到国民经济中

基础设施负荷量的制约或影响。当前，基础设施显然已经成为我国的薄弱环节，例如长江沿岸交通基础设施数量少、等级低、运力严重不足。利用BOT方式引 进外资，不但可以力酬央基础设施建设的速度，缓解供需紧张的局面，而且可以 提高工程质量，延长使用期限，这对优化产业结构，提高产业素质具有直接的 推动作用。同时，大量外资进人，大量采购基础设施建设所需的原材料、产品，又扩大了内需，刺激了消费，带动相关行业的发展，使经济出现新增长点。

3、契合我国外资投向政策的战略，加快中西部的开发

进人20世纪卯年代后半期，中国经济增长方式与内部结构出现了前所未 第1章BOT投资方式概论

有的变化，中国经济的国际竞争力在国际贸易中的地位进一步提高，大量资本 已经并正在准备涌人中国。“十五，期间至2010年，国家投资的重点不可避免的 要向中西部倾斜，而中西部地区外资引进的产业重点应集中在基础设施建设上。BOT方式对于大规模吸引外资进人中西部有着特殊的意义。国务院制定的实施 西部大开发若干政策措施中已经明确指出要“进一步拓宽利用外资渠道，在西部 地区进行以BOT方式利用外资的试点，允许外商投资项目开展包括人民币在内 的项目融资。”

1.8我国利用BOT投资方式的现状及前景

基础设施对国民经济的发展起着至关重要的作用，落后的基础设施将严重

制约国民经济的发展。因此加大基础设施建设力度是我国当前的战略决策。然 而，资金问题是困扰基础设施发展的重要问题。采取BOT投资方式，可较好地 解决这一问题，同时对深化我国投资体制改革，进一步扩大对夕卜开放，加快基 础设施建设的步伐，促进社会主义市场经济的发展，都具有重要的意义。我国从20世纪80年代中期就开始应用BOT投资方式。1984年由香港合 和实业公司和中国发展投资公司在深圳以BOT方式建设的沙角电厂B厂，是 我国的第一个BOT投资项目。该项目于1984年开工建设，资金以无追索权的 融资方式在国际资本市场筹集。电厂从1987年开始运转，经过10年运作证明，尽管沙角B电厂由于多种原因造成了不少问题，但它仍被公认为20世纪80年 代世界上比较成功的BOT投资项目。

进人20世纪90年代，我国确立了社会主义市场经济体制的发展方向，利

用外资的政策发生了重大的变化。在基础设施方面，由限制外资直接投资转向 引导，BOT方式开始受到我国政府的重视，国家有关部门多次召开BOT研讨 会，进行大量的调查研究，并开始拟订BOT政策，法规，组织BOT项目的试 点工作。1995年5月8日，正式批准了第一个试点项目:广西来宾电厂。在经 过了资格审查，招标，投标等工作后，19%年11月n日正式签订特许权协议。协议规定，1999年工程完工后，项目公司营运15年，然后将电厂无偿移交给 广西自治区政府。来宾电厂的成功，表明我国采用BOT方式吸收外资进行基础 设施建设的试点工作取得重大进展，标志着我国利用外资的法律制度建设和 BOT项目管理能力迈上了一个新台阶。中国从此打破了外资投资基础设施的禁 区。

BOT投资方式法律问瓜研究

1995年8月21日，国家计划委员会，电力工业部及交通部联合发布了一

部专门针对BOT投资方式的法律规则一《关于试办外商投资特许权项目审批管 理有关问题的通知》，该通知使与BOT有关的抵押安排，政府保证，争议解决 办法和外汇等间题的法律状态得到了明确，‘开创了外商在中国投资基础设施领 域的新时代。

2加1年，国家又出台了鼓励外资参与西部开发的优惠政策，内容包括:实

行税收优惠，扩大外商投资领域，鼓励外商投资于西部地区水利、交通、能源、市政公用、环保等基础设施建设，拓宽西部地区引资渠道。将西部地区的电站、公路、桥梁及隧道、城市供水等项目，扩大为BOT方式吸收外商投资的试点。放宽西部地区利用外资的条件。这一系列政策有利于西部地区采用BOT方式引 人外资、技术建设西部基础设施。而且，2001年11月n日，中国正式加人 WTO，这对外资进人中国市场将带来更多的机遇，因为中国将更加严格的遵循 国际惯例按国际规则办事。因此，无论从BOT方式的特点还是国内外形式及西 部地区的内在需求上看，当前都是两者结合的最佳时机。据悉，法国的威望迪 集团已经捷足先登，投资1.1亿美元开始建设西部开发以来的第一个BOT项目: 成都自来水六厂BOT项目。当前西部地区拥有广阔的BOT项目市场，BOT方 式将给西部地区注人新的活力。

BOT方式在我国出现虽然仅十年左右的时间，但是可以预言，随着我国“十 五”计划和ZOro年远景目标计划的实施，基础设施项目建设力度的加大，BOT 方式必将在我国得以广泛应用并成为今后我国引进外资的主要渠道之一，其原 因是多方面的:

1、BOT方式是世界经济的高速发展所造成的基础设施供给与需求的巨大

缺口和各国政府有意识的调控外资投向双重作用的结果。在我国，改革开放以 来，我国国民经济取得了高速发展。同时对基础设施的需求日益增加，特别是 能源、交通、通讯等基础设施的严重不足已经成为影响我国国民经济发展的瓶 颈，而“资金不足、技术落后又是形成这一制约因素的两大原因‘3”。与此同时，改革开放以来所引进的外资98%并不是投人到基础设施项目上。在这种情况下，BOT方式不失为一种将外资投向引向基础设施领域的明智选择。

2、我国所具有的BOT发展的有利条件有:(l)我国稳定的政局，逐步完 13龚维新主编:《国际融资》，立信会计出版社1997年版，第118页.第1章BOI，投资方式概论

善的法律制度是BOT方式发展的基本保证。(2)政府鼓励外资投资基础产业的 政策及由此而采取的一系列优惠措施是BOT方式发展的又一有利条件。(3)我 国政府对BOT方式给予了高度的重视和大力的支持，有关部门正在制定的法律 法规则会进一步推动BOT方式在中国的发展。B口1，投资方式法律问硬研究 第2章BOT投资方式的法律内容 2.1BOT法律关系的性质

根据法理学的原理，法律关系是社会关系的一种，是社会物质关系的反映，法律关系的性质是由其调整的社会关系的性质所决定的。BOT法律关系包含 两个层次的内容:一是东道国政府授权私人投资者建设基础设施项目，核心在 于授权;二是私人投资者自行融资建设基础设施，并以基础设施本身的现金流 量清偿贷款、回收投资、赚取利润，核心在于融资。以上两个层次的法律关系 互相联系，互相渗透，结合起来成为一个完整的法律关系体系，因此我们在分 析其法律关系的性质时就不能以偏概全，用一种法律关系代替全部的法律关系，也不能把他们割裂开来，孤立地去对待，否则就会歪曲法律关系的性质，就会 对BOT法律关系的主体、客体，法律关系中的权利义务，法律事实作出简单化 的甚至错误的理解。

(1)BOT法律关系是一种项目融资关系

项目融资(R句ectFinancing)是指为一个特定经济实体所安排的融资，其

贷款人在最初考虑安排贷款时，满足于使用该经济实体的现金流量和收益作为

偿还贷款的资金来源，并且满足于使用该经济实体的资产作为贷款的安全保障‘4。BOT法律关系之所以是一种项目融资关系，是因为BOT法律关系具有以 下特点: 第一，有限追索。在某种意义上，贷款人对项目借款人的追索形式和程度

是区分融资是属于项目融资还是属于传统形式融资的重要标志。作为有限追索 的项目融资，贷款人可能在贷款的某个特定阶段(例如项目的建设期和试生产 期)对项目借款人实行追索，或者在一个规定的范围内(这种规定范围包括金 额和形式的限制)对项目借款人实行追索。除此之外，无论项目出现任何问题，贷款人均不能追索到项目借款人除该项目资产、现金流量以及所承担义务之外 的任何形式的财产.BOT项目贷款的法律特点正是这种以项目为主要追索对象 的有限追索权的项目贷款。

第二，风险分担。BOT的方式是一种有限追索的项目融资。项目的建设资 l’张极井:《项目融资》，中信会计出版社l卯6年版，第1页.第2章BOT投资方式的法律内容

金、流动资金、项目的经营管理和财务安排以及各种项目风险均由项目的直接 投资者与经营者组织起来的项目公司分担。可以说，“巨大的筹资风险分散化，正是BOT最主要的经济法律特点”，也是其吸引私人资本进人基础设施投资经 营领域的基本条件。

(2)BoT法律关系是以特许协议为基础的项目融资关系

首先BOT投资对象是基础设施项目，涉及的大多是对东道国的国计民生有 重要影响的项目，其建设、营运属于政府的职能范围，只有由政府掌握项目的 特许权，才能从宏观上确保项目开发活动与一国经济发展总体规划相协调。其 次，项目的营运范围是政府特许的。最后，将特许协议作为BOT法律关系的基 础，在理论上不但确立了政府特许协议之上的政府保证的合法性，而且明确了 建立在政府特许协议之上的政府参与风险分担的合理性。2.2BOT特许协议的法律问题 特许协议的含义

特许协议(concessionagreement)又称为经济开发协议，有些国家称为“国 家契约’，指的是一国政府与私人投资者(主要是外国私人投资者)之间所签订 的，约定在一定时期、在指定地区，通过特定程序由政府将专属于其的某种权 利授予私人投资者，允许其投资从事公用事业或自然资源开发的法律协议‘5。早在20世纪之前，帝国主义列强在瓜分世界市场、掠夺世界资源的过程中，就以宗主国的强权地位，以特许权协议方式，作为垄断殖民地、附属国自然资 源的开发、占有的重要手段。二战之后，许多发展中国家虽然在政治上获得了 独立，但是在经济上仍依赖或者受控于外国经济势力。在利用国外资金开发自 然资源方面，仍多以资源国政府作为一方同国外公司签订协议。有鉴于此，在 20世纪50、60年代，这些资源国为了摆脱外国经济势力的控制，维护国家对 自然资源的主权和利益，对原有的不平等的特许协议作了修改，对外资产业和 企业实行征收或国有化。在这一过程中，特许协议也发生了根本的变化，特别

表现为协议主体的变化—东道国政府由直接作为协议一方而变为由国家授予专营权的国营专业公司同外国投资者签订协议。如我国同外国投资者之间所签

订的中外合作开发、勘探自然资源(海洋石油资源)合同也是由中国海洋石油 ”姚梅镇:《国际投资法》，武汉大学出版社1989年版，第357页。B01.投资方式法律问魔研究

总公司作为协议的一方与外国投资者签订的。

但是在BOT投资方式中所使用的特许协议却不属于这种经济特许协议。

BOT投资方式中所使用的特许协议可称为一种新型的特许协议，虽然它仍具有 传统特许协议的基本特点:协议的一方是政府，另外一方是外国的私人投资者;外国投资者通过该协议可获得国家的特别许可(s侧犯ialauthori左币on)从事公用 事业的建设或从事基础设施建设;协议需要经特别的程序。事实上这种特许协 议与传统特许协议之间是有区别的，其不同之处主要体现为:传统的特许协议 中投资者能否具有收益完全取决于能否开采资源及其产量，而在BOT投资方式 中政府往往需要对项目产品的销售承担某种责任，即投资者投资回收的保证在 某种程度上可由政府分担。在这种特许协议中，往往还会涉及到投资回报率问 题，这也是为了投资回收而作的保证;在BOT投资方式中政府分担更多的风险;BOT投资方式的法律文件不仅包括榭午协议，还包括其他许多法律文件，其法 律关系比传统石油协议要复杂的多。在我国和外国投资者签订特许协议的也是 政府部门，“特许权协议经国家计委批准后(必要时，由国家计委报国务院批准)，授权省(区、市)政府或者行业部门与项目公司正式签署，并从签字之日起生 效。’，’6国家计委有关负责人在不同场合也对此问题作了肯定。根据法律规定: “可签订特许权协议的政府机构为:国务院行业主管部门，省、自治区、直辖市、计划单列市的政府部门。” 2.2.2特许协议的主要内容

目前世界上关于特许权协议的内容尚无定论，各国依自身的具体情况而定，特许协议一般包括的内容如下:(l)关于特许的一般条款，包括协议各方的情 况介绍、权利之特别授予、特许经营范围、特许协议的期限等;(2)项目建设、经营阶段的有关条款，主要包括项目建设、经营和维修的标准，项目的质量标 准，工期延误的责任等;(3)政府提供的协助，包括政府提供的财务协助，如，是否提供融资、保证以及其他协助等;(4)财务条款，包括项目成本计划与回 收方案，外汇的兑换及其汇出以及税务等:(5)所有权条款，包括在项目建设、经营过程中项目公司是否拥有对项目设施的所有权，是否有权以项目设施对外 抵押或者提供其他担保，以及期满时移交的程序及其保证;(6)其他条款，如

肠见国家计委、电力工业部、交通部联合于1995年8月21日发布的《关于试办外商投资长附午权项目审

批管理有关问题的通知》.第2章BQI，投资方式的法律内容

保险、特许协议之中止、违约的处理、争议的解决、法律适用以及不可抗力条 款等。

2.2.3BOT特许协议的主体及各方的权利和义务

BOT特许协议的当事人或参与人主要包括:(l)东道国政府，(2)项目投 资人，(3)项目公司，(4)项目贷款人，(5)项目工程建筑承包商，(6)项目 原材料供应商，(7)项目产品、服务的购买人或者设施使用人，(8)项目投资 回报和贷款偿还的担保人，(9)项目公司的经营管理人等。这九类参与BOT投 资的主体可以分为基本三方法律主体，他们的地位，权利和义务都是不同的。第一方是东道国政府，包括中央政府和地方政府。东道国政府作为BOT协 议一方当事人，享有的权利主要包括:对特许项目的监督、检查、审计权;适 当的变更权;项目回收权;对违约行为的处罚权、索赔权。东道国政府的主要 义务包括:协助建设义务。;保证义务;合理补偿义务;放弃一定的国家豁免。第二方是项目公司。项目公司一般由国际上实力雄厚的似人投资者牵头组

建。在BOT投资项目的操作过程中，项目公司处于核心地位。项目公司的主要 权利有:一定期限的项目占有权，包括:占有、经营、管理和收益权;转让项 目提前回收投资权;获得政府协助权;利润、外汇汇出权;获得当地救济权。项目公司的主要义务:项目设计、融资、建设的义务;项目管理、维护的义务;接受监督的义务;经营期满交出项目的义务。

第三方是分包企业。私人投资者在对项目进行一揽子总承包后，将项目工

程的一部分或者大部分分包给咨询、设计、施工、工程监理等企业，这些企业 通过分包合同与私人投资者建立承包法律合同关系。分包企业可以是国内企业，也可以是国外企业。需要强调的是，分包合同须经东道国政府审核批准后方能 生效。东道国政府有权对各分包企业的资信状况以及技术能力进行审查，并审 查合同内容是否符合其本国法律和社会公共利益。另外，分包合同不能与总承 包合同以及特许协议的主要条款相冲突，否则无效。2.2.4特许协议的法律性质

特许协议虽历经百年，但是对其法律性质在国际和国内学术界长期以来一 直存在争议。特许协议的性质的争议主要来自两个方面:一是该协议是适用国 际法的协议还是适用国内法的协议，二是该协议是公法性质的协议还是私法性 B口1，投资方式法律问题研究 的协议。

1、适用国际法的协议与适用国内法的协议之争

关于特许协议是适用国际法的协议还是适用国内法的协议，发达国家与发 中国家在立法和理论上长期存在重大分歧。发达国家大多主张特许协议是适 国际法的协议，适用国际法的一般准则，即从“条约必须信守”这一原则出发 求有关东道国必须遵守特许协议的规定，否则应当承担国家责任。其主要观点在于:(l)从协议主体看，在协议的主体中有一方是作为国际

主体的国家(政府)，国家在签订此种协议时事实上已经默认对方为国际法主，因而协议也就具有了国际法的条件。(2)从争端的解决看，特许协议中通 都订有国际仲裁或者选择适用国际法或者一般法律原则的条款，因而在事实 已经将特许协议“国际化”了。也有一些学者认为，既然特许协议中一方为主 国家(政府)而另一方却为私人投资者，因而这种协议既非国内法协议也不

具有国际法性质的协议而应是“准国际协议”(quasi一intemationalagreement)。与发达国家针锋相对，广大发展中国家坚持特许协议为适用国内法的协议。主要理由是(l)从协议主体看，外国投资者一方是私人。不具有国际法主体 格，其与东道国签订的特许协议不具有国际法意义，并且法律主体的资格是 法律确定的，而不是由另一方赋予或者默认的，任何一种法律关系的主体都 有本身法定的权利能力和义务能力，外国投资者并不能作为国际法主体:(2)协议签订的依据来看，特许协议的前提是按照东道国的规定订立，并经东道 政府依照国内法审查批准的;(3)从协议争端的解决办法看，尽管特许协议

适用国际法或者国际仲裁条款的情况，但是这是基于当事人意思自治的结果。随着国际经济交往的日益增多，由此而形成的国际经济法律关系也日益错 化、复杂化。具体到每一种BOT特许协议，其中确实存在着既有适用国际法 款或一般法律原则，又有适用国内法规定的现象，按传统的法律类别划分方，严格地将其划归为“国际协议”或“国内协议”，确有很大难度。如何准确、学地分析BOT特许协议的法律性质，笔者以为可参照陈安先生对国际经济法 门学科进行分析的方法，即不拘泥于法律的传统分类或法学的分科范围，而 当“以现实的法律问题为中心”来分析其法律性质的方法分析BOT特许协议 法律性质‘7。

陈安:《国际经济法》，北京大学出版社1卯4年版，第6页。第2章BOT投资方式的法律内容

根据“以现实法律问题为中心”的分析方法，我们可以看到，特许协议法律

性质的“国际协议”与“国内协议”之争，其实质是特许协议的契约责任问题与协 议的法律适用问题之争。持国际协议论者，其无非是意图通过“国家契约”的理 论，把特许协议国际化，把私法契约责任国际化，以保护外国投资者及资本输 出国的利益’“。而持国内协议论者，则认为国家不应受其同外国投资者所订立 的特许协议的约束，只应依国内法负责，而不应负国际责任。

BOT特许协议依其协议中当事人的不同可以分为两类:类型之一:类似于

在大多数国际合作开发建设中所采用的形式，即一国政府或设施所在地政府同 私人投资者签订的特许权协议。在这种类型的特许权协议中，由于一方主体是

国家代表—政府，且其交易对象为公益基础建设的特许建设及经营权(通常基于战略安全的考虑不允许外国投资者介人，但由于资金及技术条件的限制多

数国家特别是发展中国家已放宽对此类投资的限制)，使得在许多发达国家的学 者及政府看来，既然一国政府将专属于国家的权利让渡给外国投资者，那么也 就意味着将该外国投资者认同为与其一样的国际法主体，而且通常在这种协议 中订有以国际法或“文明国家”的法律原则为其准据法的条款或附有国际仲裁条 款从而也将该协议国际化。这种特许权协议在资本主义的殖民化扩张中曾被广 泛使用，但随着民族国家的兴起及新的国际经济秩序的建立，其不仅在实践中 难以继续使用，而且在理论上也受到了致命的打击:首先，公认的国际法主体 一般仅有国家及有关国际经济组织，个人或私人企业由于难以有效地承担国际 法上的义务及责任(即使其承担了某种国际法义务及责任也只能是间接承受并 且一般是作为国际法法律关系的客体出现)，以及行使权利中的任意性，因此他 们很难被承认为国际法上的主体。而那种仅凭国家与私人间的一纸协议即认为 该私人具有了国际法主体地位的认识也是十分荒谬的。其次，之所以在这种协 议中加人国际法的某些调整手段、方法也只能认为是对其所适用的国内法调整 手段的补充与完善，是当事人意思自治的结果，从而更充分地保护外国投资者 的合法利益。而一般来讲，所谓的“文明国家的一般法律原则”由于其内容十分 含混、随意性极大，而且是对其他国家的一种蔑视，通常是投资者逃避东道国 法律管辖，享受治外法权的一种常用手段。因此该原则手段实际遭到绝大多数 国家的反对’9。第三，国家作为国际法的主体是无可非议的，但这并不意味着 比姚梅镇:《比较外资法》，武汉大学出版社1993年版，第叨斗一川万页.峥姚梅镇:《国际投资法》，武汉大学出版社1989年版，第“1书2页.BCI，投资方式法律问题研究

任何有国家或其代表参加的协议都必将适用国际法来调整。而国家之所以参加 到BOT特许权协议中来是因为协议标的为国家所有，而由权利主体参与交易是 最基本的经济及法律常识。所以BOT特许权协议中的国家一方当事人并不是以 国际法主体身份而仅是以国内法主体身份出现。因此基于上述推论，这种类型 Bor特许权协议属于适用国内法的协议无疑。

类型之二:由BOT投资项目的项目发起人(即私人投资者)与项目相关的

建设公司、营运商或贷款人共同投资组建的一个项目公司，由该项目公司与东 道国政府签订特许权协议。如果该项目公司是依据外国法设立的，则与上述类 型一致。若其依据项目所在国法律设立，即作为东道国的国内企业参加BOT投 资项目，则二者达成的特许权协议即是政府与其本国公司签订的协议当然排斥 国际法及外国法的适用而仅接受其国内法的调整，当属适用国内法的协议无疑。而且通过在东道国境内设立项目公司，可以更为直接地融人当地的经济环境，减少因为他的涉外身份而给其项目在建设运营过程中产生的烦累;并且由于设 立的项目公司承担有限责任，而且项目一旦遭遇风险，即可由该项目公司来承 担，从而大大减少投资者的经营风险与损失。而站在东道国政府的角度考虑，其与这种项目公司签订协议可以避免资本输出国对其政府行为、政策执行的干 涉，更利于实现项目的既定功能与价值(如关系国计民生、国家安全的重大公 益及战略项目)。因而现今多数国家采取此种协议，来组织其BOT投资项目的 实施。因此，基于上文分析BOT特许权协议应完全属于适用国内法的协议。

2、民事合同与行政合同之争

关于特许协议是民事合同还是行政合同各国仍有分歧。有的人认为特许协 议是民事合同有的人则认为特许协议是行政合同。

认为BoT特许协议是行政合同的人主张，政府签订契约20的目的在于公共 利益，双方的权利、义务具有不对等性，政府一定程度上拥有限制对方当事人 权利的行政权，可以单方面中止或者变更契约的执行，因此它与一般的民事合 同是有区别的。2，有学者认为BOT特许协议是类似于国有土地使用权出让合 同的行政合同，原因在于这两种合同具有以下共性:(1)以国家专有或者专管 的公共物为标的;(2)政府和当事人签约的目的在于公共利益;(3)双方权利 扮贺卫方在其《“契约”与“合同”的辨析》“法学研究》1992年第2期)中认为契约与合同含义不同，合同不能代替契约的概念，但为了方便起见，本文仍然采取合同即契约的概念.2J余劲松:《论国际投资法的晚近发展》，载《法学评论》1997年第6期 第2章BQI，投资方式的法体内容

与义务具有不对等性;(4)它们适用的特定法律游离于现有合同法律体系之外 22。法国有行政契约的规定，即当事人一方为公共权力机关，有基于公共利益 单方控制或者改变契约执行的权利，争议适用法国行政法。

也有人认为，特许协议是民事合同，理由是它在一定程度卜更符合民法的

基本原则，在法律关系上更符合民事法律关系的基本要求。随着经济活动日益 复杂化，使得国家的行政职能也日益多样化，而行政权力的运作方式也随着由 秩序国家向给付国家这一转变过程，由传统的单方命令、强制式向双向、协商 式的模式转变以期圆满地完成纷繁复杂的各项行政目的。在这一过程中，由‘行 政机关为实现其行政目的，而与行政相对人之间协商一致而缔结的一种合同模 式”，23即行政合同的作用日益凸现，备受世人注视。他的特征表现为:合同当 事人一方必须是行政主体，享有行政优益权，合同必须以实现既定的行政管理 目标为主要内容，主要受行政法调整24。而在本文所述的BOT特许协议中，合 同当事人一方为一级政府且交易对象多为重大公益项目，并且在一定情况下东 道国政府还有一定的强制性职权，基于这些理由，有的学者认为该合同也应当 属于行政合同范畴。但是笔者认为二者仅仅是表面上相似，若就其本质分析而 言则差异甚大。

首先，有政府参加的合同并非都是行政合同。因其并不一定都是以行政主

体的身份出现。而究竟是否为行政主体，则需视其是否是以执行公务为目的25。行政合同之所以出现只是对原有行政行为运作模式的一种改良，而非彻底的抛 弃，其依然是继承了行政行为的基本特点，即双方依然是一种行政管理关系，二者的权利义务并不平等，只是为了增进行政行为的效益、提高行政相对人履 行义务的积极性，以尽量减少行政行为中刚性成分及其施行过程中的双方的冲 突，更好的实现该行政主体的行政管理目标，从而借用民事法律关系中的权利 义务平衡机制，为行政主体与相对人之间增加一种对话、协商的机会。因此，行政合同仍然属于行政行为的范畴。而在BOT特许协议中，双方当事人(政府 和项目公司)之间并不存在行政管理关系，即在该协议之外，项目公司并不负 有承建、运营该项目的义务，相反这些义务原本是政府的职能所在。而项目公 司之所以与政府签订该协议，并非因为履行其所负担的何种义务，而是为了获 22孙潮、沈伟:《Bor投资方式在我国的适用冲突及其法律分析》，载《中国法学}1997年第l期。23张正钊:《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第410页.、”张正钊:《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第414页.”张正钊:《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第417页。BQl，投资方式法律问题研究

取预期的利润，实现其资本增值而已。在协议中东道国政府与项目公司之间保 持一种合作伙伴关系，即项目公司以营利为目的，以私人身份参与该工程，政 府无权无偿的支配、占有、使用其财产。由项目公司承担项目的风险损失，而 政府对私人投资回报的方式、数量以现实手段给予保证，由项目公司在合同期 限内负责项目的建设、运营及维护，期满后移交政府。

其次，行政合同纠纷应通过行政法的救济途径解决，而依法行政的要求则

排除了仲裁、和解等民事解决机制26。而与此相反，在BoT项目实践中，为吸 引外资树立良好的形象，尽量减少矛盾产生的负面影响，东道国政府一般都在 争议的解决机制中积极采用和解、调解、仲裁等方式(如越南《BOT法》，香 港1986年的《东港隧道条例》及我国的交通、电厂和给水BOT项目特许权协 议示范中的争议解决部分都规定了协商、和解、仲裁等措施27)。

第三，由于行政主体的优益权决定了行政合同的稳定性缺乏有效的保障，因此，若将该特许权协议定位为行政合同，则必然加大项目的操作风险，使得 投资成本提高，影响投资人的投资信心、不利于其长久的扩大在该国的投资。而若以民事合同定位，则基于其“天下平等”的特性，通过一系列权利义务平衡 机制，为协议双方提供较强的安全与稳定感，从而有效制约行政机构的独行、擅断，真正在协议双方间建立一种合作伙伴关系，加之其丰富的争议解决机制，也有利于协议纠纷快捷圆满地解决。

因此，基于以上认识，BOT特许权协议中的政府一方并非行政主体，该协

议也不属于行政合同的范畴。但由于我国现有的关于BOT方式的法律规定仅为 两个部门行政规章气且合同法也未对此种由政府作为一方当事人的合同作出 明确适用的规定。若要将该协议完全定位为民事合同，适用民事法律规定，显 然无法可依，也过于牵强。并且由于BOT项目自身所具有的极强的公共物品属 性，要完全摆脱国家权力的影响、阻止行政行为的涉人，而仅以私法对其实施 调控，则很容易由于私法主体的随意，而对项目的公益性质及战略安全造成消 极影晌.所以，在已实施的BOT项目的特许权协议中大多规定了业主政府的行 政方式保留权(如对BOT项目的专营授权、审核;政府监督协议的履行;有权 为维护公益而变更、终止合同等)的内容。而另一方面，也正是通过政府的行 肠罗紊才:《行政法学》，北京大学出版社1卯6年版，第261页.Z7张晓君:《略论Bor特许协议的法律性质》，载《法学家》2侧刀年第3期。邓见国家计委、电力工业部、交通部联合于l卯5年8月21日发布的《关于试办外商投资特许权项目审 批管理有关问题的通知》.第2章BOT投资方式的法律内容

政权力来确保项目的顺利实施，如政府在税率、外汇汇兑、收益汇出、贷款规 模、产品收购及项目单一性(即若干年内不再修造同一用途的项目)等方面的 保证等。所以，这种以保障由业主政府和私人投资者之间形成的，以私人参与 政府公共职能为基础的合作伙伴关系为目标而达成的特许权协议气是一种以 民事合同为基础，由民事合同与行政合同相混合而形成的一种新型合同关系。2.3BOT投资风险的法律保障

投资风险是指在特定环境下和特定时期内客观存在的导致国家经济损失的

变化。国际投资领域中，风险是多种多样的，其分类也很繁杂，通常我们将其 划分为:商业风险和非商业风险。商业风险通常是指由于东道国市场和投资经 营上的原因引起的风险，诸如汇率风险、利率风险、经营风险等等;非商业风 险是指因东道国的政治、自然及其他原因导致的风险。诸如政治风险中的征用 风险、外汇风险、核战争风险以及自然风险等等3“。BOT作为国际投资的一种 同样具有上述风险。针对BOT投资方式面临的风险进行分析、安排化解和分担 措施，制定法律保证措施和法律对策，是从事BOT投资和研究所必需的。2.3.1BOT的商业风险与分担 商业风险是指由于投资东道国经济环境的变化或由于经营决策失误而使投 资者不能获得正常收益的可能性”。BoT投资项目中主要存在的商业风险包括: 资源风险、原料风险、汇率风险、运作风险、用户信用风险以及项目开发风险、工程建造完工风险等等。这些商业风险是进行投资所具有的，是当事人可以预 测的，从某种意义上讲是当事人乐意承担的。由于BOT投资方式不仅规模大、周期长使风险增大，而且因其服务的公益性、社会性使风险具有不确定性。于 是，对于BOT投资方式要使项目风险尽可能确定化，然后将风险分担到所有的 当事人，这是Bor投资项目中需要政府与投资、融资的项目公司通过谈判协商 解决的主要内容3“，可通过政府和对方当事人的协商合理分担。此外，项目公 司的投资风险可以采用通过承包商、供应商的信用担保部分转移风险，还可通 过财产投保分散一定的风险。，景岗:《略论BaT方式的法律性质》，载《法学家》1999年第5期。，慕亚平、邵晏生主编:《国际投资法》，陕西人民教育出版社1卿3年版，第23页.31丁伟:《国际投资的法律管制》，上海译文出版社1996年版，第154页。32颐长浩:《BoT投融资模式的基本经济法律特点》，载《政治与法律》19%年第4期。BQI，投资方式法律问题研究 2.3.2BOT的政治风险与保证

政治风险是指因东道国政治事件的影响而使投资者遭受经济损失的可能

性。就BOT投资方式而言主要的政治风险有:东道国政府动荡、发生内乱、国 有化、征收、外汇管制、拒发营业许可证、提高税率、增加提成费、控制劳动 力来源、控制原材料和能源的供应、控制价格制定等等。这是投资者最为关心 和担心的。原本BOT投资方式较之其他方式投资风险要大，假若政治方面再没 有保证，势必挫伤投资者的积极性。为确保BOT项目顺利完成，针对BOT投 资方式及其政治风险的特点，笔者认为，东道国、项目公司和投资者应积极采 用以下法律保证措施，以防止、避免、减少项目投资者的经济损失。(l)投资者应积极参加本国的海外投资保险机构对政治风险提供的保证和 保险，在学说被称为“国家保证，或“政府保证”33的海外投资保险(保证)制度 是担保海外投资者政治风险的重要制度，其对于BOT这样风险较大的投资尤为 重要。故进行BOT投资项目的海外投资者应参加海外投资保险的投保，以分担 或转移政治风险。投资者可将与各种经营相关的投保设置于东道国管辖之外，如进行项目贷款的担保可由外国大银行、大公司担任，以避免东道国因政治、政策原因造成的影响和可能采取的干预活动。

(2)项目公司积极要求东道国政府提供政府履约保证，以确定政府对外国

投资者的行为和不行为，或承诺某种约定情形发生而造成投资者损失时，负责 赔偿或补偿。政府进行履约保证时应注意:①这种保证为政府的“自身担保”，而非以第三人名义的担保，也非对第三者的担保;②这种保证是为保证政府以平等民事主体的身份履行特许专营权中的权利和义务。东道国政府方面应当注 意:首先应切实放弃国家财产豁免，其次在真正出现政府违约时有财产来承担 责任，真正使担保起到担保的作用。

(3)东道国应建立起风险分担机构。包括政治风险和自然风险的分担:比

如因政府变更、政策变化、法律调整的影响，及通货膨胀、外汇管制、财政赤 字等等政治风险对BOT投资项目的负面影响和损害，东道国政府应予补偿;再 如，地震、火山、洪水、台风等等不可抗力的自然风险对工程项目造成影响和 破坏的，应该由项目双方协商确定分担责任比例。(4)东道国应向项目公司提供一定程度的政府保证和政策优惠。BOT投 33掀Fatouros，oovern脱nteuaxan比toFor‘，玩ve~，1962，即62秘 第2章BOI，投资方式的法律内容

资项目往往涉及基础设施，基础设施建设的特点是建设规模大，建设周期长、投资额巨大、投资回收慢，因而BOT投资项目的风险就比其他投资方式更大。BOT项目往往为政府控制，政府特权的影响巨大，只有通过政府保证，才能形 成政府对自身特权的约束，提高投资者的信心。在实践中，为避免本国政府过 多承担风险，东道国应尽量不对BOT项目公司的贷款作直接担保，而仅对那些 可由政府控制的因素作保证，如供货保证、不竞争保证、价格保证、外汇汇出 保证等等。东道国应给予项目公司政策上优惠。考虑到BOT投资项目风险大、周期长、投资回收慢，并且因外汇融资、人民币收益、难以解决外汇平衡的情 况，东道国首先对于BOT项目的投资者，应当给予外汇管理上的优惠和保证;其次应给予投资者税收优惠，这种优惠应当高于给予传统投资方式的税收优惠。此外，因BOT项目往往是基础设施，在特许经营期内，东道国政府应充分保证 给予项目公司土地使用、原材料供应。

(5)东道国在BOT的运营中应放弃豁免权，而成为项目运作中平等主体。从某种意义上讲，国家行为或财产豁免构成对BOT项目的“威胁”，因为假若政 府违反合同或担保，却以主权豁免回避责任，势必造成项目公司无法享有合同 所载权利，以致无法通过当地救济取得补偿，从而严重挫伤投资者的积极性。其实东道国政府在BOT运行中放弃国家及其财产豁免，即构成对投资者的一种 保证。

(6)利用多边法律保护措施。BOT是一种跨国投资融资活动，多国当事

人介人，有时仅靠东道国国内法很难奏效。项目公司或投资者可以利用《解决 国家与他国国民之间投资争议公约》和《多国担保机构公约》所提供的保护措 施维护其合法权益。

2.3.3建立BOT投资方式政府保证的必要性

《中华人民共和国担保法》和《境内机构对外担保管理办法》规定:如政

府或第三人为项目公司提供商业性担保必会在项目失败时，承担责任，增加国 家外债负担。1995年1月对外经贸部颁布的《关于以BOT方式吸引外商投资 有关间题的通知》中第3条规定:‘败府机构一般不应对项目做任何形式的担保 或承诺(如外汇担保、贷款担保等)。如项目确需担保，必须事先征得国家有关 主管部门的同意，方可对外做出承诺。”这三个法律、法规都对政府机构充当保 证人作了严格限制。有些人根据这些法律、法规认为政府不应对BOT项目提供 BGI，投资方式法律问皿研究

保证。本文认为，我国利用BOT投资方式的目的在于减少政府对基础设施的投 人，降低投资风险，如果政府对项目融资作贷款担保，项目收益不能偿还贷款 本息时，政府将承担还款义务，这与国家利用BOT投资方式的初衷不相吻合。但由于BOT项目的特殊性，为了树立投资者的信心，政府有必要向BOT项目 提供一定的保证。

第一，BOT投资方式具有较大的风险，政府应提供一定的保证。BOT是一 种特殊的投资方式，它往往涉及基础设施的建设，投资额较大、建设周期长，运作方式与一般的投资方式有很大区别。而基础设施不但有重要的经济意义，更有重要的政治意义。因此，BOT投资方式较一般投资项目更容易受到东道国 政局的影响。BOT投资项目建成后形成固定资产，项目公司无法移转，东道国 的社会动荡或者政策改变，不但会影响投资的收益，而且会影响投资本金的安 全。同时，基础设施项目几乎无法赚取外汇，而绝大多数发展中国家实行程度 不等的外汇管制，投资者的经营收益就无法汇出，影响投资者的偿债能力。所 以，项目公司在投资经营中要承担巨大的投资风险，这种投资风险很大一部分 是投资者自身所不能控制和把握的，而这些风险恰恰是东道国政府影响和操纵 的，因此，只有通过政府保证才能形成政府对自身特权的约束。

第二，政府保证有利于优化东道国的投资环境。BOT投资的东道国绝大多 数是发展中国家，有些国家的经济体制仍不是市场经济体制，市场经济还不完 善，法律不健全，政府导向作用明显，这些使得其投资环境具有很大的可变度。在东道国法律不健全的情况下，政府保证成为法律保证的补充。因此，政府在 这些方面做出承诺和保证，使投资者能够放心投资。

第三，政府保证有助于双方权利义务的平衡。在BOT合同中，政府具有管 理者、监督者的身份，与项目公司的地位并不平等，在这种情况下，政府作一 定的承诺和保证，有助于平衡政府和投资者双方在BOT中的权利义务结构，达 到一种均衡。

第四，政府保证实际上是履行投资保护协定。我国已与很多国家签订双边

投资保护协定，保护外国投资者的合法权益。我国于1988年加人了《多边投资 保证机构公约》，1990年加人了《关于解决一国和其他国国民之间投资争端的 公约》。而BOT投资中的政府保证属于国际投资法上的国家保证和政治风险保 证的范围，是具体地履行投资保护协定的两个公约。第2草BQI，投资方式的法律内容 2.3.4BOT投资方式中政府保证的内容

一是外汇兑换与汇出保证。BOT投资项目筹得的是外币，而BOT投资项

目自身不能创汇，特另吐是在外汇管制国家，经营利润能否兑换成外汇并自由汇 出境外，是投资者比较关心的问题，也关系到项目融资能否成功以及投资的回 收。如果东道国政府对外汇的兑换及汇出不愿作保证，就很难对外国投资者具 有吸引力。为了吸引更多的外资投资基础设施建设，确保BOT投资项目融资成 功，消除外国投资者的顾虑，政府应承诺外国投资者可以将经营所得汇往国外，作外汇兑换与汇出保证。

二是项目后勤保证。为了保证BOT投资项目的顺利进行，政府应保证提供 BOT投资项目所需的建设用地，以合理的价格提供充足的原材料和能源。特别 是有些发展中国家实施程度不等的政府价格管制，所以后勤保证在发展中国家 的BOT投资项目是必不可少的。

三是不竞争保证。这一承诺对于桥梁、隧道、高速公路等交通设施尤其重

要。因项目建设周期长，投资回收慢，而且投资者的投资回收以及利润的取得 取决于项目产品的出售或者项目所提供的服务。如果政府在同一地区建设多个 性质相同的其他项目，引起过度竞争将导致投资者的收益减少，影响投资者的 投资回报。为此，政府应做出限制竞争保证。在英吉利海底隧道工程中，英法 两国政府对承建隧道的欧洲隧道公司提供了38年内不建造第二条连接英法两 国的设施34。

四是投资回报率保证。政府给予一定的投资回报率保证，有利于吸引外资，但外国投资者就没有投资风险的压力，即使企业亏损也要保证其投资回报率。在这种情况下，外国投资者就不会在资金、技术、管理等方面做到全力以赴，而且政府会承担较大的风险。因此，政府不应提供固定的投资回报率。如果外 国投资者难以回收投资及投资利益很少，或外国投资者取得暴利情况下，政府 就要通过宏观经济调控手段来加以干预。如政府可以调整公路、港口、铁路等 服务收费价格来控制这些基础设施项目，以此来影响企业的效益，最终影响投 资者的投资回报率35。

五是不征收、国有化保证。外国投资者以BOT方式投资时，有可能遭遇征 34温小梅:《国外利用BoT项目实例及启示》，载《国际经济合作》1996年第5期.”胡楚生:《中国基础设施吸收外商投资的思考》，载《对外经贸研究》1995年第7期.BQT投资方式法律问肠研究

收险。所谓征收险是指东道国政府采取征收、国有化、没收或类似措施致使外 国投资者的投资及有关权益遭到损害36。为吸引外资加快基础设施建设，也为 了切实保障外国投资者的合法权益，政府应承诺在项目公司融资建设、经营 BOT项目过程中对项目不实行征收、国有化或没收等对项目公司不利的政策或 措施。在特殊情况下，根据社会上公共利益的需求，依照法律程序实行征收、国有化应给项目公司给予及时的、等价的、有效的补偿37。

六是经营期保证。项目的经营期限直接影响到项目也总收益，而且项目产

品价格的确定也与经营期限有密切关系，因此一旦在BOT特许协议中确定了经 营期，政府必须保证项目公司在经营期限内的合法经营权，也应承诺不采取提 前回收项目或者其他损害投资者利益的行为。2.3.5BOT项目中政府保证与担保法保证的区别

BOT投资项目的实施很大程度上取决于是否能够获得政府保证，而根据我 国法律法规，我国政府能否做出政府保证呢?一般观点认为，我国政府不能做 出政府保证，其理由主要基于以下三个法律法规:(1)1988年1月26日最高人民法院审判委员会讨论通过的最高人民法院 《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则)若干问题的意见》(试行)第106 条第二款规定“国家机关不能担任保证人，’。

(2)1995年1月16日对外经济贸易部颁布的《关于以BOT方式吸引外

商投资有关问题的通知》中第三条规定“政府机构一般不应对项目做出任何形式 的担保或承诺(如外汇担保，贷款担保等)。如项目确需担保，必须事先征的国 家有关部门的同意，方可对外做出承诺。”

(3)1995年6月30日八届全国人大常委会第十四次会议通过的《中华人

民共和国担保法》第8条规定“国家机关不得作为担保人，但经国务院批准为使 用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”

以上三个法律法规，都对政府机构充当保证人做出了严格的限制。根据法

规颁布的级别，时间的先后以及特别法优于普通法的原则，关于国家机关是否 能作保证人，应适用《担保法》的规定，而《担保法》仅提供了政府为官方机 构(外国政府或者国际经济组织)就特定业务(贷款)做担保的可能性，而排 曾华群:《国际投资法概论》;厦门大学出版社1995年版。龚晓春、王鸿波:《试析BO】，投资方式的法律特征》，载《投资研究》1997年第1期。第2章BOT投资方式的法律内容 除了为私人提供政府保证的可能性。BOT项目的主办人大部分都为海外私人投资者，而我国很多地方政府正是 基于以上原因严守担保法的规定，拒绝为私人投资者做出任何保证或者承诺。这正是造成BOT项目在中国讨论虽热，去难以扎根的法律原因。

然而，认为担保法是引进后oT方式地一大法律障碍的观点，事实上只有在 这样一个前提下才成立的，即BOT投资项目所需的政府保证是担保法第8条所 称的政府保证。那么，我们有必要首先考察这个前提是否成立。

《担保法》所谓的保证，根据《担保法》第6条的规定是指‘睬证人和债权 人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行 为。”显然，根据这一定义，保证人与债务人不可能是同一主体;如果是同一主 体，债务人不履行债务时同样也意味着保证人不能履行债务，那么这种保证是 毫无意义的。而在BOT投资项目中，如果政府保证被等同于担保法中所称的保 证，那么必然出现保证人与债务人成为一个主体的情形，而这与担保法的要求 显然是不一样的。

另外担保法中的保证是从合同，而政府保证并不是从合同3“。《担保法》第 5条规定:“担保合同是主合同的从合同。主合同无效，担保合同无效。”即担 保合同依赖主合同的存在。在BOT投资项目中，政府保证是否是从合同呢?从 前文的介绍中可知，BOT投资项目无需政府筹资或者付酬，亦无需政府参与建 设或者运营，政府的义务就是做出保证并履行，其权利是一定期限后接管该项 目，这一权利产生的基础来源于政府保证;私人投资者的权利主要是获取政府 保证，享受经营利润，其义务是建设营运后移交，履行这一义务的前提也是来 源于政府保证，以上法律关系是BOT合同的主要内容，这与BOT投资项目的

核心“建设—营运—移交”是相一致的。实践证明，BOT合同涉及的主要问题就是政府保证。如果将BOT项目中的政府保证误认为是从合同，那么主合同

在哪里呢?因此，如果认为BOT投资项目中的政府保证是担保法中所称的保 证，而又不存在主合同，根据担保法这显然是难以成立的。

综上所述，BOT项目中的政府保证并不等同于我国担保法上所称谓的保

证。因此担保法中关于保证的规定，特别是第8条的规定并不适用于BOT投资 项目中的政府保证。而这一误解，却束缚了我国许多地方政府或部门的手脚。3吕严锡忠、楼晓:《BoT与政府保证相关法律向题》，载《法学》1996年第9期。BOT投资方式法律问题研究

BOT中的政府保证是东道国政府为确保其已同意建设的BOT项目的顺利进行、运营并移交，使外国投资者具有安全感而对项目公司的一种承诺，表明了东道 国愿意承担因BOT特许协议产生的责任的态度39。BOT投资方式的政府保证 并非为某一交易合同的一方当事人履行义务充当担保人。对于这一理论概念的 澄清，目的在于扫清人们关于BOT项目所涉及的政府保证在法律认识上的障 碍，迎来新一轮BOT投资高潮。

当前我国很多BOT投资项目谈得多，但无法实施，就是因为没有一个完善 的政府保证制度。对于BOT投资项目不但要提供政府保证，而且国家应通过法 律使政府保证制度化，使政府保证的具体内容有法可依。只有这样，才能吸引 更多的外商投资我国基础设施，解决我国基础设施资金短缺问题;也能使BOT 项目顺利完成，加快我国基础设施建设，使我国的基础设施适应我国的经济发 展，从而加速我国的经济发展。，慕亚平、赵康:《BOT与政府保证相关法律问题》，载《法学研究》1998年第2期。第3章加强BOT立法的必要性 第3章加强BOT立法的必要性 3.1我国目前BOT的立法现状

迄今为止，我国调整BOT投资方式的法律文件主要是对外经济贸易合作部

1995年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》和国家计委、电力部、交通部1995年发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问 题的通知》。同时，BOT投资必须符合1995年6月20日我国政府公布的《指 导外商投资方向暂行规定》、《外商投资产业指导目录》以及国家外汇管理局 1995年发布的《境外进行的项目融资有关事宜的通知》和国家计委、国家外汇 管理局1997年联合发布的《境外进行的项目融资管理暂行办法》对包括BOT 投资项目在内的有关项目融资问题作了规定。此外，与BOT投资方式有关的法 律还有《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》、《能源供应和消费的规定》、((P卜汇控制规定》、《关于外商投资电厂建设的暂行 规定》、《电力法》等。这些法律规定基本构成了我国有关BOT方式的法律保障 体系，为我国BOT项目的运作起到了一定的指导作用。3.2BOT投资方式的法律障碍

我国目前调整BOT投资方式的法律制度仍不健全，尚未形成有利于BOT 投资项目实施的较为完善的法律环境，BOT投资方式在实际运作中仍会遇到许 多的法律障碍。不利于BOT投资项目的实施和发展。主要存在以下法律障碍: 3.2.1审批程序上的障碍

依据我国的法律规定，项目公司的审批机关及审批权限是:沿海地区投资

总额超过3(X减)万美元的项目与内陆地区投资总额1(X旧万美元以上的项目由中 央政府审批，其中项目建议书、可行性研究报告由国家计委审批，项目公司合 同、章程报外经贸部审批。其他规模的由相应的机构审批。BOT投资项目要经 过复杂的审批程序，负责审批的主管机构依照项目的投向和规模的不同，采取 的审批程序也各异。这些复杂的程序由于涉及的部门过多，容易造成审批程序 的混乱，使得项目存在诸多的不确定性，严重挫伤投资者投资BOT项目的积极 性。实践中，国内一些地方政府在利用BOT投资的过程中突破了BOT投资法 BQI，投资方式法律问魔研究

规的禁止性规定。例如海南三亚凤凰机场、重庆地铁、深圳地铁项目。由此可 见，国内BOT投资活动的审批秩序比较混乱。笔者认为，其原因在于缺乏高层 次的立法，政出多门且相互冲突。有鉴于此，国家应当根据WID透明度基本 则的要求，尽快制订BOT投资法律，以期彻底改变BOT投资法规相互冲突、审批活动混乱无序的状态。3.2.2项目公司注册成立的障碍

项目公司是BOT的投资者为在东道国实施BOT投资，根据东道国法律规，在东道国投资设立的企业。根据国家外经贸部1995年《关于以BOT方式 吸引外商投资有关问题的通知》的规定，“外商可以以合作、合资或独资的方式 立BOT项目公司’。而根据我国《外商投资产业指导目录》的规定，地方铁 及其桥梁、隧道、轮渡设施的建设经营不允许外商独资经营。城市地铁及轻、公用码头、民用机场、核电站、装机容量25万千瓦以上水电站的建设和经 等均须由国有资产控股或占主导地位。而由此可得出BOT方式中项目公司应 用国家控股的外商投资股份有限公司形式。可见，外经贸部的《通知》与国 计委发布的《外商投资产业指导目录》的规定相互冲突。

另外，BOT投资方式的运作程序是政府选择项目发起人，发起人依中国法 申请成立项目公司。然后以项目公司的名义对外融资，在落实项目资金后再 入自有资本。可见，项目公司成立时是采用“先登记，后出资”的授权资本制 做法，这符合《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资经营 业法》的规定，但不符合《公司法》“先出资，后登记”的法定资本制规定。管《公司法》对此作了说明“外商投资企业适用外商投资企业法律制度。’，但 经贸部1995年《关于设立外商投资股份公司若干问题的暂行规定》对外商投 股份公司的成立作了“先出资，后登记”的规定，这与《公司法》的规定一致，与项目公司的习惯做法不符。因此，项目发起人若想成立股份有限项目公司，公司登记成立前就必须注人资金。一旦融资达不到预期的目的，BOT投资项 目失败，发起人将承受一定的经济损失。这使得投资者可能面临更大的风险，挫伤项目投资者的积极性。3.2.3项目公司融资的阵碍

项目公司最关键的工作就是项目的融资。由于BOT投资项目动辄投资几亿 第3章加强BOT立法的必要性

美元，甚至可达上百亿美元，如我国广东沙角B电厂耗资40亿港元(折合7 亿多美元)，而著名的英吉利海峡隧道工程耗资高达103亿美元。项目公司有限 的注册资本和流动资金根本无法满足这样巨大的资金需求。因此，必须依靠国 际融资才能解决。国际项目融资是由项目公司贷款，以项目建成后的收益为还 款来源，以项目资产和权益进行抵押、质押，以贷款人与项目主办人签署的完 工担保协议为有限保证而获得的国际贷款。根据国务院《关于进一步加强借用 国际商业贷款宏观管理的通知》的规定，我国进行项目融资的项目总投资应在 3以X)万美元以上，融资规模必须在巧oo万美元以上。而根据国家对外经济贸 易部《通知》的规定，“沿海地区投资总额超过3《XX)万美元的项目与内陆地区 投资总额1侃旧万美元以上的项目由中央政府审批”。实践中，各地方政府批准 的、达到国家借用国际商业贷款标准的项目屈指可数，因此，国家关于BOT项 目融资的标准过高，致使国际融资的项目范围过于狭窄，一定程度上阻碍了国 内BOT投资活动的发展。因此，国务院应结合我国利用BOT投资的实际情况，适当降低融资规模的标准。

3.2.4BOT投资方式适用范围的障碍

为了引导外商来华投资的方向，将吸引外资与调整我国产业结构相结合，我国政府于1995年6月20日公布的《指导外商投资方向暂行规定》、《外商投 资产业指导目录》，对外商投资的范围做出了规定。明确禁止外商投资电网建设，经营，城市供排水，煤气、热力电网的建设、经营等。对港口、码头等基础设 施的利用外资做出了限制性规定。1995年国家计委、电力部、交通部联合发布 的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》对采用BOT方式 进行基础设施建设的规模进行了限制，将范围定为，建设规模为Zx3o万千瓦以 上的火力发电厂和25万千瓦以下的水力发电厂，30至80公里高等级公路，1仪旧 米以上的独立桥梁和独立隧道及城市供水等项目。显然这些规定对外国投资者 使用BOT方式投资的范围规定过严，一些适合采用BOT投资方式的项目因为 规定的限制而难以展开和实施。3.2.5外汇兑换、汇出的障碍

在BOT投资方式中，外汇问题始终是一个敏感的问题。一方面，BOT投 资方式主要用于基础设施项目。基础设施项目的、收益一般表现为当地货币，在 BOT投资方式法律问题研究

我国即表现为人民币:而投资者的投资主要是外汇资金，在获取人民币的收益 后，投资者需要将其兑换成外汇偿还贷款，获取收益，在人民币还没有实现完 全可自由兑换时，人民币兑换成外汇以及将外汇汇出到国外会遇到障碍。另一 方面，在BOT投资方式中，基础设施建设的资金大部分来源于项目公司的贷款.这种项目融资与其他贷款方式最大的区别在于该贷款的还款保证来自于项目的 收益:如果项目的人民币收益不能自由兑换成外汇，或者不能自由汇出到国外 以偿还贷款，则贷款方必定会慎重考虑是否提供贷款。项目公司在资金的筹措 方面必然会遇到障碍。

1994年我国实行了新的外汇管理体制后，我国已经禁止一切形式的外汇境 内流通以及外汇计价收取外汇的行为。BOT项目不可能通过收取外汇来直接获 外汇收益，必然会产生外汇平衡问题。虽然在外汇并轨后仍保留了外汇调剂 场以作为外商投资企业平衡外汇之用，但在外汇调剂市场供求不畅或随着 OT项目在我国大规模的实施，大量的BOT项目经营收人能否充足、及时的 换成外汇将是一个严峻的问题。我国目前外汇市场还不属于完全自由兑换。目前还只是实现了人民币在经常项目下的可自由兑换，对于资本项目下的外汇 换仍采取严格审批制度。虽然《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关 问题的通知》规定，对于项目公司偿还贷款本金、利息、红利汇出所需外汇.国家保证兑换和汇出境外，但长关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知丫 定政府机构一般不应对外汇兑换担保。两处互相矛盾的规定使投资者无所适。

制定BOT法的几点法律构想

我国目前有关BOT投资方式的法规已有一些，但还很不完善，现行立法与 障BOT投资方式顺利实施的要求还有很大的距离。这使BOT投资方式在实 运用中产生这样那样的问题，阻碍了BOT投资方式的运用。BOT投资方式 有效运行涉及许多方面，这就需要不同领域的法律、法规、规章的协调一致。我国一些现行的法律、法规和规章已经构成了BOT投资方式在我国发展的障。

鉴于利用BOT投资方式发展我国基础设施的重要性，建立和完善调整BOT 式的法律制度已是十分必要和紧迫。因此，我国巫需在现有的两个《BOT通 》的基础上，通过研究和借鉴国际通行做法，结合我国实际情况制定一部关 BOT投资方式的专项立法，以规范BOT投资方式的操作程序和运作方式，第3章加强BOT立法的必要性

实现现行法律体系与BOT投资方式的衔接，为BOT投资方式提供良好的法律 环境。BOT法规的出台和实施，无论对外国投资者而言，还是对我国政府来说 都是重要的。有了BoT法规，投资者的权益有了法律的保障，消除了投资者的 种种顾虑;政府也可以依照法律对BOT项目进行管理和控制，减少合同执行过 程中许多不必要的纠纷。此外，完善的BOT法规，也有利于各方在谈判过程中 有法可依，加快项目谈判进程。具体而言，BOT法规应注意以下几点: 3.3.1BOT投资方式立法模式的选择

许多国家为采用BOT方式相继制定了相关法律，墨西哥还专门修改了宪

法。40综观世界各国的BOT立法实践，大致有以下三种模式:①由立法部门或 行政机关制定BOT专门法。如菲律宾第6957号《关于私营企业参与融资建设、经营管理和维修基础设施和其他项目的法案》及其《实施细则》、柬埔寨1995 年通过的《关于私营管理部门以BOT合同方式参与基础设施建设条例》、巴西 1995年7月通过的《特许法(concessionlaw)》;②国家不制定BOT投资方式 的统一法，而就具体的BOT项目单项立法(主要体现为地方政府条例和专项政 府规章)。如香港1986年制定的《东港隧道条例》、1993年制定的《西区海底 隧道条例》、1995年制定的《大榄隧道及元朗隧道条例》;③一般立法。一些国 家没有专门的BOT项目管理法，其已有的法律对B6T运作提供了完整的法律 框架，如法国以行政合同法来规范BOT项目，美国以合同法来规范BOT项目。我国目前对BOT的性质、运作方式的认识尚未统一，BOT投资方式又与 我国许多现行法律相冲突，采用第三种模式是不现实的;而采用第二种模式则 会造成各地有关BOT的法律差异，不利于BOT方式的规范化实施。因此，笔 者认为，我国BOT立法适合采用第一种模式即专项统一立法模式。因为采用 BOT专项立法有明显的优点:(1)使外国投资者较容易的找到有关BOT项目 的主要法律规定。(2)提供对诸如外国投资者的权利、采购程序、担保要求等 基本间题的可预测的解决办法，针对这些解决办法分类并使之针对适应BOT项 目;(3)从法律上明确政府应提供的支持和鼓励的程度，增强投资者的偷心:(4)减少谈判项目的费用和时间并确保对国家利益最起码的保护。在立法主体 的选择上，目前应当由全国人大及其常委会制定发布单行法律，就BOT投资方 式在我国的共性问题作规定，即制定BOT基本法。如前所述，许多法律、法规 幻C、risH unterac劝ueen加u，Fad的9uptods助ofB叮迈vestmcn’ChinaLaw&nmcticc，May1996.BOT投资方式法律问题研究

构成了对BOT投资方式在我国实施的障碍，其中有许多是全国人大制定和发布 的基本法律，如《公司法》等。如果仅为BOT投资方式而立即修改大量的法律、法规是不可行的，但又必须尽快消除这些法律障碍，因此，应当赋予BOT专项 立法与《公司法》等相同的法律阶位，以适应“新法优于旧法”、‘特别法优于普 通法”的原则来解决法律冲突。3.3.2BOT立法的基本原则

尽管目前BOT投资方式对加快我国的基础设施建设，尤其对西部地区的基 础设施建设具有重要意义，但我们也不能在立法上过分保护外商利益而损害国 家利益。在BOT专项立法上，应在不违背我国根据国际条约所承担的义务前提 下，以现代国际法为背景，贯彻公平互利原则，既要尊重外商投资者在BOT投 资方式下的正当利益，对于其合法权利予以保护，也要注意维护我国的经济主 权。当前，我国已将特许权项目投资写入国家发展纲要，尤其在西部地区更实 行鼓励的政策，这表明我国对BOT方式持积极的，谋求长期发展的态度，而不 是作为引资的权宜之计。因此只有对我国与外国投资者在BOT项下的利益要求 作出公平合理的安排，才能增强外商投资的投资信心，顺利运用BOT投资方式，真正改善我国的基础设施，从这个角度讲我国在BOT专项立法中也应按照公平互利原则，促进BOT方式在我国的运用。

笔者认为BOT立法的基本原则应包括维护国家主权和利益原则、保护投资 者合法权益原则、约定必守原则、国民待遇原则和遵守国际公约、遵循国际惯 例原则。3.3.3BOT立法的基本内容

(l)对BOT的含义进行立法上的界定。克服两个《通知》之间的矛盾，作者认为可以将BOT明确规定为“建设一经营一移交”的含义，即使是有其他形 式也应具体列明。可以考虑在适当的情况下赋予外商投资者拥有设施的所有权。无论是赋予经营权还是所有权，经营期满我国都将获得全部所有权。为增强外 商投资者的投资信心，可以将所有权和经营权一并赋予项目公司。一般的，外 商投资者对项目拥有的权利越多，对项目控制能力越强，其在项目工程中的风 险就越少，但这同时也容易对我国将来的权利回收产生负面影响，比如项目公 司为获取更多的资金，擅自将项目抵押贷款，因为抵押权具有优先性，这会使 第3章加强BOT立法的必要性

我国对项目的权利产生瑕疵，对国内相关债权人实现债权也会发生困难。因此 在对此问题立法时，应注意对项目公司所拥有的所有权和经营权进行规制，避 免发生权力滥用情形，如采用列举式和概括式相结合的方式，规定外商投资者 能够看得见的实体权利和可能得到的权利，从而保证国家在实现自己权利的同 时对外商投资者也做到相应的控制和支持。

(2)规定BOT投资方式的准人领域和准人条件;确定BOT项目审批机构

和审批程序。应明确规定BOT投资方式的准人领域，即基础设施建设。放宽对 外国投资者的准人领域，取消对外国投资者的一些不合理的准人条件(如外汇平衡等要求)。明确负责审批的专门主管机构及其审批程序、审批时限等，简化 审批程序。彻底改变BOT投资法规相互冲突、审批活动混乱无序的状态。(3)明确特许协议的含义及内容。BOT的核心是政府特许，其表现载体则

是特许协议，因此特许协议构成BOT的法律基础。对特许权协议的性质的规定，直接影响我们对BOT法律性质的正确把握。特许权协议不同于一般的国内合同 或涉外合同。目前我国现行法律对BOT特许协议的法律性质及如何运用并无相 关规定，其效力及运用找不到法律依据，对投资者来说是缺乏法律保障的。特 许协议作为一种投资协议，其实质是政府以一种特殊的民事主体的身份参与民 事活动所签订的特殊的民事合同。特许协议的制定、签订，应遵守协商一致、意思自治、平等互利原则，这些原则都是民事合同的精髓所在。将特许协议定 为一种特殊的民事合同，有利于保证政府依法行政，也有利于增强外商对BOT 项目的信心，降低BOT项目的风险，促进BOT投资方式在我国的发展。同时 应明确规定特许权协议的主要内容，规范特许权协议文本。包括:①签约各方 的法定名称、住所;②项目特许权的内容、方式和限制;③项目工程设计、建 设施工、经营和维护的标准;④项目的组织实施计划与安排;⑤项目成本计划 和收费方案;⑥签约各方的权利、义务;⑦项目转让、抵押、征收、中止条款;⑧特许权届满，项目移交内容、标准及程序;⑨争议解决方式及法律适用等。(4)确立政府保证制度。政府保证是BOT项目运作过程中必不可少的，但我国现行法律中对政府保证并没有法律上的支持，甚至还被某些法律所禁止。这会影响投资者的投资信心，从而影响BOT投资项目的运作。因此，建议立法 中就“政府保证”做出规定，比如:明确规定政府保证的内涵、效力范围及法律 后果等。从内容上看，这种政府保证应包括:保证对BOT投资项目不实行国有 化和征收，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序进行 BOT投资方式法律问题研究

征收，并给予适当的补偿;保证BOT投资项目的外汇兑换，解决外汇平衡问题;对投资者给予竞争保护，即不在同一地区从事相同性质的基础设施建设，保证 投资者的收益不会受到竟争威胁;保证给予投资者一定的优惠政策和鼓励措施 等。这样既有利于政府在进行BOT项目谈判作承诺时做到心中有数，又有利于 增强外商对政府承诺的信心。

(5)明确规定项目风险分担机制。可依据以下原则:属于项目融资、建设

施工、物料采购、经营维护方面的风险，由项目公司与有关当事方协商承担;属于国家政策变化对项目公司所带来的风险，由签约的政府部门承担:属于不 可抗力所带来的风险而又不能保险的，由签约双方在特许协议中订明。(6)规定BOT的法律适用及争议的解决方式。争议解决方式一般为协商、调解、仲裁和诉讼。由于BOT项目的投资对象为公共基础设施，为维护社会公 共利益，政府可能会介人项目，从而使投资者利益受到影响。虽然投资者可以 通过诉讼等手段维护自身利益，但会耗费大量的时间，精力和金钱，而且能否 得到合理的赔偿或补偿还取决于法院的公正程度。因此，如果没有一套公平合 理的法律适用及争议解决机制，外商投资者将对在我国举办BOT投资项目缺乏 信心，不敢投资。因此，为鼓励外商投资者的积极性，促进BOT投资的发展，有必要明确BOT投资的法律适用以及争议的解决方式，同时建立一套公平合理 的补偿和赔偿机制。

3.3.4创造良好的BOT投资环境

我国正处在一场深刻的经济变革之中，在市场经济中BOT基础设施项目将

发挥越来越重要的作用。而BOT投资方式的应用除了要有完善的法律、法规外，还应当有一个良好的投资环境，因此我国应当大力改善投资环境。主要应当做 好以下几点:(l)理顺基础产业价格机制。长期以来，我国的基础设施建设主要由国家

投资，基础产业价格由政府定价，带有一定的福利性质，因而价格偏低。用户 在这种消费心里下，很难接受过高的价格。尤其在西部地区，居民不能承受过 高的价格。然而，采用BOT投资方式建设基础设施借款的费用较高，私人投资 者要求的投资回报率较高。这反映在价格上就是基础产业价格偏高。为促进 BOT投资方式的运用，有必要理顺基础产业的价格，转换价格形成机制，变政 府定价为政府指导价，最终实现市场定价，消除政府‘赔本”经营的现象。另外，第3章加强BOT立法的必要性

由于西部地区采取BOT投资方式风险较大，居民对价格的承受能力很难预测，因此，地方政府应采取措施，使外国投资者确保他们可以得到合理回报。必要 时，政府可以承诺提供亏损补偿，从而保证投资者的最低收益率。(2)加强对Bor投资项目的统一管理以及对知识产权的保护。BOT投资

项目往往是大型基础设施项目，关系到国计民生，对国家影响较大。国家要加 强宏观管理，建立统一的BOT管理机构，有针对性的运用BOT融资方式。尤 其在西部地区，更有必要统一的协调，防止一哄而上，遍地开花。建议在西部 开发办下设专门机构，全面负责西部地区BOT项目的协调管理，包括对项目的 审批，管理和指导等。并制定适用西部地区的地方性规章，明确西部地区的BOT 项目范围，审批，审查制度，各政府部门、地方政府对BOT项目的权限等，将 BOT融资方式纳人规范化管理。BOT投资项目中，外商除了提供资金外，往往 还要采用许多先进技术，管理经验等。也就是说，伴随着多项技术的转让问题，这就要求东道国有良好的知识产权保护制度。

(3)切实发挥政府在BOT投资项目中的作用。政府在BOT投资项目中的

作用是多方面的，具体来说有三个方面:第一，支持作用。为促进BOT项目融 资的发展，政府应为BOT方式投资基础设施项目提供一个适宜且稳定的政策环 境，涉及税收、价格外汇、法律等多方面，政府应认真研究解决下列问题:① 为项目间接提供一定数量贷款，以增加投资者信心，但不直接为项目提供贷款 担保;②不对项目作较高投资回报率的承诺，但可保证对项目亏损提供一定补 偿;③保证项目产品价格能合理;④保证外汇兑换和合理的汇率等。第二，公 共管理的作用。项目虽然交由私人投资者经营管理，但在运作过程中产生的公 共管理问题由政府负责，例如维持交通秩序、处理违章行为等。尽管有时项目 公司可能会要求政府在授权经营时，同时授予其相关管理权，但项目公司仅是 一个私营性质的企业，不具有公益性的特征和职能，不能行使国家机关的公权 利。第三，监督管理的作用。虽然项目经特许授权，但由于基础设施具有公益 性，为维持社会公共利益，政府有义务也有权利在项目经营有损社会利益时进 行干预，换句话说政府部门有权要求采取修正措施，必要时还可进行处罚。但 这带来了一个问题，也是项目公司所担心的一个问题，他们的权利将得不到保 障。因此有必要对政府的这种行政特权，从法律上予以严格限制。

目前在我国，虽然法律已作为政府行政的一项重要原则，但政府滥用权利

和权大于法的现象仍然存在，法院在判案时也经常受到行政干扰，结果减少了 BQI，投资方式法律问班研究

投资者的信心，因为政府随时可能剥夺他们的合同权益。因此应从以下几方面 防止政府的消极作用:①坚决制止对外商投资企业一切形式的乱检查、乱收费、乱罚款，制定有关法规保证项目公司德合法权益;②切实保障项目公司经营管 理自主权，维护其合法权益不受侵犯;③政府部门要提高办事效率，减少管理 层次，做到制度公开、政策透明。结束语47 结束语

西部地区的经济发展对我国整个经济的发展有着举足轻重的作用，而西部

经济要发展，首要的便是要解决基础设施落后的状况。采用BOT投资方式引进 外资，加速西部基础设施建设，正是借他山之石，攻己方之玉的捷径。当前，我国正实施西部大开发战略，又逢我国正式加人场叮0，天时地利正是西部发展 的好机会。因此，西部地区应抓住机遇，创造条件，积极充分地利用BOT投资 方式，加速基础设施建设，改善投资环境，促进西部经济发展。政府有关部门 应尽快确定，公布一批可供投资的BOT项目目录，进一步扩大西部地区利用外 资权限。同时组织或委托专家参与BOT投资项目的评估，验证及谈判工作，促 进BOT投资方式在西部应用。西部地区具有广阔的BOT投资市场，BOT投资方 式必将给西部乃至全国的经济发展注入新的活力。BOT投资方式法律问题研究 参考文献

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本论文只不过是阅读和理解前辈有关著作的一份心得而已，然 而它却凝聚了我人生中那些最重要的关怀，因此有几份谢意是我要 衷心表达的: 感谢我的导师刘玉平教授。这篇论文从开始选题、构思到定稿，都凝聚了我的师刘玉平教授的心血。在我就学期间，刘老师言传身 教，使我对学术研究有了清醒的认识，同时学到更多的做人的道理。刘老师渊博的学识，严谨的治学态度和勤勉的敬业精神是我两年多 来学到的最宝贵的东西，将使我终生受益。在此，我要衷心的向刘 老师说一声“谢谢您”。同时，还要感谢我所有的任课老师，没有他 们的谆谆教侮，也不会有我的这篇论文。

感谢所有关心、支持和帮助我的老师、同学、室友。感谢我的父母，他们总是无怨无悔地给予我理解和支持。孙萍

BOT投资方式 篇6

[关键词] BOT 地方政府 信用风险 风险和规避

BOT项目融资方式是上世纪80年代兴起的一种融资与项目管理模式，目前我国很多地方在基础设施建设中经常使用这一方式。但是，在诸多项目的应用过程中，往往会是地方政府信用在执行过程中起到关键作用。本文主要讨论地方政府的信用问题。

一、BOT的基本内容和基本风险分析

1.BOT项目融资方式的基本内涵和适用范围。BOT是建设—运营—移交（Build—Operate—Transfer）的英文缩写，具体是指政府通过特许协议，授予缔约方的国际商业资本发展商来承担基础项目的投资，融资，建设，运营和维护，在规定的特许运营期以内，项目公司对该设施的使用收取适当的费用的项目融资方式。目前，该方式在我国基础设施建设中已广泛应用，仅在广西，在来宾电厂B厂成功试用该模式之后，已有有十余个项目在应用这一模式在进行。

2.BOT方式的风险。对于BOT方式来说，一般意义上讲，在某一确定的东道国实施，对于项目融资上的政府信用风险是确定的，因为对于这一确定的东道国来讲，它的政治局势、法规应用等基本处于一种既定的状态之下。作为投资方，应进行相详尽而细致的考察，从而确定是否投资。但是，对于幅员辽阔的国家，特别是像中国这样的大国来讲，各地的政治、经济、文化因素存在着很大的差异，除了需要对国家的政治风险进行详细考察之外，对于地方政府的信用状况要进行认真的考量。

二、地方政府信用风险的表现和原因

作为地方政府，在签署BOT协议时往往会由于地方财政资金缺乏，市政建设项目紧急等原因为项目提供各项优惠措施，但是在运作过程中经常会出现各式各样的不诚信的表现，这些表现：在不通知不履约、在履约的过程中拖沓、前期时政配套，土地等承诺无法兑现、违约赔偿难以取得、建设竞争项目、建设后勤保障不及时等等，形式多样，不一而足。

地方上产生政府信用危机的原因很多，主要集中在：

1.项目运作过程中地方政策调整而导致的信用风险。一般来说，BOT的运作的特许期限往往会超过一届政府的任期，甚至某些大型项目的运营期甚至是数十年。一个地方政府的发展方向，政策等往往会取决于某些政府主要官员，特别是一把手的观点，而当政府官员更迭时，下一届的政府官员由于政绩的要求就会很可能会改变当地的发展战略。对于BOT项目来讲，所需要的市政配套，土地等等承诺就很难得到保证。同时，政府重点发展的地域不同时，纵使得到了保证，也会使原先的现金流预测发生重大改观，从而使项目无法进行。

2.运作过程中地方政府部门利益调整而导致的信用风险。BOT项目的建设往往是经过反复论证得出的结论，无疑是对于当地经济的发展会有巨大的帮助。但是作为地方政府的不同的机关部门，在项目进展过程中得到的实际收益往往会有很多不同，在建设和运营的过程中不同的部门会由于不同的收益而又不同的态度，出现很多的政府行为越位和缺位。

3.基于法律法规的不健全导致的风险。目前，我国关于BOT项目融资的法律规定主要是对外贸易经济合作部1994年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，国家计委、电力部、交通部1995年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》和国家计委、国家外汇管理局发布的《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》。这几个法律文件基本构成了目前我国BOT项目融资的全部内容。这几个法律文件的法律地位上可以看出，我国关于BOT还没有地位较高的成文法规，而且法律体系正处在快速发展和变化之中,法律法规的变动不可避免地带来各方利益的调整,在一定程度上造成投资收入和地方收益的不确定性，从而决定了风险的存在。

4.由于其他风险导致的，诸如政府效率等问题。在项目的实施过程中，很多部门的审批和配合是每个BOT项目必不可少的步骤，但是基于机关效能，办事程序，执行能力，信息传递等等问题的存在，往往会使得项目的进程遇到不可估量的拖延和羁绊。

三、地方政府信用风险对BOT项目危害

在BOT项目融资工程中,地方政府具有双重身份,既是公共事务的管理者,又是特许权协议的一方当事人,这种主体的特殊性使双方当事人在特许协议中的法律地位实际上不平等,在特许权协议履行中政府处于优势地位和主导地位，如果相关政府受利益驱使,不守信用,不兑现授权,甚至收回特许权协议中授予项目公司的经营(收费)权资格,则处于被动地位的项目公司很难牵制地方政府的失信行为,也难以防范由此所产生的风险及这种风险所造成的损失。

这些风险的危害具体表现为：

1.对于项目方来讲，信用危机会使得项目运行困难，使得项目资金预算和进行遇到困难，甚至会使得整个项目遭到失败。

2.对于地方政府来讲，使得政府形象受到损害，短期上不能使得项目顺利开展影响地方经济，使得经济发展过程中本来已经解决的融资困难问题更加突出；长期来说会出现恶性循环，严重影响经济发展速度。

四、风险规避

为了项目的能够顺利完成,合理规避地方政府风险势在必行。首先，针对项目方来讲：

1.对于地方政府的信用等级评估加强。目前，对于一个国家的信用评估中，主要使用的是国际通用的标准普尔标准体系，这就为项目投资人在投资过程中提供了一个重要的参考依据，但是在我国这么一个幅员辽阔的国家里，由于地方经济发展阶段不同，各地方政策存在着很大的区别，政策的执行情况也因地而异，只评估中央政府的信用等级是远远不够的，只有对地方政府的信用等级进行全面的评估才能有针对地方政府风险做出相应的规避。目前，这方面的评估还很少，一般企业自身也很难做出比较翔实的评估，这就需要第三方咨询机构做出相应的评估才能使得项目顺利开展。

2.要求地方政府出台相关政策性支持法规，做相应承诺，相关地方政府出台相应的地方性法规文件对官员行为进行约束。

3.争取中央政府的支持，特别是国家权力机构的支持。在广西来宾电厂B厂的营运建设过程中，广西区政府积极寻求中央政府支持和协助。国家计委将其作为国内第一个BOT项目试点，将其列入“九五”计划，并且确定了这一项目的工作思路、程序要求、具体操作办法和试点工作的总体安排和分工，制定严格的时间表。这些都为这一项目的具体实施打下了坚实的基础。

4.合理分担项目阶段风险。整合BOT项目的产权布局，形成一个国际投资者和贷款方的集团，基本途径就是促使项目所在国的一个强大的合作者参与项目，或促使多边机构，例如世界银行的国际金融公司参与该基础设施项目。在大型BOT项目融资中，如果能够吸引到若干家本国的主要金融机构的参与，可以起到事半功倍的作用。在项目的不同阶段，项目承办方可以通过不同方式的协议来解决。通过协议政府授权项目承办方成立项目公司，项目公司承担项目建设及运营期间的风险，项目公司还可以与项目建设承包商签订承包合同，由项目承包方承担项目建设任务和建设阶段的地方政府风险。

5.通过购买保险转移风险。可以向商业保险公司或官方机构（如出口信贷机构或多边发展机构）投保这一风险，但一般来说愿意承保这一风险的保险公司很少，即使有往往保险费也很昂贵，而且一般都要求苛刻，因此利用这种方式来降低政治风险往往很困难。

针对地方政府方来讲，

1.规范特许权协议,明确政府的义务。由于我国目前尚没有成文的BOT法规,且法律体系正处在快速发展和变化之中,法律法规的变动不可避免地带来投资者利益的调整,在一定程度上造成投资收入的不确定性。投资人基于这种不确定性,往往要求与政府达成一份长期的购买协议,以确保有一份最低的收入。这就需要在特许权协议中明确规定政府的义务,并以此作为政府信用的约束。

在BOT项目中最有效的是政府担保，作为地方政府可以对项目的收益程度做出相应的保障，会大大降低项目运营过程中的风险。这种操作方式已有成例：英吉利海峡隧道工程特许协议中就明确规定政府不允许建设第二个跨海连接工程；在我国沙头角BOT电厂项目中，深圳特区电力开发总公司也保证每月购买电厂发电总量60%的电力。

2.制定统一的基础设施计划，通过相应的措施，对政府换届之后对特许协议的贯彻执行做出相应保证。在市政建设的过程中，有統一规划，对中长期的发展有利于当地政府的经济发展战略的实现，同时也为项目提供保障。

BOT投资方式 篇7

一、BOT投资方式的解构

（一）BOT投资方式的概念释读

BOT是英文“build-operate-transfer”的缩写，即建设、经营、转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商(一般为国际财团)，属于PPP(公共与私营合作)方式的一种;[2,2]是政府吸引商业资本、私人资本兴建公益性或营利性基础设施的一种新型的投融资形式, 是包括大量金融活动在内的广义的投资方式, 也被称为“公共工程特许权”。其运作方式一般是先由东道国政府与私人财团签订特许协议，规定将原属于东道国政府的基础设施的建设权以及运营权在一定期限内转让给私人财团，由私人财团负责融资、建设和运营，在取得收益后在规定限期内将该项目无偿转交给东道国政府。[3,3]BOT的概念，目前在国际上并没有形成公认的统一的标准化的定义且国际机构对其认识也各不相同。[4]我国国家计委、电力部、交通部1995年8月21日联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》规定：“本通知所称外商投资特许项目，是指外商建设——经营——移交的基础设施项目。政府通过特许协议，在规定的时间内，将项目授予外商为特许权项目成立的项目公司，由项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满，项目公司将特许权项目的设施无偿移交给政府部门。”

（二）BOT投资方式的特点分析

1. 以东道国政府的特许为前提。

项目公司须与东道国政府签订特许协议，获得经营许可权。公路、铁路、机场、桥梁、隧道、港口、电站、水库、大坝、教育医疗卫生基础设施、环保设施、通讯设施等，这些基础设施在一国国民经济和社会发展中处于重要地位，直接关系到国家的发展和人民的生活。东道国政府对BOT项目要进行特别审查，通过与项目公司签订特许协议, 授予其特许权。

2. 以东道国的保证为基础。

BOT项目投资额大，技术含量高，建设周期长，经营风险大，需要东道国提供相应的国家保证。国家保证是以保护投资者为目的，向外国投资者保证采取某种行动或不采取某种行动, 或者当某种事态发生，某种措施改变而使投资者因此蒙受损失时，负责补偿其经济损失。

3. 以风险分担为保障。

一般而言，东道国政府在特许期间不承担风险，项目的全部或大部分风险由项目公司承担。承包商通过与东道国政府签订总承包合同，对项目实行一揽子总承包，然后将设计任务分包给咨询设计公司，施工任务分包给建筑公司，再聘请财务顾问公司负责资金筹措，聘请监理公司对整个工程进行监督管理。这样一来，随着整个工程建设任务被分解为多个投资主体，BOT项目的风险也就由多方承担。

4. 项目产权有一定期限，期满收归东道国政府。

项目公司在规定的时间之内进行项目建设、经营和管理，并以项目经营所得的收益偿还贷款，回收资金并赚取利润。BOT项目在运营期满时移交东道国政府。移交原则上是无偿的，不需要向作为业主的项目公司支付补偿金，这是东道国政府在项目中拥有的一项最重要的权益，也是BOT方式有别于其他外商直接投资方式的又一重要特征。

二、BOT投资方式在西部地区基础设施建设中必要性研究

目前，西部地区基础设施建设发展较缓慢。笔者对此原因做如下的分析。中央和地方政府对基础设施建设的投入资金额是有限的。国家财政对西部的资金投入力度虽然在不断扩大，但其投资力度相对于西部基础设施建设所需资金而言仍相距甚远，西部整体的发展水平较低, 其基础设施建设的起点很低，设施很不完备，需要有大量的资金长期注入和驻留才能产生较理想的效果。另一方面，西部地区基础设施建设的资金利用率不太高，西部地区基础设施建设的融资渠道不畅通，资金利用效率较低。同时，商业银行为了避免死账，呆账的产生而不倾向西部基础设施建设大量地发放贷款。[4,5]

BOT融资的创新之处在于由私人部门 (股份公司或合资企业) 承担基础设施项目的建设和经营，与由公共部门承担相比能取得更好的收益和更好的效率。基础设施项目由私营集团 (外资) 建设和经营，可以提高运作效率，保证建设和服务质量，打破长期以来基础设施由国家绝对垄断的局面，促使西部地区国有企业努力降低成本，加强技术和管理水平，增强自我发展能力。[5,6]可以引进国外先进技术，成套设备和管理经验。BOT项目公司为早日收回投资，还本付息并获得利润，必定要在基础设施建设和经营中尽量采用先进技术和管理方法，提高生产效率和经营业绩，增强项目的竞争能力。同时，西部也能获得良好的基础设施服务。

三、BOT方式在我国西部地区基础设施建设中注意事项探讨

在西部大开发中，政府投资有限，难以满足长期而巨额的西部基础设施投资需求。借鉴国内外有效经验，充分运用BOT方式引进投资参与西部大开发建设是西部地区明智而理想的一种选择。然而，BOT方式融资运作是一项复杂的系统工程，涉及面广，参与部门多，前期工作时间长，花费大，融资成本高，采用BOT方式融资须慎重从事。根据我国国情和西部地区的实际情况，需要注意以下几个方面的问题：

（一）法律规范不完整

由于BOT在我国是一种新的融资方式, 有关BOT的法律尚不健全, 有些现行的法规部分与BOT的惯例做法有冲突的地方。我国关于BOT的法律文件只有1995年1月外经贸部颁发的《以BOT方式吸收外商投资相关问题的通知》 (以下简称《通知1》) , 以及同年8月由国家计委、电力部、交通部联合下发的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》 (以下简称《通知2》) 。而这两个《通知》的立法层次均属部门规章, 与其他外商投资法律法规相比, 法律效力较低, 在内容上规定得也不够具体, 难以操作。

鉴于上述情况，当务之急是改善西部地区BOT投资的法律环境。美、英、法等发达国家由于其法律体系较为完备，投资法律环境好，所以这些国家的BOT项目多适用其投资一般法;而运用BOT投融资较为成功的发展中国家一般都有BOT专项法，如菲律宾、巴西、柬埔寨、越南等国的BOT专项立法。我国是发展中国家，我国无专项的BOT法，仅有的几个部委规章法律位阶较低，条文内容简陋，透明度差，效力弱，有的甚至相互冲突。我国很有必要学习国外BOT立法成功经验并结合我国实际制订一部关于BOT投融资的专项法律，通过专门的法律形式把BOT的报批与招标程序，BOT项目的合同范本与BOT的运作规则等固定下来，单独立法，为西部采用BOT融资提供法律保障。[6,7]通过建立“BOT法”，能迅速有效解决我国BOT地方实践与中央规范性文件的冲突以及我国现行立法中影响BOT发展的法律障碍问题。依法建立相应的BOT主管机构，明确规定BOT方式运行的法律程序。

(二) 政府管理方式及体制陈旧

在西部这样相对落后的地区，社会力量相对弱小，政府在西部开发中担负着领导和建设的双重责任。政府对社会发展的影响比任何单位、个人都要大。BOT投资参与西部基础设施建设从侧面考察了政府的政策与行为，正度工作的公正性，透明性，效率性以及服务水平有事重中之重。[7,8]政府应从审批型政府到核准型、掌舵型政府，为BOT的发展服好务。政府应提高公务人员的素质和专业知识水准，或者借助于中介组织弥补自身的信息和专业缺陷;建立统一的BOT协调机构，协调税收、外汇、管制机构之间的关系，为BOT的全过程提供一站式服务。建立合理的BOT行政流程，依据合同和绩效设计政府的行政流程，防止职能机构之间的推诿和扯皮;建立决策的咨询制度和参与制度，改变重大的基础设施项目领导决策随意的弊端，作到公共利益和民间资本利益的平衡;建立完善的BOT责任追究制度，做到决策权力与责任相一致，奖惩分明。

另外，政府应鼓励国内企业积极参与到西部BOT融资项目中。基础设施建设具有用户明确、需求稳定的特点，适合民营企业投资，且与外资企业相比，国内企业存在很多优势。

（三）政府保证缺乏

现行法律制约了BOT项目中的政府保证，打击了投资者的信心。BOT项目虽然使外国投资者有利可图，但由于项目本身的特点是其投资巨大且回报期长，风险要远远大于其他投资，这种风险往往来源于东道国的政治风险，因此外商都迫切需要得到东道国政府的保证。但我国《民法通则》规定, 国家机关不能担任保证人;我国《担保法》也规定，国家机关不得为担保人。因此，这样的规定容易使外商认为政府部门不能为BOT项目做担保，从而丧失投资信心。[8]实际上，这是对政府保证和一般的民事担保的混同，使得投资者认为在中国进行投资的安全系数很小而放弃投资，阻碍了我国政府顺利运用BOT。在BOT项目中的政府保证就是一种承诺，即政府为确保其已同意建设的BOT项目建设的顺利进行，使私人投资者更具有投资的安全感而对项目公司的一种承诺。[9]为了加快西部地区基础设施建设，政府可以做出以下几方面的保证：项目的后勤保证(如保证项目的建设提供用地和以合理的价格提供原材料及能源等)，不竞争保证，经营期保证，对项目在特许期之内不实行国有化活在国有化时给予补偿的保证，履约保证。在外汇方面，政府可以给予西部地区特殊的外汇支持。

（四）西部BOT项目专业人才缺乏

外商投资BOT项目风险问题研究 篇8

一、商业风险

BOT项目的商业风险一般的说在投资者进行投资的时候就应该考虑到的, 这是任何一项投资活动都会面临的风险, 只要有投资活动的存在就必然会存在一定的商业风险。BOT项目投资中所具有的商业风险主要有以下几种:

(一) 建设风险

建设风险主要包括项目不能完工、延期完工、成本超支等风险。这些风险产生的原因是多方面的, 包括:在建设过程中因技术方面的误差而引起项目延迟完工或达不到标准, 设计不符合技术规范, 工程变更多, 设计误差, 如可行性研究的过大误差而造成后期变更较多, 设计单位责任的不明确引起的设计进度滞后、工程概算缺漏过多、浪费设计等。难以预见的地质、水文条件;设备损坏;建造设备、材料供应不及时;资金不能及时到位;施工工艺差, 管理水平低, 工程质量不合格等。成本超支易使贷款人对项目的可行性产生疑问, 而如果项目不能按期竣工, 则不仅会影响运营收入, 而且会积累巨额利息, 从而影响债务本息的偿还及投资的回收;建设过程中缺乏风险管理体系而不能及时应对风险;建设单位项目法人意识淡薄, 内控机制不健全, 具体工作不落实;未按合同严格执行;监理队伍不齐, 工作深度与广度不够, 对施工成本、质量和进度控制不到位;质量控制体系不健全;管理不善而引起的安全事故等等;项目建设过程中不可预见、无法克服和避免且给项目造成的损坏或毁灭的风险, 比如地震、风暴、泥石流、反常的恶劣天气, 恶劣的现场条件, 周边存在对项目的干扰源, 工程建设可能造成对自然环境的破坏, 不良的运输条件可能造成的供应中断等。

(二) 市场风险

市场风险主要指由于原材料缺乏或成本上升, 项目产品服务的市价下降。因为能源与原材料供应而引起的成本增加或利润减少的可能性。其中主要包括能源、原材料价格上升导致生产成本的增加;能源、原材料供应不及时而影响产品供应不及时;能源、原材料的质量问题而影响到产品质量等等。或者是由于市场力量的变化使BOT项目本身就无市场或无足够市场的风险。这种风险可以由项目投资者本身或者由对项目感兴趣的任何第三方, 或者政府通过指定政府部门、机构以及企业与项目公司签订长期的购买协议来进行分担。例如, 在我国的深圳沙角B火力发电厂项目中就有“提款预付款” (Take and Pay) 性质的电力购买协议。

(三) 经营风险

这种风险是指BOT项目不能获得通常情况下能够获得利益的风险, 也可以认为是经营管理风险。BOT投资项目一般是东道国的大型基础设施建设, 需要的周期比较长, 因此BOT项目的运营与维护也需要树立长期运营的原则。另外, BOT项目公司应通过适当安排, 保证BOT项目设施的运营、管理与维护, 避免由于运营机构和管理人员的水平低, 各种运营和操作事故的发生以及设备本身的故障和缺陷使项目的正常运行受到影响。在项目融资中, 将具有成功经营管理经验的项目经理加入到BOT项目中, 可以对项目提供良好的信用支持。

(四) 金融风险

金融风险指因汇率、利率变化, 通货膨胀等因素导致的成本增加或利润减少的可能性。主要包括汇率风险、货币兑换风险、利率风险、通货膨胀与税收政策风险等。由于BOT项目可能需要用外汇从国外进口设备及原材料, 但销售产品与提供服务获得的则是当地货币收入, 汇率风险和货币兑换风险在外汇管制严格的发展中国家尤为重要。此外, 由于对项目的投资回收期、内部收益率、净现值、效益成本比等的分析均基于设定的利率与贴现率, 利率风险对项目的财务基础也能产生不利影响。通货膨胀与税收政策风险在不同的国家有很大差别。如果通货膨胀率居高不下, 物价大幅度上涨, 税收政策变更频繁, 可能使公用事业项目的人工成本和材料成本大幅上涨, 直接导致运营BOT项目成本上升。

二、政治风险

政治风险是由于项目所在国家的政治条件发生变化而导致的失败、项目信用结构改变、项目债务偿还改变等方面的风险。或者可以说政治风险指因为东道国政治事件的影响而使投资者遭受经济损失的可能性。由于政治风险直接影响到整个BOT投资项目的运作, 因此对于整个BOT项目来说, 政治风险是最大的风险。BOT项目中的政治风险大部分是由项目本身的性质所决定的, 因为BOT项目一般都是涉及到东道国的国民经济命脉的具有重大经济意义和政治意义的大型基础设施项目, 所以东道国政府很可能为了其国内的公共利益和公共安全的需要而对BOT采取干预行为。政治风险主要有以下几种:

(一) 国有化或征收风险

这种风险是指东道国政府采取措施将项目公司的资产收归国有, 并不给予公平合理的补偿, 导致投资者投资失败, 资金无法收回, 蒙受巨大损失。例如在1990年的海湾战争中, 伊拉克征收与伊拉克敌视的国家在伊的资产, 收归国有。

(二) 战争、内乱风险

这是指东道国国内的政局不稳定, 具有发生战争、动乱、政变的可能性, 而对于这些风险却可能导致整个BOT投资项目工程的终 (中) 止、工期拖延、工程费用增加、或支付拖延, 或者为保护生命财产, 有时还必须支付撤退、转移等额外开支。如果项目所在东道国的政府发生政权更迭或严重的政治、经济动荡或市场混乱, 东道国政府机构不协调甚至瘫痪, 那么整个BOT投资项目特许权协议和其它相关合同都可能无法履行和兑现。有时东道国政府还可能从法律上利用主权豁免理论使自己免受任何诉讼, 并采取简单的拒付债务、废弃合同的做法, 使私人投资者蒙受巨大的损失。

(三) 外汇管制和汇兑风险

外汇管制是指一个国家为了维持国际收支的平衡和汇率的价格水平的稳定, 通过制定有关的法律、法规、法令、条例, 指定或授权某一机构对其境内和其管辖范围内的居民和非居民的一切外汇收支活动实行管制。东道国为了减缓国际收支危机, 避免货币信用危机, 从而保护本国经济的顺利发展, 可能会实施外汇管制。这对于BOT项目的投资者来说, 外汇管制增加了预测风险的难度, 尤其是当东道国的外汇短缺时, 项目公司就很难将项目的收益及时换成需要的外国货币。外国的私人投资者在发展中国家实施的BOT项目, 通常是其国内的基础设施项目, 项目产品在投入运营后所得的收益必然是东道国货币, 能否将东道国货币兑换成外国货币或所需要的国际货币汇出东道国, 就成为BOT项目成败的一个关键因素之一。东道国政府往往希望将有限的外汇用于国内的建设而不愿意使其流向境外, 因此, BOT项目的收益就存在不能及时汇兑并汇出境外的风险。

三、自然风险

所谓的自然风险是指一些不可避免的, 不能预见并且无法克服的自然灾害所造成的风险, 通常也叫做不可抗力风险。主要表现为地震、台风、雪崩、洪水等等。自然风险也是所有的BOT项目必须面对的风险。这种风险往往造成的损失也是难以估计的, 因此, 项目公司有必要通过协议来和东道国政府约定发生此类风险时分担处理办法以及提供专业的保险公司投保来抵御风险。

四、风险的合理分担

BOT投资项目一般都是东道国的大型的基础设施建设, 因而往往是建设周期较长, 投资巨大, 风险也相对来说较大。大型基础设施建设项目对于东道国来说不但具有重要的经济意义而且具有重要的政治意义。BOT项目投资相对而言就更容易受到东道国国内政治因素的影响。BOT项目建成后就形成了一种不动产, 私人投资者无法将该不动产进行转移。这时东道国政府的政治、经济政策的变化就很可能影响着投资者的投资收益, 甚至影响到投资者的投资本金的安全, 势必将给投资者带来巨大的损失。因此, 私人投资者就要承担巨大的风险, 这些风险往往是由东道国政府行为所引起的, 而且这些风险很多确实是投资者自身所不能预见和不能控制的, 所以, 私人投资者就会要求东道国政府提供较多的保证。

BOT投资方式的一个重要的特点也可以说是一个较大的优势就是东道国政府和私人投资者之间能够通过合同的安排协商将BOT投资项目在建设、经营、管理活动中所能够遇到的风险进行合理的划分, 以平衡双方当事人之间的利益。可以说, BOT投资项目的谈判过程不仅是一个在各方当事人之间分配权利、义务的过程, 而且也是在他们之间分配风险的过程。

首先, 在BOT投资方式中, 东道国政府所要承担的主要是政治风险。而东道国政府通常是在BOT投资项目特性协议中做出保证或在其国内的立法中做出规定。私人投资者在同东道国政府签订BOT投资项目特许协议时往往会要求东道国政府提供保证, 来限定东道国政府的某些行为, 或者要求东道国政府对于发生的特定情形而造成私人投资者的损失, 负责赔偿或补偿。当然在特许协议中除了政治风险的保证之外, 往往还会就通货膨胀与汇率风险、市场与收益风险也做出保证。因为BOT投资项目一般都是针对特定的公共部门出售的, 私人投资者为了保证产品或服务能够按适当的价格销售, 回收投资并获取利润而不受通货膨胀或汇率的影响, 往往就要求东道国政府提供保证。当然, 如果该BOT项目的产品或服务是直接销售给公众的话, 那么风险则仍然要由私人投资者来承担。至于立法上的保证, 我国宪法第18条规定, 中国允许外国企业、其他经济组织或个人依中国法律规定在中国投资及从事其他经济活动, 他们的合法的利益和权利受中国法律的保护。中华人民共和国外资企业法第5条规定, 国家对外资企业不实行国有化和征收, 在特殊情况下, 根据社会公共利益的需要, 对外资企业可以依照法律程序实行征收, 并给予相应的补偿。

其次, 对于私人投资者来说, 其承担的风险主要就是建设风险、经营风险、市场风险以及通货膨胀、汇率风险等等商业风险。因为任何的投资活动都要承担一定的风险, 而BOT投资方式作为国际投资的一种新型方式, 其本身就会产生一定的风险, 在这种情况下, 要求东道国政府来承担所有的风险是不切实际的, 对于BOT投资活动中所固有的一些商业风险就要有私人投资者本人来承担了。

东道国政府愿意采用BOT方式的根本目的之一就是要适度地转嫁大型基础设施建设中可能遇到的各种风险。而私人投资者则会从自身利益出发, 要求东道国政府来承担一些他们无法控制的一些商业风险, 从而大大降低投资活动的风险。如果东道国政府所承担的风险过大的话, 就很容易面临债务风险, 有违当初利用BOT方式的初衷, 反之, 私人投资者如果缺乏东道国政府的充分保证的话, 就会危及到私人投资者本身的利益。由此可以看出, 东道国政府对于BOT项目所做的任何的保证其实都是在某种程度上寻求达到双方的利益的一个平衡。而这对于任何一个BOT项目的成功运作都是极具意义的。在一般情况下, BOT投资项目在建设经营中所固有的, 私人投资者在进行投资决策时已经预见到或者应当预见的商业风险, 应当由私人投资者来承担, 因为这是所有的商业活动本身所包含的固有的风险, 任何的投资活动都要承担相应的风险。而那些与东道国国内的宏观经济政策和国内的政治因素密切相关的, 私人投资在进行投资时往往难以预测的非商业风险, 就要由东道国政府提供保证。当然, 在实践中, 东道国政府出于吸引外资的需要, 一般情况下也愿意提供此类风险的保证。

摘要：BOT是近年来被世界上许多国家采用的新型基础设施投资方式。BOT方式能有效吸引外资进行基础设施建设, 对于包括中国在内的发展中国家来说, 具有重要意义。但是, 由于BOT方式在我国起步较晚, 实践经验还很少, 对BOT方式的理论研究水平还不高, 尤其是BOT项目中的风险问题更是引起了很多学者的重视。对于BOT投资方式所面临的风险进行研究、分析, 从中找到减少风险、乃至化解风险以便更好地从事BOT项目投资是非常必要的。

关键词：BOT,风险,风险分担

参考文献

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[2]丁伟.国际投资法的法律管制[M].上海译文出版社, 1996.

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[5]万国华, 隋伟.国际金融法学[M].中国民主法制出版社, 2005.

BOT投资方式 篇9

近年来, 为解决和满足不断增长的生产生活用水问题, 引水工程建设迅速发展。在引水管道工程建设中, 特别是在采用BOT模式下, 受各种因素的影响, 投资控制难度极大, 一旦在工程项目建设过程中无法有效地控制工程投资, 将直接影响投融资双方共同的切身利益, 并且导致严重的经济损失。然而, 目前对BOT项目投资控制的研究主要集中在公路方面, 在引水管道工程方面鲜有研究。为此, 本文结合引水管道工程的特点, 对BOT模式下存在的工程投资控制问题进行分析, 并在总结以往工程经验的基础上, 提出一些有效的控制措施, 为引水管道BOT项目的建设管理提供的参考。

2 BOT模式下引水管道工程投资控制存在的问题

2.1 决策阶段

项目决策阶段对工程投资的影响程度最高, 可达70%~90%, 因此, 投资估算是整个项目投资控制的源头。此阶段, 投资控制存在的问题有如下几点:

(1) 建设需求不明、建设规模不定、建设边界不清, 导致概算超估算。某引水管道工程, 在后期实施过程中由于上游水库未开工建设引起边界条件变化, 取水水源变更, 建设规模变化, 管道路线方案重新调整后发现原已报批的估算投资额不足, 最后为解决此问题, 建设单位不得不重新报批。

(2) 前期资料不足, 设计深度不够、设计内容不全面不准确, 给投资估算编制工作带来一定难度。引水管道工程决策阶段的设计内容主要包括管线定位与平面布置、管材选择、管径确定及管线埋深等。在前期阶段, 沿线的地质勘测工作还未深入开展, 地质资料缺乏, 对管线的定位和管材的选择等方面的设计带来困难。

(3) 投资估算不合理, 存在缺项漏算、测算不准确等现象。在投资估算编制过程中, 对工程情况了解不够深入, 收集资料不足, 且未充分考虑投资估算的各方面因素而出现缺项少算问题, 造成估算偏低。有时又因投资总额限制而盲目压低没有节约潜质的项目, 使后续项目实施过程埋下超投资的隐患。

2.2 设计阶段

设计阶段的投资控制是BOT项目投资控制的重要阶段。由于引水管道工程线路长、投资大等特点, 设计阶段投资控制存在以下问题:

(1) 地质勘探工作不够深入或者以点代面导致地质钻探资料与实际情况偏差较大, 造成施工阶段设计变更多, 致使投资增加。管道线路难以避免穿越河流、山口、基岩裸露等地质条件不利段, 而在设计阶段, 设计人员往往仅考虑技术方案的可行性而忽略了设计方案的经济性, 且对施工组织设计方案未进行深入研究, 直接影响工程预算的准确性。

(2) 引水管道工程沿线交通条件受限, 施工条件往往较差, 管材管件等主要材料需二次搬运, 增加混凝土拌制、加工厂、仓库、堆场等设施。按现行的市政工程概预算编制办法及配套定额已无法满足此类工程的造价编制, 实际发生的费用必须根据具体工程情况增加, 必然加大投资控制难度。

(3) 引水管道工程是城市的“生命线”, 联系着千家万户的日常生活, 关系着各行各业的正常运营, 也担负着一个供水企业生存发展的重要责任。引水管道工程对城市供水安全性问题带来的引水水源、地震、洪涝灾害等风险, 将加大投资控制的难度, 而且风险一旦发生还可能造成巨大的经济损失。

2.3 实施阶段

在工程实施阶段, BOT项目投资者才真正开始作为项目的建设方负责项目的建设及投资控制。投资控制的难题主要有以下几点:

(1) 引水管道工程线路长, 往往涉及多个行政区域, 征地拆迁工作困难且前期工作滞后, 工期拖延等情况也会导致投资成本的增加。此外, 地方民事干扰严重造成阻工窝工以及民事协调处理费用的增加, 大大增加投资成本。

(2) 对于引水管道工程, 运营期的供水安全问题对整个工程的质量提出更高的要求。特别是未对管道过河、穿越铁路等涉及的一些安全性风险问题进行全面评估, 对后续实施过程的投资控制留下隐患。

(3) 施工现场管理不到位, 致使投资控制难度大。某些项目由于管理松懈, 工程不合理变更多, 现场签证单和工程量确认单未经建设单位和监理人员核实确认而完全由施工单位随意填写, 再加上资料收集整理不及时, 最终在竣工结算时对投资控制造成很大的影响。

3 BOT模式下引水管道工程投资控制措施

3.1 决策阶段投资控制措施

3.1.1 明确建设范围、建设规模及投资估算的范围及内容

BOT项目由于项目投资人介入较晚, 因此, 政府或项目主管部门应在决策阶段明确建设需求, 为设计单位提供清晰准确的建设边界条件;积极组织实地调研工作, 落实建设范围内涉及的用地类型及征用地费用。

3.1.2 做好基础资料的收集

引水管道工程项目投资预测需要大量资料, 所有设计参与人员应实地踏勘, 了解掌握工程所在地的水电路状况和地质情况, 对于收集各种管材、阀门等价格资料、当地砂石料、混凝土的采购供应情况以及已建类似工程资料等进行多方案技术经济比选, 使设计既符合规范及设计深度要求又经济合理。

3.1.3 编制合理准确的投资估算

投资估算的准确与否直接关系到设计概算和施工图预算的编制, 以及建设项目的资金筹措方案。投资估算编制应考虑充分, 落实对投资估算合理性影响较大的方面。特别是对管道过河及跨越障碍物等工况下的投资估算应合理足额, 保证投资估算的准确性, 为下一阶段的投资控制打好基础。对于无法明确的问题应做好记录, 说明测算的依据以及暂估费用包含的内容等。

3.2 设计阶段投资控制措施

3.2.1 采用限额设计

在工程各个阶段进行限额设计。在初步设计阶段, 依据最终确定的可行性方案和投资估算, 对影响引水管道工程投资的因素按照工艺、结构、设备等专业进行分解, 将规定的投资限额下达到各专业设计人员, 设计人员对管道线路进行多方案技术经济比选, 最终确定技术经济较为合理的初步设计方案;在施工图设计阶段, 按照批准的初步设计方案进行限额设计, 施工图预算控制在批准的设计概算范围内。

3.2.2 制定详细的施工组织设计方案

深入勘探工作, 根据沿线线路情况、施工条件和交通条件等, 制定详细的施工组织设计方案, 并对方案的安全性、经济性、风险性进行多方面比较分析研究。引水管道工程的施工条件一般比较复杂, 工程施工图纸以及施工技术措施关系到工程预算的质量, 施工技术措施预算编制的质量直接影响到项目的工程造价。因此, 从设计阶段就开始加强施工组织设计, 重视施工技术方案的编制。

3.2.3 合理确定工程造价

在编制引水管道工程造价时, 造价编制人员应以设计图纸等资料为基础, 了解工程实际, 结合施工组织设计方案, 深入市场调研, 掌握管材、阀门、砂石料等主要材料的市场价格水平, 全面综合考虑各种因素对造价的影响。对引水管道工程中必须发生的材料二次搬运、混凝土拌合设施、堆场以及加工厂等费用, 若按现行的市政工程概预算编制办法无法满足时, 应根据工程实际情况, 结合施工组织设计方案, 逐一列项补充计算。同时, 应特别注意和引水水源相关的水资源费以及为保证运行期安全运行所需的运行维护费用等问题。

3.3 实施阶段投资控制措施

3.3.1 落实征地拆迁方案

地方政府应重点负责协调项目的征地拆迁工作, 并在工程实施前期对征地拆迁进行投资控制管理。应制定可执行的征地拆迁方案, 确定拆迁规模及补偿标准, 为概算编制中征地拆迁补偿费的计列提供依据;征地拆迁补偿费包干使用, 以免在实施过程中严重超标。

3.3.2 全面考虑建设期及运营期的风险

加强风险防范意识, 找出项目投资各个环节可能存在的风险, 并且一一列出, 以便及时预防, 将风险降到最低。全面细化分析运营管理成本, 尤其考虑供水安全性风险对投资控制的影响。针对运营管理期存在的风险, 制定预防管理措施, 并在管理运行中严格管理。

3.3.3 成立专门预算小组

在实施阶段初期, 成立专门预算小组, 进行摸底调查, 取得实际的成本预算资料, 将预算小组的预算结果与送审的设计图纸、概算和预算进行对比分析。若存在多处漏算、费用预算不足等情况, 及时向相关部门反映, 并力求在不延工、能估算的情况下按实际情况修编调整且送审概预算, 在建设期内不要随意变更设计, 力争在概预算审批阶段消化处理掉可能导致的费用增加。

3.3.4 加强施工管理, 实时分析投资实施情况

加强施工管理, 控制不合理变更。特别是要对工程的重点、难点提出专项施工方案。在保证工程质量的前提下, 对施工组织设计进行优化, 尽可能降低工程造价。加强合同管理, 应有专业人员组织并有序开展工程造价的控制工作, 及时收集各个阶段的工程费用, 做好施工记录, 重点控制影响工程费用的关键因素, 将实施过程中的费用增减及时计算汇总, 并定期与概算或预算投资做对比分析, 以确保项目投资不出现大的偏差。

4 结语

工程投资控制是一项系统工程。BOT模式下的引水管道工程投资控制应针对工程的特点, 抓住各阶段投资控制的重点及难点, 采取有效的预防及控制措施, 加强各环节的投资控制, 不断总结完善, 全面深化和完善BOT项目的全过程造价控制。

摘要：BOT模式下, 引水管道工程投资事关投融资双方共同利益。分析BOT模式下引水管道工程投资控制存在的问题, 并就全过程、全方位的工程建设管理方面提出控制措施, 为BOT项目工程建设提供参考。

关键词：BOT,引水管道工程,工程投资,控制措施

参考文献

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[3]边璐.城市轨道交通前期工程投资控制研究[J].建筑经济, 2015 (12) :51-54.

BOT投资方式 篇10

BOT是英文Buid-Operate-Transfer的缩写, 即建设-经营-转让, 是一种建设项目的创新的融资方式, 也被称为“特许权融资方式”, 其涵义是指政府通过特许权协议授予投资商 (财团或企业) 某项基础设施项目的设计、融资、建设、运营、维护和收益的权利, 在协议规定的特许期限内, 投资商拥有所投资建造设施的所有权, 通过收取运营费用达到回收项目投资、补偿经营和维护成本、获得合理的投资回报的目的, 特许期结束后将项目所有权无偿移交政府。

目前国家允许投资商投资的基础设施类项目包括:交通、通讯、邮电、供排水设施等。此类项目的特点:一是为人民生活提供服务, 一般没有直接的物质产品产出;二是垄断性较强, 只能在政府特许情况下参照市场模式运作;三是虽然项目财务效益不高, 但相对稳定, 社会效益显著;四是项目的现金流来源主要依靠政府预算内资金。近年来, 由于民营企业和外资企业以BOT方式投资基础设施类项目的情况越来越多, 基础设施行业的市场化成分在逐年加大。

二、投资商以BOT方式投资基础设施类项目的目的

1.由于以BOT方式投资基础设施类项目的特许经营期一般为20-30年, 项目收益不高但稳定, 属于风险较低的长线投资项目, 投资商为形成长、短项目结合的经营体系, 往往会考虑在投资风险较高、收益率也较高的项目的同时, 投资一些基础设施类项目, 以实现风险互补、收益互补的目的, 增强企业的抗风险能力。此举有利于增强企业发展后劲, 增加经营效益的稳定性。

2.以BOT方式投资基础设施类项目, 可以使投资商在传统的投资领域基础上, 增加新的投资类型, 拓宽投资渠道和投资领域, 形成多元化的投资格局。同时, 此类项目长达20-30年的特许经营期也有利于延长企业的生存周期, 通过平衡和调整各类投资领域, 实现打造百年企业的目的。

3.以BOT方式投资基础设施类项目, 可以提升投资商的公众形象与知名度。由于基础设施类项目一般都是规模大、投资额高、与人民生活息息相关的项目, 投资商投资于该类项目, 可以使企业在社会上的知名度大大提高, 公众形象也随之大幅提升。

三、以BOT方式投资基础设施类项目应注意的问题

(一) 必须打造属于本企业完整的产业链

基础设施类项目的建设一般都是投资额较大的、关系国计民生的项目, 要建成这类项目, 一般要经过设计、投资、工程建设、设备采购与安装、运营等一系列环节, 每个环节都会产生不同的利润点。这就要求投资商必须有长远眼光, 逐步打造隶属于本企业的设计、建设、运营团队, 甚至打造隶属于本企业的设备制造团队, 形成投资基础设施项目的完整产业链, 使每一环节的利润都完全的留在本企业, 争取项目投资利润的最大化。

(二) 必须设计好基础设施项目产业链中各阶段的利润额

投资商与政府签订的BOT合同, 大多都没有政府需要进行建设投资审计的约定, 而仅是约定一个投资总额, 并在这个投资总额的基础上约定运营单价并按运营量收费, 这就给企业筹划不同阶段的利润提供了可能。因为投资商与政府签订BOT合同后, 一般都将项目交由下属的建设公司进行建设, 建设利润的高低完全可以由投资商自行决定。例如, 投资商可以规定下属建设公司的建设利润必须减少到最低, 在建设完成并销售给下属的项目运营公司时, 即可使项目运营公司形成最少的投资总额, 这样在项目建设完成并移交之后, 运营阶段的利润就会加大, 反之亦然。

投资商设计各阶段的利润高低, 必须结合本企业的长远规划, 如果计划将运营项目公司在未来进行股权转让或在资本市场IPO上市, 则应使建设利润减少, 加大运营阶段的利润, 形成项目运营公司较高的资产运营效益和投资回报率, 提高项目运营公司的企业价值。如果投资商并没有将运营项目公司在未来进行转让或上市的计划, 则应综合考虑各方面因素, 如建设公司和运营公司的税负、费用的分配、是否有利于项目贷款等, 设计好各个阶段的利润, 争取建设公司和项目公司均达到利润的最大化。

(三) 基础设施项目的融资成本必须低于项目本身的内含报酬率 (IRR)

由于基础设施项目投资额大、投资建设期限较长, 投资商单凭自有资金难以完成全部投资, 必须进行项目贷款才能保证建设资金的充足, 因此, 项目贷款的资金成本率对项目盈利能力的影响有着极为重要的作用。

项目内含报酬率是指项目方案在特定的利息率下, 在项目寿命期终了时, 每年的净收益恰好将项目投资全部收回, 是反映项目的偿债能力或项目对贷款利息率的最大承担力。项目决策时的财务效益论证, 其中的首要条件即是项目的IRR必须大于或等于项目融资成本率, 这样才能保证项目在财务上的可行性。

(四) 必须设计好项目无偿移交的方式

BOT合同规定在特许经营期结束时, 投资商必须向政府指定机构无偿、完好地移交项目资产, 包括建筑物、构筑物、机器设备等有形资产以及维持运营和维护所要求的技术、工艺等无形资产。项目无偿移交有多种方式, 包括:1.项目公司股权无偿转让给政府所属的企业;2.项目公司由政府无偿接管;3.项目公司资产无偿移交至政府指定公司, 原公司清算并注销。

上述第一种方式, 可以由政府所属企业收购项目公司原股东的股权, 收购金额为零, 实现政府对项目公司的控制。这种方式可以避免一切涉税问题, 简单易行, 项目公司不必注销, 其帐务可延续, 在工商局变更股权之后即可完成, 程序简化、耗用时间短。但必须由投资商将以前年度的利润全部分配, 债权债务清理完毕后才能实施。

上述第二种方式, 是由政府无偿接管项目公司, 如果涉及税收, 需要由政府进行协调, 但这种方式涉及股权不清等, 将给项目公司产生遗留问题, 同时此种方式投资商也要考虑将以前年度的利润全部分配以及债权债务清理的因素。

第三种方式将产生一系列税费, 项目公司无偿移交资产, 税务机关视同市场行为按评估价照常征收各类税费, 如:建筑物、构筑物等不动产, 视同销售不动产缴纳5%营业税以及相对应的附加税;机器设备等动产按出售使用过的设备按4%减半征收增值税以及相对应的附加税;转让地上建筑物还涉及征收土地增值税问题。该部分税费对项目公司是一笔大额支出。但恰恰在大多数BOT合同中都规定的是资产无偿移交, 这就给将来在资产移交问题上的处理带来了难题, 需要企业与政府再次签订补充协议, 争取将税务成本降至最低。

因此, 项目无偿移交还是应该以上述第一种方式处理为佳。

另外, 为了能够在正常运营状态下将项目移交政府, 投资商必然要投入部分资金对设备和构筑物、建筑物进行修缮和性能测试, 但一般在BOT合同签订时对于恢复性大修及性能测试等问题描述不是太清晰, 在实际操作时必将产生较多歧义, 这也是应当在未来资产移交之前进一步明确的。

(五) 必须确保项目公司享受到税收优惠政策

基础设施涉税优惠种类一般有所得税和增值税, 项目公司必须满足所得税和增值税的减免条件, 才能从税收的角度, 增加项目的投资效益。

所得税方面:税法对从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起免三减三, 该优惠是针对纳税主体 (法人) 的, 如果项目存在一期、二期甚至三期问题, 又不在同一时间段进行建设, 就不应将项目一、二、三期合并在一个法人公司名下, 而应分别成立项目公司, 这样可以使每期项目都以独立法人公司的形式享受企业所得税免三减三的优惠。如果企业将二、三期项目合并在一期法人公司名下, 二、三期项目将不是新的纳税主体, 也就无法享受该优惠政策。

增值税方面:以污水处理特许经营业务为例, 税法对污水处理劳务免征增值税, 并且明确规定污水处理是指将污水加工处理后符合GB18918—2002有关规定的水质标准的业务。这就要求企业在与政府签订BOT合同时, 必须满足税法对处理后水质标准的要求, 才能享受税法规定的税收优惠。

摘要：本文主要介绍了以BOT融资方式建设基础设施项目的涵义、特点、目的, 以及在这种方式下投资商应当注意的问题, 从产业链的打造、产业链各阶段的利润设计、融资成本的考虑、项目在未来无偿移交的方式及如何确保享受该方式下的税收优惠等方面进行了论证, 为投资商在BOT方式下进行投资提供了可供借鉴的几点意见。

关键词：BOT概述,投资目的,投资注意问题

参考文献

[1]王少豪.企业价值评估:观点、方法与实务 (M) .第一版:中国水利水电出版社, 2005:12 (15) .

[2]企业重组业务企业所得税管理办法 (EB) .国家税务总局公告2010年第4号.

[3]市政公用事业特许经营管理办法 (EB) .中华人民共和国建设部令第126号.

BOT投资方式 篇11

近年来, 随着时代以及社会经济的发展, 我国高速公路建设无论是速度还是规模都取得了重大的进展, 但是由于高速公路建设本身存在的投资大, 周期长、回效慢的问题, 为地方政府财政增加了很大的负担 , 也使得无限制银行贷款早已无法适应高速公路建设的要求, 尽管我国在高速公路建设资金融资方面采取了各种各样的措施, 但是资金短缺问题已成为影响高速公路建设的瓶颈。为了解决实际困难, 也为了缓减地方政府的财政压力, 我国引入了BOT特许经营行政合同的投融资建设模式, 该融资模式对改善我国高速公路建设中的“瓶颈”状况有着重要的作用。但因该模式建设需要很强的资金基础, 资本大、周期长, 相应的对投资企业来说风险也就增大。

二、高速公路BOT模式存在的风险

高速公路BOT模式是一种较为复杂的项目融资方式, 它不仅仅涉及到金融、财政, 而且还涉及到法律制度, 其复杂程度极高。总体来讲, 高速公路BOT模式存在的风险主要包括以下几点:第一是政策风险。政策风险主要是针对政府而言的, 由于高速公路建设期限长、投资大, 投资者所要担当的风险也就极大, 如果政府无法保证公路BOT项目的顺利执行, 则使得投资者遭受更大的损失。第二是决策评估风险。目前来看, 高速公路BOT模式的决策风险主要是对未来收益的科学评估, 高速公路BOT项目回收期长、回收资金流小, 如果项目初期评估有误, 在几十年的时间里, 收益和预期相差太远, 对于企业的影响极大, 甚至很可能使企业投资者血本无归。第三是建设期成本控制风险。建设成本也是高速公路BOT项目的建设重点控制, 建设成本大都来自贷款, 成本增加贷款增加, 会直接影响收益。第四是完工风险。完工风险主要包括超支风险、延误风险以及其他施工质量风险, 完工风险同样也是高速公路BOT项目中需要关注的风险之一。

三、高速公路BOT模式风险应对策略

通过对于高速公路BOT模式应用存在的风险有了简单了解之后, 笔者在国内外公路BOT模式应用经验教训以及借鉴参考文献的基础上, 对于高速公路BOT模式的风险应对策略提出以下见解, 仅供参考。

(一) 强化合同管理

高速公路BOT模式涉及到的投资动则几十个亿, 风险巨大, 其法律主体的多样性和复杂性是其他投资融资方式所不具备的, 各当事人之间通常会涉及一系列复杂的合同安排, 如特许协议、贷款协议、建设合同、经营管理合同、回购协议、股东协议等。因此重视合同并研究如何防范特许经营权中易发生纠纷的法律风险显得尤为重要, 特别是政府与项目公司的特许协议。在签订BOT合同时须把握要点, 着重收费权限、收费价格、征地拆迁, 股权转让和项目移交的相互约定, 并对BOT合同及其相关合同的整体架构进行合理安排, 同时通过完备各类协议尽量避免和减少项目投资风险, 保证企业利益, 这也是防范高速公路BOT模式风险的重要举措。

(二) 强化政府支持.改善投资环境

政府是高速公路BOT模式应用最有力的支持者及后盾, 尤其是在我国现行的制度背景及经济背景之下, 政府的最主要功能之一便是要创建良好的投资环境。政府对于高速公路BOT项目的明确支持, 甚至根据实际情况可以为投资人以及融资渠道提供担保, 这也是高速公路BOT模式应用成功的关键性因素。

(三) 做好项目决策, 加强管理力度

注重市场调研, 通过环境分析、竞争分析和内部资源比较建立起完备的项目立项机制, 全面采用项目投资评价体系, 以定量指标代替定性指标, 从动态回收期、净现值, 内部收益等几个方面对投资项目进行全方位的评估, 同时积极引进第三方评估机构, 确保投资评估的科学和公正及评估管理体系的运行。严格项目决策审批程序, 明确岗位职责和审批权限, 建立完备的项目审批流程和会签制度, 使经办部门, 分管领导、总经理办公会、董事会等各个环节的责任和权利得到进一步的明确。同时为确保项目投资的科学性和收益性, 以市场调查为基础, 通过市场分析、行业分析、财务分析, 对投资项目的技术可行性与经济合理性进行的综合评价, 建立起较为完备的项目评价体系, 且每个环节都以制度的形式以明确, 并从组织架构、岗位职责、流程分配、输出文件几方面进行全面的规范, 注重定性分析和定量分析的有效结合, 确保体系的有效运作, 在财务评价中全面采用净现值和内部收益为核心的评价指标体系, 从项目的角度出发计算项目的财务费用和收益, 分析项目的财务盈利能力和清偿能力, 确保从企业角度评价项目在财务上的可行性, 从而使项目决策更具有科学性和客观性。

(四) 以成本控制为主的建设管理

在目标管理的基础上建立健全内部控制管理组织体系, 明确部门职责及岗位责任, 确保组织体系和目标管理的有效运行。在细化业务流程的基础上, 按照规范性的统一要求, 对建设阶段的进度、成本、质量和运营阶段的收益、服务进行全面管理, 注重计划和过程控制, 准确地收集、传递建设和成本相关的信息, 确保生产, 财务、成本信息在企业内部和外部之间的有效及时沟通, 确保过程控制的有效及时。

四、陕西榆神高速公路案例分析

(一) 陕西榆神高速公路简介

该项目起于榆林市榆阳区小纪汉, 通过枢纽立交与建成的榆蒙高速公路相接, 之后路线向东北方向, 经西沙开发区、水磨河、骆驼场至项目终点陈家沟岔。路线全长108.795公里, 其中高速公路105.6公里, 项目于2008年5月开工, 2010年12月8日全段交工验收并开通运营。累计完成投资626000万元, 项目以BOT形式投资建设, 主要提供运输服务及相关产品, 项目运营期年30年, 2010一2012年累计完成营运收入114495万元, 年平均增长24.9%

(二) 陕西榆神高速公路风险预防

1、立项决策预防

本项目是陕西省规划“两环六辐射三纵七横”中三条南北纵向线网中榆商线中的一段, 是陕西省高速公路网和榆林市主骨架公路网的重要组成路段, 项目穿越了陕北能源化工基地榆神矿区腹地, 将神府、榆神、榆横三大核心矿区和多个工业园区连接在一起, 是榆林市与神木县打造煤电载能、煤制油、煤盐化工及油气化工四大产业链的重要公路通道, 该项目将成为能源东运大通道的重要组成路段。2007年中铁二局经过市场调研和一系列项目经济评价确定本项目将有较好的经济效益, 对项目的远景十分看好。

2、完备合同, 防范政策风险

2007年初, 榆林市人民政府对榆神高速公路采取BOT模式面向全国公开招标, 最终选择了中铁二局集团有限公司作为项目的投资人。2007年4月, 榆林市人民政府与中铁二局签订《陕西省榆林至神木高速公路BOT项目投资合同书》。2007年6月, 省政府正式批准了榆林市以“建设 - 运营 - 移交”的方式, 引入中铁二局集团有限公司投资建设榆神高速公路项目, 10月与榆林市人民政府签订了《榆神高速公路项目BOT特许经营合同》。2011年12月陕西省人民政府《关于省级高速榆 (林) 商 (洛) 线神木至店塔段高速公路收取车辆通行费等有关问题的批复》 (陕政函〔2010〕207号) 批复榆林至神木高速公路项目收费年限为30年。

3、投资控制目标

从招标开始, 集团公司就对本项目的投资成本进行了详细策划和分解, 考虑到企业运作BOT和政府投资项目的不同, 充分分析BOT项目的特殊性, 在项目实施过程中, 榆神公司通过严格招标管理、合同管理、计量支付管理、变更设计管理、索赔与反索赔管理、内部投资控制台账管理等手段, 通过HCS先进的计量支付软件的精细控制, 通过举办研讨会, 通过内部合同交底等方式进行业务再升华, 确保前期策划的落实和可控。本项目批复概算为63亿元, 工程竣工决算投资为62.6亿元, 执行概算较好, 未超过概算。

五、总结

综上所述, 尽管我国在BOT模式的高速公路投资风险及应对方面做出了重大的努力, 但是在实际的BOT模式风险预防过程中, 很多问题仍然存在, 影响着我国高速公路建设质量与效益。为此, 有关部门应该深入研究BOT模式的高速公路风险存在问题, 创新高速公路BOT模式风险应对策略, 为我国在高速公路BOT模式风险应对方面的进一步开展提供借鉴与参考。

参考文献

[1]曹助旭.贵都高速公路BOT项目风险控制研究[J].长沙理工大学, 2012 (04)

[2]谢忠辉.我国高速公路BOT模式风险管理现状分析[J].交通标准化, 2010 (04)