政策转变（精选11篇）
政策转变 篇1
清兵入关后, 在对东北的开发上, 对他们的“龙兴之地”, 始终存在着开发与封禁的双重矛盾。他们想开发东北, 使之成为经济富庶地区, 又怕关内汉人的移入破坏满人的风俗, 影响旗人生计。这样, 在东北移民问题上, 左右摇摆, 走了一条招垦——封禁——开放的“之”字形道路[1]86。具体来讲, 顺治元年至康熙六年 (1644-1667年) , 为招民开垦时期;康熙七年至咸丰九年 (1668-1859年) , 为封结东北时期, 即禁止汉民自由进入东北时期;1860-1911年 (咸丰十年至宣统三年) , 为开禁放垦时期, 即东北地区从局部开禁到全部开放时期。如史料记载:“汉族之入满洲三省也, 萌芽于清初, 迟滞于康熙、雍正、乾隆、嘉庆之时, 渐畅于咸丰、同治之间, 大盛于光绪之际”[2]190。咸丰以来, 清朝社会危机日益严重, 1860年 (咸丰十年) , 清廷“鉴于内外情势之变迁, 始以筹边移民为急务”[3], 进而在东北移民问题上, 开始有了根本变化, 这就是逐渐在东北部分地区开禁放垦, 允许移民进入。咸丰及其以后清廷在移民政策上的转变, 绝非偶然。
一、大量汉族移民出关的既成事实, 是迫使统治者改变封禁政策的主要原因
清初以来, 关内各省在“滋生人丁, 永不加赋”政策刺激下, 人口激增, 加上日益剧烈的土地兼并, 使关内北方诸省人满为患。关内各地贫苦农民为了生存, 出关谋生者日益增多, 势难禁遏。道光三年至咸丰初年, 直鲁豫三省连年灾荒, 农业经济遭到极大破坏, 大量灾民逃荒到东北, 流民的入垦已无法限制。据《黑龙江通志》载, 黑龙江民户人口从乾隆三十六年至嘉庆十三年 (1771-1808年) , 由3.5万余人增加到13.6万余人, 平均每年增加2700余人[4]19, 到嘉庆十七年 (1812年) 时, 已近45万人[5]94。这显然不是人口繁殖的结果, 而是移民所造成的。
从乾隆开始, 面对破产流民的与日俱增, 清政府只好采取了默许态度, 先后几次议定安插流民的办法, 特别是遇到大的灾害, 怕激起民变, 还有意解除禁令, 部分地区允许灾民出关就食。如, 乾隆八年 (1743年) , 天津、河间等府大旱, 饥民无以为生, 纷纷由山海关、喜峰口、古北口闯关北徙, 各关口官弁等, “仍照向例拦阻, 不准出口”。面对贫苦流民“在原籍失业离家, 边口又不准放出”的窘境, 乾隆帝只好行文密谕边口官弁:“如有贫民出口者, 门上不必拦阻, 即时放出”。但密谕中强调“不可将遵奉谕旨, 不禁伊等出口情节, 令众知之, 最宜慎密”, “倘有声言令众得知, 恐贫民成群结伙, 投往口外者, 愈致众多矣, 著详悉晓谕各边口官弁等知之”[6]508。翌年, 山东、河南、直隶等省又大旱, 对出关流民仍援上年例, 令该管官员“稍为变通, 查明实系穷民, 即行放出, 不必过于盘诘, 亦不必声张, 务须善为办理, 以仰副朕轸念灾黎多方体恤之至意”[6]692。嘉庆六年 (1801年) , 畿南州县被水成灾, 清廷亦准予放饥民出关, 甚至到了第二年直隶丰稔, 隔年春天仍有流民携眷出关[7]497。据《三姓副都统衙门档案》记载, 乾隆五十四年 (1789年) , 在“三姓 (今黑龙江省伊兰县) 地区查出流民249户, 1245口, 只逐出王顺等61户, 303人。其余焦万良等188户, 942口则因无力出走最后被允许留住”[8]89。嘉庆八年 (1803年) , 清廷针对灾民纷纷向关外逃荒事件, 颁布了类似移民章程的办法, 其中提到若关内地方遇荒歉之年, 贫民欲移家谋食者, 应先由地方官调查灾害程度以及人数多寡, 报明督抚, 据实陈奏, 俟批准后始可出关, 移住时期长短, 亦需明定[7]497。由此可以看出, 这个办法是将前此专案批准允许灾民出关就食的个别事件加以统一处理, 也暗示着清廷对严禁流民出关的法令作了某种程度的放宽。当时的地方官吏尤其直接感到“私垦之民, 难以驱逐”, 即或驱逐又害怕“人户众多, 恐别生枝节”, 因而不断奏请“就地安插”[9]369。
可见, 清廷虽屡下禁令, 但“私人私垦既多, 荒野多成村落”。封禁是徒劳的, 只是延缓了东北地区的开放, 封禁政策实际上已经无法继续实行。面对既成事实, 官方不得不予以承认:“与其墨守有名无实之封禁, 不如清丈起赋, 藉裕财源”[4]28。
二、财政的困窘促使清政府不得不重新考虑对东北的移民政策
咸同之时, 爆发了太平天国和捻军起义, 为了镇压这次大起义, 清朝几乎调动了全国各省所有军队, 军费支出规模相应扩大, 财政入不敷出, 捉襟见肘, 不得不大量举借外债。如, 1853-1854年 (咸丰三年至四年) , 由苏松太道吴健彰经手向上海洋行举借巨款, 数目不详, 但1855、1856年 (咸丰五年、六年) 两次从江海关洋税中扣还的银数即达127, 788两之多;1860~1865年 (咸丰十年至同治四年) , 江苏、福建、广东等省先后向英、美洋商举借外债12次, 总计款额达1, 878, 620两[10]140, 152, 153。东三省地方经费主要靠农税、商税、杂税等项维持, 但因地多人少, 向来不能自给, 原由户部领取。咸丰初年, 改为由山东、河南、河北、陕西等关内各省拨付, 但清政府财政的日益困窘, 已无力向边疆各地拨付兵饷, 历年积欠很多, 有者十不及一。如, 黑龙江省自1854年 (咸丰四年) 至1868年 (同治七年) , “历年积欠俸饷1, 206, 900余两”, 到1879年 (光绪五年) 时, “各省欠解银220余万两……揆之 (东) 三省积欠惟黑龙江最多”[11]。奉天省, 到1866年 (同治五年) 时, 历年欠解奉天俸饷杂款等银, 已至154万余两之多[12]166。面对严重的财政困难, 清朝统治者日益感到除“开荒济用, 就地筹饷”[13]248外, 别无他策。由此可见, 当时国库财政紧张, 急需放荒济饷, 增加税收, 这是促使清廷转变封禁政策的重要原因。日本学者稻叶岩吉指出, “军费缺乏, 地方收入供应为难, 中央政府陷于窘迫之境, 此际遂促成开放土地之机运焉”[14]356。
三、东北边疆的危机加速了清末移民实边政策的出台
1853年 (咸丰三年) , 沙俄利用清廷忙于应付太平天国起义和英法列强的时机, 越过中俄边界武装占领了黑龙江右岸, 并逐渐深入到乌苏里江地区。1858年 (咸丰八年) , 沙俄威逼黑龙江将军奕山签订《瑷珲条约》, 割占中国黑龙江以北, 外兴安岭以南60多万平方公里的领土, 并将乌苏里江以东, 包括库页岛在内的40万平方公里的地区划为中俄共管之地, 同时取得了在黑龙江、松花江和乌苏里江地区的自由贸易权。紧接着, 1860年 (咸丰十年) , 俄国又胁迫清政府签订《中俄北京条约》, 将这一“共管”之地吞占。1861年 (咸丰十一年) , 东北南部的营口被迫开放。从此, 西方列强纷至沓来, 侵略的魔爪遍及整个东北地区。他们在这里设洋行、开矿山、修铁路, 把东北作为推销商品的市场、掠夺原料的基地和相互角逐的战场, 特别是日俄两国, 在此竞争尤为激烈。1896年 (光绪二十二年) , 沙俄以干涉日本退还辽东半岛有功为由, 与清廷签订《中俄密约》, 取得了在中国东北修筑和经营中东铁路的特权。1898年 (光绪二十四年) , 又强行租借了旅大, 从而将整个东北置于其势力范围之下。甲午战后, 日本也将其侵略魔爪伸入东北地区。1904年 (光绪三十年) , 日俄两国为争夺东北, 大打出手, 结果日本和俄国划分了各自在东北的势力范围。自此, 东北边疆危机日益加深。造成以上一系列边疆危机的原因固然是多方面的, 诸如政权腐败、经济衰退、军备废弛、外交软弱、统治者昏聩无能等, “但没有及时向边疆移民, 改变这些地方人口过于稀少的状况是其中一个重要的因素”[15]161。因此, “非努力移民, 前往实边, 不足以巩固国防”[16]。
大片领土丧失和日益加剧的边疆危机给清朝统治者以极大震动, 标志着清中期以来实行的虚边和封禁政策遭到了彻底的失败。在内外交困的形势下, 清政府不得不重新考虑东北边疆政策和东北移民问题。清政府开始认识到, “有边无防的‘虚边’政策后患无穷, 腹地‘人满’亦为动乱之源”, 因此, “要摆脱边疆危机, 抵御外敌入侵”[17]25, 移民实边急不可缓。正如《剑桥中国晚清史》一书所说:“正当清政府继续追求把汉人移民排除在北满以外这一目光短浅的目标时, 俄国政府则把俄国移民移居到这个地区, 这样, 到19世纪50年代末, 北黑龙江流域和滨海的领土上已经大部分是俄国人了”, “清帝国丧失了最东北的广袤而宝贵的土地, 因为清政府没有看到这些土地的价值, 并且依然坚持把汉人限制在中国本土这一过时的政策。但这是一个宝贵的教训, 一个愈来愈着眼于全中国的清政府汲取了这个教训, 于是打开方便之门, 让汉族移民进入帝国的其他边境。以后的中国亚洲腹地的历史是一个汉族移居、中国化以及原来的非中国人的社会并入大中国的历史”[18]。
为此, 清政府决定开禁放垦以达到移民实边, 抵御列强和依靠民垦收入度过财政难关并缓解内地人口压力的目的。这样, 移民实边终于作为虚边、封禁政策的对立面而出现了。清末对东北开禁放垦, 经历了一个逐渐演变的过程, 从大部开放、局部封禁到走向全面开放。大体说来, 从1860年 (咸丰十年) 到1903年 (光绪二十九年) 为局部开禁时期;1904年 (光绪三十年) 至1911年 (宣统三年) , 清王朝覆亡前为全面开放时期。
政策转变 篇2
促进经济增长方式转变的技术创新政策选择
经济增长方式的转变根本上依赖于技术的`不断创新和科技进步.要推动我国技术创新的不断发展,从而实现经济增长方式的根本转变,就必须围绕技术创新的社会条件、经济杠杆、主体建设和中介组织发展,建立和完善推动技术创新从而促进经济增长方式转变的政策体系.
作 者：章新华 作者单位：中共江苏通州市委党校,江苏,通州,226300刊 名：攀登英文刊名：ASCENT年，卷(期)：20(2)分类号：F124.3关键词：经济增长方式 技术创新 政策
美为啥支持日防卫政策转变？ 篇3
美国的表态 这是美国方面对日本防卫政策转变的最新表态。日本政府日前召开临时内阁会议，通过了与行使集体自卫权相关的系列安保法案，包括1个新立法和10个修正法。
事实上，由于执政党在日本国会参众两院均占据半数以上席位，这些安保法案成为法律已为定局。这也意味着安倍内阁解禁集体自卫权、修订日美防卫合作指针、扩大自卫队海外军事活动的军事安保政策，将在法律层面得到保障，也宣告日本战后长期坚持的专守防卫国策被安倍政府彻底颠覆。
美国方面对此大力支持，国务院发言人杰夫·拉特克在记者会上对此表示，“对加强美日同盟的举措表示欢迎”。
日本民众却并不认可。临时内阁会议召开当天，就有约500人在安倍官邸前集会，大喊“不需要可以发动战争的法律”、“守护宪法第9条”等口号，反对政府转变安保政策。
在之前日本宪法日的纪念活动上，3万余名日本民众集会，抗议政府的修宪举动。
支持的“好处” 为什么在日本民众反对安保政策转向的问题上，美国却表示欢迎？
事实上，解禁集体自卫权是美国人主动的要求，美国政府历来就对日本修改和平宪法持支持、鼓励甚至怂恿的态度。
早在1953年，时任美国副总统的尼克松访日期间，就公开发表演说承认美国在日本非武装化问题上犯了错误。
冷战结束后，克林顿政府更是直接表示：“和平宪法第9条已经成为深化、发展美日同盟关系的障碍。”
“9·11”后，小布什政府发现日本仅为美国反恐战争提供了5%的军费，于是把修宪作为日本入常的“诱饵”。
这一切源于《美日安全保障条约》中存在的一条“不平等”条款：“各缔约国宣誓在日本国施政的领域下，如果任何一方受到武力攻击，依照本国宪法的规定和手续，采取行动对付共同的危险。”
不平等之处在于，该条约并没有约定在美国施政范围内受到攻击的情况。这就造成美日军事同盟实质上成了美国单方对日本的安全承诺。
分析称，这种非对等的安全承诺事实上已经损害了美国的国家安全利益。除此之外，美国参与的一系列冷战、热战导致巨额军费投入也使美国越来越深地认识到武装盟友、分担压力的重要性。
美国之所以在这一问题上公开支持日本，根本原因还是出于主导亚太国际秩序的需要。可以说，美国比历史上任何时期都更需要盟国，特别是日本来协助自己巩固在亚太的主导权。
日本的野心 从修改宪法解释解禁集体自卫权、修订新版《日美防卫合作指针》，再到正式立法使集体自卫权“合法化”，日本将全面完成突破“和平宪法”，获得事实上的战争权利和海外派兵权利。
美国从中得到的好处显而易见：在朝鲜半岛、台湾海峡等与美国利益关系密切的地区发生冲突的情况下，日本介入可以减少美国介入的成本；通过增强日本的军事力量在东北亚地区重塑地区均势，自己可充当“均衡者”角色；造成地区紧张，阻碍东北亚地区经济一体化进程，实施自己主导的TPP战略。
美国有自己的盘算，但日本也打着自己的算盘。日本有些人对二战期间日本军国主义的侵略罪行长期讳莫如深，还对美国参与并起到重要作用的太平洋地区反法西斯战争的历史地位直接发起挑战。
美国产业技术政策的转变与启示 篇4
美国产业技术政策的形成与发展
美国长期奉行自由竞争政策, 政府不干预经济。20世纪30年代的经济大危机, 催生了凯恩斯主义, 美国政府开始干预经济生活。20世纪80年代, 美国产业技术政策发生了变化。
美国产业技术政策的艰难转变
美国国家科学技术委员会在1996年发布的一项技术政策文件《技术与国家利益》中, 将美国技术政策的发展演变划分为五个时期:
1787年~1941年:专利、农业、基础设施、教育和标准化;1941年~1945年:曼哈顿计划、科学和制造业;1945年~1980年:国防、空间、能源、环境、健康和科学;1980年~1988年:政府研究商业化的合作伙伴关系, 民用技术的开发和扩散;1988年后:合作伙伴计划与政策。
从美国技术政策的演变历史看, 政策重点经历了一个从农业到国防, 再到民用工业领域的转变过程。20世纪80年代以前, 美国技术政策中与产业技术发展有关的内容主要是专利、标准等, 几乎没有直接支持民用产业发展的技术政策。美国这一时期产业技术政策的特点是间接支持产业技术发展, 一些学者由此认为美国没有产业技术政策。直到80年代初, 美国才开始系统地制定直接促进民用产业发展的产业技术政策, 80年代初成为美国产业技术政策发展的重要转折点。
从二战后到80年代初, 美国产业技术政策经历了30年的艰难转变。60年代以前, 美国基本上是一个信奉市场万能的国家, 这种政策观念到肯尼迪政府时期有所变化。肯尼迪政府认为政府应在创新中起直接的、活跃的作用, 并于1962年提议实施民用工业技术计划 (CTIP) 。但这一时期美国对创新还未形成社会共识, 国会参众两院及白宫拨款委员会对创新政策或计划仍持有怀疑甚至否定的态度, 因而该计划未获国会通过。
70年代尼克松政府时期, 由于石油危机、生产率下降、贸易赤字、失业等一系列经济问题, 迫使政府重新考虑支持研究开发。1971年尼克松政府提出“新技术机会计划” (NT0) , 1972年成立联邦试验室技术转让联盟, 并修订反托拉斯法以鼓励企业之间的合作研究。
卡特政府上台后重视技术创新, 加大对R&D的资助。1978年卡特总统召开了一次国内工业创新政策评议会, 来自工业界、科技界、公共部门的代表对联邦政府干预工业创新的效果进行了评价, 结论是:联邦政府能够影响工业创新的未来速度和方向。1979年, 美国“国家技术创新法”在国会通过, 使联邦政府资助产业技术发展的行为合法化, 为美国产业技术政策的发展和系统化奠定了法律基础。
美国产业技术政策的系统化
20世纪80年代初到90年代末, 美国制定了“拜—杜法”等20多项促进联邦实验室和大学公共技术向企业转移的法案, 组织实施了一系列产业技术发展计划, 逐步形成了比较系统的产业技术政策。美国还在1986年成立了竞争力委员会, 为制定产业技术政策提供政策咨询。1990年, 布什政府向国会呈送了“美国技术政策”文件, 正式提出美国国家技术政策制定的基础、目标以及实施的战略和方案。
90年代后, 美国产业技术政策更加突出政策的国家目标、战略部署和技术转移与应用。
克林顿政府在1993年发表的政策声明《技术为经济增长服务:建设经济实力的新方针》中, 明确提出要推动技术开发、应用和扩散, 加强政府与企业之间的技术合作计划, 组织实施先进技术计划、新一代汽车合作研究开发计划和未来工业项目计划等, 进一步加速联邦政府技术成果的转移。
1995年美国国家科学院、国家工程院、医学研究院组成的“科学、工程与公共政策委员会”发表了一份政策报告《新时代的国家目标》。报告认为, 联邦政府应该采用比过去更加强有力的方法发展和采用技术, 政府可以直接资助在大学和企业中进行的具有商业性的重要研究和技术发展活动, 建议提出技术的国家目标。
进入21世纪, 美国政府加强了对未来产业技术发展的战略部署。2006年1月, 美国总统布什在《国情咨文》中宣布总经费达1360亿美元的“美国竞争力计划” (ACl) , 提出了可能对美国未来竞争力产生重大影响的一揽子应对方案。
美国产业技术政策转变的原因
产业政策的作用是学术界长期争议的一个问题。美国是否有产业政策 (包括产业技术政策) 也是长期争议的问题。这里既涉及到对产业政策的理解, 也涉及到美国产业政策的特点。
美国80年代以前缺乏系统的产业技术政策的主要原因:一是美国长期奉行自由主义经济理论, 二是美国产业竞争力较强, 三是技术对经济发展的作用有限。70年代后期, 美国的产业结构和国际竞争优势发生了重大变化, 特别是高技术的发展促使美国制定系统的产业技术政策。
提高美国产业竞争力的需求
20世纪60年代, 日本在钢铁、造船等产业超过美国;70年代后期, 日本又在家电、汽车、半导体等产业超过美国。日本在专利方面也后来居上, 1987年取得美国专利数最多的前20家企业中, 美国和日本各9家, 但前三位企业均为日本企业, 日本人申请专利数已占世界专利申请总数一半以上。美国不得不承认, 自由市场经济并不能保证美国的竞争优势。
技术对经济发展作用的提高
美国国家科学技术委员会在《技术与国家利益》政策报告中指出:“技术进步是形成持续经济增长的最重要因素。在美国二战后五十年来的经济增长中, 技术的贡献占一半以上。”
高技术的发展使政府支持高技术发展的积极性日益提高。随着工业研究与发展周期的缩短, 促进能力技术 (ENABLING TECHNOLOGY) 的发展已越来越重要。短期的研究能够保证国际竞争地位于一时, 却不能提供导致新产业诞生的技术突破。政府的一个重要对策就是加强以公共或私人利益为目标的中长期技术发展的政策———工业界合作项目。
美国产业技术政策的特点
分析美国的产业技术政策, 可以看出美国产业技术政策的特点:
针对战略性产业制定产业技术政策
美国具有完整的工业体系, 但政府并不是对每个产业都制定鼓励发展政策。美国产业技术政策的重点是对许多产业发展都有支撑作用的战略性产业, 如信息产业、生物产业、纳米新材料产业等, 而对于铜、锌等有色金属等传统产业, 美国政府基本上采取了不管不问的态度, 任由市场竞争决定其生存与发展。
重视政府与企业和企业的合作开发
鼓励合作开发是美国推动创新和提高国际竞争力的重要方式, 因而成为产业技术政策的重要内容。美国的产业技术开发计划大多数都是政府与企业联合投资、若干企业联合进行技术开发, 这就保证了研究开发成果的市场竞争力和技术转移。1988年美国通过了“综合贸易与竞争力法”, 授权商务部国家标准与技术研究院设立先进技术计划 (ATP) 。该计划为与大学、产业、政府实验室合作的企业或产业集团提供种子资金, 民间提供配套资金。研究内容大多是直接提高美国产业竞争力的产业技术, 如计算机应用信息技术、制造集成电路技术、软件设计技术、通信用可兼容性技术、制造加工技术和原材料等。
组织产业共性关键技术开发
20世纪90年代以后, 美国联邦政府实施了全方位科技战略计划, 即九大科技战略计划。1990年起, 总统办公厅科学技术办公室负责国家关键技术委员会开展国家关键技术选择工作。1995年公布的报告中, 提出了七大类国家关键技术, 包括27个关键技术领域、90个子领域、290个专项技术。根据确定的高技术领域和关键技术, 政府大规模组织实施产业共性关键技术发展计划。联邦政府还组织实施了六大跨部门综合性科技计划。这些科技发展计划充分体现了美国产业技术政策的重点。
重视向中小企业的技术转移
美国政府的技术开发计划大多都要求中小企业参与或向中小企业进行技术扩散, 还专门制定了小企业创新研究计划 (SBIR) 和小企业技术转移计划 (STTR) , 目的是鼓励企业与大学或联邦实验室合作将研究成果商品化, 并向小企业转移。
加强对技术出口的管制
保护美国技术安全是美国产业技术政策的重要内容, 这与美国产业技术位居世界前列有直接关系。
美国产业技术政策运用的启示
加强产业技术政策的法制基础
美国1890年通过了《谢尔曼法》, 禁止企业垄断;1914年又制定了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》, 构成了美国市场公平竞争法律体系的基本框架。比较完善的市场经济制度是产业技术政策有效实施的基础。1979年的“国家技术创新法”、1980年的“拜一杜法”和“史蒂文森一威德勒技术创新法”都为产业技术政策的制定和实施奠定了法律依据, 许多产业技术政策直接以法案形式公布。
建立产业技术政策实施的市场机制
为保证产业技术政策的有效性, 美国政府提出, 联邦支持商业性技术的政策基础应来自企业的市场需求, 避免政治因素和行政因素对政策决策的影响。为此, 应让企业领导共同合作的初创和设计, 避免政府指派应资助的企业;坚持让企业分担研究开发成本, 以便调动企业的积极性和承担更大的责任;由独立专家组对项目前景和执行情况进行经常性的严格评估。建议我国与产业直接相关的技术发展计划不仅要有多个企业和研究机构合作实施, 以保证技术转移和有效的产业化, 还要由企业牵头进行项目可行性论证。
强化技术发展的国家目标
技术发展计划和项目的国家目标不仅是国家意志的体现, 也是政府投资公共性的重要标志。我国技术发展计划的技术目标比较明确, 但一些计划项目的国家目标不太明确, 或国家目标在执行过程中往往被淡化。建议国家技术发展计划进一步突出国家目标, 通过计划管理与评估措施保证国家目标的实现。
灵活运用产业技术政策的发布形式
美国的产业技术政策除了以法案形式发布外, 大量的产业技术政策是以政府报告和咨询报告发布的。这类产业技术政策的特点是不仅明确提出政策要点, 而且还有大量的形势分析判断与政策依据, 这对企业理解和执行政策十分重要。我国的技术政策大多是以政策文件形式发布的, 直接提出政策内容, 往往缺乏分析判断与政策依据。建议我国产业技术政策可适当采用政府咨询报告形式发布。
政策转变 篇5
和环境保护政策措施落实情况的汇报
根据《**市开展加快转变经济发展方式监督检查的实施意见》（**纪发[2011]11号）文件精神，我局及时开展了污染减排和环境保护政策措施落实情况自查，现将有关情况汇报如下：
一、污染减排政策措施落实情况
市委、市政府高度重视污染物减排工作，2006年就将主要污染物减排纳入了国民经济和社会发展计划，为此做出了不懈努力：一是成立了以市长为组长的节能减排领导小组，领导小组下设减排工作办公室（设市环保局），统筹安排全市的污染物减排工作；二是严格落实减排目标责任制，市政府同相关部门负责人和重点排污企业法人签订减排责任状，督促各项减排措施落到实处；三是不断加大减排专项资金投入，2006年以来，市财政每年都安排专项资金支持减排项目建设，以此带动了全市减排项目的顺利实施；四是不断加大对重点减排企业的环保监管力度，督促企业加大治污力度、严格落实国家减排政策和减排措施等。
“十一五”期间，由省政府考核的砷、镉两项减排指标和由国家考核的化学需氧量、二氧化硫两项减排指标均超额完成了减排任务，全市环境质量持续好转。2011年，市委、市政府 1
对“十二五”污染减排工作进行了周密部署，力争“十二五”减排工作取得更加优异的成绩。
二、重点行业环境污染得到有效治理
全市有色、钢铁、化工、火电、煤炭等重点行业的污染得到全面有效治理。
有色行业方面：我市有色行业主要以*品行业为主，2010年全市涉*企业专项整治，共关闭合法*冶炼企业*家，取缔非法*冶炼企业*家，非法*浮选厂*家，并对保留的*家*品冶炼企业进行了扩能改造升级，基本实现了达标排放，有色冶炼行业环境污染得到有效治理。
钢铁行业方面：近年来，在市委、市政府和环保部门的督促下，**钢投入巨资，相继完成了生产废水循环利用工程、高炉和转炉烟气治理工程、煤改气工程，淘汰了落后烧结机，目前正在实施2台135平方米的烧结机的烟气脱硫治理工程等环保项目，**钢的环境污染问题得到有效的治理。除督促**钢不断加大环保投入、实施清洁化生产以外，我局还投入100余万元，在**钢安装了在线监测、视频监控系统，24小时实时监控其污染物排放动态，及时发现和处理**钢的污染问题。
化工行业方面：尖端化工有限责任公司和福特化工有限责任公司分别实施了生产废水治理工程，污染物排放量逐年下降，为我市的减排工作做出了贡献。
火电行业方面：***火力发电分公司的3台火电机组全部安装了烟气脱硫系统，3#机组安装了脱硝装置，目前正在实施其余两台机组的烟气脱硝设施项目，氮氧化物污染问题得到改
善。
煤炭行业方面：2010年以来，我局开展了涉煤行业专项整顿，对各涉煤企业的环保设施以及是否持有排污许可证等情况进行了监督检查，建立了煤矿企业环保情况信息库。责令无井下废水处理设施的煤矿对井下废水进行治理，并建设规范化煤矸石堆放场、建设封闭式厂房等。煤炭行业对环境的污染逐步减小。
三、环境影响评价制度执行情况
环保审批作为建设项目第一审批关，我局严格按照《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》和《建设项目环境保护分类管理名录》的规定严格执行环境影响评价制度，严把建设项目准入关，对不符合环保准入条件、不符合产业政策的高污染、高排放或选址不当的建设项目坚决予以否决，从源头上防止了新污染的产生。
四、重金属污染防治
我市为省重金属污染防治重点区域，为了落实湖南省重金属污染治理要求，我市委托湖南省环境科学研究院编制了《**市重金属污染综合防治项目方案设计》和《**地区重金属污染“十二五”综合防治项目实施方案》，目前正在按照重金属污染防治规划方案要求加紧实施各个污染防治项目，我市重金属污染防治完全符合规划要求。
五、重点流域水污染防治
严格按照防治规划要求实施重点流域水污染防治项目，一方面加强了对重点流域内排污单位的监管力度，督促企业环保
设施正常运转，确保企业达标排放；另一方面加强城镇生活污水和生活垃圾处理设施的建设和管理，**市污水处理厂于2005年底建成运行，**市垃圾卫生填埋场已建成即将投入试运行。目前正在采取相应措施，进一步提高污水处理厂运行负荷率和城镇污水处理率，保障已建成的污水处理厂正常运行。
六、饮用水安全保障
我局不断加大执法力度，加强饮用水水源安全风险隐患排查。近年来，依法查处了位于饮用水水源保护区内的资江选矿厂、银和选矿厂等多家违法排污企业，不断开展和完善饮用水水源保护基础工作，在饮用水源保护区内设置了标志牌，并进一步加强饮用水水源水质监测工作，每月定期在饮用水源保护区**断面和**断面开展水质监测工作，确保了我市饮用水安全。
七、大气污染联防联控
建立了大气污染联防联控机制，对重点污染物二氧化硫、氮氧化物、烟尘、粉尘、挥发性有机污染物等进行重点防控，确保我市大气环境质量不断改善。我局每月不定期对市政府和市环保局2个采样点进行为其10－14天（次）采样，对重点防控的大气污染物进行监测，及时了解我市大气环境质量状况。
八、化学品环境风险防控
我局不定期对全市涉化学品企业开展污染防治专项检查，并下达现场检查通知书，督促相关企业加强化学品的管理，严防化学品环境污染事故发生，并按要求制定化学品环境风险应
急预案。同时加强了对危险化学品运输转移过程中的环境监管，消除了化学品的环境安全隐患。
九、危险废物处置
成立了固废办，专门负责全市固体废物的管理工作，也是××市成立的首家固废管理专门机构。由于机构健全，我局对危险废物的管理力度不断加强：一是对危险废物产生单位进行了彻底的摸底调查，建立了危险废物产生单位档案，方便了日常的监管工作；二是要求企业产生的危险废物必须转入符合环保“三防”要求的场所贮存，严禁乱堆乱放；三是严格执行危险废物转移联单制度，同时严禁无危险废物处置资质的单位和个人处置危险废物；四是加快实施***地区危险废物无害化处理项目。该项目实施后，将实现无害化、减量化、资源化，解决我市***地区数十年遗留安全隐患。
政策转变 篇6
关键词:县域经济;财政政策;增长方式
一、发展县域经济所面临的困难和制约因素
党的十七大提出了到2020年实现小康社会的奋斗目标,这一目标最显著的特点,是将“翻两番”由“总量”变为“人均”,这就对我国经济社会发展和全面建设小康社会提出了新的更高的要求。
从县域经济的界定可以看出,县域经济“以农为主”又“五脏俱全”,具有基础性、资源性、复杂性和综合性的基本特征。我市县域经济的发展面临着许多困难和制约因素,诸如生产力水平低下、生产方式落后、基础设施差、产业结构层次低、资金、技术和人才严重短缺等等。发展县域经济所面临的困难和制约因素概括起来如下:
第一、工业化与农村经济的矛盾
县域经济的核心问题是“三农问题”。而“三农问题”根源于工业化过程中城市经济的聚集效应对农村经济的吮吸,以及工业扩张对农村市场的征服。这是工业化过程中的必然产物,也是经济发展的必经阶段。县域经济与城市经济相比,无疑是弱势经济,处在一种向城市经济供应廉价资源和被迫接受城市高价工业品的双重挤压地位。县域内的“资本失血”、“资金倒流”、人才流失和农村青壮年劳动力外流的现象,成为了制约县域经济发展的主要因素。若不能解决好工业化与农村经济发展的矛盾,就有可能陷入所谓的“贫困恶性循环”。
第二、边缘化与山区经济的矛盾
县域经济大多数处于区位条件较差和基础设施落后的地区。区域经济发展不平衡规律表明,占有区位优势及交通便利的地区总是率先取得经济发展的优势,而受客观条件限制的山区经济则往往只能步人后尘、举步维艰。在市场经济的“马太效应”、“倒流效应”作用下,资本、劳动力和其它生产要素不可避免地从落后地区向发达地区集中,并且具有固定化和强化地区差距的趋势,导致山区经济不断被边缘化。例如广东的珠江三角洲地区,正是凭借地缘、人缘和政策优势,大规模引进外资,大力发展外向型经济,迅速崛起为举世瞩目的出口加工基地。而粤北粤西山区县由于交通不便等因素,则被严重边缘化。因此,如何改善区位条件,摆脱边缘化危机,尽快融入发达经济圈和汇入经济发展主流,是山区经济发展必须面对的战略性问题。
第三、市场化与小农经济的矛盾
市场化与工业化是同一问题的两个不同方面,工业化以社会化大生产为基础,必然要求网络化大市场与之相适应。我国经历30年的市场化改革,已经进入社会主义市场经济新阶段。但对于绝大多数地区的县域经济来说,市场经济与传统生产方式之间不可避免存在着尖锐矛盾,突出表现为“小农户”和“大市场”矛盾,即小生产方式与社会大生产方式的矛盾。这一矛盾在很大程度上已成为县域经济推进工业化及农业产业化的制约,主要表现在:一是小生产方式与农业产业化对资源配置合理性的要求相矛盾;二是与农业产业化对经营规模性的要求相矛盾,分散经营的产品即使是与市场对路的,也会因为规模太小而在市场竞争中处于劣势;三是与农业产业化的开放性、灵敏性的要求相矛盾。如果不解决小生产方式的制度性障碍,推行农业产业化就可能成为空中楼阁。如何解决“小农户”和“大市场”的矛盾,是县域经济发展中必须解决的难题。
第四、瓶颈化与规模经济的矛盾
市场经济本质上是效益经济,资源跟着效益流动。世界发展历史证明:在工业化阶段规模决定效益,只有规模经济才能产生高效益。而要达到规模经济,首要的是大规模的投入,包括资金、技术、人才的投入。实际上,在发展中国家及不发达地区经济发展中,无一例外都存在着发展“瓶颈”问题,即资金、技术和人才的短缺,尤其是资金短缺。县域经济发展落后不仅必然导致资本积累能力的低下,而且必然导致自身资源的流失,并由此形成恶性循环。从各地现实情况来看,县级财政基本上是“吃饭财政”和赤字财政,乡镇一级财政更是基本上处于“破产”状态。同时,目前银行金融信贷体制也不适应县域经济发展,甚至强化了县域资金外流的诱导机制。解决发展资金问题的惟一途径是招商引资和发展民营经济,但往往又因客观条件制约而成效不大。因此,如何化解瓶颈化与规模经济的矛盾,如何克服资金、技术、人才等因素对经济发展的制约,步入良性发展轨道,亦是县域经济发展迫切需要解决的战略问题。
第五、特色化与资源经济的矛盾
传统发展战略选择的主要根据是比较优势理论,以发挥地区的比较优势作为基本的战略原则。县域经济最具比较优势的无疑是资源,包括丰富的自然资源和廉价而充足的劳动力资源,以及独特的文化历史资源等。不少地方谈到发展县域经济,往往等同于开发地方特色资源。无疑,发展特色化的资源工业是县域经济发展中阻力最小的可行选择,也是短期内最容易见成效的现实选择。但自然资源的开发利用往往以牺牲环境和破坏生态为代价,这类资源工业的发展如果控制不好,很可能污染环境和破坏生态,甚至毁掉整个自然及人文历史景观。地处各水系上游的山区乱开滥砍和发展污染性工业,更是危害到整个流域的生态环境。因此,在构思县域经济发展战略时,必须重视特色化的资源工业与生态经济之间的矛盾,切忌采取简单的发展特色资源经济的思维定势,不仅需要深思熟虑地统筹近期效益与长远发展,更需要有远见卓识的发展新思维。
二、财政政策对县域经济增长方式转变的引导作用研究
基于县域经济社会发展的现实需要,在相当长的历史时期里,转变经济增长方式的努力都将是十分必要和重要的。财政政策若要对此释放更多的潜力和空间,必须不断完善公共财政制度,依托制度的内生机制和动力,强化和优化政策的调控作用,同时积极借鉴先进经验,结合地区实际情况优化财政政策设计,继续在支付成本、激励约束、优化外部配套环境三方面履行应尽职能,有所为有所不为,“到位”而不“越位”地做好对转变经济增长方式的支持促进,合理地并且有针对性地安排财政政策。
(一)切实解决县级财政困难,创造县域经济发展的良好财政环境
1.完善省以下财政管理体制。核定与县级政府事权相适应的财政收入,适度增加县级财政固定收入,减少市与县的共享收入税种,调动县级政府发展经济、增加收入的积极性。
2.清理整合专项转移支付项目,规范专项转移支付资金分配。一是规范转移支付的项目设置。取消直接用于竞争领域的专项转移支付项目;整合投向相近、零星分散的专项转移支付;将各年度数额相对固定的专项转移支付,归并到财政体制补助中;新增专项转移支付应严格控制在办利民实事的项目范围内,重点向财政困难地区、少数民族地区和农村倾斜。二是进一步规范专项转移支付的审批程序,提高资金配置的合理性。三是减少县级配套,减轻县财政压力。由于县域财政的自给能力低,中央和省级财政应足额安排各自应承担的经费,尽可能减少县级配套资金。四是完善专项转移支付分配、使用的监督制度,构建绩效评价机制,确保政策目标的实现。
3.增加一般性转移支付,优化转移支付结构。建议中央加大一般性(即财力性)转移支付数额,省、市财政每年也要从新增财力中安排一定比例,连同调减压缩的专项转移支付数额一并用于加大一般性转移支付力度。加快困难县乡基本公共服务均等化进程,避免社会和事业发展差距进一步拉大。让县级政府有更多的精力和自主安排的财力筹谋加快县域经济发展。
(二)整合专项资金,实施“非均衡”发展战略
从多方面筹集资金,确保县域经济发展的资金支持。通过整合用于对应的县域经济发展项目,既不违背政策,又能够提高资金的使用效率,扩大县级政府自主权。专项拨款是政府间财政资金补助的重要部分,是上级政府体现政策导向,配置公共资源的重要手段,对当地经济和社会发展有积极推动作用。但也存在分配与需要分离、权利与义务脱节、片面追求数量最大化影响预算平衡等问题。通过改革,预期达到安排更合理、使用更及时、责任更明确、监管更到位的目的。建议选择部分县先用省级专款进行试点,待取得经验稳步推广后,将为县域经济发展创造更为宽松的环境。
(三)创新财税对企业的扶持方式,促进招商引资,繁荣县域经济
当前,财政税收通过资金和政策对企业特别是新办企业的扶持方式,一般包括,一是减免和缓交各项土地税费。二是对符合国家产业发展政策的新办企业,在一定时期免征企业所得税,给予一定时期的减半征收,如“免二减三”、“免三减二”等。三是对部分行业给予增值税“先征后返”。四是减免部分地方税。五是给予贷款贴息等。目前,好多省份发展县域经济的当务之急是增加经济总量,尽快做大经济“蛋糕”,而切实有效的办法就是吸引投资,兴办实体。值得研究的是,在现行财税优惠政策中,一般认为最好的扶持办法,就是对新办企业在初期给予一定时期的企业所得税减免,但并没有收到预期效果。原因在于税收的减免优惠期,恰好是企业的创业成长期,企业一般没有利润或利润很少,除少数急功近利及“候鸟”型企业外,对创办高质量的企业没有形成真正的政策扶持,对投资没有产生特别的吸引力。
建议有条件的县级政府安排资金,实施对兴办高质量企业、产业化龙头企业,在一定时期内由政府全部或部分代企业缴纳各项社会保障基金,对劳动密集型企业的工人工资,政府甚至可在一定时期给予一定比例的补助,扶持兴办实体,吸引外来投资,发展县域经济。
(四)制定人才发展战略,保证科技、信息、人才强县的资金需要
要从“人才是第一资源”的理念出发,制定一套有效的人才引进与合作机制,采用合作、技术入股等形式,吸引拥有国际国内领先技术专业人才,到县域来创办企业和公司,为县域、为企业的技术创新和经济发展贡献力量。同时,要制定和完善高科技产业风险投资政策,调动科技人才与民间投资流向高科技产业的开发和生产,使科技人才的科技开发应用和社会资源结合起来,加快县域的产业结构调整,促进本地产品的更新换代,培养具有本土资源优势的名牌产品,带动本地经济发展,增加本地税收大户,从而形成较多的财源渠道,从根本上解决当地的财政困难,实现基层财政收支状况的根本好转。
总之,县域经济要求在全面建设小康精神和科学发展观的指导下,实现经济可持续发展和全面进步。县域经济的发展不仅要注重人均GDP、财政收入水平等传统的经济指标,更要注重文化、医疗卫生、环境保护、保障等与人民实际生活水平密切相关的指标。它体现的是以人为本的发展理念,要求我们超越传统的城乡分治的二元经济发展格局,实现城乡统筹发展和人与社会的协调发展。
参考文献:
[1]辛念军.经济增长中的金融效率——对转型期中国经济高增长与金融“低”效率悖论的解释.
经济科学出版社.2006.12.
[2]陈志楣,杨德勇.产业结构与财政金融协调发展战略研究. [M]中国经济出版社.2007.6.
王芃:规划要向公共政策转变 篇7
深圳市规划局局长王芃认为, 要以科学发展的眼光对“规划”有一个全新认识, 城市规划已不再是过去传统意义上对用地进行简单组织、细化, 而是发展到现在的系统的统筹规划。要创新规划观念, 加快实现规划由技术文件向公共政策转变, 全面发挥规划的公共政策功能, 积极探索规划的公共政策属性, 明确城市规划核心公共政策的定位, 加强公共投资、区划条例和建设规范等各项政策在空间上的整合力度。实现城市规划向空间公共政策的转化, 是目前政府推进城市转型、转变发展模式最科学有效的手段。
政策转变 篇8
关键词：欧盟,共同农业政策,共同农业和农村发展政策
一、欧盟共同农业政策向共同农业和农村发展政策的转变概述
农业是欧洲一体化程度最高的领域, 1962年建立的共同农业政策是欧盟实施的第一项、也是最重要的一项共同政策。欧盟为此建立了欧洲农业指导与保障基金 (EAGGF) , 保障部分直接用于农产品的价格支持, 指导部分资助农业产业结构调整和发展非农产业, 指导部分后来被纳入欧盟区域政策主要工具——结构基金的框架中。作为预算支出最多的一项政策, 共同农业政策的实施, 极大地促进了欧盟农业的发展, 但也导致其财政负担日益沉重, 主要农产品大量过剩, 而农业之外的农村就业和可持续发展问题日益突出。共同农业政策成为欧盟内部争论最激烈的一项政策。20世纪90年代后, 欧盟对共同农业政策进行了一系列改革。
1992年6月, 欧盟对共同农业政策进行了第一次大的改革, 将过去以价格支持为基础的机制转变为以价格支持和直接补贴为主的机制, 针对大部分农产品的价格支持工具, 逐渐被对价格和贸易扭曲更少的直接支付所代替。1999年欧盟通过的“2000年议程 (Agenda 2000) ”提出构建欧洲农业模式, 对农业政策进行更为彻底的改革。欧盟农业部长理事会认为:作为一个经济部门, 欧洲农业必须是多功能的、可持续的、有竞争力的, 并扩展到整个欧盟地域 (包括缺乏优势的地区和山区) ;它必须关注农村的发展、保护自然区域, 并对保持农村社会的活力作出关键的贡献。为此, 欧盟引入了支柱1和支柱2两个概念, 支柱1是市场支持和对农户的直接补贴, 支柱2是农村发展, 旨在支持农业多功能的发展, 鼓励在农村地区开辟新的收入和就业来源, 将共同农业政策转变为“共同农业和农村发展政策”。为了适应WTO农业谈判和东扩的需要, 2003年6月, 欧盟提出从2005年起逐步推行新的“单一农场支付”计划, 在大幅度取消现行的按农产品产量提供直接补贴的做法的同时, 将农业补贴与环境保护、食品质量和安全、动物福利等标准挂钩。由于农业补贴涉及成员国和广大农民的切身利益, 此项改革很艰难。2005年9月, 欧盟通过了2007年～2013年的“农村发展条例”, 建立了专门用于农村发展的“欧洲农业农村发展基金 (EAFRD) ”, 该基金取代了欧洲农业指导与保障基金的指导部分, 成为2007年～2013年规划期欧盟农村发展政策的唯一资金来源, 总预算约883亿欧元。2008年11月20日欧盟成员国最终就改革农业补贴等共同农业政策问题达成协议, 其中最重要的一项内容就是不再按产量多少来决定农户领取的补贴数额, 除少数情况外, 今后欧盟农业补贴将进一步与产量脱钩, 节约下来的资金将被用于支持落后地区的发展和保护生态环境。
通过不断改革, 欧盟完全改变了其对农业的支持方式, 使农业政策更加市场化和高效化, 同时确立了农村发展政策的重要地位, 环境保护和农村经济的多样化发展受到高度重视, 实现农业和农村全面、可持续的发展成为欧盟共同农业和农村发展政策的最终目标。
二、欧盟共同农业政策向共同农业和农村发展政策转变的主要原因
1.欧盟农产品供求形势的变化和共同农业政策面临的问题
20世纪80年代以前, 共同农业政策的主要目标是鼓励农业生产, 解决农产品供给不足的问题, 确保共同体的粮食安全, 为此欧盟采取了价格支持手段来刺激农产品生产和限制外部廉价农产品的进口。欧盟支付给农民的内部价格通常高于同期的世界市场价格。共同农业政策的实施, 确实起到了提高农业劳动生产率、增加农产品供给、稳定市场和价格的效果, 但也导致农民盲目扩大生产, 以至在20世纪80年代后主要农产品大量过剩。过剩的农产品中, 一部分在欧盟的补贴下出口, 另一部分则被储藏起来或是被处理掉。20世纪90年代初, 欧盟对农产品的年出口补贴已达到100亿欧元。1992年以前, 共同农业政策支出占到欧盟总预算的61%。随着共同农业政策的改革, 农业支出占欧盟总预算的比例逐渐下降。2000年～2006年, 农业支出总额为2980亿欧元, 平均每年约405亿欧元, 仍占欧盟预算的近一半。欧盟财政资源本来就有限, 农业的巨大开支, 使其财政不堪重负。同时, 对农业的高额补贴也面临着以美国为首的主要农产品出口国的巨大压力, 它们强烈批评欧盟共同农业政策扭曲了世界市场价格。2003年欧盟25国取代美国成为世界最大的农产品出口商。欧盟出口补贴额在世贸组织成员中也排名第一, 占了世界出口补贴总量的90%。2004年8月世贸组织达成了“多哈回合”框架协议, 在农业方面, 包括欧盟、美国和日本在内的发达成员承诺将最终取消出口补贴, 大幅度削减国内支持, 实质性改进市场准入条件。尽管2008年7月“多哈回合”谈判最终失败, 但适应自由化的贸易条件和更低的商品贸易价格支持是大势所趋。不仅如此, 欧盟共同农业政策还面临日益增大的环境保护和食品安全压力。在欧盟, 农业是水资源的重要使用者, 约占水资源使用总量的30%, 但由于化肥和杀虫剂在欧洲大多数地方广泛使用, 许多化学物质进入水体, 污染了人类的水供应体系。而疯牛病、口蹄疫等动物性疾病频繁发生, 严重威胁着人类的食品安全。对受疯牛病等动物性疾病影响而损失惨重的农民给予的大量补贴, 进一步增大了欧盟的农业开支。对此, 欧盟委员会负责农业和渔业事务的委员弗朗茨·费施勒指出:“疯牛病的爆发加强了要求对共同农业政策进行深入改革者的阵营。”
虽然“农业补贴为欧盟农村地区带来了大量的资源, 但它们的目的不是直接带来农村发展, 而且, 在大多数情况下, 它们也没做到这一点。这一现象的主要原因是, 农业补贴的重点是少部分农村人口——农民和其他从事农业企业的人——而不是农村地点或地区。”[1]据欧盟委员会估计, 仅占欧盟农场主总数5.6%的大农场主几乎领取了欧盟近一半的农业补贴。欧盟对共同农业政策的地域影响进行研究后认为:市场政策支持往往是有利于拥有大农场和失业率更低及人口增长率高于平均水平的更发达的农村地区, 这些地区更多地是集中在欧洲北部和西部的核心区域, 而在欧洲东部和南部的边缘区域较少, 因为市场支持不是针对聚合目标而设计的。
东扩更是使共同农业政策面临前所未有的挑战。新成员国经济相对落后, 农业在国民经济中的比重和农业人口的比例都较高, 而农业收入水平和生产率水平较低。2000年, 农业就业人数占就业总数的比例, 在15个老成员国是4%, 而当时的“候选国”为13.4%。如波兰, 国土面积的54%用于农业, 28.5%被森林覆盖, 在3820万总人口中, 农村人口占38%, 在农业、捕猎、林业部门的就业人数占就业总数的18%。波兰等东欧国家在入盟谈判中据理力争的一个领域就是农业, 尤其是对农民的直接补贴。两轮东扩后, 欧盟的农民人数增加了近70%, 农村面积扩大40%。按原有的共同农业政策标准, 欧盟每年用于农业补贴的支出及农业结构调整的基金将急剧增加, 这是欧盟财政预算难以承受的。
2.欧盟农村地区发展面临的挑战
20世纪90年代后, 关注农村发展已成为世界性的趋势, 因为在全世界的农村地区都可以看到同样的挑战, 欧盟也不例外, 其中突出的有三个: (1) 农村与城市在发展上的显著差距。农村占欧盟国土面积的93%, 但人均收入仅为城市人均收入的50%多一点, 另外在提供高质量的、可持续的就业机会方面, 农村和城市的差距在继续扩大。尽管一些农村地区的人均GDP已达到欧盟最富裕地区的水平, 但位于边远地区和新成员国的广大农村, 仍是欧盟最贫穷的地区。欧盟区域政策的实施使落后成员国的追赶步伐大大加快, 但追赶更多的是出现在相对富裕的中心城市, 尤其是首都, 而不是更贫穷的农村或边缘地区。[2] (2) 许多农村地区深陷于结构危机之中。一方面, 传统的农业面临着来自国际竞争加剧、消费需求变化等因素的威胁;另一方面, 农业以外就业机会的缺乏和低的生活水平, 使许多人尤其是受过良好教育的年轻人, 纷纷到城市去寻求机会。尽管由农村向外移民并非是每个地方的主导趋势, 但在欧盟大多数农村地区仍然很普遍。劳动力大量外流, 导致当地人口下降和老龄化、土地荒芜、基本服务萎缩, 经济发展更趋缓慢, 这在欧盟山区和边远地区尤为突出。 (3) 日益增大的生态环境压力。欧盟许多农村地区富饶、充满潜力, 但它们很脆弱。农业生产带来的环境变化, 导致生物多样性受到威胁;城市的扩张、基础设施的建设和经济活动的开展, 给农村生态系统带来了巨大的压力。此外, 农村地区还面临着由于全球气候变化所带来的更多的自然灾害, 如干旱、暴风雨、洪水和森林火灾等。
随着农村社会问题日益超出农业, 客观上需要一个多部门的、综合的方法来帮助农村的发展。尽管“1992年欧共体共同农业政策改革前, 环境保护和乡村发展问题并没在共同体共同农业政策中获得应有的重视”, [3]但农业在国民经济中比重的下降和农村尤其是边远地区农村所面临的失业率高、经济增长缓慢、生态失衡等问题, 已引起当时欧共体委员会的关注。东扩使农村对欧盟的重要性进一步凸显。
三、对欧盟共同农业政策向共同农业和农村发展政策转变的评析
1.共同农业政策的转变, 反映了人们对农业与农村关系认识的变化
支持农业发展一直是欧盟总体经济政策的基石。欧盟27国的农业产值不到其GDP总量的3%, 农业就业人数不到其就业总数的5%, 但农产品、食品支出占欧盟居民日常生活开支的比重超过20%。世界银行认为, 作为一项经济活动, 一种谋生手段, 环境功能或环境服务的一个提供者, 农业是促进发展的独特工具。[4]农业对农村地区的土地利用、自然资源管理和作为农村社区经济活动多样化的平台, 是至关重要的, 但农业的发展并不等于农村的发展。正如欧盟委员会农业总司在“2000年共同农业政策评估”一文中指出的:“农业活动依然是建立和保持有活力的农村经济的一个重要部门, 但仅农业部门不能保证我们农村地区经济和社会的生存能力。”“来自美国和欧盟的证据表明, 当前的以补贴为基础的政策不能有效地解决农村社区面临的一些最紧迫的社会经济挑战, 对整个农村地区的影响是不平衡的。”[1]欧盟发展缓慢的农村和边远地区, 由于其所存在的区域问题, 都面临着经济全球化所带来的日益加剧的国际竞争压力和对其经济结构、传统文化以及就业的极大的冲击, 要求欧盟给予更多的援助。[6]
2.共同农业政策转变的背后, 是欧盟农村经济结构的显著变化和非农业部门在农村经济中作用的日益增强
农业为欧盟农村社会经济的发展与繁荣作出了极为重要的贡献, 但农村传统的生产功能的重要性在下降, 而各种各样的消费功能, 如娱乐和休闲, 变得更加重要。在欧盟绝大多数成员国, 农业在农村经济中已不再处于支配地位。一方面, 农业占国民经济的比重在下降。1995年～2002年期间, 农业 (包括农业、林业和渔业) 增加值占GDP的比重, 在欧盟15个老成员国从2.7%下降到2.0%, 在2004年入盟的10个新成员国则是从6.1%下降到3.5%。2002年, 欧盟15个老成员国在农业和渔业部门的就业人数为598.3万, 比1995年下降了18%。另一方面, 非农业部门在农村经济中的作用日益增强。根据经合组织2006年的一个报告, 在欧盟25国, 96%的农村土地用于农业 (包括林业) 目的, 但只有13%的农村就业是在农业领域, 仅创造了6%的农村地区总附加值。非农业部门的重要性在很大程度上是由于其在吸收农业的剩余劳动力和城乡之间的移民的潜力 (这在转型国家尤其突出) 、在促进收入增长和更平等的收入分配方面的作用。2004年, 在欧盟27国农村地区, 各部门创造的增加值的比例是:第一产业 (农业、林业和渔业) 4%、第二产业29%、第三产业67%, 同期欧盟城市的比例为1%、24%、75%。尽管改革后共同农业政策的预算支出规模基本未变, 但重点作了重新调整。“新农村典范”以两个原则为特征:关注地域而不是部门;关注投资而不是补贴。[1]
3.共同农业政策的转变提出了农村的定义以及农村与城市的划分问题
人们一直在研究“农村”, 但至今国际上没有统一的定义, 因为人们对什么是农村和表现农村特征的要素 (如自然的、经济的、文化的要素) 的理解是多种多样的。在过去, 人们用一个或两个熟悉的特征就能够明确地区别城市与农村, 并成为一致定义的基础, 但随着现代经济的日益发展, 农村的空间已不再局限于农业活动, 而是扩展到多个部门的活动, 因此“已融入到农村腹地的中小城镇适合包括在农村地区”。非农业部门在农村经济中的作用的日益增强, 城乡一体化趋势的日益发展, 使得城市与农村的划分变得困难。“都市与非都市的区别越来越模糊不清, 传统‘乡村—城市’的划分已基本失去了意义”。为此一些学者提出在农村与城市之间划分出一个中间地带。
欧盟委员会长期采用经合组织对农村的划分方法, 即根据人口密度来划分, 每平方公里的人口不到150人的区域, 被划分为农村。按照欧盟的划分, 欧盟27国91%以上的区域属于“农村”, 56%的人口生活在农村。在欧盟农村经济日益表现出多样化特征的同时, “近年来由于新的交通和信息通讯基础设施的发展, 出现了由城市进入易于到达的农村地区的‘逆城市化’流动。”仅根据人口密度来划分农村与城市, 显然是有缺陷的, 更何况各个国家和地区的人口密度差异很大。那么, 该怎样来定义农村, 怎样来划分农村和城市呢?
参考文献
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[2]王雅梅, 谭晓钟.欧盟聚合政策新目标“地域聚合”述评[J].经济体制改革, 2007, (03) .
[3]陈彬.欧盟共同农业政策对环境保护问题的关注[J].德国研究, 2008, (02) .
[4]世界银行.2008年世界发展报告——以农业促发展 (概要) (中文版) [R].世界银行, 2007.
政策转变 篇9
关键词：经办机构,能力建设,着力点
由注重政策制定转变为注重经办能力提升,是医疗保险发展到一定阶段的必然选择,是由扩大范围转向提升质量的内在要求。这一转变,既有现实迫切性,又是一个永恒课题。医疗保险转变发展方式的具体内容是多方面的,如由注重构建制度框架转变为注重制度整合与机制创新、由外延扩张转变为内涵发展、由注重提高报销比例转变为提升保障绩效、由“人人享有”转变为“人人公平享有”等。在这些转变中,经办能力提升具有决定性意义。换言之,所有这些转变,都依赖于经办能力的提升。
1 能力建设与经办机构使命
加强能力建设是由经办机构肩负的历史使命决定的。经办机构是医保制度建设的组织支撑体系,是体制改革、机制创新、政策落实和基金管理的实施者,经办管理质量决定制度质量,建设“质量医保”必然要求建设“质量经办”。专家所说的医疗保险“三分政策、七分管理”,强调的就是经办管理能力和水准的重要性。
在十几年医保制度建设历程中,经办机构发挥了“顶梁柱”作用。
首先是义无反顾地担当起“医保大国”建设者的历史重任。正是经办机构依法不懈地推进参保登记、扩面、征缴,河南才建成1亿民众参加的全国最大的医保大省,中国才建成13亿民众参加的世界最大的全民医保体系,成为“伟大历史创举”的创造者。
其次是义不容辞地担当起参保民众权益记录一生、待遇享受一生的光荣使命。经办机构承载着参保百姓医保登记、缴费、权益记录和待遇落实的全部责任,是制度运行的操作者,是参保人员须臾不可或缺的直接服务者。在河南省经办人员与参保人员之比达到1:14000的情况下,经办人员始终坚持把医保服务送到参保人员手中。2011年,我省仅城镇参保人员就有3373万人次就诊,经办机构一笔不差、全力不拖地逐一落实了待遇,“病有所医”变成了现实。参保群众普遍把经办机构喻为“参保百姓之家”,把经办人员喻为“医保民生使者”、“医保大业建设者”、“医保大任承担者”等等。这些贴切的比喻,揭示了经办工作的重要地位和作用。
经办机构出色地履行了历史使命,但形势的发展迫切要求经办机构能力建设与时俱进,而现实的经办能力确有诸多与新形势要求不相适应的方面。
2 经办能力现状与“质量医保”建设要求
形势的发展对经办能力提出了新的要求。这里所说的形势有着确切的内容和指向,即医保制度建设由扩大范围转向提升质量,由制度内部统筹协调转为在医改中充分发挥基础性作用;这里所说的对经办能力的新要求,亦有实实在在的内容:提升质量该从哪里下手,包括哪些内容;稳定参保率、实现应保尽保属于扩大范围还是提高质量;提高保障水平与建立分担机制是什么关系,为什么容易对立与分离,如何掌控分担机制的合理性;基本医保与商业医保在理论上是主体与补充的关系,为什么在实践上容易混淆与错位,政府该管什么,市场该管什么;保障水平、支付水平和基金绩效是不是一回事,是不是正相关关系;基础性作用是主导作用、决定性作用还是扶助作用;基础性作用是医疗成本的补偿还是制度、机制的作用;基础性作用的发挥条件、实施路径是什么,为什么“三医配套联动”成了一道难题,等等。诸如此类的问题都是一道道经办能力的考题。而现有的经办能力,难以经受诸多深层次难题的考问。
学界与业界常用“四缺一散”来说明经办能力短板,即缺人手、缺人才、缺经费、缺设施设备、资源分散。其中,既有老问题,也有新问题——缺乏医学、药物学等人才,就是一个新问题。过去,经办机构的主要任务是扩面,基本上用不着医药专业人才。现在建设质量医保、发挥基础性作用,医药专业人才不可或缺,否则,对医药服务行为的监管就缺乏专业的权威性。我以为,“四缺”客观存在,其中缺人手、缺经费、缺设备已被人们“说烂”了。令人大惑不解的是,为何司空见惯而又无人过问。“散”的问题更不可小视。所谓“散”,一是指城乡经办资源分散,既难以形成合力,制约效率和质量,还造成人力物力财力等多种资源的严重浪费。二是指经办机构与行政机构、研究机构总体上尚未形成职责明确、相互支撑的内在联系机制。医保研究的组织体系建设近几年在中国医疗保险研究会的指导与示范带动下有了长足发展,但也存在着“上热下冷”的现象,部省级医保研究工作进展较快,成效卓然,地市级总体欠缺,有的尽管成立了机构,但缺乏有效的研究活动,对经办机构的理论支撑尚不给力。
3 能力建设与贯彻落实科学发展观
加强经办能力建设,最根本的是贯彻落实科学发展观,着力培养和增强经办队伍以人为本的服务理念,这是经办能力建设的核心。近年来,河南各级医疗保险经办机构在政府的支持下,开展了逐户逐人的摸底排查、登记造册和筹资测算,妥善解决了47.2万关闭破产国有企业退休人员医保问题,实现了不分贫富、不因单位生产经营状况、不分企业性质而人人公平参保的目标。让人人都有公平参保的机会,正是基本医保制度科学发展本质的要求,即根本质量的体现。
实践证明,经办机构是人本服务的组织载体,是医疗保险科学发展的践行者、实施者。经办机构要进一步深化对科学发展观的理解,抓住那些事关民生的难点问题着力探索以人为本的实现途径:在卫生资源布局失衡的情况下,医保如何为缓解边远地区和农村地区群众看病难发挥作用,缩小地区间的差别;如何保障困难群体、老少边穷地区群众的基本医疗需求,帮助其实现“病有所医”;如何发挥医保对医疗服务行为的激励约束和监控作用,充分发挥基金的使用效率,提高医疗服务的性价比,使参保患者享受到更多的实惠;基本医保如何坚守保基本、保大病的原则,把眼前与长远统一起来,实现制度的可持续发展;如何实现城乡制度统一,促进城乡公平,等等。医疗保险的科学发展有着实实在在的内容,以科学态度、科学办法解决这些问题,才能实现医疗保险的科学发展。
4 能力建设的着力点与实施路径
经办能力建设内容丰富,要统筹兼顾共性与个性的统一,各地情况差异较大,并非所有经办机构都存在“四缺一散”,能力建设的着力点应从自身实际出发,选择个性化的建设方案,同时还要根据科学发展和建设“质量医保”的要求,在政策落实、机制创新、作风建设等共性问题上提升综合素质水平。
首先,提升执行现行方针政策的能力。由注重政策制定转变为注重能力提升,应明确三个要义:一是这一转变符合制度建设实际,即大政方针政策基本具备。自2009年新医改实施以来,从中央到地方出台了大量政策文件,其密集度之高、数量之多前所未有,但落实这些政策任重道远。除了存在着落实不到位的问题外,其中有些政策具有中长期意义,如中共中央国务院出台的《关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发[2009]6号),明确提出了到2020年的改革目标和政策措施,应当持续贯彻执行。社会保险法作为一项支架性的国家基本法律,更应该长期施行。二是落实各项政策规定,是经办机构的职能和职责决定的,是最直接、最现实的经办能力。三是转变是在大政方针政策基本具备的前提下,能集中精力更好地落实各项政策,实现政策效益的最大化。
其次,提升坚守和创新能力。坚守,即坚定不移地贯彻执行被实践证明具有中国医保特色的基本方针、基本制度、基本原则和基金管理制度。如体现科学发展观的保基本、可持续的基本方针;以收定支、收支平衡、略有结余的基金管理原则;医药服务定点管理制度;体现筹资分担的职工医保按工资收入的一定比例和居民医保按一定数额缴纳医疗保险费,以及体现医疗费用分担的起付线、共付比例、封顶线;坚守基本医保的主体地位、商业保险的补充作用等等。创新,就是针对制度发展和运行中出现的难点问题,在没有成功经验可借鉴的情况下,探索解决办法,如近年来实施的定点医疗机构诚信等级管理、定岗医师分数管理、总额控制下的多元复合付费方式等,就是创新的实际行动。该守住的能守住,不人云亦云或曲意逢迎,更不趋炎附势,遇到难点敢于攻坚,通过创新去破解,这正是经办能力强的实际体现。
第三,提升专业能力。医疗保险是一门由管理学、保险学、医学、药物学等多门学问组成的科学,又是一门具有丰富人文内涵的科学。由此对经办管理人员提出了专业化的要求。在医保经办系统,懂一定专业的人并不少,懂专业又达到“化”的人并不多,尤其缺乏医学、药学等几门学问兼而有之的医保专业人才。这已成为医疗保险对医疗服务实施有效监管的一大瓶颈。因此,提升经办队伍的专业化水平已成为一个亟待解决紧迫课题。有些经办机构通过人才引进迅速提升了专业化水平;有些经办机构实施了人才培训培养计划,采取缺什么补什么、急用什么学什么的原则提升专业水平;还有些经办机构与高校、科研院所、大型医院、制药企业挂钩,派出经办人员跟班学习。应该说,这些途径都具有实用价值,体现了不拘一格培养人才,专业化的路径越走越宽广。
第四,建设作风过硬的队伍。作风是战斗力,经办队伍的作风也是效率和质量。作风是凝聚力,好作风可以凝聚亿万群众共同建设医保大业。所谓好作风,一是要好在尊重群众、密切联系群众、真心实意服务群众上。河南经办系统奉行“三个一样”:像尊重亲人一样尊重参保群众,像牵挂父母和兄弟姐妹一样情系参保群众,像为亲人办事一样诚心诚意为参保群众解难。“三个一样”又细化为一个个实际行动:南阳医保与公交部门联系,将经办机构附近的公交站改为医保站,为参保群众到经办机构办事提供了方便,被百姓称为贴心站。濮阳医保与定点医疗机构进行团购谈判,将职工、居民单次血透费用分别降至20元、50元,年均分别减少个人负担2.8万元、3.2万元;30种重症慢性病必用药价格平均下降18%。参保患者将经办中心称为“精办中心”、“解难中心”。诸如此类的举措,使医保的凝聚力空前增强,社会医保初步形成社会和谐医保。
参考文献
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政策转变 篇10
一、美国气候变化政策的改变
(一) 小布什总统的前期气候变化政策及其对国际制度的违背。
小布什总统执政前期在应对气候变化政策方面采取了强硬的政策。这主要体现在2001年3月29日, 布什政府以“京都议定书所规定的条款会导致工人失业、物价上涨、对经济带来负面影响”等理由, 宣布拒绝批准《联合国气候变化框架公约》会议1997年在日本东京举行的第三次会议所达成的《京都议定书》 。美国拒绝批准东京议定书从三个方面来说违反了国际制度: (1) 东京议定书于1998年被美国克林顿政府时期所签署, 但布什总统却拒绝批准。政府的更迭并不能成为一个国家违反其国际承诺的理由。 (2) 美国是《联合国气候变化框架公约》的参加国, 但这一行动却否定公约中的基本义务, 特别是违反了框架公约所规定的五个基本原则中的第一个原则即要求发达国家应率先采取措施加强国际合作。 (3) 美国的这一行动也是对联合国环境规划署规定及国际制度的违背。正是由于布什政府前期的环境政策忽视了国际制度的作用, 违背了国际制度对国家行为的导向作用和因果关系, 导致美国气候环境政策上出现了严重的问题, 影响了其在国际事务中的形象及其在气候环境变化领域与国际合作的机会。
(二) 美国大气变化政策在小布什执政后期和奥巴马执政时期的转变。
到了布什政府后期, 这种作用就开始逐步显现出来, 美国在大气变化政策方面的政策逐步发生了重大的变化。在2007年形成了举世瞩目的“巴厘岛路线图”, 美国终于被重新纳入进来 。2008年7月8日, 八国集团领导人在八国集团首脑会议上就温室气体长期减排目标达成一致。八国集团领导人在一份声明中说, 八国寻求与《联合国气候变化框架公约》其他缔约国共同实现到2050年将全球温室气体排放量减少至少一半的长期目标, 并在公约相关谈判中与这些国家讨论并通过这一目标。奥巴马政府执政以后, 在大气政策方面采取了更加积极地与国际合作, 更加有效地利用国际制度的路线。任命托德·斯特恩为美国国务院气候变化问题特使, 在2009年2月19日担任总统后首次出访加拿大的行程中, 在2月15日到22日希拉里对东亚四国访问的议程中以及在3月3日与他就职以来第一位访问白宫的欧洲领导人英国首相布朗的会晤中, 气候变化都被作为主要议题加以讨论。美国目前也在积极筹备, 以在2009年12月于哥本哈根召开的世界气候大会上确立世界各国有效应对气候变化的“后京都机制”。
二、国际制度和“制度选择”
(一) 分析框架的选择。
沃尔兹在《国家、战争与人》中将国际政治问题的分析层次分为体系、国家、个人三个层次。要分析美国气候变化政策的转变, 也要从这三个层次分析。就个人层面来说, 美国的气候变化政策发生转变的时候, 是在小布什总统的第二个任期, 主要的政策制定者与前期相比没有发生重大变化, 布什在其执政期间对于大气变化政策不利于美国经济发展的观念并没有发生重大变化。就国家层次来说, 美国政府和国内的利益集团结构也没有发生明显变化。支持美国执行强硬的气候变化政策的国内利益集团并没有削弱, 尤其是与布什家族有密切联系的石油利益集团。因此要寻找美国气候政策变化的根源, 只有从系统层次来分析原因。系统层次的因素主要有两个, 一个是结构因素, 即国家之间的权力分配, 另一个是国际进程的因素, 包括国家间的互动和互动方式, 而国家间的主要互动方式就是国际制度。就权力分配而言, 从气候变化领域来说, 权力分配很难界定, 因为在这个领域内所有的国家是十分密切地相互关联在一起的, 每一个国家对于气候变化产生影响的结果都由所有国家承担。在这种情况下, 国际制度就成了影响美国气候变化政策的最主要的变量。因此本文的分析框架选择新自由制度主义的“制度选择”范式来分析。
(二) 新自由制度主义下的国际制度和“制度选择”。
国际制度是指持续的、相互关联的一系列正式与非正式的规则体系, 这些规则体系可以界定行为规范、制约行为体活动, 帮助行为体的期望值趋同。国际制度包括三种形式: (1) 有着明确的规定的规则和章程的正式政府间国际组织和非政府组织; (2) 国际机制即政府间通过协议达成的、涉及某一问题领域的明确规则; (3) 国际惯例指有非常明确的规定和谅解, 可以帮助国际行为体协调各自行为, 达到期望值趋同的非正式制度。 新自由制度主义认为国际制度和国家行为之间的关系是一种因果关系, 即所谓的“制度选择”。就是说在国际体系的结构不变的情况下, 国家仍然会表现出不同的行为和行为取向, 导致这种不同行为和不同行为取向的是国际体系的制度化程度。 气候变化领域的国际制度众多, 主要的国际组织包括联合国环境规划署、国际环保组织协会等, 而最主要的就是《联合国气候变化框架公约》 (FCCC) 以及由此产生的公约会议在历次会议中所缔结的各种条约, 发表的各种文件, 包括《京都议定书》。
三、国际制度对于美国气候变化政策的选择作用
国际制度对于美国大气变化政策所起的作用表现为下述三个方面:
(一) 《联合国气候变化框架公约》会议作为国际制度的成本与价值。
“协议和机制构造的高成本使他们变得非常重要;机制建设的高成本有助于既有机制的延续”。 特别是在大气变化政策领域更是如此。因为这个领域中无政府性较高又与经济社会长期发展密切相关, 虽然各国明显的利益互补, 但是国际机制的建立依然需要较高的成本。从《联合国气候变化框架公约》会议从其1992年里约热内卢联合国环发会议上通过到1994年正式生效耗费了两年, 到2004年其参加成员国达到189个又花费了整整10年的时间。这期间进行了无数的谈判和其他外交活动, 包括美国在内的各国都付出了巨大的成本。这个成本不仅是谈判中所花费的大量人力、物力, 更重要的是所消耗的时间、国家的声誉等无形资本。美国也受着全球大气变化的影响, 对于相关领域的国际制度也有着很大的需求。“国际机制的维持也是比构造更容易”。 虽然当前的框架公约机制在排放标准上不能完全满足美国的要求, 但是如果因为美国的不加入而导致这一国际机制的失效, 那么十几年的时间里所付出的成本就将完全失去意义, 以后再建立相关机制时还要重新付出成本, 这样的代价即使是美国也不愿意接受。
(二) 合作的声誉与未来的国际合作。
国际社会中的博弈其主要特点就是多次博弈。每一个国家与其他国家的互动都不是一次的, 而是不断地重复进行的。一方现在的合作可能会帮助自己建立合作的声誉并导致将来另一次的合作, 而现在的不合作可能会一时收益, 但是从长远观点来看, 则会受到报复性的惩罚。 在大气变化政策领域也是一样, 美国必须考虑到未来合作的名声。美国在环境领域表现出的对于国际制度的不合作和不守信必然影响到美国的合作的名声, 进而影响美国将来的国际合作。一个领域的一时的不合作影响到所有领域的未来合作, 显然成本非常高, 所以美国行为的改变, 重新回归国际合作的重要原因之一就是挽回美国国际合作的声誉, 为未来的合作的形成创造条件。2005年《东京议定书》最终生效时, 美国的二氧化碳排放量占全球的25%以上, 由于其抵制态度, 使得《东京议定书》本身的作用难以实现, 联合国环境规划署主任克劳斯·特普费尔就表示, 缺乏世界头号温室气体排放国美国的参与, 国际社会不可能制定出有效的气候变化政策。 这就导致了国际大气变化政策领域出现了典型的“囚徒困境”, 其他的签约国因为美国的单方面不合作现象产生了严重的损害。美国充当了“囚徒困境”中不合作的一方而其他国家充当了合作的一方。其他国家减排对于大气的好处美国作为地球上的成员可以享受到, 其他国家的经济损失美国不用承担, 相反其他国家还要承担美国的行动对于大气环境破坏所造成的损失。如果美国长期在大气变化政策领域采取强硬而不合作态度, 违背国际制度, 使自己合作的声誉遭到破坏, 在以后的国际社会博弈中, 必然会导致出现其他国家为了挽回单方面的损失也逐步放弃牺牲暂时的经济利益, 保护环境的政策。最后的结果就是所有的国家都不再采取保护大气环境的相互合作, 大气环境问题迅速恶化, 最终受到致命损失的必然是整个人类, 当然也包括所有美国人。因此美国为了长远的根本利益, 不得不采取放弃短期利益, 重新回到全球合作的轨道。
(三) 绝对收益与相对收益的抉择。
“制度选择理论”是国际制度的“功能性”理论, 即认为国家之所以遵守国际制度是因为不遵守时会受到损失和其他国家的报复, 遵守国际制度时则可以通过各国之间的合作来以较低的成本获得较高的收益。因此“绝对收益与相对收益”问题是制约国际制度起作用的重要问题, 也是用国际制度理论分析问题时所必须考虑的。著名的现实主义学者格里科曾经用这个问题对于“制度选择”理论进行反驳。他提出, 在国际制度下的国家合作能否形成, 不只取决于各国能否从中获得收益, 还取决于获得收益同其他国家相比的多少。如果一国与其他国家合作时同各国之间不合作的情况相比较虽然可以获得收益 (绝对收益) , 但是在合作中与其他国家相比获得的收益 (相对收益) 比较少, 那这个国家往往不愿意采取合作行动。从表面上看美国气候变化政策中的获得比其他国家要少, 特别是在《京都议定书》中。这成为了制约美国参与国际气候变化合作, 积极减少温室气体排放的重要障碍。造成这种情况的主要原因有两个: (1) 发达国家要比发展中国家明显承担更多的责任。 (2) 美国的地理位置与地形地貌决定美国受到大气变化的影响比其他国家要小。这两点导致了在国际制度下的合作中美国的获得比其他国家要少, 因此美国没有相对收益, 只有绝对收益。这种想法忽略了气候变化这个问题的特殊性, 那就是气候变化问题领域的国际合作所带来的好处不只是某一个方面的局部利益。它所影响的是整个人类的生存与发展的问题。从长远来说, 每一个国家都是获得相同的, 也是最根本最重大的, 那就是人类在未来生存的权利。因此相对收益与绝对收益的问题由于这个领域的特殊性而失去了限制在国际制度下国际合作的作用, 因而使得“制度选择”理论在这个问题中的解释力进一步加强。
正是由于违背国际制度会产生以上三个方面的问题, 小布什所采取的经济政策将不可避免, 所以美国重新回到国际制度的政策转变轨道将不可避免。
四、结论:国际制度的选择。
从上述分析论证中可以清晰地发现, 美国环境政策的转变正是国际制度作用的结果而不是国内因素的作用。国际制度与国家行为是因果关系, 不是说没有国家会违反国际制度, 而是当一国家的行为违反国际制度的时候, 其会受到国际制度相应的制裁和限制, 最终发现建立和遵守国际制度才是实现自己利益最好的方法, 转而重新回归国际制度。美国气候变化政策的变化充分说明了国际制度在国际关系中对于国家行为的作用。新的政策除了更有助于美国的长远利益外也有利于人类的可持续发展。
参考文献
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政策转变 篇11
关键词：社会转型时期,公共政策,价值理念
一、社会转型时期公共政策价值理念概述
1. 公共政策
中西方学者对公共政策内涵的界定有所不同。西方学者把公共政策内涵的界定分为:政治行为型、政治过程型、价值分配型和生态行政型四种。例如:美国学者詹姆斯·安德森认为,“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”。哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡普兰认为,“公共政策就是一种既定的目标、价值与策略的大型计划。”罗伯特·艾斯顿认为,“公共政策就是政府机构和它周围环境之间的关系”。我国学者陈振明认为,“公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”。总结并借鉴中西方学者对公共政策含义的界定,本文认为社会转型时期公共政策是指社会公共权威为了实现一定的目标,根据公众需要所制定的各项行为准则和行为规范。
2. 公共政策价值
在现代社会,政府如果能够适应社会需要,满足公共需要,实现公共利益,那就是有价值的,否则,就是无价值的,其存在的合法性就会受到怀疑。因此,“政府为了摆脱合法性危机,在公共事务管理的过程中,会根据不同社会主体多元化的公共需求,进行公共政策制定、执行与评估,促进公共利益实现,以达到各社会主体的利益共享。”基于不同社会主体多元化公共需求的公共政策制定模式,既体现了公共政策的科学价值,又体现了公共政策的民主价值。
3. 公共政策价值理念
公共政策价值理念表现为一定的需求和利益、有用与无用。因而,公共政策价值也就具有两层含义:一是政策本身的价值,即公共政策本身具有很重要的作用;二是公共政策的价值影响,即公共政策所追求的价值,所要达到的目的。本文中的概念是指公共政策的价值影响,即公共政策价值分配的利益要求和对社会各方面的影响。公共政策价值理念是指在一定价值观支配下的公共政策价值分配的利益倾向与选择,亦即公共政策制定者以及其他涉及政策决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目标。
二、社会转型时期我国公共政策价值理念转变的历史演进
1. 我国公共政策价值理念的第一次转变:以物为本
20世纪80年代,我国公共政策价值理念经历了第一次转变,围绕着效率与公平展开的,这次转变是以急转方式出现的。在政策领域方面,它从“抓革命,促生产”的以政治革命和阶级斗争为纲,转向“发展才是硬道理”的以经济建设为中心,提出了“以提高经济效益为中心”和“效率优先,兼顾公平”的决策原则。由此产生的公共政策价值理念中,效率被作为中心价值,公平只是作为补充性价值。从公共政策的角度关注公平时,考察的主要不是现实在多大程度上满足了经济和社会公平的价值要求,而更多地是考虑为促进经济效率而出台的改革政策是否超出了“民众的承受能力”。这种公共政策价值理念对推动经济领域的市场化改革产生了重要的推动作用。
2. 我国公共政策价值理念的第二次转变:以人为本
进入21世纪以来,我国公共政策价值理念经历了第二次转变,是绕着改革、发展与公平展开的,这次转变是以平缓方式出现的。我国公共政策价值理念在处理效率与公平的关系上出现了一些新的变化。一是公平和正义的概念不再仅仅是以“兼顾”的方式出现;二是提出了“让全体人民共享改革和建设的成果”原则;三是在处理发展中的各种矛盾时,提出了“以人为本”的基本理念,“以人为本”成为更高的价值理念;四是认识到公平对效率的正面影响;五是提出了改革是实现社会公平的手段;六是明确政府在促进和保障经济和社会公平方面的责任,将政府工作的重心更多地转移到维护经济和社会公平,并且成为衡量政府是否称职的重要标准。
三、社会转型时期我国公共政策价值理念的创新与定位
改革开放以来,我国公共政策价值理念经历了以物为本和以人为本两阶段,如何定位社会转型时期我国公共政策价值理念,成为我们当下必须要解决的首要任务。
1. 基于治理的公共政策价值理念:公共治理
目前我国正处于社会转型时期,个人暴力恐怖事件、社会群体性事件等社会问题凸显,这些长期积累下的社会问题随时都可能引发公共危机。每当爆发公共危机时,人们习惯于依赖政府解决。然而政府的管理、责任、能力是有限的,政府必须寻求社会力量的参与、合作与支持,全社会共同面对危机、共同承担化解危机的责任,构建一个政府主导、多方参与、和衷共济、相互信任的危机应对机制。
2. 基于和谐的公共政策价值理念:公共和谐
中国社会转型时期,改革的收益与代价之间呈现出一种不平衡的状态,贫富分化、环境恶化、城乡差距等社会问题凸显。政府必须重新审视公共政策,满足不同利益群体的诉求。这些问题的解决都依赖于公共政策核心价值理念的确立。在社会转型时期,以公共和谐作为公共政策价值理念,有利于各社会阶层、社会群体之间的协调与发展。公共和谐理念的提出,为公共政策价值取向的选择提供了新的视角。
3. 福的公共政策价值理念:公共幸福
近几年,公共政策学开始把幸福作为衡量公共政策优劣的一项重要价值标准。“公共政策研究领域的幸福是一种公共幸福,即大多数社会公众为了个体或集体的美好愿望,在创造以及享受劳动成果的过程中,基于物质生活和精神生活的美满而产生的一种持久的、深刻的、美好的心理状态和心理体验。”随着幸福问题的深入研究,幸福理念正在融入各国公共政策的价值体系中。社会转型时期,我国一些城市开始加强了对公众幸福感的关注,这正是公共幸福作为公共政策价值理念的一个良好开端。
4. 理政策理念+公共和谐政策理念+公共幸福政策理念:以心为本
由人本位的管理升华到心本位的管理,其最大的区别是:人本管理强调的是来自外在引起的心灵感动;心本管理更强调内在心灵的自觉。管理的核心是“人”,管理的本质是人与人、人与物的关系。最高的管理可类比如“生命的管理”,而“生命的管理”是“没有管理的管理”,是一种最高形式的“管理”,也是多快好省的“管理”。物本管理的特点是人被外在控制的;人本管理的特点是人受外界感动的,人与人之间的关系,强调的是“我对你好,你也应该对我好”;心本管理的特点是人是内在的自觉,一切都出自内在的自觉。往最好的方向去努力,最严格的要求,才能获取最大的超越以及最大的幸福。“综上所述,心本位管理阶段就是由外在的控制到外在的感动,再到内在的自觉这样一个过程。心本管理的理念,实际才是真正把握了人本管理的核心。”因此,中国社会转型时期公共政策价值理念的定位应该是一种“以心为本”的价值理念,具体表现为公共治理的公共政策理念、公共幸福的公共政策理念和公共和谐的公共政策理念。党的十八届三中全会明确提出“国家治理体系和治理能力现代化”,是一种公共治理的公共政策理念的体现;党的十八大报告提出“富强、民主、文明、和谐”的国家层面的价值理念,这是一种公共和谐的公共政策理念的体现;公共治理和公共幸福的公共政策价值理念离不开公共幸福的公共政策价值理念。
参考文献
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