困境治理（精选12篇）
困境治理 篇1
就全球治理的理念和实践而言, 由2010金融危机引发的全球性经济衰退已经构成了一种巨大的挑战甚至挫折。以降低国家管制为特征的全球金融体制暴露出巨大缺陷, 金融资本无约束地利用信息垄断优势践踏基本的市场原则、大搞金融欺诈、操纵市场获取暴利。国际金融市场被缺乏道德准则的利益集团控制, 对全球经济构成了巨大伤害, 使国家中心主义的治理假定再次焕发了青春。大国间密集的互动使各国政府承担的国际职能更加广泛, 这在客观上挤压了其他国际治理主体的活动空间和既有权限。那么, 国家地位的提升是否将颠覆全球治理“无统治的治理”原则?全球治理是否能在重大全球性问题的解决中起到主要的作用?对这一系列问题的回答有待于我们进一步厘清全球治理中被忽视的要素。
一、全球治理的困境:民族主义与政府权威的增加
在一些学者看来, “诞生于冷战终结前后的‘全球治理’理论, 实际上是试图以减少‘政府’的统治为主要思考方向的, ……金融危机的事实表明, ‘没有统治的治理’终于走到了极端, 政府成为资本势力和金融市场的附庸”[1]。跨国金融资本对世界经济的操控正是“没有统治的治理”原则被践行的产物, 而它们的失败似乎佐证了这一观点, 即非国家治理主体不足以替代政府主导全球性问题的解决———全球经济衰退因此被许多人视为冷战后国际治理思路的失败。那么, 这种带有普遍性的批评是否公允呢?应该说, 假定跨国资本绑架政府进而推导出全球治理多元主体无法承担治理责任的逻辑是似是而非并且缺乏中间环节的。以国际金融寡头为代表的跨国资本固然已经成为全球治理进程中足以和各国政府分庭抗礼的治理主体, 危机爆发前的国际金融体系中也确实可以找到非政府治理的很多典型特征, 但是以国际金融资本的道德瑕疵推导出多元治理主体都具有类似的治理风险是值得怀疑的。
第一个疑问在于包括高盛在内的国际金融寡头是否真的是在摆脱了各国政府监督之后才肆行无忌的?这样的判断显然有些因果倒置。尼古拉·布哈林早在《资本主义与世界经济》 (1915) 中就已经指出, 金融资本的集中是自然的, 它一方面受到富裕工业化国家的强力支持, 另一方面又帮助这些国家实现与不发达地区进行财富划分和集中的任务[2]。经典马克思主义和新马克思主义学者都认为, 跨国资本与资本主义发达国家政府间存在着结构性的相互依存关系。尽管它们之间的关系也会出现龌龊, 但本质上他们是无法区分彼此的。2011年7月15日美国证券交易委员会 (SEC) 对高盛集团处以5.5亿美元罚单的事件佐证了马克思主义学者的判断。在利用各种金融衍生品大肆诈骗并直接诱使次贷危机出现以后, 高盛公司付出的代价仅仅是其当年第一季度不到两周的利润。这一标杆性的判决标志着在严重的经济危机后各国政府承诺的金改联盟全面解体。西方发达国家的跨国金融巨头纷纷逃过制裁并不是说他们的能力已经超越了政府控制范围, 而是说明各国政府与金融集团相互渗透和勾结状态的牢固。事实上, 政府作为监管者与被监管的金融企业关系暧昧并不是一个国际性的问题, 而是一个普遍性的国内问题。在全球经济危机中所显示出来的跨国金融资本险情既不具备新的性质, 也不能揭示新的问题。如果一定要定性的话, 那么可以认为它是国内问题国际化以后引发的需要治理的问题, 而非治理失败的问题。
第二个疑问则是国际资本的道德瑕疵究竟是由其治理理念失误带来的还是由于国际治理不充分带来的?市场经济的基本原则已经一再告诫我们, 市场秩序的维持不能一味依赖行为体的个体理性和约束力。全球治理“无统治治理”的思想也不是要强调国际治理主体的不受约束。与之相反, 全球治理除了“由谁来治”的问题之外, 一直在持续探寻“据何而治”的问题。从某种意义上说, 后者还更为重要一些。国际金融寡头当然在很多情况下可以充当全球金融安全问题的解决者, 但是同样会在监管不足的情况下充当麻烦的“制造者”。毫无疑问的是, 它们的治理权利从未被视为天然正当的, 也没有任何全球治理主体的治理权利可以被视为天然的。从这一意义上讲, 出现重大危机虽然证明了金融巨头们握有太多未经授权的权力, 但是这只能证明全球治理的发展程度不足, 无法推导出现有治理方向错误的结论。
在考虑以上两个问题后, 我们发现以国际金融体系为例来判断全球治理发展程度并不适宜。但是2010年以后全球治理的发展出现了某种停滞乃至倒退也是不争的事实。这主要表现为三个方面:
一是民族主义倾向在全球性问题中的强势复苏。全球性的经济衰退阴云久久无法消散, 极大地挫伤了自由主义原则指导下的现行国际政治经济秩序。从某种意义上讲, 民族主义并未如全球治理的倡导者所期望的那样被共同威胁、共有身份和长期预期逐渐取代, 反而以公民权益最终捍卫者的身份在国际局势恶化的情况下再次走向前台。在国际合作进展顺利的乐观氛围下, 国际治理的理念与实践也曾经与民族主义实现某种程度的和谐共存。只是一旦衰退阴影造成资源稀缺和竞争加剧, 民族主义所强调的本民族利益优先原则就会重获重视, 这极大地动摇了国际治理所必须的共同体价值观和利他主义政策取向。从G-20国际发言权的增加到国际气候谈判中的责任分担困境、从美国在国际禁毒问题上立场的后退 (美国部分州大麻合法化的政策严重打击了包括墨西哥在内的拉丁美洲各国禁毒努力) 再到欧债危机中债权国和债务国之间的博弈, 越来越多的例证显示全球性公共事务中的合作成本显著增加, 面对全球性问题的挑战时重要行为者开始趋向规避风险、转嫁成本。
二是政府间合作在全球治理中的比重更加明显。民族主义倾向的增加使各国政府更加频繁地介入到全球治理的具体事务当中。尽管按照安妮·斯特朗的观点, 由政府部门间合作建构的跨国政府网络本身就是国际治理的一个重要组成部分[3], 但是这种“全球网络政府”架构的缺陷几乎从一开始就十分明显:政府部门的跨国合作并不以培育跨国认同为目标, 而是以政府行为的便利化为基本诉求。这意味着国际规制和国际公民社会的发展在很大程度上将被政府权力的跨国延伸所抵消。同时, 与许多学者假定各国的政府间合作机制将会改善政府的治理局限相反, 政府在治理问题上的诸多缺陷 (包括权力扩张本能、国际寻租、效率低下、越位与错位等) 也同时被嵌入国际性政府间合作机制当中。因此, 各国政府虽然可能会因为不熟悉或不重视而对新的治理领域和治理主体不加干涉, 但是只要政府意识到新的国际治理领域所具有的价值, 就存在着将其纳入政府控制的冲动。可以说, 政府间合作必须在国际机制、共有文化、国际非政府组织等其他因素具有足够约束力的条件下, 才可能与后者保持长期稳定的和谐关系。目前, 随着在主权问题上观点更为传统的新兴工业化国家发言权的日益增加, 他们所强调的受监管的全球治理观点极有可能改变全球治理的发展态势。
三是政府对国际治理问题发言权的增加意味着非国家行为体在国际治理领域影响力的下降。跨国公司在全球性问题中的重要作用使许多人假定全球治理主体的多元化趋势已经极其牢固。但事实上跨国公司的地位和权力是由国际资本在全球化进程的历史作用赋予的, 其他国际行为体包括各种类型的国际机制、组织都不具备与跨国资本类比的可能性。对于大多数国际治理领域而言, 主权国家和跨国资本在权力和财富方面的支持都是其生存和发展的基本条件, 西方国家及西方跨国资本长期充当了全球治理的积极倡导者和主要资助人的角色。由于在全球金融危机中受到重大损失, 西方国家和跨国公司目前对全球治理加以扶植和资助的兴趣已经大为下降, 而其政策调整更是造成了彼此间关系进一步走向紧张对立的可能。在这种情况下, 包括IMF在内的各种国际机制和非政府组织的独立性出现下降的局面并不让人感到奇怪。
二、合作还是治理:政府间机制网络对全球治理的限制及其后果
总结国际治理在2010年以后面临的困境, 我们发现“无政府治理”所受到的挫折本质上是由各国政府对国际治理权力的垄断造成的。以国际金融寡头为代表的跨国资本与各国主权政府的结合, 促成了由少数精英主导下的国际体系中权力与财富高度垄断的局面。资本与权力的结合体掌握了大量资源, 利用各种手段加强对其他国际治理主体的控制程度。尽管国际治理思想通常是以降低甚至抵制政府干预为目标的, 但是这种抵制只是带来了国际治理主体形式上的独立, 政府及其衍生工具 (包括各种受资助和扶植的国际组织、治理议案等) 依靠复杂的关联网络深入到国际社会网络的每个网格当中。一旦当这些支持被收回时 (就像国际气候谈判中主要国家纷纷拒绝承担责任时的情境) , 国际治理就立刻陷入了停滞乃至后退的局面。
如果我们假定目前的国际治理格局是建立在国家中心主义或者说政府间网络主导型的治理结构基础之上[4], 那么这种治理结构将会使国际治理向哪个方向发展呢?这就引发了一个过去经常被忽视的理论问题:国家所支持的究竟是国际合作还是国际治理?很多中国学者似乎并未意识到区别二者的重要意义, 在研究这一问题时往往将国际合作视为广义的国际治理范畴中的一个组成部分。这种认知建构了一种二者似乎并不矛盾的假象。但2010年的全球经济危机及其后继效应向我们展示的结果是, 合作与治理仅仅是在国际经济政治形势一片乐观的情况下看起来近似, 二者在目标、手段上其实有着巨大的差异, 这种差异在各国经济形势困难的情境下尤为明显。按照海伦·米纳尔总结的普遍性“国际合作”概念, “当行为体通过政策协调过程, 调整自身行为以适应其他行为体的实际或预期偏好时, 国际合作就会产生”[5]。这种深受经济学思维影响的国际合作观将合作视为一种政策行为, 它依靠行为体 (主要是国家) 的偏好调整实现合作的结果。这种调整是功利性的, 它并不以行为体之间的身份重构为目的, 也不在价值层面上呼吁超过国家认同之外的新的认同关系。这意味着国际合作只要能够保证无政府状态下公共物品供给、化解集体行动的困境和搭便车行为即可[6]。
国际合作内蕴的经济理性与全球治理发生了剧烈碰撞。对于那些笃信全球治理的学者而言, 国际治理当然需要可持续的国际合作, 但是国际治理不仅仅是为了实现国际合作存在, 更是为了构建一个与全球化发展程度相匹配的规制体系。俞可平先生为此强调, “全球规制在全球治理中处于核心地位, 因为没有一套能够为全人类共同遵守、确实对全球公民都具有约束力的普遍规范, 全球治理便无从谈起”[7]。一个全球性规制体系的存在, 意味着传统的主权国家与其公民关系的解体和重构, 意味着国家要在主权让渡的基础上承认一种自身受到更严格限制的约束性规范。当然, 国家间的合作在客观上可能会逐渐演变为一种身份的重构过程, 但是这种长期性的过程绝不是国家本身所期待的, 只能说是国家间在必要合作基础上可能带来的附带后果之一。国家不是一定拒绝全球性规制体系的出现, 但是国家更愿意在严格的功能性框架内探讨规制问题。国家在国际治理问题上的不情愿态度直接决定了国际治理合作发展的现实情况。以国家为中心的、借助政府部门间合作网络的治理模型特别关注国际体系内与主权国家相关的功能性问题的解决, 它们依据国家利益的重要程度为全球治理内容排序, 并据此决定对治理性问题的投入程度, 努力使国际治理的节奏和幅度与国家的现实需要相适应。这就使全球治理的长远规划最后服从于国家的政治判断。政府间合作网络也在国际合作的过程中强化了自身的统治性地位。可以说, 功利性的国际合作在与国际治理具有一致性的同时, 其实还具有某种程度的冲突性。而这种冲突性又成为2010全球金融危机的一个重要原因。金融寡头的欺诈行为只有在得到其所在国政府的纵容后才能具有如此的破坏性, 而母国政府的纵容又以跨国金融公司对母国承担政治和经济义务为回报。那些把国际政治经济领域仍然视为民族主义角斗场的政治家们需要跨国公司有力的支持, 尽管这种支持最终代价沉重, 但是争取其支持依然是西方各国政府的最主要职责之一。
一个用国际合作代替国际治理、主张政府间合作网络承担国际治理主要职能的治理体系, 必然要在国际治理进程中维护主权国家的既有体制、阻止竞争性的治理主体出现、保证现有的社会和政治控制模式不受到损害和改造。政府间功能性合作网络的建设, 无须以反全球治理的姿态出现, 它们采取了一种更为有效的方式, 即融入全球治理结构、寻找代理人并控制这一结构, 最后达到“控制进而限制”的目标。在政府间网络主导下的全球治理实践中, 政府的加入最初能够极大地加速全球合作的发展速度, 但是最终又会起到限制其他治理模式产生的作用。国际合作转向全球治理的艰难既是各国政府可以限制的结果, 也是现有全球治理模式局限性的产物。
政府间合作网络对国际治理的垄断态势给我们展示了令人担忧的前景。国家和其他治理主体的不平衡关系一旦长期化, 可能导致政府主导型的治理模式规制化①, 政府对其他治理主体的控制方式内化为双方不平等的身份结构, 最终其他国际治理模式的发展空间完全被挤占———全球治理表现出令人窒息的单一性。做出这一假定的理由在于, 各国政府利用其它治理主体的虚弱现状, 做出长期性安排的可能性大为增加了。在传统的国际治理实践中, 各国政府对非国家治理主体的控制企图往往会受到强烈的抵制。非国家治理主体可以依靠多元化的资金来源、广泛的国际支持与不间断的治理进展, 向全世界展示全球治理的乐观前景, 为自己谋取一种跨国性的独立身份。只要乐观的预期能够吸引足够的受众, 国际治理主体就能够获得足够的支持进而抵制某一国家的影响力干预。而民族国家及其政府机构也只能在有限和自我克制的基础上对其施加有限影响。就控制手段而言, 国家也倾向于采用比较温和的方式而不愿意表现出更为强硬的态度。但是, 随着经济危机引发了国际环境的重大变化, 国家与其他主体间的原有平衡关系被打破, 控制手段的变化可能表现出两种新的变化。
一是柔性控制的范围加强。即便是在极端困难的情况下, 国际机制、非政府组织与跨国公司对全球治理的价值仍然无法否认, 理性的国家也不会以完全控制为目的规制其他行为体的作用。但是非国家治理主体面临的困境是明显的。这就为国家强化其博弈立场提供了条件。
1. 议程的设计。
在传统的全球治理范畴中, 非国家治理主体往往利用提出议题、建立跨国协商框架的方式吸引国家参与到其不熟悉和不理解的新治理领域当中, 议程的设计和选择又反过来赋予了这些治理主体相应的权利。随着政府间网络的发展, 政府对于跨国领域的熟悉程度和提出议题的能力在增加, 普遍经济衰退的威胁又暴露了非国家治理主体的缺陷、增加了国家对治理领域投入的危机感和迫切感。对国际治理关注度的增加赋予了政府更大的决策冲动、直接介入和把握治理进程, 也使国家因为投入资源增加而获得了其他治理主体无法媲美的决策优势。
2. 选择和否决。
国家对全球治理议程兴趣的增加, 并不必然排斥非国家治理主体的作用, 在全球治理寻求超国家利益的情况下, 双方甚至可以密切的合作。目前的问题在于国家对全球治理的关注是在民族主义情绪极大复苏的背景下发生的。国家政治结构的转型和经济衰退增加了国家的不安全感、强化了国家在国际领域的自利倾向。基于国家利益和民族主义倾向介入全球治理的国家, 必然加强从本国视野考虑的治理议程问题, 关注国家在不同治理选项内的收益清单的比较。非国家治理主体能否做出倾向性的选择, 就成为国家需要重点关注的问题。在欧债危机和国际气候谈判中, 国家间的冲突、国家和国际机制的冲突、国家和非政府组织的冲突都更加明显了。非国家治理主体几乎无法避免在冲突性的国家利益中做出选择的问题, 尽管其选择的初衷可能是中立的, 但是这种中立却很难在一个自由主义倾向衰退的世界里获得谅解。
3. 附带苛刻条件的资助。
非政府治理主体活跃程度与其资金来源紧密关联。以大型企业和政府注资为形式的各种基金会对非政府治理主体的存在起到了非常关键的作用。在全世界都将国际经济不景气的罪责归于以国际金融寡头为代表的跨国公司头上时, 各国政府对跨国资本的更严格监管已经条件成熟。在标准普尔将美国主权债务信誉等级降级后受到的压力警告代表了这种趋势。金融资本和主权政府的进一步密切结合使非政府治理主体的资金来源变得更加单一化。各国政府附加更多条件的资助已经条件成熟。
二是各国政府采用强硬控制的可能性增加。事实上, 包括国际机制和非政府组织在内的治理主体从未完全被各国政府接纳过。除了隐性的提防外, 很多对主权理解更为原教旨的国家都利用法律和政治手段强硬对待过他们认为有害于本国安全的跨国行为体。冷战后西方世界的扩张和全球经济外交的衰退, 降低了由西方世界发轫和推动的国际治理模式的威信。由于国际治理组织与西方国家历史性的普遍联系, 很多国家都会用更警惕的态度对待这些治理主体, 在面对他们认为损害本国主权利益的治理行为时, 采取强制措施的态度也可能更加坚决。从非国家治理主体与各国政府的冲突模式分析, 各国政府通常情况下会使用基于主权原则的国内法制惩罚治理组织的成员, 借以阻滞或控制这些组织的行为。而使用国内法制的基本理由则在于:非国家治理主体可能是跨国性的, 但是成员仍需要保持对民族国家的忠诚, 民族国家也有权利对其忠诚度加以审查甚至以严厉的罪名加以制裁。把治理组织和组织成员分开对待, 成为可能的强制措施的基本逻辑。
三、合法性与威望:非政府治理主体的迫切任务
以政府间合作网络为主导的国际合作是目前最具可行性的全球治理模式, 但同时也是发展前景最为有限的一种模式。国家间所期望的治理前景从目前看全无超越“国际合作”的渴望。因此, 全球治理应该警惕某一治理模式的垄断。多种治理模式的多元存在与相互竞争对于该进程的健康发展意义重大, 而任何治理模式对全球治理的垄断都是对全球治理价值理念的背叛。那么, 如果解决政府间合作网络的快速发展和其他治理主体相对削弱之间的矛盾?在国内法制的基础上建构政府与非政府治理主体的法制化关系框架可以被视为一种功能性的解决办法, 强化非政府治理主体在全球治理中的威望则是根本性的议题。
为了重建倾斜的平衡, 按照任务迫切性的程度, 非政府治理主体需要在以下三个方面加强自己的地位。
首先, 非政府治理主体需要在民族国家体制内寻找足够的支持者, 获得他们的政治忠诚, 并将这种政治忠诚转化为政治层面的影响力。在一个全球化深入发展的时代, 全球治理的重要性和价值已经可以引起足够多人群的关注, 并进而形成较为固定的支持者群体。但是大多数支持者们更趋向于从技术性的角度去理解自己的职责, 而不太愿意将其诉求诉诸于政治渠道。换句话说, 那些对全球治理支持并践行的人群 (尤其是非西方国家内的全球治理支持者) 并不总是意识到他们的行为需要形成政治压力才能得到解决, 他们更愿意把自己理解为政府的合作者或新领域的拓展者 (尽管他们不愿意承认自己可能成为政府职能的延伸) , 希望通过与政府某一部门对话或请求帮助来解决问题。从长远看, 非政府治理组织在支持者数量进一步扩大的基础上, 应该有意识地把自己的诉求纳入实质性的政治程序当中, 寻找到稳定的渠道与政府部门进行合作和沟通, 将自己的需要嵌入国内政治利益博弈当中, 寻求在国家实施方针中的发言权和影响力。
其次, 获得政治影响力可以增加政府治理主体相对主权国家的独立地位, 但是这种独立地位需要国内法框架内的确认。非政府治理主体依靠日益膨胀的规模和成熟的功能, 在某些功能领域的权威已经带有不容忽视的政治性, 他们和政府间治理网络相互交叉, 全球治理因此表现为各种新的权威领域的复杂结合[8]。但是一个被刻意模糊化的问题在于, 这些权威和国家主权的关系是缺乏明确分界的。在主权国家重视不够或者力不能及的地方, 新治理权威部分替代了政府的作用, 但是这种双方权利的分界是建立在默契当中, 而非法律确认的制度。这就给主权国家破坏默契、限制非国家治理主体的行为提供了足够的便利。显然, 仅仅获得合法注册无法保证非政府治理主体完成自身使命, 非政府治理主体需要在其组织形式、功能边界、募资渠道等多个方面获得明确的法律身份, 这是保证非政府治理主体生存和基本安全的必要措施。但仅仅依靠法律保障还不足以使其充分发挥作用, 非政府治理主体最终需要的是参与一国立法和行政过程的合法框架。在一个相对固定和公开的平台处理彼此关系会给政府与非政府治理组织之间划定明确的边界。
最后, 非政府治理主体需要重拾全球战略的理想与信念, 建立一个基于共同梦想的新型政治组织。无论如何, 全球经济衰退都显示了某些治理主体缺乏道德感的行为所带来的危害, 而这种危害又与非政府治理组织的松散、监督的匮乏和价值取向混乱等固有缺陷相关。全球治理是在认识到国家体制局限性的基础上发展起来的, 又因为自身的组织和价值局限被政府间合作所批判。如果不进行组织结构与信念的重塑, 非政府治理主体无法与各国政府维持必要的平衡。为了适应必须与政府合作的现状, 很多非政府治理组织都对自己的组织结构进行了调整。但是非政府治理主体必须意识到, 如果不能体现出特殊的价值、具有独特灵活的体制, 那么他们不可能与资源占优势的各国政府争夺民众的支持和政策的影响力。非政府治理主体所依托的是复杂多变、前景不明确的全球化进程, 其自身无法提供一个长期和可保障的政策议程, 这在很大程度是由环境造成的。因此, 如何没有高度的牺牲精神、责任感和有吸引力的远景畅想, 非政府治理主体是难以发展的。但是, 包括跨国公司、国际机制和各种非政府组织在内的其他治理主体, 为了实现与国家的和谐共存做出了过度的妥协和效仿, 最终使其精神层面的独立性和组织层面的独特性受到损害。在具备了现实政治影响力和国内法接受的合法地位后, 未来的非政府治理主体应该着力实现其募资渠道的多元化, 降低各组织对政府的依赖性。同时, 这些组织应该保持与其他国际关系主体的均衡关系, 利用当前国际合作体制的功能缺失寻找自身的价值所在和职责所在。
非政府治理主体的生存对处于低潮期的全球治理而言意义重大。作为一种与主权国家原则、立场均有不同的治理主体, 他们对这个世界的看法、对解决办法的认知都体现出一种宝贵的不同。也正是他们的特殊性, 给了国际体系一个不一样的前景可能。全球治理主体的多元化是全球化存在与全球治理出现的前提, 这也是我们所期待的。
参考文献
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困境治理 篇2
傅达林
2013-5-7 5:38:07 来源：《 人民日报 》（2013年05月07日 05 版）
行政执法的行为纠偏和矫治功能，关键不在于处罚的强度，而在于执法的密度与持久度。
闯红灯可谓现代城市治理的顽疾，如何有效纠治这一现象，让不少城市管理者伤透脑筋。在经过近一个月“缓冲期”之后，北京5月6日正式开始对“组团式过马路”说“不”，对不听劝阻、带头硬闯红灯的行人和非机动车分别处以10元和20元的罚款。
想铲除闯红灯这样的“城市牛皮癣”，仅仅寄希望于一场运动式的治理并不现实，即便是像北京那样将专项整治贯穿全年，其持久性的效果也有待观察。所以出现“组团式过马路”的现象，根本原因在于，中国迅速进入汽车时代，但道路文明水平却没有随之迅速提高。因而倡导交通文明，培养公民对法律规则的尊重和信任，才是解决问题的根本之道。
问题在于，如何培育公民的这种规则精神？
伴随着城市化的步伐，行人闯红灯的现象一直如影随形。执法时紧时松，一些城市的马路秩序也时好时坏，在这种执法游击战中，交管部门面临的困境在于：人人都有可能闯红灯，但执法力量不可能强大到对每个行人盯梢的地步，于是治理者往往在情况严重时展开集中式治理，寻求短期内的治理效果。一旦秩序好转，执法的松懈便导致闯红灯现象回潮，久而久之易在民众中形成误区，闯红灯是“正常”的，等红灯反倒成了“异类”，甚至在违法行为受到矫治时感到不适应，出现抗法现象。
对公民而言，尊重法律乃是第一条重要的“法律”。“组团式过马路”凸显出的是公民自利性的选择，对规则的尊重与遵守让位于个人私利性的偏好，此时就需要执法予以纠偏。通过日复一日、年复一年的执法矫治，才能让公民最终形成遵守交通规则的行为习惯。但是，行政执法的纠偏和矫治功能，关键不在于处罚的强度，而在于执法的密度与持久度。一旦执法松懈，行人就会产生侥幸心理，出现运动式执法的怪圈，甚至让公民产生逃避法律、规避法律的心理，使得其服从规则的行为习惯更难确立。
可见，治理行人闯红灯首先考验的是执法耐力。10元钱的罚款虽然算不上什么，但蕴含着对违章行为的否定性评价，让违法者意识到自身行为的违法性，久而久之能够在人们内心形成一种规则意识，并转化为“理应如此”的文明操守。在某种程度上说，对于公民违法行为的矫治，处罚的严密性、持久性较之严厉性更为重要。
秩序是文明与自由之母。彻底走出“组团式过马路”的治理困境，执法必须自身回归法治正途，以法治的思维和方式寻求对公民行为失范的纠偏。只有执法始终恪守本职，不缺位、不越位，秉持“愚公移山”的法治毅力，才能最终获得良好的马路秩序，也必将让公民享受到秩序带来的文明与自由。到那时，公民守法将不再出于处罚的威慑，而是出于热爱法律的德行与良知。
试述网络治理的多重困境 篇3
关键词:网络治理 困境
20世纪90年代以来,“治理”逐渐成为公共管理的核心概念,治理理论在学术界逐渐成为研究的重要议题,而网络治理模式则是90年代中后期以来学术界研究的新热点。本文将对网络治理模式兴起的历史背景与实践基础、网络治理的内涵与特征、网络治理的困境及其解决等方面展开分析与论述。
一、网络治理模式的兴起
进入20世纪以来,为了适应公共管理发展的需要,政府的社会管理职能迅速扩张,建立在工具理性主义基础之上的官僚制逐渐成为组织管理的工具。现代官僚制将社会生活的方方面面都纳入到官僚组织的管理范围,政府的管理职能和机构规模随之膨胀,官僚制的管理效率问题逐渐受到越来越多的人的质疑。20世纪70年代末,西方国家质疑官僚制有效性的运动风起云涌,关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对社会公众的回应能力,“更少的政府,更多的治理”成为西方政府改革的共同特征。在这样的背景下,片面依靠市场竞争机制来解决公共管理的做法并没有取得预期的效果,合作网络在回应社会需求中应运而生,并成为治理公共事务的重要组织形式。作为一种新兴的治理模式,网络治理为处理公共事务引入了新的机制,也为提升集体行动的能力提供了新的途径。
网络治理的兴起是对传统的政府与市场二分法的超越,它摆脱了关于“两只手”的持久争论。古典自由主义的倡导者强调“看不见的手”的作用,信奉“管得最少的政府就是更好的政府”,由于政府存在许多缺陷,如公共政策失效、公共物品供给的低效率、政府内部性、寻租及腐败等,因而要尽可能发挥市场机制的作用,减少政府干预[1]。凯恩斯主义则相反,它强调“看得见的手”的作用,主张国家干预主义,其理论预设就是市场存在缺陷,比如垄断、宏观经济调控问题、市场不完全和信息的不对称、公共物品与服务的供给问题、外在性、分配不公等[2]。而政府则可以避免这些缺陷,所以应该加强政府对市场的管制。这些争论仍然无法克服“政府失败”与“市场失灵”的问题,治理理论的兴起似乎使这些问题有了新的答案。治理理论则认为在许多社会领域存在着政府和市场的同时失败,只有将“第三只手”——民间社会组织引入公共管理领域,才是解决各种危机的根本出路。
二、网络治理的内涵及特征
我国著名公共管理学者陈振明教授认为,治理理论的兴起形成了政府管理的研究途径、公民社会的研究途径和网络治理的研究途径[3]。政府治理的途径将治理等同于政府管理,认为治理就是单个国家的可统治性;公民社会途径则不同,它确信公民社会组织可以建构自己的网络,自主治理公共事务。政府治理途径侧重于政府管理方式的变化来达到治理目标,公民社会途径则怀疑政府能力,认为自组织的网络可以单独解决治理问题,而网络治理途径则是对政府管理途径和公民社会途径的综合,认为单独的政府或公民自组织网络都无法解决公共问题,只有相互合作才能达成治理目标。
网络治理,是指为了实现与增进公共利益,众多的公共行动主体彼此合作,在相互依存的环境中分享公共权力,共同管理公共事务的过程。网络治理具有以下特征:
第一,多元的公共行动系统。由于社会的变迁和多元化倾向,公众需求的多样性和环境的不确定性,使政府无力独自应付和解决所有问题,政府不再是唯一的权力中心和行动主体。社会网络组织体系能够运行,依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量,依赖于政府、公民、企业、社会组织之间的相互信任与积极合作的态度。面对不同地域范围内的公共问题,不同的治理主体围绕着特定的公共问题或公共事务,通过对话、讨价还价、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动,达成共同治理目标,并形成资源共享、彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构,建立共同解决公共问题的纵向、横向的或两者结合的组织网络。
第二,合作互惠的行动策略。需要指出的是,在网络治理中,每一个行动者都是理性的行动者。虽然各行动者有着复杂的动机,既有逐利的一面,也有追求社会效用的一面,既有利益分歧也有共同利益,但是由于行为者都是理性的,他们会发现在不确定性的情况下,最有效和理性的做法是合作。对于行为者来说, 通过不断的对话交流,可以克服有限理性的先天不足;通过持续的学习,可以积累经验,改进行为模式,进而提高适应社会的能力。经过多次博弈,行为体之间倾向于建立长远的互动关系,采取互惠合作的行动策略。网络运转依赖的基础是合作,网络治理结构将成员组织的核心优势经过主动优化、选择搭配,相互之间以最合理的结构形式结合而形成了一个相互优势互补、匹配的有机体,从而达到1+1﹥2的整体协同效应。
第三,网络治理的过程性与动态性。在网络治理中,行为体的行为是相互影响的,整个治理过程是互动协商的过程。网络治理是一个持续的互动过程。这既源于环境的变化性、不确定性,组织边界的模糊性,又源于网络中组织运作的需要。网络的形成是为了获得单个个体行动无法获取的利益,但是网络一经形成并不是静态的、一成不变的,它会根据环境的变化和利益的需要进行调整。复杂性任务要求个人或团体进行资源和信息的共享,增强互动的频率,加强信任和合作。而不断变化的环境,又使网络中子系统的边界不断模糊和发生变化,参与者根据需要不断地调整合作的对象、范围和领域。就政府而言,网络治理为政府提供了更多可供选择的合作伙伴,政府需要根据任务要求不断变更网络线路和挑选合作伙伴。
三、网络治理的多重困境
治理理论为自己提出了宏大的抱负,也为公共管理描绘了宏伟的蓝图,但这种理论自身却面临着诸多矛盾和困境。网络治理理论明确提出了多中心治理观点,通过协商合作的方式来共同管理。作为合作网络的治理实际上是一把双刃剑,随着相互依赖关系的增长,合作网络所强化的共同利益为解决依靠单个组织无法解决的事务提供了可能性,成为推动公共管理民主化、社会化、分权化和竞争化的重要力量。然而,合作网络所面临的多重困境却直接影响着治理的绩效。
(一)国家空心化的担忧
“国家空心化”是英国著名政治学家罗兹对20世纪70年代末以来英国政府改革过程中出现的一种现象的描述。通过市场化、私有化、社会化、权力下放等手段转移、限制、缩小政府职能。具体而言,主要是指:“私有化和限制公共干预的范围和方式;中央与地方政府部门的功能转让给替代性服务体系;英国政府的功能转让给欧盟机构;通过新的公共管理方式限制公共服务人员的权限,重点是管理的责任以及通过更明确地划分政治与行政来实现更清晰的控制。”[4]网络治理模式相当程度地反映了变迁的后现代社会的特征,但是仍然存在一些问题:网络治理强调多元主体的共同合作治理,而多元主体所引起的组织结构的碎片化会对中央政府的指挥、命令能力造成冲击;网络治理强调多元主体之间的相互依赖性,而对于组织外部依赖性的增加会腐蚀政府行政的能力;碎片化破坏了政府的权力集中,会间接破坏行政中心的协调能力;网络式的公共组织过度的权力分化,会造成政府权威的流失,并由此引起对政府的质疑。
(二)政府合法化危机
网络治理强调政府与其他社会主体之间的协同合作,共同解决社会公共事务问题,这会减少公民对政府的信任和忠诚,政府存在一定的合法性危机。
在相互依存的环境下,社会公众对民主政治存在认同危机,公私界限的模糊化导致责任认定的困难。合作网络与代议制之间存在紧张的关系,由于公共服务不再由政府部门单独提供,这就或多或少地转移了公众对政治系统的认同,减少对政府的“忠诚投入”,从而产生合法性问题。同时,通过合作网络,政府可以在避免扩大规模的同时管理更多的公共项目。然而,也正如众多研究者所担心的那样,由于合作网络是建立在政府与非政府组织共同分享权力、分担责任的机制上,所以会带来相互推诿、转嫁责任问题。这种责任性问题主要表现在:私营企业很少认为自己是社区的成员,不愿意对社区承担应有的义务;民间组织希望自己可以更广泛地参与公共决策的制定,但分散的民间组织只能代表局部利益;更严重的是,由于责任分担机制不完善,很容易弱化政府的公共责任,引发行政能力问题和政府缺位现象。
(三)治理神话
政府失灵、市场失灵,网络治理并不是万能的,也会存在治理失败。作为合作网络的治理也面临着可行性与有效性的困境,并非所有的社会问题都可以通过合作网络来解决;在市场和政府不起作用的地方,合作网络也不一定能够有效地发挥作用。这就提出了可治理性的问题,比如合作网络并不能真正消除市场失灵的深层因素,政府失败需要进行宪政改革,在这些情况下如果要导入合作网络不仅于事无补,反而可能使问题恶化。从可行性看,治理理论要解决的问题在具体实施时却又面临着多种两难选择,如合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、原则性与灵活性的矛盾等等,这些矛盾都可能引发治理失败。从有效性看,不断变动的治理环境和日益增多的社团产生了层出不穷的公共需求,这无疑向合作网络施加了重负,而合作网络要解决问题的资源总是有限的,某一方面条件的缺失都可能影响网络管理的效果,甚至使合作网络面临解体的危险。在公共生活领域,相对合作网络有限度的治理能力而言,治理需求量有无限增长的趋势,从而必然导致合作网络存在有效性问题。
(四)网络治理机制的脆弱性
由于网络治理的核心机制是基于合作与信任而形成的社会资本,在不确定性因素以及机会主义倾向等作用下往往非常脆弱,如果没有具体有效的相关制度安排,不足以持久的合作。而且,由于网络治理强调合作与信任,搭便车、相互推委和转嫁责任等现象时有发生。当多元主体仅仅从自身利益出发,甚至以共同合作治理的幌子谋求自身利益时,公共利益的实现与维护就会变得更加困难。
(五)网络治理主体责任的模糊
网络治理主体之间的责任划定问题。政府可能推卸自身责任。通过合作网络,政府可以在避免扩大规模的同时管理更多的公共项目。然而,也正如众多研究者所担心的,由于合作网络建立在政府部门与非政府部门共享权力、分担责任的机制上,所以带来了公私界限的模糊、责任认定的困难,这为公共行动者互相推委、转嫁责任提供了可能。具体而言,这种责任性问题表现在:私营部门中的企业很少认为自己是社区的“居民”,对社区负有任何义务;第三部门内的组织希望自己可以更广泛地参与公共政策制定和社会事务,但这些组织也有不足的地方,如低下的管理,与其他类型的组织缺乏联系和交流,仅代表着局部利益;更严重是,这会弱化政府的公共责任,引发行政伦理问题和政府缺位现象,甚至滋生腐败现象。
网络治理是实践和发展的产物,随着全球化与信息社会的来临而兴起,在治理社会的过程中,有着很大的优越性,超越了传统的政府与市场的二分法。但是,网络治理也不是万能的,存在着国家空心化、政府合法化危机等多重困境,因此,我们在利用网络治理社会的同时,也要充分发挥政府、市场的调节作用,将三者有机结合在一起,共同解决社会公共事务中出现的矛盾与纠纷,从而使社会达到一种最优的状态。
参考文献:
[1]樊勇明.公共经济学[M].上海:复旦大学出版社,2007:32-41.
[2]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京:中国人民大学出版社,2003:81-88.
当前高职院校治理困境研究 篇4
高职院校的传统管理模式基本上沿袭普通高校管理模式和中职学校的管理模式, 虽随着教育体制的改革和市场经济的建立高职院校历经改革, 行政权利泛化, 服务意识和民主意识缺乏仍然比较普遍。由于生源的素质、制度的滞后、市场原则的建立 (目标的分离性) 等形成了学生、一般教师、党政人员、教授这些利益相关者的非线性关系, 竞争与合作的非平衡状态导致了校园治理处于一种困境状态。最终信任、合作、相互尊重、承诺成了以人为本的服务型校园建设的必然发展趋势。
一、治理视野下校园现状
1.学生、学校二者有着共同利益, 但缺乏相互理解。学校的兴衰不仅取决于师资力量和硬件设施, 更主要取决于社会对学校学生的认可, 归根到底在于学生的综合职业能力和素质的高低。生源质量、师资力量和学校的办学水平等多种因素影响着学生培养的质量。因此学生、教师、学校三者应该有理由去相互合作和协调, 形成一种良性循环来提高学校、学生的社会竞争力。但往往学校的举措得不到学生的理解, 例如学生的起床难、旷课多、补考多等现象较为普遍, 学校采取的早锻炼考勤与体育成绩考核、综合素质评定挂钩、晚上宿舍限电停网、加强复习强度等措施学生确并不认可, 甚至并不在乎。有些人诚如叔本华对自暴自弃所辖的定义:“当一个人陷入这样一种境地:他相信, 某些事必然会发生, 只因为他不希望它们发生, 而他希望发生的那些事情却永远不可能发生……。”而刚性的奖惩机制往往会造成对立甚至群体性事件。在这种状态下, 相互的理解则成为了一种不可能, 往往一方把另一方的善意理解为不尊重, 无法达到产生合作的共识水平。
2.制度创新的滞后性比较普遍。一方面习惯性的思维制约了高职院校制度的创新。权力的自我膨胀让部分行政职能部门成了一个个利益小团体, 不能形成一种合力。例如在推进二级管理上进展缓慢, 系部并没有真正地实现权责对等, 往往只是执行部门, 决策权受限制甚至没有, 再比如学生的学费欠费问题, 财务部门、教务部门、学生处管理助贷部门的数据信息不能共享, 未报到的学生、办理助贷学生赫然在欠费名单表中等等。另一方面制度创新的现代性缺乏相应的基础。首先, 制度的制定未能将每一领域的认知潜力从其外在形式中释放出来, 治标不治本的现象比较普遍。制定制度的合理性缺乏事前沟通和事后反馈。往往没能和实际状况相联系, 或者是事前沟通的代表性不足, 抑或是对反馈信息的处理及时性不够等。其次, 学生对制度制定的参与积极性不高, 甚至是漠视。理性思考能力不足也妨碍了制度创新的现代性基础。片面的权利观成了学生拒绝制度创新的挡箭牌。因此, 往往会出现一种困境:无论新旧制度的好坏都不能达到预期的效果, 徘徊成为了一种常态。
3.市场原则在高校中发育的特殊性。有学者主张当前高校治理模式应从管理型向服务型转变, 因此, 学生和学校之间更像是消费者与顾客之间的关系。但学生这个角色需要学生承载一些基本的义务, 例如遵守课堂秩序, 遵守校园规章制度, 只有完成这些义务才能享受学校提供的奖助学金、安全保障等服务。片面的强调权利而忽略义务所形成的认识误区会导致一些漠视教师尊严、挑战秩序的行为。比如说把对老师的测评交给一个老是旷课或者上课不听课的学生, 与其说是尊重学生的权利, 还不如说是对教师自由的侵犯。在教育领域, 自由与秩序的依存因错误引用市场原则而被割裂, 相互的尊重被相互的失望替代, 形成了学校、教师、学生之间一种破坏性的张力。
二、改善校园治理的途径
校园和谐是一个系统概念, 其组分与要素之间不是简单的、均一的线性关系, 而是一个多维的、多层次、多因素相互匹配、相互协同、相互作用的复杂非线性关系。同样, 校园治理也是各要素的“和而不同”, 蕴含着既竞争又合作的非线性运行机制, 呈现出整体正效应的涌现。因此, 人们应遵循符合复杂性世界的非线性思维观来认识和理解校园和谐, 辩证的、动态的分析与把握校园治理, 进行不断地探索与研究。
1.着力提高学生综合素质, 改变传统观念, 促进学生实践的反思性, 增进师生和学校三者的相互理解。影响人自身活动的最重要的因素, 一是人的观念, 二是人的能力。因此, 要实现校园治理, 产生合作, 前提是教师、学生、学校能够互相理解。由于部分教师对工作缺乏积极性, 可直接导致教师对学生的误解和理解缺失, 或者教师对自己工作角色错误理解为自己是知识的传授者和教育教学过程中的“独裁者, 片面的教学观和学生观在领会和上传下达中走样。学生对教师、学校缺乏理解、存在误解主要是由于学生对教师和学校工作认识不足、缺乏对教师和学校进行理解的主动性、没有足够的理解能力及外部因素的影响等。因此, 提高师生的认识水平, 增强师生理解能力, 加强学校与师生情感的交流与沟通, 促进学校与师生有效理解, 有效增进学校与师生相互理解是实现校园治理的前提条件和基础。
2.制度创新的目的是以保证权利为目标。要实现校园治理, 校园中秩序和自由的有机统一必然要以制度为保障的。传统来说, 校园主体的完整性表现为对良好的合作治理秩序负责, 往往人们习惯性的把制度当成树立权威的工具, 忽略了制度对权利保护的价值追求, 而这正是校园治理视野中制度行动的伦理逻辑。在现实制度制定过程中, 人格化的校园主体的完整性和教师个体的独特性或差异性二者造成了完整性输出的缺失, 而学生个体的完整性和独特性在与前二者的交互过程中造成一种张力。这或许是目前校园治理中制度设计和相互承认、信任治理体系的矛盾点。因此, 不仅要注重制度创新的程序性和科学性, 更要注重制度的伦理价值, 只有把公正、合理、合道德的制度与自觉的个体道德修养相统一, 才能铸就校园治理的基础。
3.尊重教学规律的特殊性, 贯彻教育的公益性, 创造校园治理合作基础。教育的公益性决定了服务性校园的建设中市场原则的有限性。学校、教师、学生之间不应是简单的管理关系, 更不应该是纯粹的消费关系。知识的提供和消费在一定程度上涉及到教师的尊严和学生的权利, 影响着服务的质量和品质。因此, 规模化教学和个性化学习需求之间的矛盾是当前各高校发展面临的一个共同难题。当个性化需求以市场经济为借口自我无限扩张和延伸, 往往演变成自由对秩序的干涉。只有引导个体适度的需求节制, 才能实现学生、教师、学校三者共同利益的最大化。
4.充分发挥学生主体在校园治理中的积极性和创造性。社团给学生提供了一个实践、锻炼的平台, 也是大学生思想政治教育的第二课堂。在社团的引导和管理上要摈弃固有的“半官方”思维, 通过制度规范社团的价值取向和运行机制, 避免社团及社团成员之间的不良竞争, 发挥他们密切联系学生的优势, 在事关师生、学校的重大决策中征求他们的意见和建议, 形成共识, 构建一个直接有效、良性的互动平台。
困境治理 篇5
析
饶静 纪晓婷
2012-8-7 9:41:22 来源：《农业技术经济》2011年12期
【内容提要】 本文基于农户调查数据来分析农业面源污染治理困境的情况。研究认为，农业面源污染不能完全归咎于“高产、高效”的农业技术发展，而是由于施用现代农业技术的过程中，政府的农业公共服务供给出现了问题，导致可以“高产、高效、低投入”的农业变成“高产、低效、高投入”农业。农民养成“高度依赖化肥和农药”的农业生产习惯，政府缺少正向的经济激励，农民采取环境友好型农业技术积极性受挫。农业面源污染调控的最终目的是引导微观层面的农户自觉调整自身的生产行为。这就需要政府认识到目前农业面源污染治理的困境，加大政府公共农业技术支持，采取长期的、有效的正向经济激励措施，使农民积极地采用环境友好型农业技术。
【关键词】 农业面源污染 治理困境 微观视角
一、引言
农业面源污染主要来自农业生产中广泛使用的化肥、农药、农膜等，以及农作物秸秆、畜禽粪便、生活污水、生活垃圾等废弃物。其具有分散性、隐蔽性、难以监测、随机性和不确定性等特点，对我国水体、土壤和空气造成的危害日益严重。2010年2月6日环保部等三部委公布的《第一次全国污染源普查公报》显示全国农业源污染物排放对水环境的影响较大。2007年化学需氧量排放量为1324.09万吨，占化学需氧量排放总量的43.7%。农业源也是总氮、总磷排放的主要来源，其排放量分别为270.46万吨和28.47万吨，分别占排放总量的57.2%和67.4%(见表1)。除水环境外，农业面源污染还对农业赖以生存的自然资源特别是土壤产生严重影响，直接影响到我国农业发展和人类健康。
对农业面源污染的发生机制研究发现，追求增长的农业发展观、城乡二元经济社会结构(洪大用，2004)、农业面源污染的负外部性(马云泽，2010)、治理成本高以及农户生存和发展的压力、农业经营行为短视化(张欣等，2005)、农户环境意识淡泊(张云华，2004)等是造成农业面源污染的主要原因。在农业面源污染治理方面，我国农业面源污染控制与管理的工程技术措施的研究已经与发达国家持平，但大部分仍处在试点阶段，难以广泛应用。另外，我国关于农业面源污染的立法不全、无良好的经济激励手段等也难以防治农业面源污染(刘冬梅，2008)。这说明控制和解决农业面源污染不仅仅是技术问题，更是社会经济和发展问题，需要多学科视角进行审视。那么从农业面源污染的重要利益相关群体农民的视角来看，我国农业面源污染治理的现状和困境有哪些？笔者为此主要针对化肥和农药的施用主体即种植业农户展开了调查。
二、研究方法
本文选取北京大兴区3个镇的6个村庄和河北省易县1个乡的1个村庄共200名农户进行了实地调查。北京市大兴区属于经济较发达地区的蔬菜集约化种植区、设施农业发达地区，大兴区地处北京南郊，辖区总面积1036平方公里，总人口58.1万人，农业人口31.9万人，现有耕地面积57.6万亩，其中蔬菜22万亩，西甜瓜10万亩。研究选取的3个镇均为大兴区农业发达乡镇，人均耕地3～6亩。而河北省易县则代表了欠发达地区的非集约化种植区、设施农业不发达地区。易县全县总面积2534平方公里，总耕地面积62万亩，所调查镇为山区镇，人均耕地不到1亩。
实地调查方法以问卷调查为主，采取调查员和种植户面对面进行访谈的方式。在北京大兴区每个村调查了30户农户，河北易县某村调查了20户农户，总计进行了200户村民的问卷调查。与此同时，研究小组在每个村都进行了小组访谈和个案深度访谈，收集了丰富的研究材料。调查对象的地区、性别、年龄和文化程度分布见表2。
三、微观视角的农业面源污染治理困境
(一)农业面源污染并不应只归咎于“高产、优质、高效”的现代农业，而应思考为什么农民没有同时实施环境友好型的田间管理技术
我国20世纪80年代开始的农业科技革命，其代表性的内容为大规模推广以杂交稻和半矮秆常规稻优种、杂交玉米和半矮秆小麦，配以高产栽培技术及提高复种指数；其前提条件则是水浇地面积、化肥及农药用量的大幅度的增长(刘江，2003)。由此，我国具有循环性、生态平衡、对环境友好等特点的传统农业被逐步改造成为“高产、优质、高效”、依靠化肥和农药来保证产量持续增长的“现代农业”。我国粮食单产大幅度提高，为粮食安全提供了保障。但同时也带来广泛的滥施化肥和农药、大水漫灌等问题，再加上畜牧养殖业的规模化水平和生产总量不断提高，由此带来的环境问题逐渐显现并呈恶化趋势。以粮食作物玉米为例，两个研究社区的玉米商品化率都在80%以上。其一般施肥过程和化肥施用量为：底肥二胺15～25公斤/亩，追肥尿素15～35公斤/亩，一季玉米共计需要施化肥30～60公斤/亩。统计156名玉米种植户的化肥施用量发现，高于225公斤/公顷(15公斤/亩)国际通用安全上限①的达到90.48%；高于统计数据估算的全国施肥平均水平444公斤/公顷(约30公斤/亩)②的达到78.57%(见表3)。集约化种植区和非集约化种植区化肥施用量无明显区别。这种以工业化为支撑，建立在大量技术、资金和物质投入基础上的资源集约型农业，使粮食产量大幅度提高的同时伴随农业面源污染的日益严重。
因此，很多学者认为“高产、优质、高效”的现代农业是农业面源污染的重要原因之一。因为现代农业是以工业化为支撑，建立在大量技术、资金和物质投入基础上的资源节约型农业。这种集约化农业生产模式易对环境造成污染，使经济成长过程伴随农业污染的增加(万洪富，2005)。然而，笔者认为农业面源污染的根本原因其实并不在于“高产、优质、高效”的“现代农业”，而在于农民在施用化肥农药时没有掌握好正确的、环境友好型田间管理技术，从而造成化肥和农药的滥用，导致面源污染。调查中，有86%的农户认为“自己很好地掌握了施肥和施药技术”，然而研究却表明我国农民的田间管理水平很低。“全国43个玉米高产的实验，发现最低的每公顷产量10吨，平均产量是每公顷15吨，最高的达到每公顷21吨。但同样的玉米品种，交给农民后产量只能达到每公顷6吨。不只是玉米，小麦、水稻，其他作物也是这样，育种专家培育出的优质品种到农民的田里，平均产量连专家种出产量的一半都不到”(张福锁等，2008)。其主要原因就是农民没有掌握好环境友好型的田间管理技术。目前，我国农民的化肥和农药的销售全部由市场化渠道完成，农民在生产过程中遇到问题大多数只能向商业化渠道求助。调查中，95%的农户在生产过程出现虫害时一般咨询“市场上卖农药的”，而几乎没有人去咨询乡镇农业技术推广人员。化肥施用也是如此。75%的农户在施肥过程中主要根据“往年经验”来决定施肥量，而只有11%的人会咨询专业人员。20世纪末推行的乡镇机构改革已经使我国基层农业技术推广体系基本瘫痪，农业公共服务尤其是技术服务严重缺位。可见政府并没有能够提供良好的农业公共服务对农户的生产进行指导。调查显示，虽然农民少有机会咨询农业专业技术人员，却仍有86%的农户认为自己需要获得农业技术指导，特别是拥有设施农业的农户，有96%明确表示需要获得农业技术指导。因此，如果政府能够提供优质、足够的农业公共服务，保证一支良好的基层农业技术推广队伍，帮助农民掌握或采用环境友好型的田间管理技术，提升化肥和农药的利用率，农业面源污染问题就能够得到控制。
(二)工业化背景下“高度依赖化肥和农药，告别精耕细作”已经成为农民的生产方式和生产习惯，这导致农业发展和农业面源污染治理受到限制
化肥和农药对于保证粮食产量发挥至关重要的作用。由于施用化肥和农药，农民可以从繁重的劳动中解脱出来，从而用较少的劳作时间获得较高的粮食和农产品收益。在发展中国家以城市发展、工业化发展为导向的发展阶段中，农民从事工业生产和城市服务业比从事农业可以获得更多的收益，城市和现代生活对农民特别是年轻农民本身也有天然的吸引力。农业的从业者不再是农村精英，而主要是老人和妇女。在这种情况下，依靠化肥和农药来保证产量，不再对自己的土地精耕细作成为了农民的理性选择。调查中，93%的农户对施用化肥和农药的认识为“每年都这么用，不用就不长”。可见，“高度依赖化肥和农药”已经成为农民的一种生产方式和生产习惯。调查发现政府大力发展设施农业等现代农业技术时，农民很难改变上述生产习惯，更多仍然依靠化肥和农药，反而进一步加重了农业面源污染。2010年大兴区设施农业总面积达10万亩，占全北京市设施农业总面积的近50%③。设施农业因为科技含量高，可以减少污染、提供优质、新鲜的农产品，另外通过对环境温度和湿度的控制，可以减少病虫害的发生，减少农药的使用量(杨艳葵，2010)。设施农业属于资源节约型和环境友好型农业，还可以大幅度提高农民收入。然而，调查却发现研究社区的设施农业却进一步加重了农业面源污染。调查的200户农户中，有96户拥有设施农业(温室和冷棚)，共有65亩温室，40亩冷棚，都分布在北京市大兴区。这些设施农业都是通过政府扶持和农户出资的方式建立。
1.农药。56%的设施农业农户认为“大棚比白地(即露地)施药量增加”，其中88%的农户填写原因为“大棚内湿度和温度高，技术较难掌握，因此病虫害更多。”种植大棚西瓜村民B(男，38岁，家有两亩大棚西瓜)指出，家里祖祖辈辈都种西瓜，以前白地里的西瓜不会得螨虫、白粉虱等虫害，而大棚西瓜则经常遭受这些虫害。分析43例大棚西红柿种植户也发现，西红柿产量越高，农药施用量越大(见表4)，而且农户种植西红柿对农药的依赖日益严重。村民C(男，50岁，家有一亩大棚西红柿)讲到，以前白地西红柿没有什么病害，而现在大棚西红柿发病太多，从种下到收获前前后后要打15次药，不好的时候要打20次药，即一个星期要打一两次，西红柿就是得用药陪着，你不打药它就绝产了不是！
2.化肥。西红柿的施肥量与产量也呈正相关关系。农民要获得较高的西红柿产量，必须保证较高的复合肥、有机肥和冲施肥的施用量(见表5)。43户大棚西红柿种植户中，最多的施肥量为尿素75公斤、鸡粪10方、冲施肥270公斤。施尿素或复合肥25公斤以上、鸡粪等有机肥5方以上、冲施肥125公斤以上的农户占调查农户的65%。
3.农用薄膜。设施农业和蔬菜行业的发展扩大了农膜的使用数量和范围。农用薄膜属于一次性产品。设施农业发展越快，面积越大，农用薄膜等的污染就会越大。调查显示，在142户使用薄膜的农户中有30%的农户不会回收卖给商贩，而是将其倒入垃圾(12%)、随意扔掉(10%)、将其直接焚烧(8%)。
在以色列的设施农业生产，其肥料的施用几乎全是通过灌溉施入，除对氮、磷、钾有准确的定量参数外，对某些微量元素的施用也有比较合理的参数，其肥料的使用不存在盲目和浪费。我国的邻国日本，已经实现了“植物工厂”的实用化，能够完全不受自然条件的限制，像工业生产那样每天有计划地生产出高质量、无公害的蔬菜(梁银丽等，2010)。而调查却显示，我国设施农业只有“设施之实”无“技术之实”。调查中，只有5%的设施农业农户会使用温度表、湿度表等仪器，并定期放风控温、掀棚晾晒，从而发挥了设施农业的基本作用，病虫害得到控制，产量提高。其他农户在大棚种植时都倾向依赖化肥和农药，没有充分发挥设施农业的作用，反而导致滥用化肥和农药，农业面源污染加重。“高度依赖化肥和农药”的农业生产习惯使农民放弃了精耕细作，对农业的认识形成了路径依赖。政府的农业公共服务又严重缺位，农民要学习新的农业技术、改变原有生产习惯从而减少农业面源污染、提升农业的内在品质就成为一件较困难的事情。
(三)目前政府没有采取长期、正向的经济激励措施，农户采用环境友好型农业技术的积极性不高
目前农户防控的面源污染意识还很薄弱，基本很少意识到自己的农业活动对环境产生了危害。调查的200户农户中75.3%认为农业活动对环境无害；当具体到农药、化肥、农业废弃物时，意识到农业活动对环境产生危害的比例有所提高，有42.9%的农户认为化肥对环境有害、61.3%认为农药对环境有害、53.1%认为农业废弃物对环境有害。即便是全部的农户意识到了农业面源污染的严重性，农业面源污染也不可能就此得到控制。因为农民面临生存和发展的压力，而农村环境属于准公共产品，具有非竞争性和非排他性特征，这会导致农民不断地快速消耗和过度索取土地等自然资源，从而产生“公地悲剧”。因此农业面源污染像其他环境问题一样，具有很强的负外部性，单纯依靠市场机制根本无法完成其外部成本内部化的过程。这就需要政府公共行为的支持。为了解决农业面源污染问题，我国大力发展农业面源污染控制技术和工程：(1)借鉴点源污染控制中的末端治理手段所采用的工程方法，如人工湿地、植被过滤带等；(2)从生态学的角度采取免耕——少耕法、水土保持技术、减少化肥农药的使用、地下水位的管理控制和病虫害综合防治等措施；(3)将末端治理、免耕少耕、农田种植和养殖管理综合在一起实施的综合防治技术。可以说这些工程技术在科研水平已经与发达国家持平，然而由于多方面的原因，却难以进行广泛应用。作为农业面源污染的主体，农民的生产行为直接决定农业面源污染治理是否成功。那么如何促使农户采用环境友好型的农业技术，减少化肥和农药用量呢？政府控制农业面源污染的经济措施主要有两种：一种是奖励性的措施，即把农业面源污染的控制纳入政府的“绿色支出”。另一种则是惩罚性的，坚持“谁污染、谁治理”的原则，通过税收、排污费等经济杠杆控制农业区农业面源污染源的排放(赵永宏等，2010)。从我国目前的实际情况来看，采取限制化肥和农药的使用或惩罚性地向农民收取税费是不可能的，效果也不会太好。而采取奖励型的经济激励措施，利用正向激励机制鼓励农民的环保行为是一个较好的选择。然而目前我国却没有出台此类经济激励措施，大量的环境友好型技术仍然采用行政化、项目化的方式在进行推广。如农业部2005年在全国推广测土配方施肥技术，农民用上配方肥或按方施肥。北京市也从2009年实施《北京都市型现代农业基础建设及综合开发规划(2009-2012年)》推动农田培肥、田园清洁循环等工程建设。在所调查的200户农户中，有180户是北京大兴区村民，他们正处于测土配方施肥的推广区域。但却只有49%的农户听说过“测土配方施肥”，其中有39%的农户说拿到过“测土配方施肥明白卡”，其中有56%的农户认为“明白卡管点事”。另一方面，北京市政府进行补贴的环境友好型的配方肥、生物农药、有机肥等通过农业部门、乡镇机构、合作社向下发放，价格便宜效果好，农民乐于接受，但由于数量有限，覆盖率低，难以满足农民日常农业生产需求。可见，要促使鼓励农户采用环境友好型农业技术，政府应该采取长期和正向的经济激励措施，才有可能从长远来解决农业面源污染问题。
四、政策建议
在农业现代化过程中，在保证产量和粮食安全的同时，要注重保护环境。这就要求政府认识到目前农业面源污染治理的困境，加大政府公共农业技术支持，一方面普及和应用各项趋于成熟的农业面源污染控制技术措施，同时更应该完善各项经济和政策措施，鼓励农户采用环境友好型农业技术。具体包括：(1)国家在宏观政策方面，应该致力改变城乡二元结构，进行城乡统筹发展，加大对农业环境保护的投入。(2)完善立法，制定具有可行性的制度法规。(3)改变对农户的补贴方式，建议采用绿色农业补贴等经济激励手段，加强对农户的技术支持和宣传。(4)要特别注重自下而上的管理体制，改变目前这种主要依据各类行政规章和自上而下的行政管理模式，注重发挥农户的作用和参与，积极发挥农民合作社等组织的作用，广泛开展各类指导教育。(5)重建基层农业技术推广等农业技术服务机构，帮助和指导农民掌握环境友好型的农业技术。
注释：
①国际上为防止水体污染而将225公斤/公顷(15公斤/亩)设置为化肥施用量的安全上限.②国统计年鉴数据显示，2009年我国化肥施用量达5404.4万吨，2008年底全国耕地面积121715.9千公顷。按此数据计算，平均每公顷化肥施用量达444公斤/公顷.③李永晖.设施农业发展“冠京郊”——大兴区“十一五”期间农业发展综述.京郊日报，2010-12-9.【参考文献】
网络谣言法律治理的困境与突围 篇6
关键词：网络谣言；现状和困境；国外经验；完善措施
根据《CNNIC第35次互联网报告》对中国网民规模的最新统计，截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿，全年共计新增网民3117万人。互联网普及率为47.9%，较2013年底提升了2.1个百分点。[ ]互联网在我国迅速发展，网民数量也逐年渐增加，这同时表明了公众网络生活参与度的提升。微博、微信、论坛、贴吧、QQ群、电子邮件等为网民提供了表达和分享思想的社交平台，但同样为谣言的传播提供更为迅速、广阔的空间。近年来网络谣言的出现可谓屡见不鲜。一些网络谣言不仅造成了公众的心理恐慌，甚至引发群体性事件，对和谐稳定的社会环境造成了威胁。
一、我国网络谣言法律治理的现状
为了净化网络环境、规范网络行为，我国相继出台了一些规制网络谣言的法律法规，初步确立了信息网络传播法律体系。这些法律法规的出台使治理网络谣言有法可依，在治理网络谣言方面发挥了一定积极的作用。目前我国涉及网络谣言内容的法律条款零散的分布于刑法、行政法、民法等不同部门法当中，网络谣言发布者或传播者承担相应的刑事责任、行政责任或民事责任。[ ]由于这些法律法规很多且十分零散，通过归纳，将涉及网络谣言问题的法律规定分为受害人主义、国家主义以及网络服务提供者主义三种模式。
（一）受害人主义模式
网络谣言的受害者向谣言发布者主张权利。网络谣言的受害者往往因为谣言涉及的虚假内容，使自己的名誉权等人身权利受到损害，此时受害人可以针对侵权人即网络谣言的发布者，启动民事法律程序，要求侵权人赔偿自己的损失。
（二）国家主义模式
启动刑事司法程序，追究刑事责任。一方面，我国《刑法》规定了“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”，具体而言，即编造恐怖信息，或者故意传播明知是编造的恐怖信息的人应承担刑事责任。[ ]另一方面，网络谣言在刑法上还可能涉及的其他罪名有：侮辱、诽谤罪，寻衅滋事罪，敲诈勒索罪、非法经营罪等。其中，2013年颁布的《“两高”关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》也为网络谣言的刑法规制提供了新的法律依据，不仅说明了网络诽谤中的“情节严重”是指，诽谤信息被浏览5000次以上或被转发500次以上[ ]，同时对发布、传播网络谣言构成其他罪名的情节也做了相应的说明。可以说，通过刑法打击网络谣言，是我国目前治理网络谣言最严格的手段。
（三）网络服务提供者主义模式
根据2012年《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》第五条的内容，网络服务提供者在发现运营的网络平台出现网络谣言信息时，应采取应急措施防止信息进一步传输，并向相关部门报告。[ ]此外，在很多行政法规、规章中也指出了网络服务提供者应当网络平台的信息进行监督，对于虚假、恶性谣言信息发布者可以采取禁言、注销账号等措施，做好网络空间的看门人。这些规定和条例有，《互联网信息服务信息管理规定》、《互联网从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网电子公告服务管理规定》、《电信条例》等等。
二、网络谣言法律治理的手段完善
（一）治理网络谣言，有赖于相关法律法规的完善
治理网络谣言，从而构建更加安全、健康的网络环境，完善互联网法律法规是前提。通过上文的介绍可以看出，一方面，我国虽然初步形成了信息网络传播法律体系，但是这个体系存在很多缺陷，在实际运用过程中没有起到应有的作用。另一方面，国外一些国家互联网立法健全、完善，给规制网络行为、管理互联网行业提供了切实的制度保障，成功值得借鉴。
（二）完善管理制度，建立全面的网络谣言应对体系
在完善立法的基础上，进一步妥善治理网络谣言，还需要完善管理互联网信息的手段。虽然英国等国家都以最低限度的管制为一贯原则，对互联网信息的管理更多依靠行业自律，但是，这种政府管理只做导航的应对模式，要以成熟的行业自我管理制度为基础，更依赖于网络经营者和网络使用者的良好素质。而我国对互联网管理经验不足、制度不完善，同时网络经营者和网民素质还有待提高，目前政府在互联网信息管理方面仍需发挥主导作用。
（三）政府信息公开，推动政府公信力的提高——网络谣言的长治之策
在应对网络谣言的过程中，政府对相关信息的及时公开，不仅能够起到消解谣言的作用，而且可以减少公众心理恐慌、促进社会稳定。同时，政府公信力的提高在某种层度上也依赖于政府信息的公开。政府信息的公开及政府公信力的提高，使政府应对网络谣言时采取其他具体措施更加行之有效，因为只有公众相信政府公布信息的及时性和真实性，才能进一步瓦解公众对网络谣言信息真实性的信任。
（四）促进多方协调合作共同治理网络谣言
网络谣言的治理是一个系统而复杂的过程，仅仅依赖于权力机关对网络信息的管理机制是微不足道的。笔者认为，法律治理网络谣言的模式应是开放的，应当疏通媒体、公众参与共同应对网络谣言的有效渠道，积极倡导和鼓励互联网领域的行业自律，从而使得治理网络谣言有多言主体的参与。
城市社区治理困境与对策分析 篇7
1 城市社区治理的内涵
社区概念最早是由德国著名社会学家腾尼斯在他1887年出版的《社区与社会》 (community and Society) 一书中提出的, 他认为社区 (community) 是指那些由具有共同价值取向的同质人口组成的, 关系密切, 出入相友, 守望相助, 疾病相扶的, 富有人情味的社会关系和社会团体。在我国社区概念是由费孝通先生等社会学家最早引入的, 他们首次将英语“community”翻译成“社区”, 并由此为我国社会学界广泛引用。现阶段我国社区的概念更加强调国家减少干预, 公民通过自助、互助和他助发展居住地域的服务与管理等, 使居民增加情感归属与认同。
一般认为, 社区治理 (community governance) 是指政府与非政府部门 (如社区自治组织、社区中介组织或居民个人) 以社区为平台, 发挥多元主体优势, 共同参与社区公共事务, 相互博弈、合作、协调、消除分歧, 寻求共识, 以求社区资源最大程度的合理化配置、利用的一种过程。
2 城市社区治理面临的困境
近几年来, 我国的城市社区建设与治理取得了很大成就, 在完善城市管理体制, 有力推动城市化进程等方面发挥了重要的作用。但与我国市场经济的飞速发展相比, 与国外的社区治理相比, 我国的城市社区建设与治理还只是处于初级阶段, 还有很多重大的问题仍然没有解决, 众多矛盾依然存在, 根本性的困境依然没有突破。具体表现在以下几个方面。
2.1 城市社区治理主体单一的困境
即在城市社区治理中政府干预过多, 治理主体单一。社区自治是社区管理的必然趋势, 但当前我国社区自治程度普遍较低。政府往往通过行政命令和强制手段直接控制社区的治理工作。在整个社区的治理中, 政府拥有绝对的权力, 政府垄断社区所有资源的现状还没有得到明显改善。在城市社区治理中, 社区的独立性与法律赋予的自治性都受到了限制, 社区成为基础政府组织及其派出机构的“附属物”, 自治性、群众性和民主机制都收到了一定程度的抑制。政府部门特别是作为区政府派出机构的街道办事处在社区治理中经常性的越位, 如社区居委会这一群众性自治组织承担了大量原本属于政府部门的工作任务, 成为政府部门的承受层、操作层和落实层, 再加上工作中权、责、利的不明晰, 社区工作开展起来显得力不从心。这种社区行政化所引起的盲目进社区和无序进社区的问题, 与社区居民的自治要求背道而驰, 不利于提升居民对社区的认同感、归属感, 也不利于提高社区居委会的威信, 同时还严重影响了社区的承载能力。
2.2 非政府主体错位困境
非政府主体本应是城市社区治理的主角, 但在现阶段我国的社区治理中它们往往是附着在政府之下, 处于被动与服从的地位上。由于政府及其派出机构在进行社区治理时对社区公共事务实行垄断和强制性管理, 社区其他治理主体只能接受和服从。另外, 非政府主体在经济上和组织运行上也都无法摆脱对政府的依赖, 其在社区治理中应该发挥的作用无法有效施展。
2.3 激励机制缺失困境
在我国城市社区治理中, 缺乏有效的激励机制, 居民对社区公共事务认识不足, 对政府依赖性强, 参与意识不强, 参与度低。社区居民的参与在很大程度上是受自身利益的驱动, 参与就是为了维护或促进自身利益。由于激励机制的缺失, 很多社区居民把社区治理工作看作是街道办事处和居委会的事, 并没有把自己看做治理的参与者, 对社区治理工作并不关心甚至不配合对社区活动。居民参与积极性不高, 给社区治理工作的开展带来很大难度。
2.4 社区资源匮乏困境
我国城市社区普遍面临资源匮乏, 配套支持难以满足社区治理需要的问题。一方面是人力资源匮乏。社区治理工作者普遍专业化程度较低, 大多数从业者没有经过社会工作的专业培训, 缺乏社会知识和专业管理知识, 工作方法单一, 工作效率不高, 工作效果不好。目前, 从事社区治理与服务工作的多是下岗职工、家庭妇女、离退休职工等, 专业人员和管理人员比例偏低, 提供的大多是简单的劳力活动, 难以提供高质量的专业服务。另一方面是政策资源缺乏。社区治理缺乏足够的政策支持, 很多政策过于笼统, 执行起来难度较大, 而政策间也缺乏有效衔接, 这为注重细节管理的社区治理带来了很多困难。
2.5 社区自治权力缺失的困境
我国社区自治权力落实不到位, 社区往往缺乏日常决策权、人事权和经费支配权。首先, 缺乏日常决策权。居委会组织法中明文规定“对涉及全体居民利益的重要问题, 居民委员会必须提请居民会议讨论决定”, “居民委员会向居民会议负责并报告工作”, 这就表面居民会议理应是社区公共事务的决策机构, 是社区自治的权力中心。但在现实中, 社区居民会议对社区公共事务的决策权受到来自政府行政机构和社区党组织的强烈冲击。政府行政机构和社区党组织往往不经过社区居民会议而随意对社区居民委员会发号施令, 摊派工作。本应享有社区公共事务决策权的居民会议基本被架空。在实际生活中, 很多社区的居民会议形同虚设。其次, 人事权的缺失。人是组织的主体, 社区治理工作全靠人来执行, 人事权的归属直接关系到组织的性质和功能。目前, 社区人事组织关系由政府掌握, 这必然影响到社区治理的自治程度。再次, 日常经费的缺失。社区可自行支配的资金很少, 大多数社区居委会工作人员的工资也要由街道办事处拨付, 这很大程度上决定了社区居委会对街道办事处的依赖, 自治权也就无从谈起。
3 城市社区治理应遵循的基本原则
我国的公共治理强调国家与公民的合作、政府组织与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作, 通过治理主体间的互动, 促进政治、经济与社会协调发展, 建设和谐社会。
在社区治理过程中, 各种治理主体在平等、互信的基础上进行谈判协商, 化解矛盾与冲突, 在满足各治理主体利益要求的同时, 实现公共利益的最大化和社会和谐。为了达到这种治理效果, 社区治理必须要遵循以下几点原则。
3.1 社区治理主体多元化原则
现代社会公共治理强调治理主体多元化, 注重各治理主体间的平等协商, 通过协商实现对社会公共事务的共同治理。我国学者俞可平认为, 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治就是通过国家与社会或者国家与公民间的良好合作, 实现还政于民的过程。社区善治主要就靠治理主体的多元化来实现。
3.2 社区治理的自治原则
我国长期以来实行的是权力高度集中于政府的管理体制, 造成了“强国家, 弱社会”的格局。而在一个社区管理系统内部, 政府的管理职能的比重与社区自治比重两者是成反比关系的, 政府的管理职能越强, 社区的自治职能越弱。要正确处理两者关系, 就要对政府权力做出限制, 对其现有权力进行剥离, 给社区自治留出足够的空间。鼓励非政府治理主体发挥作用, 让它们充分利用社区资源, 自我组织, 自我管理, 自我发展, 从而实现社区自治。
3.3 政府角色转换原则
传统政府社区管理角色过于强调单一治理与管理的强制性, 不符合现代治理理念, 因此必须转换角色, 转变职能, 重新界定在城市社区治理中政府与社区的角色和功能, 建立政府与其他社区治理主体间的良好的互动合作关系。
4 城市社区治理的对策
社区建设与治理应该与时代相适应, 必须进行相应的变革与创新。毕竟社区是城市生活的的基础, 是城市社会的最基本的单位, 城市社区治理是建设和谐社会的重要基础。要达到城市社区的善治, 就应做好以下几方面的工作。
4.1 培育多元化社区治理主体
社区治理要求社区组织、社区居民与政府组织共同承担社区建设与治理的责任, 负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位。这就意味着由政府机构作为唯一社区治理主体和以行政主导为特征的传统社区管理模式必须要进行改革。一方面, 要积极培育和发展除政府以外的其他社区治理主体, 特别是社区中介组织和居民自发性组织的培育和发展。取消政府对非盈利组织进入社区设置的政策性障碍, 促使多元化社区治理主体早日出现。另一方面, 就是要鼓励社区居民积极参与社区公共事务的管理。社区治理关系到每个社区居民的切身利益, 只有社区居民共同参与, 社区才能得到持续发展。只要与社区居民有关的事物, 社区居民都有权参与并发挥作用, 居民的积极性和创造性才能被激发和调动起来, 社区治理才能走上内源性发展的良性道路。
4.2 转变政府社区治理职能, 扩展社区自治的空间
“有限政府、大社会”是我国政府职能转变的目标, 也是我国政府职能转变的战略选择。要实现政府职能转变, 必须在政府职能定位与行使上做到有取有舍、有进有退。社区自治要求政事分开、政社分开, 将本应由社区自主和自决的功能交还社区。但目前政府职能滞后于社区自主的需要, 政府职能的转移还只是限于行政系统内部, 政府向社会放权, 向社区放权的程度和范围都还不够。
政府作为社区治理中的关键主体, 其职能定位和行为的规范性决定着社区治理的成败。因此, 必须对社区治理中政府的职能和角色进行科学设计。具体来说, 政府在社区治理中应该承担的职能有:第一, 指导和帮助社区组建社区组织。社区组织是实现社区治理的主体, 但是这些组织的建立与完善并不能完全依靠自身, 必须要在政府的帮助、指导、推动下进行。第二, 政府应为社区治理提供必要的法规和政策支持。社区治理必须在一定的法律法规以及政策的框架内进行, 政府应制定有效的法律、法规、政策来规范和保护社区自治活动, 实现各治理主体有序的政治参与。社区治理的外部环境也需要政府通过制定一系列政策措施来营造。政府不但要制定政策, 同时也必须废除已经不符合社区自治需求的政策法规, 为更多的非政府治理主体参与社区公共事务管理开辟道路。第三, 帮助社区提高自治能力。个体的发展总是容易陷入盲目的漩涡, 政府应该在充分调查研究的基础上, 制定出具有操作性的各个社区治理主体充分认可的激励机制和考核机制, 对社区治理进行综合考评, 奖优罚劣, 以达到对社区治理的宏观指导, 引导社区治理的良性发展。
我们强调小政府、大社会的社会管理体制的同时, 切忌“矫枉过正”。政府毕竟是社会公共利益的代表者, 具有特殊的社会角色与地位, 拥有法制性和强制性的权力, 具有任何社会组织所不具备的职能。正如美国学者诺斯所说, “政府具有使其内部结构有序化的相应规则, 并具有实施规则的强权力”。正是因为政府这种政治优势, 城市社区治理必须依靠政府的引导、帮助和支持。我们在强调社区自治空间的同时, 绝不能过度弱化甚至忽视政府的作用。
摘要：构建社会主义和谐社会是一项长期的系统的工程, 城市社区治理是构建社会主义和谐城市的重要切入点。目前, 我国城市社区治理面临着治理主体单一、非政府主体错位、激励机制与社区自治权缺失等困境。针对这些困境, 提出了摆脱困境应遵循的原则, 并提出了应对困境的具体对策。
关键词：社区治理,困境,对策
参考文献
[1]刘娴静.重构城市社区——以治理理论为分析范式[J].社会主义研究, 2004, (1) :98.
[2]魏娜.我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报, 2003, (1) .
中国公共冲突治理的困境与破解 篇8
一、中国公共冲突治理的现实困境
冲突是指相关各方由于意识到利益、目标、信念或期望的对立而导致的对抗的意愿或行动。公共冲突即指那些事关公共利益的冲突。它既包括直接围绕着公共事项而产生的冲突, 也包括围绕私人事项而产生但其发展影响到公共利益的冲突。
将冲突视为一个谈判过程, 有助于我们摆脱非敌即友的传统思维模式[1]。冲突不仅具有负面的功能, 而且还有一定的正面功能, 如:多元化的冲突可以防止社会整体性分裂;可以作为“安全阀”防止大规模破坏;可以暴露关键问题;可以作为平衡机制有助于社会的维系;可以预防潜在风险;可以促进深度交流和相互理解。所以, 冲突管理的任务, 并不是一味地压抑冲突, 而是设法抑制冲突的负面作用, 发挥冲突的正面作用。
在中国社会转型的过程中, 政府面临越来越多的公共冲突。政府面临的真正问题, 并不仅仅是冲突数量的增多, 而是冲突管理方式的转变。面对新的形势, 各级政府都在探索公共冲突治理的有效途径和方式。但从近年群体性事件发生频率来看, 目前中国的公共冲突治理还面临着一些亟待解决的问题。
1. 忽视常规管理。
当冲突升级为大规模的暴力对抗形式时, 应急管理是必不可少的。但当冲突还处于和平的对抗方式时, 则需要常规管理。有效的常规管理, 可以防止更多的冲突升级为大规模的暴力。但目前在面对各种冲突时, 普遍存在强调应急管理而忽视常态管理的倾向。冲突管理的过度应急化, 一方面会导致将本来可以常规化管理的冲突激发为暴力对抗冲突, 另一方面会使那些本可以通过常规化化解的冲突累积成大规模的暴力对抗冲突。
2. 忽视互动平台。
表达渠道是冲突各方表达诉求所需要的合法通路。互动平台是冲突各方之间进行观点交流和利益整合的场所。一是交流平台, 二是整合平台。表达渠道的功能是信息汇集和压力疏泄。同时它也会产生冲突放大和态度“极化”的效应。而交流平台的功能, 不仅在于能使问题聚焦, 而且可以修正误解、限制极化和开放视野。利益整合平台则进一步在各种互不相容的主张背后, 寻求可以相容的利益;区分那些不可妥协的利益和可以妥协的利益, 从而缩小利益对抗的范围;并通过合作寻找新的解决方案, 来发现那些使冲突各方都可接受的共赢方案。表达渠道与互动平台之间存在着依赖和互补的关系, 二者的发展必须保持相对的平衡。中国目前在表达渠道和互动平台的建设方式上存在着失衡, 在强调开放表达渠道的同时, 互动平台的建设却相对滞后。导致了负面效应的放大, 最终影响政府的威信。
3. 忽视社会作用。
不同性质的冲突, 应当采取不同的解决方式。行政的冲突, 应当用行政的方式来加以解决。而社会的冲突, 则应当尽量以社会的方式来加以解决。但是, 由于中国目前社会建设方面的薄弱, 我们过度强调政府在管理社会冲突方面的直接职责。这不仅加重了政府工作的负担, 而且也容易使本来存在于各社会主体之间的对抗转变为社会主体与政府的对抗。它不仅使政府无暇顾及那些真正应当由政府直接干预的冲突, 而且会使政府丧失公信力, 失去处理重大公共事项的权力资源
4. 忽视冲突化解。
由于政府承担着过重的冲突管理职能, 缺乏充分的时间开展冲突化解, 因此其冲突管理的风格更倾向于处置冲突, 而不是化解冲突。导致恶性循环:由于冲突的原因没有消解, 各方的怨恨和不信任还被保留, 因此往往是一波未平, 一波又起, 使冲突更加频繁;更频繁的冲突, 会使政府更缺少时间采取冲突化解的方式, 从而强化冲突处置的方式。
5. 政府角色定位不准确。
任何冲突中冲突参与者不止一方, 至少有冲突主体各方、冲突仲裁者 (包括调停者、裁决者等) 、冲突观察者等。公共冲突治理中政府的角色并不是始终不变的, 三种角色皆有可能, 而现实中政府经常把自己定位在冲突的仲裁者位置上, 如:政府拆迁中的冲突就是典型的案例。
二、公共管理中的冲突解决机制
科多拉·莱曼 (Cordula Reimann) 曾区分了冲突管理的三种路径, 即冲突处置、冲突化解和冲突转化。它们具有层次上的递进关系, 而不仅仅是不同路径的简单并列。本文认为可以理解成三种不同的冲突解决机制, 只是公共冲突解决的前提、目标、性质不同的条件下, 而应采取不同的应对方式, 也可以综合运用。
1. 公共冲突治理的第一种冲突解决机制:
冲突处置。其目标定位于对公共冲突的直接制止、控制和平息, 防止冲突升级, 尽快恢复正常的公共秩序。冲突处置是以结果为导向, 即将制止冲突作为主要目标。在价值理念上, 冲突处置强调直接的效用和效率, 即如何能在最短的时间内以最小的代价来处理公共冲突。其评价标准是:公共冲突至少在表面上得到解决, 公开的冲突得到控制, 暴力行为受到打击和惩罚, 公共秩序得到恢复。
2. 公共冲突治理的第二种冲突解决机制:
冲突化解。冲突化解的目标定位在于消除双方的误解, 建立信任关系, 共同寻找满足冲突各方利益的解决方案。冲突化解是以过程为导向, 即将解决冲突视为促进双方沟通和相互理解的过程, 将促进双方合作、共同探寻共赢解决方案的过程作为冲突治理的最重要内容。在价值理念上, 它更加强调程序公平, 因为遵循公平程序所产生的方案, 才更有可能被双方所接受。冲突化解可能更加耗时费力, 但它所达成的结果也更具有可接受性, 更容易获得当事各方的尊重和执行。
3. 公共冲突治理的第三种冲突解决机制:
冲突转化。冲突转化的目标定位是转变造成冲突的结构性因素。产生冲突的根本原因是利益的对立, 而利益的对立关系总是与一定的利益分配制度相联系。尽管在任何一种利益分配制度下都会存在利益的差别、矛盾甚至对立, 但当存在着大规模的、持续性的、高烈度的公共冲突时, 通常表明在利益分配制度上存在着严重的缺陷, 它导致了不同群体利益间的尖锐对立。冲突转化的目标, 就是要转变产生“结构性暴力”的制度设计和文化习俗, 改变不合理的利益分配格局。因此, 冲突转化在价值理念上, 更强调和谐与平衡, 即要使制度设计平衡地保障所有利益相关者的权益, 使所有社会成员在利益关系上相互依赖、相互促进, 从制度上保证社会成员的和睦相处。
冲突转化在路径和手段的选择上更强调公民的广泛参与, 提供更多的表达渠道、交流平台和参与机会, 使不同利益群体都能够平等地参与制度的设计、补充、修改和完善, 以保证利益分配制度能够更加平衡地保障所有社会成员的权益。冲突转化要求制度设计的多元参与, 这使制度的设计过程变得更复杂、更漫长, 也使得制度设计过程充满了争辩、对抗、讨价还价、让步和妥协。
冲突处置是公共冲突中的基本应对机制, 冲突化解是公共冲突中的深入解决机制, 冲突转化是公共冲突中的完全消除机制。三种机制在具体的公共冲突解决中有环境、条件、时空等因素的不同, 但是, 公共管理者却始终是公共冲突解决中的关键角色。
三、公共冲突治理中公共管理者角色分析
任何冲突中都存在有不同的角色, 在已有的研究中将冲突中的角色分为三类:冲突的观察者、冲突的解决者、冲突的主体。在公共冲突中, 公共管理者的工作职能和这种分类有着一定的对应性。
1. 冲突的观察者角色即中立角色, 其冲突中不涉及自身
利益, 冲突中任意主体提出要求, 观察者应迅速、毫无偏见地给与回应, 在观察冲突的过程中, 等待最终结果。在不需要政府干涉或超出其管辖权的范围, 公共管理者应保持其观察者的角色。
2. 冲突的仲裁者角色即决断角色, 公共管理者经常承担
这种角色, 仲裁冲突时, 公共管理者必须确保冲突解决方案遵守了公正、正义的原则, 表达了公共利益和政治价值, 同时能够被冲突各方所接受。
3. 冲突主体角色在公共管理中屡见不鲜, 这是公共管理
者履行其政治职能时的一种客观必然, 而现实中的公共管理者们却很少注意到这种角色的内在规定性。
三种不同的角色, 其职能不一样, 公共管理实践中方法也不一样, 作为冲突观察者的公共管理者, 在健全的官僚体制下, 以科学的管理方法, 按照经济、效率、效益的原则履行其公共冲突中的职能;作为冲突仲裁者的公共管理者, 在法治建设不断完善进程中, 按正当法律程序, 保护实体性权利, 公平正义地实施司法裁决, 以法律的方法解决公共冲突;作为冲突主体角色的公共管理者, 在多元性社会结构日趋成熟的条件下, 多方利益诉求越来越复杂, 应以公众共识为前提, 积极回应, 履行公共管理者的政治职能。
四、中国公共冲突治理的困局破解
转型中的中国, 社会多元性的利益诉求, 法治建设进程缓慢, 政府职能转变不顺, 所以, 在公共冲突治理中存在着诸多问题如:强调应急管理, 忽视常规管理;强调表达渠道, 忽视互动平台;强调政府职能, 忽视社会作用;强调冲突处置, 忽视冲突化解;政府角色定位单一而且不精准。这一困局可从以下三个方面破解。
1. 正确运用冲突解决机制, 积极应对公共冲突。
一是适度运用冲突处置机制。中国的社会特点是政府主导型, 中国的社会政治体制, 使得政府的行政部门成为具有充足权力资源和广泛管辖范围的机构。公共冲突治理长期以来一直被视为政府的行政管辖事项, 是政府行政部门的主要职责。冲突处置成为中国公共冲突治理的最主要冲突解决机制, 也使得政府在冲突处置方面积累了比较丰富的经验。可以看到中国政府在冲突处置方面的能力要相对强于许多发展中国家的政府。在冲突处置机制层面缺乏严格的执法意识, 缺乏对效用和效率的强调, 而是不适当地将冲突化解和冲突转化中的价值理念和实施路径过度用于冲突处置的过程中。在处置突发的公共冲突事件时, 过多地考虑和谐和平衡, 不适当地将精力过度用于劝解和沟通, 降低了冲突处置的效率和效果, 使得冲突迅速蔓延和急剧升级。二是强化冲突化解机制。强政府、弱社会的格局使得公共冲突治理的社会层次没有得到充分的发展, 公共冲突化解的环节从主体到手段都处于相对弱势。公共冲突治理的社会层次却普遍受到忽视, 并且没有得到充分发展的机会, 公共冲突化解中缺乏社会主体的参与, 过度依赖政府行政机构和执法机构进行冲突调解, 不适当地运用权力资源作为压力, 来影响冲突调解过程, 缺乏对促进冲突各方, 在建立信任和共同合作上的耐心和投入, 这不仅过度加重了政府行政机关的负担, 而且降低了人们对现存的和新建的法律制度的信任感。因此, 强化公共冲突治理的冲突化解机制建设, 利用更多的社会力量来开展公共冲突的化解工作, 是当前中国公共冲突治理的当务之急。三是加强冲突转化机制建设。缺乏广泛的公众参与, 不适当地将冲突处置的价值理念和作法用于冲突转化过程中, 是冲突转化机制建设中突出的问题, 如:在制度的建立、修改、补充的过程中, 行政机构的意志发挥着过大的主导作用, 而缺乏不同利益群体的广泛参与, 缺乏不同观点的激烈交锋与碰撞, 从而使所建立的制度缺乏公众认同。
2. 准确定位政府在各类公共冲突中的角色。
以马克思人本理论为基础, 以人为本的公共服务型政府是中国政府的必然选择和发展方向。政府在任何公共冲突中必须要明确自己的角色, 不同的角色条件下, 实施的公共管理方法是不一样的, 公共冲突治理中导向也不尽相同。在政府主导型的中国社会中, 很多时候我们政府都定位在仲裁者的角色上, 而现实中很多的公共冲突事件政府的角色是观察者或冲突主体, 由于角色的定位错误, 导致冲突升级, 冲突频次增多, 范围扩大;这种定位的错误, 还导致政府的权力与法律的对抗性。公共冲突没有得到有效控制和及时解决时, 人们或是怀疑行政机关的冲突管理能力, 或是归罪于制度不完善或法律不健全。
3. 加强公民社会建设, 鼓励公众积极参与, 完善政府职能。
不论是冲突化解还是冲突转化机制, 都需要社会公众积极参与, 社会各方主体的投入, 政府需要搭建互动平台, 提供制度性保障。在中国社会转型、经济转轨、体制转换的新阶段, 需要反思在改革中政府职能在哪些方面出现了“短缺”或者“真空”。政府的职能根据其行政管理的领域, 可以划分为两大范畴:一是政府对社会事务管理方面的管理;二是政府对自身事务的管理, 政府对整个社会公共事务的管理是它的基本职能[2]。因此, 本文认为, 社会性的公共冲突治理方面, 政府的职责主要包括: (1) 促进交流渠道与互动平台的平衡建设, 以及交流平台和利益整合平台的建设。 (2) 强化制度和程序的建设, 为冲突化解过程提供公平的约束规则。 (3) 为公共冲突的社会化解提供必要的资源支持。 (4) 社会性方式不能化解公共冲突时, 政府特别是司法部门要扮演冲突仲裁者角色。 (5) 冲突升级为暴力时, 政府要实施暴力制动职责。
参考文献
[1]托马斯, 谢林.冲突的战略[M].北京:华夏出版社, 2006:4-5.
困境治理 篇9
一、城管综合执法的发展历程
城管综合执法是指一个行政机关通过一定的法律程序, 集中行使城市管理领域相关几个行政机关行政处罚权的一种行政执法制度。它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则, 为解决城市管理领域中长期存在的执法机构林立、职能交叉、重复处罚及有利争着管、无利都不管、利大的抢着管等问题, 在城市管理领域进行的相对集中行政处罚权的试点。
城市管理综合执法作为一种制度, 从出现到发展壮大经历了一个漫长的过程。1996年出台的《行政处罚法》第十六条规定:“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市的人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权, 但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权[1]。2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、2002年8月《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以及2002年9月《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》相继出台, 明确了行政综合执法和相对集中行使行政处罚权的方向和具体措施。2003年8月23日, 由全国人大常委会审议通过的《行政许可法》第25条规定:“经国务院批准, 省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则, 可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”2004年4月, 国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》, 明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施, 标志着我国推进依法行政、建设法治政府工作的全面启动。这些法律和文件的实施, 对于城管执法体制改革的顺利、科学推进, 必将提供有力的保障。[2]最新数据显示, 在我国开展城管相对集中行政处罚权的城市已达1076个, 包括县级市804个, 我国的城管队伍已经发展到几十万人。
二、城管综合执法存在的问题及其分析
我国的城市管理综合执法工作取得了显著的成效, 但是在这过程中也出现了种种问题, 影响了城市管理综合行政执法工作的有效推进, 损害了政府在公众心目中的形象。具体存在的问题有以下几个方面:
(一) 政府职能转变不到位, 城管机构设置不合理
随着政府机构改革, 城市管理执法体制也进行了多次的调整, 但是政府集中揽权, 职能臃肿的情况仍然存在。政府对城市的经济、文化、社会事务等各方面实行高度集中的管理, 扮演着全能型政府的角色。在职能划分上, 城市管理综合执法组织的职能定位不清晰, 综合执法的范围不明确, 相关部门之间的职责含糊不清、职权重复交叉。政企不分、政事不分、政社不分的情况严重。在城市管理方面, 各地城管综合行政执法组织的机构设置不规范, 在不同的地区, 城管队伍归属建设部门、市容环境卫生管理局, 或者别的部门管理。各市城管执法局由该地区政府领导, 各自为政, 很难能形成统一指挥、垂直管理、政令划一的格局。在协调机制上, 城管组织与相关执法部门的关系没有协调统一。执法格局混乱矛盾的现实状况导致城管执法机关和执法人员与行政相对人的关系对立, 冲突不断出现[3]。
(二) 城管综合执法人员素质参差不齐, 暴力冲突事件频繁发生
城市管理综合执法队伍构成复杂, 其中一些人没有受过系统的法律专业知识和基本素质培训, 他们不学法、不懂法, 在城管执法过程中, 以权代法, 缺乏公仆意识, 官僚主义严重, 态度粗暴, 自我感觉高高在上, 利用职务之便经常向执法对象索取物品和金钱。有的城管执法人员在没有法定授权的情况下采取强制措施, 有的不依照法定程序而采取强制措施, 执法过程中作风腐败, 滥用职权随意罚款。与此同时, 行政相对人不满被欺压, 对执法人员进行暴力抵抗, 这样恶性循环, 造成了城管执法机关与行政相对人关系紧张, 大大破坏了人民政府与群众和谐关系的形成。
在行使“相对集中的行政处罚权”过程中, 城管与商贩的暴力冲突频频发生:2006年北京发生无证摊贩崔英杰刺死海淀区城管副队长李志强案件;2008年初, 湖北省天门市水利建筑公司总经理魏文华, 因用手机录下城管执法情景, 惨遭城管队员群殴致死;2009年5月沈阳小贩夏俊峰刺死城管中队长申凯和队员张旭东;2010年8月山东菜贩侯钦志不服管理, 在索要被暂扣的电子秤时将南通城管执法队员刘小兵当场刺死。这样一件件触目惊心的案件, 在城市的“面子”与小贩的“生存”两者的博弈中不时发生, 既伤害了人民感情, 又严重损害了城管队伍的形象。
(三) 城管综合执法方式与手段单一
城管执法过程中采用的主要方式是没收执法对象的生产资料, 对无照商贩主要是采取围堵的强制方式, 采用强制手段时也不分情况地迫使其停止经营。有些地方的城管甚至为了追求自身利益, 单纯收缴罚款。在特定时期要完成“创卫”、“创文”等目标时, 就集中力量进行突击整治, 这短期内的确能达到立竿见影的效果。但是“突击式”的执法方式不能建立一个稳定长效的管理机制, 在完成阶段性的创建任务后又迅速恢复到原来状态。此外, 城管执法过程中, 基本的手段就是对执法对象态度蛮横、进行人身攻击和辱骂、拳脚相加, 导致将执法对象致死的情况时有发生。执法者用强制的行政手段, 不考虑执法对象的生活境况、合法权利以及市民的生活便利等因素, 简单地采用暴力和强制罚款的执法手段, 不仅是落后的, 而且其执法成效也是短期的、不明显的, 是治标不治本的。
(四) 城管综合执法中公众参与不足, 参与文化和制度不完善
近年来, 公民社会的发展使得越来越多的民众参与各项社会事务的管理中去, 城市管理行政执法体制在构建过程中也尝试了让公民参与, 如举行公开听证、进行民意调查、提供咨询服务、召开社区公民大会等。公民参与度提高了, 城市规划不断走向科学合理。但是总体而言, “我国公民参与行政执法的总体水平仍处于不完善不成熟阶段, 公民对城市管理行政执法体制改革的理解和认知度不够深刻, 公民参与基本上处于决策已经批准后的实施阶段的参与, 属于较低层次的参与”[4]。公众参与程度不高, 群众监督机制作用不明显。所谓“各人自扫门前雪”, 当公民被侵犯到自身利益时会积极维护自己的权利, 而对公共区域大量市容环卫违法行为, 如在公共场合随地吐痰、随地丢垃圾、对占道经营和公然抗法等明显严重违反城市管理规定的行为, 有些公众抱着“事不关己高高挂起”的态度;有些为了贪小便宜乐于光顾占道经营者的生意, 认为城管综合执法与己无关, 自己一个人配合也起不到什么作用;有些还喜欢在城管综合执法现场凑热闹, 乱起哄, 甚至嘲讽城管执法人员。
参考文献
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[3]张炜.城管执法的七大现实困境[N].检察日报, 2007-5-9 (06) .
困境治理 篇10
下面,将从三个方面在理论上分析美国教育公共治理改革的话语来源及选择上的困惑。这里需要说明的是,笔者对美国教育公共治理改革话语的把握,是基于对《公共行政评论》(Public Administration Review)、《治理》(Governance)、《教育行政季刊》(Educational Administration Quarterly)、《美国教育杂志》(American Journal of Education)、《公共资金与管理》(Public Money&Management)、《教育哲学期刊》(Journal of Philosophy of Education)、《比较教育》(Comparative Education)等学术期刊以及相关著作与报纸自1990年~2006年间有关教育公共治理改革论文的分析,这些话语中的很多部分在笔者的学位论文中有相关归纳,这里不再重述。
一、现代性政治哲学话语与教育公共治理改革的价值选择
柏拉图在《理想国》中要处理的问题是哲学与政治(或哲人与大众)之间的冲突,即哲人如何在民主政体中获得生存,也即是哲学生活或称美好生活如何在政治生活中获得实现。古典政治哲学追问的是何为美好生活,以及美好生活的实现问题。在它看来,德性就是美好生活。哲人之所以与大众有冲突,就在于哲人始终关切什么是“好”。
马基雅维里等现代性思想家则彻底颠覆了古典德性社会。马基雅维里认为,我们不应关注“应当如何”的问题,而是要关注人们事实如何的问题。在马基雅维里那里,道德律或自然法则被理解成一种自我保存的权利;根本的道德事实乃是一种权利,而不是一种义务。马基雅维里提出了一个人是否需要有道德的问题。在他看来,人不必多么高尚,人为了目的可以不择手段。如果有道德的话,那么它也只能是一种出于自我保存需要的权利。这种新精神变成了近代的精神,被后来者继承下来。霍布斯以人的本能恐惧为思考政治问题的出发点,把道德奠定在人的激情之上,由于人的激情在于对死亡的恐惧,因而出于恐惧的动机而采取的自我保存就是自然正确的。因此,霍布斯将道德问题还原为技术问题,用人的权利取代了自然正当,把应当拉回到世俗的存在。卢梭虽然对现代性的方案一向不满,但由于他把人性问题建立在近代的自然状态学说之上,从而把道德起点奠基在人的激情之上,最终是推进了现代性。[1]卢梭的《新爱洛伊丝》、《爱弥尔》、《社会契约论》实际上表达了同一个意愿:即建立一个美好秩序的社会。但他的解决方案的关键点,即普遍意志之说,事实上是用普遍的承认替代了德性。康德进一步完善了卢梭的普遍意志之说,他提出:用形式上的合理性、也即是普遍立法之原则来检验行为准则之善性,而不必要诉诸任何实质内容的考虑。普遍承认的就是正义,就是善性。“上帝死了”之后,价值虚无。
对于马基雅维里以来的现代性思想家的最根本的意图,施特劳斯有过一段相当经典的概括:“古代经典认为,由于人性的软弱或依赖性,普遍的幸福是不可能的,因此他们不曾梦想历史的一个完成。他们用他们的心灵之眼看到这样一个幸福的社会,一个人性在其中有最高可能的社会,这个社会就是最好的政体。但由于他们也看到人的力量的有限性,他们认为这一最好政体的实现要靠运气。而现代人则不满足并轻视这一乌托邦,他们试图确保实现最好的社会秩序。为了成功,或为了使自己相信成功,现代人必须降低人的目标,致力于以普遍的承认来替代道德德性,或者以从普遍的承认获得的满足来替代幸福。”[2]人的目标———自我保存———成了最高的道德,所谓普遍的承认也就是一种“价值中立”,即用“技术”取代了传统的道德决断,彻底放弃了何为对错与善恶的标准。
总之,现代性的思想家为建构现代性社会,彻底颠覆了自然等级秩序的古典德性社会,主张一个人人权利平等的现代性社会;彻底颠覆了传统美德,强调权利优先于善,放弃了对美好生活的追问与提升,用个人权利替代了任何实质内容的德性;用权利、自由、平等、公平等现代性的概念替代了古典德性概念。这种现代性的政治哲学话语决定了西方教育政策的哲学基础,效率、公平、自由择校等成为教育治理改革的话语资源。美国教育公共治理改革所寻求的哲学依据就是在这些概念中进行选择,而这些概念建构着改革的基本方向。但由于这些概念实际上体现了现代性的危机,即只是追求形式上的合理性而放弃了何为对错与好坏的追问,从而走向价值虚无。因此,它们之间必然是相互冲突的。美国教育公共治理改革总是在这些相互冲突的概念与话语中进行选择,所以难免会陷入困境。比如,特许学校倡导者把特许学校描绘成一个理想的结构模式,认为它把与市场密切相关的效率、回应性与创新同与政府和市民社会密切关联的、宽泛的集体利益、社会正义和民主问责糅合在一起了。[3]显然,特许学校倡导者的话语具有鲜明的现代性政治哲学语言:一方面强调效率,另一方面又强调公平;一方面强调教育服务提供的灵活性及个体的教育选择,另一方面又强调公共利益。
二、公共服务管理的空间结构模式与教育治理模式选择
在现代思想家那里,如何建构现代性社会存在两种路径:一种是马基雅维里式的,一种是斯密式的。两者都是从人性出发来建构现代性社会,但思路截然不同:前者是从国家的角度来建构社会的,后者是从市场的角度来建构社会的。这两种路径的涵义也明显不同:前者意味着政治社会模式有利于解决自然状态下的不便和人类社会的冲突;后者意味着一种市场社会模式比政治社会模式更有利于解决人类的冲突。因为在后者看来,市场社会模式具有抽象的非人格化特征,也更利于实现利益最大化和个人自由。按照政治社会模式,社会需要依照政治的逻辑来运作,国家/政府或者如霍布斯主张的成为专制统治以便结束人类纷争,或者如洛克所说承担一切公共事务,解决人们在自然状态下的种种不便。按照市场社会模式,社会需要依照市场的逻辑来运作,国家与市场的职能分界相当明显。比如,在斯密看来,国家只应承担基本的读、写、计算教育活动,并且费用由个人与国家共同承担。
今天,政府成为公共的代名词,市场的观念深入人心。政府/市场/社会被建构起来,并被赋予了特定的角色与职能;同时,诸如公/私的二分也被建构起来。然而,公共并不等于政府,正如弗雷德里克森所说,“公共生活独立于政府而存在,政府只是它的一种表现”。[4]果真如此的话,公共服务由谁来治理就不存在很大的分歧。政府/市场/社会的划分和公/私的区分作为社会建构起来的语言,与实践是有出入的:市场不可能是完全的市场,市场与政府之间一直就存在密切的关联。美国20世纪早些时候就有一些公共服务是交给市场或社会来完成的。话语的建构总是对事物的一个方面的描述,而不可能对“物自体”进行终极意义上的把握。正因如此,诸如政府/市场/社会、公/私这样相互对立的概念就被建构起来了,于是思想家们就拿起这样的概念进行某种辩护。
比如,就自由市场理论而言,就不是所有的思想家都像斯密那么乐观,像凯恩斯、麦金太尔、查尔斯·泰勒、罗尔斯、吉登斯等就并不完全信赖自由市场的绝对化权力。他们对市场的缺陷存有不同的认识,但都在不同程度上强调国家的干预以弥补市场的缺陷。吉登斯的第三条道路哲学既不完全信赖自由市场,也不完全信赖政府或官僚制;他既想要改变传统福利制度的话语结构,但又不想在市场上走得太远。所以他希望在市民社会间寻找到一个可以发挥科层制与市场各自优势的中间地带。如果从纯理论上看,第三条道路理论显然是一种乌托邦,因为它是一种理论上的调和———想要综合传统福利国家哲学与新自由主义哲学各自的优势,并克服各自的弊端,所以难怪有人说它缺乏一种政治哲学。[5]但实际上,其政策实质还是偏左的,它不过是从市场化的前沿上稍许后撤一点,朝官僚制靠近了一步。[6]不管是英国的“第三条道路”工程还是美国的“第三条道路”工程,就公共服务管理而言,它们都是想要在政府、市场与市民社会三者间寻求一种相对有效的混合。比如,英国的“专家学校”就是在政府供给公共教育的框架内建立一些多样性的学校满足人们多样化的教育需求,而它的治理模式则是混合的:公立学校吸收私人投资,形成政府、营利性组织或非营利性组织共同治理的局面,政府加强管制。美国的特许学校则主要是委托管理的模式。这些实践表明,教育治理只能是吸收政府、市场与市民社会三者各自的某些优势而克服各自的某些弊病,不可能是达到完美的混合。所以,如何在三者力量间寻求治理上的混合也是难题。
教育自作为政府特别是地方政府的一项主要公共事务以来,一直是被认为应是由政府生产并提供的。但是教育的官僚制生产在基本的教育服务得到供给之后,尤其是在所谓的后现代社会中,存在诸多问题,主要表现为教育服务缺少回应性和灵活性。在20世纪70年代晚期以来的整个大背景下,教育市场化或民营化走上日程,教育领域的“准市场”制度应运而生。但是教育准市场制度也是问题丛生。于是,一些学者寄希望于市民社会成为教育治理的适当领域,但显然市民社会作为教育供给与生产的领域也不是没有问题。比如,市民社会中的组织在教育提供上存在资金不足现象,而资金不充分会导致商业利益占控制地位,从而政府、市场和市民社会三者之间的伙伴关系出现失衡;资金不足还可以引起非营利部门的市场化倾向,从而损害公共精神与公共价值;等等。[7]于是,教育公共治理模式在政府、市场与市民社会三者间经过利益博弈,呈现这样一种趋势:政府管制进一步加强;市场和市民社会的力量也会进一步增强;模式会更为多样化。因此,公共服务的管理总是在政府、市场、市民社会三种空间与力量之间做出某种混合性的选择。
三、现代性的理性化/官僚化与教育官僚制/后官僚制选择
韦伯认为,现代性的过程就是一个不断“祛魅”、不断理性化的过程,也就是宗教式微,理性宰制了万物的过程。在古典理性那里,理性、启示与信仰,或者说雅典与耶路撒冷之间还保持适当的张力,而启蒙理性则完全破坏了这种张力:古典理性还自知自身的局限性,启蒙理性则把人和理性抬高到极致。韦伯所讲的理性化的进程,若用制度性术语来表达,则表现为经济生活的理性化,尤其是科层化过程。但理性化的过程并不像韦伯描述的那样仅仅局限在经济生活领域,理性作为现代性的主流意识形态之一,通过一系列的制度安排建构起现代社会的政治、经济结构。正如约翰·基恩所理解的,官僚主义化的过程在国家和社会的各个领域里,在晚期资本主义生活的公私领域里进行,从入狱、交往和卫生到生产、教育、法律和公共政策的制定莫不受到官僚主义的支配。
福柯对古典疯癫史的追溯,揭示了启蒙理性的规训性质,即通过建立起一种社会秩序和官僚制结构对现代社会实施规训。理性化的过程也就是官僚化的过程,其结果一如马尔库塞所指出的,整个社会的制度化似乎依据它们自己那不可抗拒的、非人格化的逻辑进行运作。然而我们不应忘记,现代官僚制在20世纪初代替民主制确实显示出它蓬勃的活力和价值。
但是,公共服务的官僚制结构确实在20世纪70年代末以来遇到了很多问题,呈现出了很多弊病。这首先与韦伯的官僚制理论自身的缺陷有关系。韦伯对理想官僚制的设计只具有形式上的合理性,而缺乏实质上的合理性,或者说只注重程序/效率,而忽视了目的/价值。韦伯对形式合理性与实质合理性的区分,表明韦伯非常清楚地看到了官僚制在设计上的缺陷,即它只注重效率/程序,而忽略了目的价值的合理性。这表明韦伯对理想官僚制的建构在语言上存在矛盾。对此,韦伯做出的选择是牺牲目的价值而选择了效率。因为在韦伯看来,实质合理性是传统社会秩序的特征,而现代社会必然追求效率。但糟糕的是,公共服务的官僚制结构在提供公共服务上恰恰缺乏效率,表现为它缺乏灵活性和回应性,无法满足个体多样性的服务需求。所谓公共服务的市场化和民营化从某种角度上看就是对官僚制的解构,或者说是寻求一种后官僚制结构。法默尔在《公共行政的语言———官僚制、现代性和后现代性》一书中,将现代性和后现代性视作人类心灵的两种模式。依现代性的心灵模式来观照,公共行政被建构为一种科学、技术、企业或者阐释;而依后现代性的心灵模式来观照,现代性的公共行政模式开始塌陷:强调想象、解构、非地域化和他在性,旨在变革公共官僚制。可以说,当代的一切公共治理改革的语言都是基于现代性与后现代性两种视角,在制度结构上或者为公共官僚制的优势辩护,或者积极寻求新的公共治理模式以代替或纠正官僚制。其中,尤以新公共管理的语言———公共选择理论与委托代理理论为主导话语,引导着公共服务的改革。以公共选择理论为基础的新公共管理改革的重点在于改善与重新塑造政府与社会的关系。公共选择理论认为,政府并不是提供与生产公共服务的最佳主体,官僚机构对公共服务的垄断性供给与经营只能导致公共服务生产的低效率,为此需要引进市场机制,形成公/私竞争的局面。委托代理理论强调,公共服务可以由政府与营利性和非营利性组织签订合同,将公共服务外包。但是,公共服务的后官僚制结构似乎也是强调效率。因此,不管是现代性还是后现代性的心灵模式,不管是官僚制还是后官僚制,都是人类语言的一种建构,而任何一种语言建构自身在理论上都不是完美的,完善的就不称其为理论。官僚制与后官僚制在语言上的相互冲突,使得实践的选择陷入两难。
20世纪以来,美国公共教育也带上了鲜明的官僚制形态。20世纪80年代以来的美国教育公共治理改革,主要是教育市场化改革,从制度层面上看,就是想突破教育官僚制。教育公共治理改革的话语也鲜明地染上了现代性和后现代性两种思维模式及其语言特色,或者是为政府供给与生产教育提供辩护,或者是寻求教育服务的供给和生产在政府、市场与市民社会三个空间中的合理布局:政府供给公共教育,但由市场来生产;市民社会成为公共教育供给与生产的适当领域;政府提供教育服务,但将教育服务的管理外包给营利性和非营利性组织,政府加强管制。这归根结底表现为官僚制与后官僚制两种语言。
四、结语
美国20世纪80年代以来的教育公共治理改革,主要是教育市场化改革,从制度上看是要突破教育官僚制,旨在提高公共教育效率,挽救公立学校中失败的学生,满足人们对教育的多样化的需求。改革者和研究者从现代性的政治哲学话语中寻求话语资源,以支撑自身的主张和建议。但由于现代性的政治哲学话语已经放弃了对美好生活的追问,日益陷入虚无主义的现代性危机,正如尼采所批判的,西方人越来越不知道何为好坏何为对错,因而现代性的政治哲学话语自身充满了冲突,如韦伯所说的,只能是“诸神共舞”,并相互争吵。因此,教育公共治理改革中的政策主张与学术建议在价值目标上也必然表现为相互矛盾,各说各有理。相应地,作为公共服务改革一部分的教育公共治理改革,从政府、市场与市民社会三个空间与三种力量中寻求适当的教育公共治理模式。从美国教育公共治理改革的当前及未来看,政府在新的教育治理模式中的管制会进一步增强。同时,市场与市民社会的作用也会得以增强。可以确定的是,教育公共治理模式会更加多样化。但教育官僚制还不会从根本上得以突破,因为它代表了某种公共价值和政治哲学,而且它作为基础教育供给与生产的一种重要力量还不会因为市场和市民社会的参与而得到根本性的改变,因为完全的教育市场化或私营化只是一种假定,除非改变教育的性质。
现代性的政治哲学话语、公共服务管理的空间模式、官僚制/后官僚制,都是现代性思想家的一种话语建构,它们决定了美国教育公共治理改革的话语选择、视野及内容架构,决定了美国教育公共治理改革的政策走向,推动着美国教育公共治理改革的进程。由于现代性思想家建构起来的语言相互冲突,由于教育公共治理改革的话语自身充满冲突:公共善/个体权利、公平/效率、政府/市场/市民社会、官僚制/后官僚制,这些语言都是一种两难的选择,因此,美国教育公共治理改革的实践也必将是一种两难的抉择。可以相信的是,美国教育公共治理改革的实践必将是在这些话语冲突中获得发展。从美国实践看,公共投资凭单制和择校制并没有获得很大成功———虽然最初在密尔瓦基市推行的瞄准低收入家庭的教育券为黑人所赞同,其后在密歇根的解决辍学率的教育券计划也为黑人所欢迎,但美国黑人反对普遍的自由择校计划,所以择校制与教育券的实施范围极其有限,它主要是瞄准大城市低收入的少数群体阶层,倒是特许学校获得较大范围的成功。很显然,特许学校是在教育公共治理改革相互冲突的话语中的一种综合式的选择:多种价值共存;多种治理力量的共存;官僚制与后官僚制的共存(政府提供教育,营利性和非营利性组织经营管理)。可见,美国教育公共治理改革正是在冲突话语中获得发展的。
摘要：20世纪80年代以来,美国教育公共治理改革的话语选择大体上有三个范畴:现代性的政治哲学话语、公共服务治理的空间结构、官僚制/后官僚制。由于这些范畴自身充满着诸多冲突,因此,美国教育公共治理改革的话语面临着两难的选择。然而,两难的话语抉择必将推动美国教育公共治理实践的发展。
关键词：美国,教育公共治理,改革,话语,困境,现代性
参考文献
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困境治理 篇11
【关键词】网络政治 影响力 治理困境
一、网络政治的影响力
1.网络政治影响力的积极方面
1.1促进了中国政治民主化的发展
网络政治的影响力是不容小觑的，它拓宽了人民参与国家政治的途径，促进了中国政治民主化的发展。在过去，中国的民主化进程缓慢，很大一部分原因就是国家的上层没有很好的渠道能够与基层群众沟通交流，致使人民难以有效实现自己的政治权利。网络政治的出现则改变了这一状况。互联网上的信息获取和交流十分便捷，人民通过登陆政府官方网站等方式能够全面的了解政府政策，工作等。针对政府的决策，工作等，人民可以述说自己的建议，政府也可以通过互联网对人民的问题或意见等给予回复。从中可以看出，网络政治使民情民意能够快速的反映给政府上层，政府的政策工作等也能够快速的被人们所知道。这显然有利于人民民主的发展和实现，推动着政治民主化的进程。
1.2促进了电子政务的建设
电子政务的建设能够增强一个国家的竞争力，因此逐渐受到更多的重视。随着网络政治的发展，中国的电子政务也处于不断的发展完善中。中国不断完善政府官网的完善，使民众能够实时了解政府推行的政策法规，从而可以反映自己的建议和问题。政府还拓展了网上办公的业务，这使政府的办公趋于透明化，同时办事效率也随之提高。这显然有利于服务型政府的建设。随着网络政治的发展，国家正在努力建设更加开放的面向群众的电子政务。开放的电子商务能够加强政府工作的透明化，有利于推进反腐工作的进行。面向群众则能够加强政府与民众的联系，使民宗更加充分的实现自己的权利，从而推动政府决策的科学民主。
1.3加强民众对于政府工作的监督
民众是否能够对政府工作进行有效的监督，不仅关系着民众监督权的实现，也关系着政府廉洁执政的落实。处于转型期的中国政府非常重视民众监督权的实现以及监督途径的推广。但是实际的监督效果并不理想。网络政治的发展则很好的改变了这一局面。随着网络政治的发展，新增了人民监督政府工作的途径。通过互联网，人民能够在更加透明的环境下监督政府的工作。所以网络政治的发展对于民众加强政府工作监督有着积极的影响力。
2.网络政治影响力的消极方面
2.1威胁政治稳定与社会和谐
网络政治推动了中国政治民主化的进程，但它同时也威胁着政治稳定与社会和谐。随着网络政治的发展，政府的工作方式，职能以及理念等也产生了一定程度的变化。而一些不良势力，企图利用这些变化威胁中国政治的稳定与社会的和谐。一些敌对势力利用互联网传播假造的政治敏感信息或事件，从而对政府加以攻击。由于互联网信息传播的无限制，很容易造成不良的社会影响。互联网的虚拟自由使人民能够快速的获得想要的信息，但它也使虚假信息的流通变得便捷快速。这很容易被不良势力利用，从而引起事端，影响国内政治的稳定以及社会的和谐。
2.2影响现实社会和政治体制的结构
网络政治的发展使人民的知情权以及监督权得到落实，政府的工作趋于公开透明。但是另一反面，网络政治也冲击着现有的管理体制，影响现实社会和政治体制的结构。这显然是网络政治消极影响力的具体体现。互联网横向联系的特点不仅影响着现实社会的结构，同时对于现有政治体制也造成了一定程度上的冲击。这种影响最终致使社会结构不断区域扁平化，不利于政治权力的集中。毫无疑问，网络政治的发展缺乏有效的管理，从医使体制受到冲击，对于国家的安全造成一定的威胁。
二、网络政治治理困境
1.缺乏严明的法律法规
随着互联网的不断发展，网络政治也随之不断深化发展，但是却缺乏有效的管理。在互联网上，有很多伪造信息或者不良信息随意传播，对于政府政策法规的擅改扭曲不仅影响着人们的认识，还威胁着社会的稳定。这显然使网络政治难以忽略的消极影响。但是由于网络政治的发展时间并不长，政府还没有推行专门的法律法规，这导致难以对网络政治实施有效的管理。
2.缺乏完善的管理机制
网络政治处于不断发展中，给人们的政治参与以及政府工作的展开提供了一定的便利，但也同时带来了许多不良的影响。对于网络政治的管理是影响良好网络政治环境的需要，也是保障国家安全和社会稳定的现实需求。这既需要严明的法律法规，也需要一定的管理机制。但是由于重视不足等原因的影响，国内并没有针对网络政治建立专门的管理机制。这导致网络政治的管理难以做到责权明确，显然制约了网络政治管理的效果。
3.互联网特点的制约
互联网的最大特点就在于它的自由开放，它使人们的信息交流跨越地域和时空的限制，也使网络政治发展快速。互联网的自由开发使人民能够快速的获得想要的信息，从而了解国家大事，行使政治权利。但是互联网是一把双刃剑，它推动了中国政治民主化的进程，也使网络政治面临着治理困境。互联网的信息传输没有时间空间的限制，这致使国外的敌对势力也能够通过互联网传播虚假或者违法信息，从而影响网络政治。同时这也给网络政治的管理带来了很大的不便。在互联网中，人们没有约束，可以自由交流信息。信息的传递十分迅速且覆盖面广，这也使网络政治的有效管理极为困难。
三、总结
网络政治的发展需要从正面和反面两個角度去看待。网络政治拓宽了人民参与政治生活的途径，拉近了政府与民众的距离，有利于中国政治民主化的推进。但网络政治的自由开放以及缺乏管理也使社会和谐以及国家安全面临着一定的威胁。对于网络政治面临的治理困境，国家应当给予充分的重视，积极推行专门的法律法规，加强管理和监督，从而营造健康向上的网络政治环境。
【参考文献】
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困境治理 篇12
1 农业面源污染的现状
面源污染,即非点源污染,是相对点源污染而言的。点源污染主要指工业生产过程中与部分城市生活中产生的污染物,这种污染形式具有排污点位集中、排污途径明确等特征[1]。农业面源污染是在农业生产过程中不合理施用化肥、农药以及灌溉水、工农业废弃物、生活垃圾等对农田生态环境所造成的大面积污染[2]。
1.1 破坏农村生态环境
当前,中国的农业面源污染主要是由于不恰当地使用化肥、农药和农膜这3类物质引起的。中国的人口约占世界总人口的1/4,为了保证粮食的最大量增产,广大农村地区普遍使用化肥、农药和农膜。在使用这3类物质增产粮食的过程中,化肥、农药使用过量,致使残余的化肥和农药渗透进土壤和地下径流中,污染土壤和水源。农户在使用农膜时,由于环保意识薄弱,未及时或者疏于处理使用完的农膜,致使残余的农膜给当地的生态环境系统造成破坏。
1.2 导致水体富营养化
农业面源污染一个最突出的危害性在于其严重危害着水资源。目前,公认农业引起的面源污染是水体污染中最大的问题之一[3]。滇池、太湖和巢湖由于水体中氮、磷的含量过高而产生了富营养化的现象。由于农业中不恰当的使用化肥和农药,致使多余的氮、磷随着水体流入到这些湖泊中,并最终导致这些湖区的富营养化。
1.3 监测困难
农业面源污染具有分散性、隐蔽性、不确定性和不易监测性。分散性表现在农业面源污染不是集中污染,而是大面积的非集中污染。隐蔽性表现在农业面源污染由于空间上的分布不均匀和排放的分散性致使其不易识别。不确定性表现在农业面源污染由于其分散性而不易确定空间位置和范围。不易监测性表现在农业面源污染由于其隐蔽性而使监测变的很难执行。
2 治理农业面源污染的政策困境
中国真正开始着手治理农业面源污染问题始于20世纪80年代。由于中国的生产力水平还比较落后,政府在处理工业与农业的发展问题时,农业的重要性稍次于工业。在治理农业面源污染问题时,政府在执行上缺乏具体的法律法规,存在着诸多的政策困境。
2.1 针对性法律不完善
中国在防治环境污染方面,从科学发展观的角度出发,制定了一系列的法律法规。到目前,中国有关环境保护方面的法律法规主要有《中华人民共和国环境保护法》《水污染防治法》《清洁生产促进法》《固体废弃物污染防治法》《化肥安全使用环境管理办法》和《农药安全使用环境管理办法》《农产品质量安全法》等相关法律。在这些已经成文的法律中,大都涉及到了防治农业面源污染的内容。这些法律法规在一定程度上加强了对农业发展的环境保护和削弱了农业面源污染的扩大化趋势。但是这些法律缺乏具体的规定性和针对性。中国目前成文的法律中只有针对秸秆环境管理的规章制度,缺乏针对农药、化肥和农膜的具体管理制度。这对于执法部门的执法监督和有效的环境管理都将产生不利的影响。
2.2 现有法律执行力不足
政府在制定有关环境保护的法律法规时,往往只是停留在宏观政策的指导上,缺乏具体的针对性和切实可行的执行力,即政府没有对有关环境保护的法律法规的可操作性采取足够的重视。使得虽然执法人员发现有人违法,却不能采取恰当的处罚措施。例如《固体废弃物污染防治法》第19条、《水污染防治法》第39条等都涉及到了防治农业面源污染的内容,但都没有规定相关的法律责任;《农产品质量安全法》规定使用农业投入品违反法律、行政法规和国务院农业行政主管部门的规定,依照有关法律、行政法规进行处罚,但由哪个主管部门进行处罚规定不明确[4]。
2.3 法律体系不完整
长期以来,城乡二元机制影响着政府偏重工业发展的环境保护而忽视农业发展的环境保护。已经成文的法律条文中,多数提出的措施都是按照处理点源污染的模式提出来的[5]。这种照搬治理点源模式的方法并不适宜解决农业面源污染的难题。中国现行的环境法律体系重点在于治理工业和城市的点源污染,农业污染和农村环境保护还缺乏系统的法律体系和框架。
3 治理农业面源污染的政策对策
当前中国正处于社会主义新农村建设的浪潮中,解决农业面源污染问题是迫在眉睫的任务,同时它也是一项长期而又艰巨的任务。在农业面源污染日趋严重化的今天,中国应该借鉴发达国家的先进经验和先进理论,借鉴国外成功控制农药、化肥和农膜面源污染的法规,尽快完善和制定健全的农业污染法律法规体系,为控制和有效治理农业面源污染提供切实有力的法律保障[6]。
3.1 完善法律制度体系
纵观发达国家治理农业面源污染的过程,可以总结出一点,即立法摆在了突出和首要的位置。立法先行是发达国家处理农业面源污染问题的一个普遍做法。因此,中国在治理农业面源污染的问题时,应该要联系中国的具体实际,制订出一套符合中国治理农业面源污染的相关的法律法规体系[7]。3.1.1完善专项法律规章。政府应该联系现有的成文法律,完善相关法律法规,逐步转变城乡二元和工业农业二元的思维模式。从现有的法律来看,政府处理面源污染问题的措施受到处理点源污染问题的影响,处理农业污染的问题受到处理工业污染问题的影响。因此,政府立法要做的首要事情是转变思维模式,认识到面源污染问题和农业污染问题的实质,进而制定适宜的相关法律法规,以切实有效的法律方针指导相关执法部门的执法合理。
3.1.2 提高法律的可操作性。
政府应该根据现有的法律法规体系,有针对性地制定出实施细则,使各项法律措施具有明确的可操作性。如可修改《固体废弃物污染防治法》第19条、《水污染防治法》第39条,明确规定相关违反法律的责任人所应承担的责任。《农产品质量安全法》中,应该要规定由哪些主管部门处罚相关责任人。在《化肥安全使用环境管理办法》中,政府可以对化肥进行限量使用的控制,对超过的部分实行征税制,并对大面积的农业主体施肥过程进行监测,若监测发现有产生严重化肥流失的主体,则应对其进行相应的法律惩罚措施;如征收土地污染治理税。在《农药安全使用环境管理办法》中,政府也可以采取相应的措施限制农药的过量和滥用,对过量出售农药的生产商征收农药税,对个别滥用的农业主体征收土地污染治理税。政府在制定法律时,应该将法律与其可操作性联系起来,只有这样才能做到有法必依,有法可依。在相关法律法规完善性和可操作性都具备的情况下,才能有效避免“政府失灵”的现象。
3.1.3 明确法律责任。
政府应该根据各省实际,让各省拥有自主处理其管辖范围内的农业面源污染问题的权利。而对于关涉全国整体利益的地区,则应该以中央政府为主,以地方政府为辅共同行动治理农业面源污染问题。这就要求政府在制定法律法规时,应该要有明确的责任制,即落实中央责任性和地方责任制。相应的法律法规同时应该具有中央性与地方性,只有责任明确,法律法规才能让执法部门有法可依、有法必依。
3.1.4 推行生态补偿机制。
农业面源污染是典型的外部性问题,而解决外部性问题,需要政府将其内部化,其中,生态补偿是个有效途径[8]。因此,政府在制定法律时,应该在实际行动中采取补偿机制、科学研制技术等相应措施实行法律化和常态化。如目前各省在实行清洁生产和科学生产的情况下,会根据农业主体的生产行为、生产成果等作为实行补偿的依据,那么政府就应该将这种情况以法律的形式作明确规定,并且制订出相应的补偿标准措施,涉及到各省的经济情况,可由各省根据实际再进一步细化补偿标准。在将补偿机制法律化和常态化的情况下,有理性的市场主体行为才会逐步减轻非理性因素的趋向,从而有效避免“市场失灵”[9]。同时,这种补偿机制能够提高农业主体的清洁生产和科学生产的积极性,从而逐步改善农业面源污染问题。中央政府应该划拔部分专项资金用以资助科学研制技术。如国家可以给生产高效低毒的化肥和农药生产商提供资金补助,对使用高效低毒的化肥和农药的农业主体免征土地污染治理税,并根据其生产的田地总量进行资金奖励制。国家应该对监测土壤污染成分含量的科学家们进行适当的物质奖励和基金支持,以资助该类机构的正常运转。
3.2 加强执法
3.2.1 明确农业面源污染的执法主体。
目前,中国尚未成立一个专门解决农业面源污染问题的执法部门。为了配合相关法律的准确执行与高效落实,政府应该成立一个专门解决农业面源污染问题的执法部门。该执法部门可以根据其管辖范围分为地方性和中央性。地方性执法部门指由各级省政府成立的执法机构,专门应对小范围区域性的农业面源污染问题,该类部门可结合各省实际,制订出相应的法律法规。如在如何处理滇池的富营养化问题时,可由地方性执法部门根据实际情况采取相应的措施治理。中央性执法部门指由中央政府成立的执法机构,专门应对大范围的农业面源污染问题。如在治理长江、黄河的水污染问题时,应该主要由中央性执法部门依法治理。在具体处理地方性问题时,中央性执法部门可以联合地方性执法部门,解决相关农业面源污染问题。如在如何治理太湖的富营养化问题时,地方性部门应该与中央性部门联合起来,共同行动。
3.2.2 加强执法监督。
执法部门的职责应该包括监督、管理和制裁。监督主要包括定期检测农业面源污染地区的污染成分含量,并做好相关记录。管理和制裁主要指执法部门根据相关法律对农业主体的相关行为进行奖励和处罚。在明确责任和有法可依的前提下,执法部门方能高效落实相关法律法规。
3.3 严格执法与有效管理相结合
执法部门应该根据农业面源污染地区的严重性程度采取不同的措施。对于一些农业面源污染严重的地区,执法部门应该以制裁为主。执法部门应该定期对这些地区进行有害成分氮、磷等的监测,并且在遵守相关法律法规的前提下,依法严格惩处那些违反法律的民事责任人。同时,对遵守相关法律法规的农业主体进行适当的物质奖励,以提高其生产积极性。在依法惩处的同时,执法部门应该对相关民事主体进行法律教育、环保教育和科学技术的教育,使有理性的市场主体真正做出理性的行为。对于农业面源污染较轻的地区,执法部门应该以管理为主。执法部门应该未雨绸缪,对当地农业主体宣传相关的环保意识和普及简单实用的科技知识。执法部门同时也应该监测土壤中的污染成分如氮、磷的含量。在执法部门严格依法执法和农业主体提升环保意识的情况下,将能够有效避免出现“市场失灵”的现象[10]。
4 结语
当前中国在治理农业面源污染问题时,应该主要考虑到法律的完善性、执法部门的严格性和农业主体行为的合理性,只有这三者协调、有效和高效的运行,才能确实有效治理农业面源污染问题。因此,立法应该是中国治理农业面源污染问题的当务之急。
5 致谢
本文承蒙周早弘副教授指导,特此感谢!
参考文献
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