执行困境（精选6篇）
执行困境 篇1
企业会计准则是一个完整的体系,企业一旦实施企业会计准则,就应全面执行所有具体准则及应用指南,又由于企业会计准则在许多经济业务的处理上采用了与原准则和会计制度有较大差别的方法,以强调高质量会计信息的供给与需求为核心,引入了许多新理念、新方法,改革了会计确认与计量原则,对企业绩效考核和资产价值产生了重要影响。因此,全面执行企业会计准则不仅是机遇,同时也是挑战。
一、会计人员整体素质不高、沿用制度习惯、会计观念更新慢,理解和执行企业会计准则不理想
会计人员能够正确理解掌握企业会计准则是实施准则的关键。会计准则主要是解决会计要素如何进行确认和计量以及哪些会计信息需要进行披露,着重于真实公允地反映企业的财务状况、经营成果和现金流量,以提供对外投资、信贷等决策有用的会计信息。这些需要会计人员具有较高的职业能力和职业判断力,现实中大量会计人员是在“师傅带徒弟”模式下培养出的会计事务专家,在会计制度基础上“依样画葫芦”的做法主要从事着如何进行记录和报告事务性工作。虽然我国会计队伍庞大,但是整体素质不高是一个不争的事实。这样很难很好地适应企业会计准则实施的需要。
按照《财政部关于印发<企业会计准则第1号——存货>等38项具体准则的通知》(财会[2006]3号)执行企业会计准则的企业不再执行原准则、分行业会计制度、《企业会计制度》和《金融企业会计制度》。执行新准则的企业应全面完整地执行企业会计准则,不得违反国家实行统一会计制度的规定,在新旧会计标准或制度之间做选择性执行。但是部分企业虽然形式上执行新准则,但是具体业务处理上仍然采用过去企业会计制度的要求,仅仅把会计科目进行了的简单转换。
1993年7月1日我国开始实行准则与制度并行,会计改革步伐加快,成绩斐然,在企业会计改革及其国际化的进程中,我国仅用了短短十多年时间就走过了西方国家近百年所走过的路。新制度、新准则、新法规颁布出台较多、变化较快、往返修改,短短几年时间会计思维和理念、会计规范体系、核算制度体系、会计处理方式、社会环境发生了翻天覆地的变化,社会上很少有一个行业在如此短的时间内面临着如此多的变化和影响。变革之初,会计亦步亦趋,历经多次变化后,会计就成为一种不得已而为之的谋生手段、一种单纯的会计技术了。在经济全球化的过程中,对于如何理解和处理会计国际化,不单纯是会计技术层面的问题,也是该国主权的一种体现。从改革开放之初,我们就开始摈弃旧习更新观念,接受新的会计核算办法,直到今天我们还要接受新准则新制度,从繁杂多样的行业会计制度到厚厚的通用的制度文本,从零散十几个文本到现在三十几个,还有无数解释和解答,一个业务反复几次、意见不一。这些还未明确时又出台了内部控制一系列的内容,对于过去行之有效的财务管理系列不知如何处理,一个企业很少既有内控又有财务控制。我国尚处在经济转型时期,尚未形成成熟的市场经济环境和完善的监督机制,如果我们过多追求完备、片面追求国际化,有可能会出现与我国转型经济环境不相适应的情况,导致会计无序甚至失控,由此产生的改革成本和风险将是巨大的。如公允价值是国际上发达市场经济国家通行的会计计量属性,而我国市场经济处在初级阶段,没有形成活跃的生产资料市场,关联交易普遍,诸多经济行为也不规范,弄虚作假屡禁不止,如果广泛地使用公允价值,将会给企业利用公允价值造假留下空间。不可忽视的事实是,企业会计准则已使会计工作的难度上升到了一个新的层面。从实际实施的角度看,会计业务将异常复杂,主要是对一些重要的会计事项,如资产计价、损益确认、全面披露等要引入很多会计政策选择和职业判断;会计人员要处理很多与企业其他部门之间的相互关系。比如,在取得公允价值时就必须与供销部门沟通;在进行资产减值判定时也要与设备管理部门交流。总之,要处理很多只靠“借贷”无法解决的业务事项。因此,会计人员普遍存在一些畏难情绪,担心若没有领导出面、管理层支持,这样的工作将无法有效解决,从而使工作难度大大增加。
二、企业会计基础薄弱、治理结构不完善,制约着新准则的执行
法人治理结构的核心是规范股东与企业管理层之间的关系和行为。股东的性质和特征在很大程度上决定了能否形成合理的法人治理结构。我国企业无论是国有企业改制形成的还是民营企业多年打拼发展起来的,往往被少数大股东把持,股东大会流于形式,广大中小股东的利益和权利受损。法人治理结构中的公司治理就落到了董事会头上,董事会又由少数大股东控制,且大多数董事长兼任总经理,内部人控制问题突出,难以规范股东会、董事会、监事会和经营者的职责,破坏了公司治理结构中的内在制衡机制。监事会的职能是监督董事会和经理人的行为,其职责是在既定的法人治理结构下去约束董事会的行为,并不参与公司治理结构的制定,我国的监事会大多形同虚设。
改革开放以来,广大个人股东的投资办企业大部分属于投机性质,关注年终分红等短期行为,根本没有参与企业管理的观念,也缺乏参与企业管理的积极性。目前企业改制后的董事长和总经理大部分是由原企业的领导来担任的,缺乏资本市场的竞争和经理市场竞争的外在压力,计划经济的行政指令观念仍根深蒂固。会计与其经济环境存在着千丝万缕的联系。新企业会计准则在会计政策的选择和会计估计判断等方面,有许多地方明确要求由企业决策层,尤其是董事长或总经理进行批准。有关资产公允价值的获取、资产减值准备的计提等工作均需要相关业务部门及人员的参与。比如,在实施资产减值测试时所依据的预算和预测的数据必须经过公司管理层的批准;对企业辞退福利进行会计处理时所依据的辞退计划,应当经由企业管理层或董事会批准;企业股份支付会计所依据的股权激励计划应当首先由企业董事会批准,其中应以最佳估计为基础,合理确定股份支付相关的各项计算参数;按照资产持有意图进行的金融资产分类,需要以企业管理层批准的反映金融资产持有意图的相关文件作为依据;企业在报告中披露的与金融工具有关的风险管理政策需经公司管理层或董事会批准等。否则,新企业会计准则执行就可能流于形式,企业仍然我行我素地沿用原制度进行账务处理。
另外,会计方法的科学性与完整性是全面履行会计职能的关键。会计人员受制于管理者或受利益驱使,在会计数据的来源上,对原始凭证的控制不够严格,不合要求的发票、收据、甚至白条都可以报销入账。会计基础工作有章不循、有法不依、弄虚作假、违规操作,隐瞒企业真实的财务状况和经营成果。
因此,企业要结合执行企业会计准则要求和自身实际情况,及时梳理和改造业务流程,调整完善各项内部控制政策、程序及措施,尤其是要补充完善企业会计准则规定的公允价值计量、金融工具核算、职工薪酬管理等内控管理规范;做好内部会计核算办法修订、科目转换与账务调整;及时调整会计信息系统,按照执行企业会计准则会计科目的变化及其衔接办法,对原有会计核算软件和会计信息系统进行调试以便实现数据转换,方便会计信息的对外披露,确保内部会计核算办法的统一与对外信息披露的衔接,确保新旧会计准则的顺利衔接、平稳过渡和不折不扣地执行。但是也有企业存在着会计核算形式上执行新准则但是内部会计控制没有及时修订,核算内容和业务要求仍然采用原来制度。
三、缺乏交流和规范性操作,配合协调差也制约着新准则的执行
新企业会计准则赋予企业更多的自由选择权,要求在选择会计政策过程中发挥会计人员更多的专业判断。企业如果没有高素质的会计,则很难适应新企业会计准则的需要。通过调查,企业普遍反映应该有一个规范性示范操作,同时政府部门应当进行指导。
新准则新做法,不同的人对新准则理解不一样,做法就不同,结果不一样,但可能都不违反新准则要求,如何沟通交流哪种做法更适合企业实际,这就需要会计人员走出去。现在随着政府部门改革、市场经济建立和完善,企业会计人员几乎处在“单打独斗”单干的局面,好的经验不知道推荐出去,想学的不知道向谁学,企业会计人员交流少,观摩借鉴经验做法少,缺乏一个交流的平台。社会上的中介大都以营利为目的,效果不理想,同时在交流中也缺乏安全感、认同感。财政部门应当提供会计人员座谈会、经验交流会、培训学习班等多种形式的舞台,加强企业与企业的交流,让典型的经验推广出去,让一些教训消失在萌芽状态。
长期以来,会计作为企业的职能部门,独立性较强,一般不征求其他业务部门意见,在企业负责人领导下独立开展业务。但是企业会计准则是涉及企业生产、经营全过程,涵盖企业各类经济业务及人力资源的崭新制度,全面执行新企业会计准则非企业财务会计部门的独角戏,而是涉及企业综合管理、人力资源、审计、物资供应和安全生产等部门。从有关调查了解情况看,这些部门的负责人及业务人员对企业会计准则知之甚少,如人力资源部门对职工薪酬核算范围不了解,不会编制薪酬计划,加大了财会部门的工作量;企业内审人员不了解新准则,内审监督无从谈起等,给新准则的全面实施带来了不利因素。
会计事业仍是整体经济改革的基础性环节,是涉及各行各业、方方面面的社会共同财富。由于会计本身与各方面利益紧密衔接的自然属性,新企业会计准则的变化必然会涉及到各方面的利益,甚至会形成促使相关管理部门、利益单位也随其变化的因素。所以,各相关部门的支持与积极协助也会成为提升执行新企业会计准则效果的重要因素。
执行困境 篇2
关键词：地方政府；环境政策；执行困境；系统建议
中途分类号：X24 文献标识码：A
1 引言
近年来，环境问题一直是国内学者关注的重点话题。大到重大的环境污染事件，如2011年浙江台州铅污染事件、2012年广西龙江铬污染事件、2013年的上海松江死猪事件；小到与我们生活、健康息息相关的事件，如近一段时间来北京、上海、南京等地严重的雾霾天气。环境问题的出现有其必然原因，环境政策执行效果的好坏关系到环境问题解决与否。环境政策执行不到位，一个重要原因是由于環境政策在地方政府执行过程中被“异化”、“弱化”了。早在2007年经济合作与发展组织的副秘书长阿马诺就曾深刻的指出导致中国环境问题的原因之一是政府机构执行力度偏软 。 因此，进行地方政府环境政策执行问题的研究具有一定的现实意义。
2 综述
关于我国环境政策存在的问题，国内众多学者进行了相关的研究并提出了相关的政策建议。闫献伟等人在浙江省社会学学会上就我国环境政策的演变及未来的价值取向做了相关分析，指出未来我国环境政策的未来价值取向应包括改变可持续发展政策、转变环境政策理念、建立公众参与机制等。从其提出的相关建议中可以看出，其中很多是对西方国家环境政策执行方法的借鉴，缺少与本土特点的结合，需要较长的磨合期。魏志荣就我国环境管理存在的主要问题进行了分析，并就存在的问题提出了相关建议，主要有健全环境管理机构，改革创新环境管理制度，加大环境管理资金投入等。学者曾贤刚在对我国地方政府环境管理体制进行分析后提出增加地方政府环保动力，强化激励与约束机制；健全环境管理机构，适时推进大部门制；削弱横向块块关系，增强纵向条条关系等建议。从以上两位学者提出的建议可以看出，其具有一定的合理性，但是彼此之间缺乏互动性与整体性，缺少对其建议对策本身内部关系的进一步分析。学者黄晗仅从治理尺度、制度结构、激励机制与环境政策执行之间的相互关系进行地方政府与中国环境政策执行困境分析。在其分析过程中并没有提出具体的建议对策，而且其分析的三者之间缺少整体性与逻辑性。学者肖建华从政府环境政策工具选择的角度探讨了地方政府如何进行两型社会的建设，指出在两型社会建设中地方政府环境政策工具的选择要考虑组合化，动态化与“本土化”。其虽然局限于从地方政府环境政策工具选择的角度考虑，但其组合化、动态化与“本土化”的建议具有较强的操作性、现实性、独特性，为本文写作思路提供了较好的借鉴。
3 地方政府环境政策执行困境分析
任何政策的制定都是为了能够在最大程度上得以执行，并且取得良好的社会反响和公众响应，以此对某一问题能够起到实际的作用，对问题的解决能够提供实际的方向和对策。而政策的执行就涉及到公共政策执行力这一问题。公共政策执行力是指公共政策执行主体为达到政策目标，通过对各种资源的调度、控制和使用，有效地执行公共政策的能力和效力。公共政策的公共性决定了它的重要性 。
3.1地方政府的理性经济人特点
20世纪90年代以来，地方政府已经开始作为一个相对独立的利益组织存在。相关理论指出，政府是由有理性、自私的人组成的，类似于经济学中的理性的“经济人” 。 因此，地方政府在环境政策执行过程中会出现执行困难的问题，会考虑执行某项环境政策可能给自身带来利益与损害，只有当执行某项环境政策的收益大于其损失时，地方政府才会表现出积极的姿态，反之，则会以消极的姿态变相执行或者抵制中央政府的环境政策。
3.2地方政府组织结构、信息传输不合理
在计划经济体制下，中国地方政府隶属于中央政府，受中央政府直接管辖。随着20世纪90年代市场经济体制的逐步建立以及中央政府放权让利，我国地方政府开始有了独自的利益考虑 。中央政府只能掌握地方政府的不完全信息，地方政府会出于自身利益的考虑利用信息不对称，这就导致地方政府在政策执行时在一定程度上会偏离或脱离原来的轨道。都会根据地方的具体情况对中央政府的政策进行一定程度地改变或者调整。因此，信息的不对称性和政策制定的不完全性，使得地方政府在政策的执行中有可能利用其在本地区行政实践中的信息垄断地位，偏离或变通中央政府制定的政策，政策执行的“异化”、“走样”与“变形”便不可避免 。
3.3民众参与监督力度不足、考核体系不完善
由于历史和现实原因，我国公众目前没有积极参与到日常生活中的环境管理当中，而且我国现行的相关环保法律中关于公众参与环境保护管理的规范也仅仅停留在理论存在。由于历史和国情原因，我国目前没有良好的民众参与渠道，且以末端参与为主，属于事发后举报、受害者举报的参与模式。在我国目前普遍流行的体制下，我国地方政府官员的考核几乎是以单纯的GDP为依据，忽视经济发展同时可能带来的环境污染问题。而政府官员为了追求业绩，变现自我，实现人生价值，多数官员唯GDP是从，把GDP作为衡量自身业绩的唯一标准。再加上地方政府“经济人”的特性，以财政收入的最大化为主要目标，使得我国环境政策在地方政府的执行出现各种各样的问题和困境。
3.4地方政府环境管理体制不健全
在我国现行的管理体制下，不论是中央还是地方的环保机构都是对政府负责，因此在一定程度上会导致以中央和地方利益为主，而忽视经济发展可能带来的环境污染问题。在我国现行法律体系中，没有明确规定有关环保部门的法律地位和独立行使的职能，使环境管理相关机构法律地位不明确，无法独立开展活动。职责不明，管理重叠，主题虚位都是体制不健全的表现。同时，环境问题具有自己的特性，即地域空间性，如大气污染、气候变暖等多为跨行政区域问题。缺乏统一的跨区域环境管理机构。地方政府对于环境问题的考虑更多是基于本地本行政区，并没有全局观念，缺乏与上级部门的交流互动。
nlc202309020814
4 地方政府环境政策执行系统
针对我国地方政府环境政策执行的困境问题，有必要对地方政府环境政策执行问题进行梳理与研究，一些学者提出了一些建议对策，但是一般停留在宏观的、零散的、缺少互动的层面上，因此，对于地方政府环境政策执行系统体系的构建意义重大。为此，建议从以下五个层面对地方政府环境政策执行系统体系进行构建。它们分别是：1、城市和城镇发展全面兼顾层面；2、横向政府和纵向部门的协同合作层面；3、信息公开和机构健全互动层面；4、行政区管理和跨区域管理联合层面；5、执行主体和公众参与提升层面。如图1所示。
4.1城市和城鎮发展全面兼顾层面
伴随着市场经济快速发展，社会主义市场经济制度将基本建成，城市+城镇形态的城市化格局将在中国基本确立。因此环境政策的执行应充分考虑的中国社会现在及以后的发展趋势。中央政府乃至地方政府环境政策的制定及执行都应兼顾城市和城镇发展。在去除以往环境政策基本只面向城市的弊端后，才能从根本上解决环境政策执行难的问题。这也需要一个强有力的管理机构来对城市和城镇的环境政策制定及执行进行管理。
4.2横向政府和纵向部门的协同合作层面
通过对地方政府参与气候变化行动的影响因素的分析，学者们总结出了地方政府在环境议题上的MPC-IC行为模式。他们认为影响地方政府行动的三个主要因素是动力（motivation）、权力（power）、能力（capability） 。动力的来源取决于地方政府“经济人”的特性，即执行某项环境政策能否给当地政府和官员带来利益；权力则来源于中央政府与地方政府的横向关系，只有中央政府给予环境管理部门足够的权力，地方环境管理部门才有权力采取实质行动；能力是指地方政府官员是否有能力采取某项行动或与其它政府部门合作执行某项政策，这需要纵向政府部门之间的协同合作。只有当地方政府环境管理部门有动力，能够获得足够的权力，拥有一定的能力，地方政府环境政策才能得以初步执行。
4.3信息公开和机构健全互动层面
信息的不对称性对于中央政府环境政策的制定和地方政府环境政策的执行都有较大的影响。因此，在信息公开层面，地方政府应与中央政府和公众进行一定互动，从而使得执行和监督能够良性运行。中央政府和地方政府环境政策执行机构需进一步改进和完善，建立一个职能明确、关系分明、协同合作的环境管理机构。这对于地方政府环境政策执行将产生直接的引领作用。
4.4行政区管理和跨区域管理联合层面
目前我国的环境管理部门多以行政区为单位组建而成，但是由于环境问题的跨区域性，使得单一的行政区环境管理不再适应时代要求。针对一些特殊的地区和环境问题，亟需建立强有力的跨区域环境管理机构，通过行政区和跨区域环境管理机构的联合治理，改善地方政府环境政策执行条件。从而对于突发的跨区域性的环境事件能够给予快速稳妥的应对。
4.5执行主体和公众参与提升层面
归根到底，地方政府环境政策执行需要执行主体的参与，即需要执行人员。针对我国目前环境政
策执行主体素质偏低、专业技术不足等特点，目前需要对环境政策执行人员整体素质的提升和专业技术的训练。充足的、专业的、高素质的环境政策执行人员是政策高效执行的一个重要保障。公众不仅要参与到地方政府环境政策执行的过程中来，还要提高自身的素质，树立保护生态环境的强烈意识，自觉遵守环境保护法和环境道德，积极监督、批评、检举、控告污染和破环环境的单位和个人。
地方政府环境政策执行，需要一个完善的执行体系，需要五个层面的协同合作，才能形成一个强有力的执行系统。
参考文献
执行困境 篇3
一、地方知识产权政策执行的困境
我国在国家宏观战略的指导下出台了一系列知识产权政策,但是宏伟的目标并未完全取得预期的结果,甚至政策设想与现实结果间存在较大反差。以我国专利资助政策为例,作为政府鼓励创新和促进专利产出的重要举措,虽然其最直观的政策效果是专利申请量的快速增长,并连续四年稳居世界首位。但同时也很大程度上促进了问题专利的形成[1],导致财政资源使用效率的降低[2],给专利技术转化带来人为障碍[3]。政策执行是政策目标(理想)转化为政策现实的惟一途径。在我国知识产权政策运行中,政策执行没有受到应有的重视,而处于人们视角与思维的“盲区”,本文以20 15年专利资助政策在18个地市执行情况的调研,作为知识产权政策执行的地力取景，可一窥我国宏观政策导引下,地方知识产权政策执行的若干问题与困境。
(一)政策执行保障存在制度性缺失
对地市级知识产权局的调研中,受访部门普遍反映的问题是专利资助政策执行的内部障碍在于执行部门缺人员、缺经费、缺编制。国家对技术创新和专利工作的重视并未反映到专利相关政策的执行工作上。例如,在政策执行的人力投入方面,18个地市中直接投入人力(专门或主要负责专利资助工作)为1～2人的占78.57%。专利资助工作从企业调研、政策具体内容制定与细化、政策宣讲、数据统计、经费发放等一系列工作所需人力、物力、财力均无制度上的支持和保障。此外,有28.56%的受访部门认为,上级对政策执行的支持措施没有落实到位或者落实不及时。
(二)政策执行对象处于被动承受的状态
对18个地市的76家企业的调研问卷显示,有8 4%的企业不了解本地专利资助政策的情况,企业的现实需求也没有得到应有的重视。52.63%的企业认为，政策执行的反馈渠道不明确;36.84%的企业认为,执行部门对待企业反映的问题处理和解决不及时、或根本没有处理或无人受理。此外,调研显示,各地区专利资助政策的资助重点主要倾向于大型企业和重点企业,但现有的资助额度对大型企业专利产出的促进作用有限,只起到一种“锦上添花”的作用,而人员、技术、资金基础薄弱,更需要政策的支持与倾斜的中小型企业,反而难以获得支持与资助。
(三)政策执行过程存在随意性和形式化
调研显示,专利资助的资金来源主要是本级财政中的科技三项经费,由于资金的划拨比例、具体金额没有明确的标准,或必须参照执行的具体规定,因此专利资助资金投入不仅受限于本地区的经济发展状况,而且受限于市、区政府领导对专利工作的重视程度,主观随意性较大。这不仅加大了具体执行部门的工作难度(每年都要向上级争取专利资助经费),也影响了政策的稳定性和权威性(有的执行部门无法兑现在对企业进行政策宣传中承诺的专利资助费用)。此外,专利资助政策执行多以资助数量和总额作为考核指标,并形式化照搬发达城市和地区的执行方式,而各地区经济发展状况、企业创新能力差异较大,这种“普遍适用”的绩效考核标准和执行方式,并不能对本地区的专利产出和企业创新起到真正的促进作用。
(四)政策执行结果导致资源分散与浪费
调研数据显示,有64%的地区的发明专利申请资助额度,以及21%的地区的发明专利授权资助额度在1000元以下,相较于专利从申请到授权和维持的一系列费用支出,这种资助额度难以成为企业专利产出的资金支持来源。此外,调研发现,大型企业的技术研发和专利产出多是出于自身竞争需求,而专利资助对其补偿作用或激励作用都极为有限。例如某市规定,对发明专利申请给予500至1500元资助,而该市的一家大型企业内部对每项发明专利奖励额度为1～2万元,是当地资助额度的10多倍。因此资助政策的执行不仅导致资源的分散,而且物质激励的作用也并不明显而导致资源的浪费。
二、我国知识产权政策执行困境的原因分析
自20世纪70年代起,公共政策执行研究逐渐成为一种独立理论系统,相关理论强调政策制定与政策执行并重,或强调凸显政策执行的重要性并摆脱其附庸角色。以政策执行相关理论为分析视角,我国知识产权政策执行在执行模式、执行方式和互动关系中主要存在以下问题。
(一)“阶层关系”执行模式与国家创新系统基本特征的错位
科学技术知识的循环流转是通过国家创新系统各组成部分之间的相互作用而实现的[4]。国家创新系统的基本特征是,创新主体之间不是简单的线性关系,而是复杂的网络互动关系,创新和技术进步是生产、分配和应用各种知识的各主体之间一整套复杂关系的结果。知识产权政策作为国家鼓励创新的首要政策机制,其作用之一就是加强创新主体之间的联系与互动,提高国家创新系统运行的效率。
我国现行知识产权政策执行是一种“阶层关系”模式:(1)决策与执行的划分为界线鲜明的两个独立体系,各主体间链接断裂;(2)强调上层结构的决策是否正确无误,而忽视下层结构的执行过程;(3)“执行”于政策过程中的意义在层级节制的管理体制之下被弱化,使知识产权政策顶层设计的激励与导引作用的效力层层递减,形成一种“强干弱枝”的政策运行状态。首开政策执行研究先河的美国学者Pressman和Wildiavsky[5]指出,政策运行是一种因素与因素之间互相依赖的体系,而“执行”正是代表了各个关键点的凝聚力与扭转力”。知识产权政策作为一种促进和激励各创新主体的创新能力的机制,应遵循国家创新系统的基本特征,通过政策执行促进科学技术知识的循环流转,加强创新主体之间的联系与互动,而我国现行知识产权政策的执行模式,与国家创新系统的基本特征,却呈现一种错位而并非吻合的状态。
(二)“上决下行”的政策执行方式忽视了“执行者”的潜在作用
当前我国知识产权政策仍未摆脱“上决下行”执行方式:(1)政策的“制定”是政策过程的核心,“执行”附属于政策过程之中,只是一种“目标—结果”间机械化的转换过程,而不是制定者、执行者与政策对象间相互关联的过程;(2)主要强调“执行机关”之间的协调、沟通以做到上情下达,而鲜少重视执行者本身对于政策执行的心理与态度,以及如何采取多元的互动策略;(3)“由上而下命令结构”使执行者处于毫无质疑地执行决策的被动状态,大多只着重于政策量化目标的达成与否,以及可能影响政策产出结果的变项，而忽视政策对象的实际情况和反馈。
Van Meter等[6]研究认为，目标共识对政策的影响性大于政策变动的影响性。Pressman与Wi ldavsky[5]则提出“政策设计是通过执行而整合的,执行者才是政策过程的主角”。而在这种“上决下行”的政策执行方式中,中央政府制定知识产权政策的目标、方针与策略,并通过层级节制的体系促使地方政府贯彻执行,中央政府才是政策执行产出与影响的主导者,地方政府则无自主意识地达成政策目标,既非政策过程的“主角”,也远未与政策制定者形成应有的“目标共识”。因此,可能出现两种情况:一种是在缺少监督和评价机制的情况下,政策执行过程的随意性和形式化;另一种是不顾现实情况,机械化坚定不移地执行政策以达成形式意义的政策目标,但实质意义的政策效果与政策设想间存在较大的反差。
(三)单向式控制关系无法形成政策执行的关联互动网络
从主体间互动关系看,我国知识产权政策执行中的单向式控制关系,限制和阻碍了政策执行网络的形成:(1)“政策制定者一执行者政策对象”之间单向式的线性关联和控制关系,使得政策制定者忽视执行者需求,进而使执行者忽视政策对象需求,政策执行偏离实际情况;(2)这种单向式控制关系,忽略了各层次主体间的互动及其沟通线路所形成的复杂关联网络。在政策执行过程中,执行机构以及政策对象无法成为执行中的“协力伙伴”(parterner);(3)关联网络的“断裂”使政策的制定与执行处于割裂状态,政策对象被动承受政策的作用和影响,其现实需求无法反馈至政策制定系统,结果通常造成政策资源的分散或浪费。
知识产权政策目标的实现,并非是单以中央或地方的力量即可完成的,而执行的过程与结果也不仅依赖于单向式、单层次的影响变量。因此,中央政府与地方执行机构以及政策对象之间的单项式控制关系,无法形成政策执行的关联网络。这使政策制定机关无法准确获知政策执行的实际效果,而对政策内容予以必要的修正或补充;地方执行机构对政策对象的意见反馈不能予以应有的重视;而政策对象对政策执行只能被动承受和服从,远未达到认同与内化,最终结果导致大量政策资源堆砌下的“表面繁荣”,以及资源投入与产出的严重不匹配,更重要的是偏离了原本的政策初衷。
三、突破知识产权政策的执行困境——构建政策执行的网络关联机制
Lengrand[7]等第三代创新政策研究者提出,政策是权变的,政策执行受来自上层结构、下层结构以及双方互动的影响而有所差异,因此需关注政策执行过程中复杂的互动关系及其影响。基于前述知识产权政策执行在实践中的问题,借鉴第三代创新政策研究的权变整合理念,本文认为,应当构建政策执行网络的关联机制,对“促进型”知识产权政策的执行模式、互动方式及实施策略等提出以下建议。
第一,突破政策执行的僵化模式,在“促进型”知识产权政策执行中强调中央与地方的权变与互动。“促进型”政策不同于“限禁型”政策,主要使命是引导和协调社会力量的参与,注重以诱致性和多样性手段引导政策对象的行为。因此,中央与地方应突破以往的“上决下行”执行方式,强调中央与地方的权变与互动:政策执行的制度保障等适合由中央统筹的,则地方应予以充分配合以杜绝政策执行的随意性;反之,若因各地区经济发展状况差异较大,政策适合由地方自行主导执行过程,则中央应充分授权、授能,激发地方政府在政策执行中主动性,避免其以“普遍适用”的标准和方式,形式化地执行中央宏观政策而造成资源的分散与浪费。中央与地方各有专司,依政策类型而决定政策执行的主导者。
第二,制度化政策执行互动中的基层反馈机制,强化多主体在政策执行中的目标共识。执行实践中,无论是基层政策执行缺少人力、物力、财力的支持和保障,还是政策对象的被动承受状态都说明,“上决下行”的执行方式忽视了基层执行者及政策对象与上层决策者的互动。上层决策者对政策目标的决定以及对政策执行的指令,无法完全左右或影响执行结果,政策执行的成败取决于基层参与者对政策的认知及认同。因此,从“促进型”政策执行的互动方式来看,应改变“制定—执行”的二元分立的模式,建立政策执行的多主体互动网络,疏通知识产权政策执行过程中的基层沟通线路,并将其制度化为政策执行的反馈机制,并以此强化基层执行者和政策对象对政策目标的共识。
第三,以“利益捆绑”促进知识产权政策执行中多主体的关联互动,使政策执行具有地方层面的合理性。实践中,政策执行方式的随意性和形式化,以及支持措施的落实不到位都说明,国家对技术创新和专利工作的重视并未反映到地方政策执行上。政策执行的动力与利益密切关联,为弥合国家层面与地方及各主体的利益优先级之间的差异,建议将知识产权政策执行与执行者及政策对象的切身利益联系起来,并实现不同政策之间的相互配合和相互作用,以达到协同效应。例如,针对执行机关,将专利统计指标纳入地方政府核心考核评价体系,并在地方政府的经济增长、促进就业、产业发展等绩效考核指标中设立相关评价标准;针对政策对象,将专利资助政策与精神激励型政策相结合,并在税收减免、中小企业信用担保、国家科技计划资助、科技投融资等企业关注的政策中设立相关专利指标。
参考文献
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执行困境 篇4
关键词：暂予监外执行 实践现状 对策建议
有学者曾言，在具体的社区矫正制度实施中，大部分规定仅对判处缓刑和假释等身体状况正常的监外服刑者适用，无法规制患有重大疾病特别是生活不能自理的监外服刑者。可以说暂予监外执行者实质上处于无人约束、无人管教的自由状态，暂予监外执行成为部分人逃避法律制裁的便捷通道。[1]2014年3月，最高人民检察院在全国部署开展了减刑、假释、暂予监外执行专项检察活动。截至9月底，全国检察机关建议有关部门收监暂予监外执行罪犯800余名（包括80余名原厅局级以上职务犯罪罪犯），发现违法减假暂线索508余件，查办职务犯罪116件129人。[2]一系列数据说明，目前我国暂予监外执行的司法实践现状不容乐观。
一、当前暂予监外执行的实践现状
笔者以2011年～2013年新疆某市司法局在册的xxx名暂予监外执行（保外就医）罪犯为基础性分析依据，浅显分析该制度的运行现状及实践表现。
（一）从案件总量看，法院决定暂予监外执行人数比例较大
在册xxx名暂予监外罪犯中，法院决定人数约占总数69%；监狱机关审批人数占总数26%；公安机关审批人数约占总数5%。（见图表1）
（二）犯罪类型集中
毒品犯罪人数约占总数40%；危险驾驶犯罪人数约占总数19%；三类犯罪（职务犯罪、金融犯罪、黑社会性质犯罪）人数约占总数14%；其他犯罪人数约占总数27%。（见图表2）
（三）罪犯患病原因相对集中，慢性病罪犯保外的比率较高
高血压、心脏病、糖尿病等慢性病类罪犯人数，约占总数28%；艾滋病等传染病类罪犯人数约占总数16%；其他类疾病罪犯人数占总数的55%。（见图表3）
（四）病残类型繁多
在xxx名罪犯中，因怀孕或哺乳婴儿被暂予监外执行罪犯人数，约占到总数8%，且脱管、漏管现象突出。有约占总数52%的罪犯所患疾病在《罪犯保外就医疾病伤残范围》内；不在疾病伤残范围内的，约占总数40%，包括传染病或病因不明，被认定为不易收押而被决定暂予监外执行。如艾滋病患者，《罪犯保外就医疾病伤残范围》规定的保外对象是“艾滋病毒反应阳性者”，但调研中发现，只要是被诊断为艾滋病，无论是病毒携带者还是反应阳性者，很多都被批准暂予监外执行。（见图表4）
（五）续期（或续保）案件比例过高
首次（或首保）人数占总数80%；续期（或续保）人数约占总数20%，且呈上升趋势。
（六）审批（决定）期限弹性较大
期限1年以上10年以下人数，约占总数13%；法院判决刑期在10年以上但暂予监外执行决定没有期限的人数，约占总数9%。
（七）暂予监外执行期限与刑期起止时间相同罪犯的比例高
此类罪犯人数，约占总数53%，存在“一决到底”或“以暂代放”现象，特别是法院决定暂予监外执行的案件，此类情况较为突出。
二、当前暂予监外执行实践中存在的主要问题
（一）认定病情诊断证明效力的标准不一
依据《刑事诉讼法》规定，省级人民政府指定医院是诊断罪犯病情的法定机构，有权确认罪犯是否患病，患什么病。但从效力上并不能说指定医院作出的病情诊断或证明文件，就是认定罪犯暂予监外执行的直接依据。而反观实践，法院、监狱或公安决定机关因普遍缺乏医学和病理学知识，受医学专业基本素能的制约，往往将医院病情诊断视为判定罪犯能否暂予监外执行的直接依据。受主客观认知因素制约，即便是对同一病情诊断结论，不同决定机关的认定标准和执法尺度都存在较大差异。
（二）认定病犯疾病伤残的范围较窄
实践中，对一些常见的急性恶性病，决定机关依据医院病情诊断证明，对照病残范围作出暂予监外执行决定，相对容易些。但对一些慢性病，如高血压、心脏病等除审查病情外还需结合病情严重程度以及短期内是否可能危及生命等标准认定，就存在一定难度，特别是对“其他”需要保外就医疾病的条件，把握难度大。一些患乙肝、肺结核病和贫血等疾病的罪犯，时常也被决定暂予监外执行，但一些对罪犯来说非常危险的疾病，决定机关却难以拿捏，瞻前顾后，甚至贻误救治。
（三）执法环节上的程序性缺陷，制约检察监督
1.多头提请、审批或决定，制约检察监督。目前法院、监狱和公安机关都有权提起暂予监外执行，且其自身或上级主管机关同时有权审批或决定。如审前未羁押或部分先行被羁押后在侦查、公诉和审判环节因身体原因被取保候审，开庭宣判时法院直接决定暂予监外执行的罪犯，因没有独立的提请机关，法院自提自审，将提请、审决合二为一，检察机关就很难掌握罪犯真实情况，存在监督空挡。另外，一些判决后投监时被监狱拒收的病残犯，看守所持监狱拒收证明，直接提交法院决定暂予监外执行，监督环节易被忽视或省略，造成监督缺位。
2.交付执行程序衔接不畅、不规范。暂予监外执行罪犯的交付执行，实践中通常做法是决定机关将《暂予监外执行决定书》或《告知书》寄送罪犯居住地的司法行政机关和人民检察院，让罪犯本人自行到执行地报到。特别是一些跨省区间的交付，因受地域、交通等条件的制约，将罪犯从决定地或监禁地移交罪犯居住地，决定和执行环节衔接很难做到合丝合缝。如新疆某市一名罪犯被浙江某法院决定暂予监外执行，法院让罪犯自行到新疆接受居住地社区矫正。因路途遥远，很难保证不发生罪犯脱管、逃跑情况，而一旦罪犯中途逃跑，由谁负责追逃，缺乏机制规范。
3.收监环节需待规范。《刑事诉讼法》条规定，暂予监外执行情形消失后，罪犯刑期未满的，应当收监。问题是怎么认定“情形消失”和病情基本好转，由那些机关负责组织鉴定和认定，对异地罪犯是由原决定机关还是由社区矫正机关负责认定，罪犯本人或家属自行到医院体检取得的诊断材料能否认定。特别是有些法院“一决到底”没有期限的罪犯，倘若暂予监外执行情形消失或病情基本好转，谁来认定和收监，实践中的问题颇多。
（四）法律规定的制度性缺陷，增加监督难度
1.案件管辖体制不顺。实践中，对一些跨区域确有重病需要办理续保或续期的罪犯，让他们到原决定机关应诉或办理续批手续，确实存在诸多不便，但仅靠审查书面材料又难免不出现偏差。若审决机关到执行地审查决定，则又存在司法资源支出问题，同时难以理顺法院、检察院和司法行政机关上下级间的对应关系。罪犯在异地矫正，是法院到异地去开庭，还是罪犯和异地司法行政机关人员、检察人员到法院开庭。[3]审决地与执行地检察机关如何做好衔接，弥补监督空挡，都亟待制度规定。
2.暂予监外执行期限、续期（续保）条件规定不严谨。因考虑到罪犯病情、医治及康复期限等原因，法律没有明确规定罪犯监外治疗或康复的期限，对续保条件规定更为模糊。实践中，审批机关一般将暂予监外期限限定在半年到一年，调研发现很多法院的决定没有限定期限，往往是“一决到底”。有的保外就医罪犯，办理续保只需到县级医院开一个病情尚未好转的证明，就可获得半年乃至一年续期。如新疆某市某监狱一名原厅级职务犯罪罪犯，二年内六次续保，每次期限不超过三个月，视续保为“请假放风”。
3.续期（续保）的审批方式不够规范。在续期或续保的审批中，特别是决定机关与执行地分处不同省区的罪犯，凭罪犯本人自行诊断的病情材料做出批准延期决定，有的竟成为决定续期或续保的常态模式。如某市的一名职务犯罪罪犯，2005年被北京某司法机关批准保外就医，期满后便自行到医院诊断，待取得医院出具的病情尚未好转证明后，将材料邮寄北京办理续保手续。该犯通过此种形式连续七次被批准续保，群众反映该犯经常出没高档消费场所，检察发现该犯的日常监管处于漏管状态。
4.缺失罪犯权利保障机制。在办理暂予监外执行程序中，罪犯具有哪些诉讼权利，法律没有明确规定。[4]特别是在办理续期（续保）环节，缺失对罪犯陈述、申辩等权益的程序保障救济，对罪犯表现认定还不够全面、准确。
（五）检察监督机制不够科学，同步监督难以发挥
1.检察监督规定存在制度性漏洞。依据刑诉法规定，提请时检察机关可以向提请机关提出书面意见，决定后检察机关认为不当的应当提出书面意见。提请前是“可以”而非“必须”的规定，导致实践中经常出现提请机关不主动征求检察意见，造成监督渠道不畅通。且决定程序是在决定机关系统内部或上下级机关之间运转，检察机关不参与决策过程，有时检察机关收到决定文书时，文书已经生效，罪犯已出监或被交付执行，即便发现问题提出纠正，要想将罪犯收监也是困难重重，监督滞后制约监督效果。
2.检察监督缺乏刚性保障。目前，法律没有规定检察机关对不当暂予监外执行决定，提出检察建议或纠正违法意见后，被监督单位拒绝接受或拒不纠正违法行为时应当承担的法律后果。检察建议和纠正违法意见缺乏刚性保障，实践中，如若被监督者不予理睬或采纳，监督往往无法继续进行。
三、暂予监外执行实践中问题产生的主要原因
（一）现实利益诱惑：暂予监外执行期间计入刑罚执行刑期
以非监禁执行方式代替监禁执行，同样取得刑期消灭的目的，可以说将暂予监外执行时间计入刑期，是该制度出现问题的原因之一。
（二）制度安排困境：法律规定的粗疏
1.法律规定的系统性缺陷。暂予监外执行制度主要规定在《刑事诉讼法》、《监狱法》及相关司法解释中，因制定机关、颁布时间不同，条文之间存在冲突，缺乏系统性和统一性。
2.法律规定的技术性缺陷。特别是对暂予监外执行适用条件、期限、次数以及认定条件消失考察收监等方面规定还很粗疏。
（三）审决程序缺陷：行政化审决方式制约监督
目前，暂予监外执行的决定程序，从程序上看属于行政审批模式。因提请与审决机关之间是上下级或自身关系，具有封闭性和排他性，缺乏论辩机制，极易出现自家说了算的结果，同时制约了做为案件当事人的被害人对决定过程和结果的知情权、参与权，忽视社会公众对不当决定的监督、控告和检举。
（四）执法不严现实：司法腐败现象大量存在
当前，我国正处于社会转型期，利益需求和思想多元问题，司法人员素质和执法水平整体不高的现实，以及制度自身存在的设计漏洞和技术缺陷，导致短时间内很难消除徇情谋私等司法腐败现象的滋生。
四、完善暂予监外执行制度构建的对策建议
（一）建立科学的医学界定依据，确立医疗诊断和医学鉴定双重认定标准
1.科学规范罪犯暂予监外执行疾病伤残范围，细化疾病种类，增强可操作性。
2.规范疾病诊断程序，确立医疗诊断与医学鉴定互补的双重认定标准。设立省级人民政府指定医院备选库，采取诊断前从库内随机抽取一个医院作为诊断医院进行诊断的方式，待取得医院诊断证明后，再行组织专业医疗鉴定机构对诊断材料进行鉴定。鉴定机构依据医院诊断证明、罪犯日常就医的病历等材料，出具罪犯病情是否符合暂予监外执行的专业意见。审批机关参考医学鉴定意见，结合罪犯现实表现等依据，依法作出是否暂予监外执行决定。
（二）规范和完善审批或决定程序
1.规范提请机关。对初次办理暂予监外执行的，罪犯处在被羁押状态由羁押机关提请；未被羁押或虽被羁押，但在侦查、起诉或审判环节被取保候审的，一律由向一审法院提请公诉的检察机关公诉部门提请；对被决定暂予监外执行的罪犯，期满后需续期或续保的，统一由负责社区矫正的司法行政机关向人民法院提请。
2.规范审决机关。依据提请权与决定权相分离原则，建立中级以上人民法院审判监督部门统一审理裁决制度。对法院判决后投监时被监狱拒收或在看守所、监狱服刑罪犯，执行机关可直接提请所在地的中级人民法院审判监督庭审理裁定。对判决生效时未被羁押的罪犯，需暂予监外执行的，一审法院受理检察机关提请后，应当提交上一级法院审判监督庭审理裁定。对法院作出的裁决，执行机关和被害人不服的，可以向人民检察院申请监督。
（三）消除多头监管，实行属地管辖与就近、就地相结合执行余刑的原则
针对跨省区或距离住所地路途较远且刑期较长的罪犯，原决定机关在作出暂予监外执行决定并移交异地矫正机关执行后，在执行期间可依据属地管辖和就近就地原则，由罪犯矫正地司法机关办理续保或续期审批的手续。
（四）建立和完善公示（公告）和听证机制
1.建立完善提请阶段的公示（公告）程序。在检察监督下，执行机关要在罪犯服刑点、居所地或互联网等平台上，将拟提请的理由、条件及罪犯基本情况（包括病情、日常表现）等事项向外公示公告，接受犯群及社会监督。公示公告期满后，如果没有接到反映罪犯问题的举报或意见，在征得检察机关意见后，制作提请建议书，并将建议书、公示情况和检察意见等材料，一并报送审决机关审查决定。
2.完善审决阶段的听证（开庭）机制。决定机关主持听证（开庭），不仅要听取罪犯或代理人的陈述，还要听取监管干警、社区矫正机关代表、医院诊断及鉴定方等多方意见。听证程序要注重罪犯的诉权保护，保障罪犯享有委托诉讼代理人、申请回避、提供证据和陈述等权利。
（五）加强对提请、审决与监管环节的法律监督机制建设
1.加强对医院诊断过程的检察监督。明确提请机关对拟提请罪犯进行病情检查时，从医疗机构的选择到诊断过程及内容，直至出具诊断文件，检察机关都有权全程介入，同步监督并签署意见。
2.加强对提请环节的检察监督。对检察机关提请法院决定暂予监外执行的，公诉部门应当提前征求刑事执行检察部门意见。其他机关提请的，检察机关应同步监督，并在报请前提出书面检察意见。
3.加强对公示、听证（开庭）环节的检察监督。重点监督公示听证方式或开庭程序是否合法，罪犯的合法权益是否得到保障，有无徇私舞弊等情形。
4.加强交付执行环节的检察监督。明确检察机关收到决定机关作出的决定文书后，审查期间罪犯不得交付执行或出监。检察机关经审查认为决定适当的，可通知提请机关将罪犯交付执行。审查发现并提出问题的，决定机关应当立即组织复查，在查清问题并得到检察机关同意后，方可将罪犯交付执行。
（六）探索建立暂缓、中止或推迟刑罚执行制度
目前，有人提出“建立刑罚中止执行制度”。[5]意思是对被判处监禁刑的罪犯，遇有不宜在监狱内服刑的情形时，可以暂时中止执行，待情形消失后，依旧要收监执行原判刑罚，且在监狱外的时间不计入实际执行刑期。也有人提出建立“刑罚推迟执行制度”，[6]以取代现行的暂予监外执行制度。笔者认为，无论是暂缓、中止或推迟执行，都强调罪犯在监外的期限不计入刑期，采取此类做法无异于釜底抽薪，对弥补法律漏洞，遏制权力寻租和司法腐败，化解实践中诸多弊端有一定的借鉴意义。
注释：
[1]史洪举：《堵住监外执行漏洞》，载《人民法院报》2014年7月14日。
[2]《2014年度十大检察新闻》，载《检察日报》2015年1月26日。
[3]崔杨、李天民等：《严格规范暂予监外执行切实防止司法腐败》，载《人民法院报》2014年6月19日。
[4]同注[3]。
[5]朱毅敏、卢雪华：《暂予监外执行期间不宜计入刑期》，载《检察日报》2008年12月26日。
执行困境 篇5
近年来, 随着我国行政体制改革的不断深化, 政府管理方式的持续创新, 政府迫切需要提高公信力和执行力, 公平、高效日益成为服务型政府面向公众服务的努力目标。国家的各项方针政策都要依靠各级政府的执行力而得以落实, 而政策最终想要落地生根、造福群众, 就要依靠基层政府。政策执行力是政府在执行政策过程中各种综合而成的力量, 既包括政策执行的能力, 也包括政策执行的力度。因此, 基层政府在执行政策的时候必须整合自身所拥有的各项资源, 因地制宜的制定出具体的实施方针, 并由基层公务员讲究方式、方式的将政策方案付诸实施, 从而使得从上而下的政策目标得以实现。所谓基层公务员, 通常指的是乡镇一级的公务员, 那些依法履行公职, 纳入国家行政编制, 由国家财政负担工资福利的工作人员。作为直接面向最广大群众的政府人员代表, 他们工作任务多而繁琐;服务对象接受教育水平普遍不高, 对国家政策方针的理解有限;职位低而责任重大;工作量大而薪资待遇不高。对于基层公务员而言, 他们从事的工作往往权利和义务是不相对等的。因而, 基层公务员在进行行政行为选择时, 尤其在政策执行过程中, 通常要在相互冲突的利益关系与伦理价值之间进行选择, 这是他们不得不进行抉择, 也是当下我国基层公务员所面临的伦理困境。
1 基层公务员政策执行过程中面临的伦理困境
1.1 政绩至上
理论上来说, 作为为公众服务的政府部门应致力于如何向广大社会公众提供良好的公共产品和优质的公共服务, 追求社会效益的最大化, 促进社会的和谐发展。然而, 由于我国的特殊的财政制度, 地方政府的财政收入大部分还是有赖于当地经济水平的发展状况, 那些中央制定的政策方针如对当地的经济发展起到负作用, 基层公务员从本地区甚至本部门的利益考虑, 在政策的执行过程中人为的控制政策、截留政策、过滤政策, 将政策改头换面, 致使政策在最终的落实上失真, 效力微小, 即“上有政策, 下有对策”。此外, 基层公务员作为政策的基层执行人员, 本就本着全心全意为人民服务的宗旨, 服务基层群众意识强烈, 想群众之所想, 急群众之所急, 但往往他们的所作所为与群众的盼望背道而驰, 为了政绩, 为了自己的官场坦荡, 罔顾群众的利益诉求。
1.2 公权私化
公共权力并非一种随心所欲的专断权力, 而是负有这一委托, 即必须根据当时情势和事态变迁的要求, 只是为了公共福利来行使这一权力。基层公务员作为基层公共权力的代表者和执行者, 他们是老百姓最直观看到我国公务员队伍纯洁与否的一个群体。作为普通公众, 尤其是生活在乡镇里的百姓, 基层公务员执行的行政行为常常是与他们切身利益最直接相关的也是他们最关心的一些事情, 他们希望基层公务员是能够真真正正的为自己服务的廉洁奉公的人员。然而在实际工作中, 基层公务员的强权意识也比较浓厚, 有的公务员没有树立正确的权力观, 颠倒了管理者和群众的关系, 经常利用自己哪怕极其低下的职位为自己为亲友谋私利, 为了顺从个人的利益诉求而去排挤甚至损害其他群众的相关利益, 违背了作为人民公仆的职业伦理, 造成与政府整体价值目标的背离。
1.3 唯上不唯民
我国官员的选拔制度向来都是由上到下进行, 因而各级公务员在为政期间需要“对上级负责”, 才能在日后的官场生涯中获得晋升的机会, 因而在日常的政策过程中难免出现偏离民意的现象。政府制定的各项方针政策不尽然全是代表民意, 符合当地状况的。有的政策在制定之初对当地的各方面情况并没有考察清楚, 或者在政策生成之后还应该再修改完善的, 这些本都要求基层公务员在政策的执行过程中再将百姓意见反映上来以完善政策方针。但在实际执行中, 基层公务员不是收集民意, 为百姓的利益而奔走, 而是一味的将权力凌驾于人民群众的意愿之上, 仅仅是为上级负责, 机械的执行命令或者政策方针, 完成上级所安排的任务, 只愿享受权利带来的好处, 不愿尽职责范围内应尽的义务, 公共服务意识淡薄, 更何谈造福一方。
2 基层公务员政策执行伦理困境的原因分析
2.1 角色冲突
首先, 当基层公务员要执行的政策在其代表的公共领域、组织领域和个人领域之间出现冲突时, 同时拥有公共利益维护者和一般经济人双重身份的基层公务员就会陷入艰难抉择。作为国家公务人员, 他们应该维护公共利益的义务和责任;与此同时, 基层公务员作为理性的经济人, 又天然有着自利、理性的一面, 惯于追求经济利益的最大化, 将所属组织以及个人的利益凌驾于公共利益之上。因此, 当组织利益和个人利益形成合力去对抗公共利益时, 就要看公务员道德素质的高低, 捍卫公共利益的决心坚强与否。一旦有所不慎, 他们就会将手中的权力变成自身谋取私利的工具, 在政策执行中就会将政策变通执行, 或者失真执行, 导致公务员伦理的缺失。其次, 下级角色与公民代表角色的冲突。基层公务员在执行政策时, 经常遇到上级命令与群众意愿相背离的情况。如果上级的政策方针不符合当地实际情况, 作为基层公务员是毫不动摇的对上级负责, 还是勇于指出上级的不当之处是一个不小的抉择。大部分基层公务员照章办事, 完全服从上级是畏于忤逆上级要付出代价等考虑。再次, 基层公务员处于乡土文化之中, 其公家身份与人情往来中私人身份相冲突。基层公务员需要建立良好的人缘为开展工作提供便利, 但良好的人缘有时反而成了政策执行的阻碍, 使得他们放不开手脚去执行政策。更有甚者打着公共利益的旗号大肆进行私人交易或权钱交易, 造成腐败和“寻租”行为的发生, 影响基层政府的政策执行力。
2.2 传统“官本位”思想
服务型政府的建设过程中仍然存在着根深蒂固的“官本位”思想。“官本位”的行政系统内存在着上下左右纵横的多维行政关系, 在这多维的行政关系中, 下级均是服从上级, 对上负责, 他们不顾自身所肩负的职责与使命, 为了与上级保持一致, 揣度上级喜好, 严格遵守上级命令。这种情况在工作环境艰苦、薪资待遇不高的基层公务员中尤其突出, 因为他们更加渴望职位的晋升。而面对他们要服务的对象, 他们“官大于民”、“权大于法”的特权心态还没有转变过来, 办事靠面子, 根据不同的对象有选择的执行政策, 给予自己的亲友特权或钻政策的漏洞, 败坏当地的风气, 严重偏离“民本”思想。在政策的执行过程中, 民心向背往往决定政策的成功与否, 以及最终的效果好坏。
2.3 政策执行机制不健全
想要政府制定的政策真正得到落实, 有一个健全、完善的政策执行机制至关重要。而现阶段我国的基层政策执行不力主要因为:一是部分政策缺乏民意基础。政策最终是要落地生根, 惠及百姓的。但如果政策在制定时没有手机百姓的意见, 基本不做任何的调研工作, 以政绩至上的目标照搬照抄其他地区的经验和做法, 不符合当地实际, 自然就会招致当地群众的反对和不合作, 政策也就无法顺利的执行下去。二是基层政务公开透明程度低。基层政务公开是普通群众了解政府的一个有效途径, 政务公开能够架起群众和政府沟通的桥梁, 向群众传递更多的政策信息以利于政策的执行。但基层政务往往公开透明程度低, 信息不能及时的传递和反馈出去, 导致普通群众往往对政府的政策内容一无所知或者一知半解, 没有对政策产生认同感和信任感;加之, 如果群众认为政策中有不合理之处, 或对政策有异议, 也不能及时的反馈给政府部门, 政策还是按照原来的样子加以执行, 这些都加剧了基层公务员在政策执行时的难度和风险。三是激励机制不健全。基层公务员要在基层群众中开展工作, 不论是环境、薪酬还是工作强度、难度上都比其他级别的公务员要艰苦。部分基层公务员在其位却不作为的工作态度也大大影响基层政府的工作效率, 一些全心全意为群众谋福利的公务员也没有被给予其适当的物质及精神奖励, 这些都严重挫伤他们的工作积极性, 这都是因为缺少完善的绩效考核体系:缺乏统一规范的评价标准;评价重结果轻过程;评价主体单一, 以上级考核为主, 作为服务对象的群众参与度低。
3 化解基层公务员政策执行伦理困境的对策
3.1 提高基层公务员的道德素质
基层公务员的文化水平及学历较其他级别的公职人员稍低, 加之基层政府GDP至上的理念使得政府对他们职业道德的培育不够重视, 于是, 提高基层公务员的道德素质就成了十分迫切的事情。基层的所有工作都是由一个个基层公务员去贯彻落实的, 政策执行的成败也是有赖于这些人员, 加强道德教育要从内外两个方面进行着手。一是进行伦理教育。培养和强化公务人员的世界观、人生观、价值观, 增强他们作为基层服务人员的公共意识和奉献精神;同时针对不同行业的基层公务员进行相应的培训, 提高他们的职业道德修养, 培育良好的心理素质, 让他们在物欲横流的社会中仍然能够坚守自我, 做人民忠实的仆人, 全心全意为人民服务。二是强化外部监督。人是自利性的, 何况是手中握有权力的公务人员, 仅仅依靠公务人员的自觉还不够, 必须由外部强制力进行强有力的约束。既包括一系列约束行政人员的法律制度, 如行政绩效考评制度、行政问责制度等, 运用司法的力量大力惩处那些违逆伦理的行为;同时还鼓励广大人民群众、媒体等社会力量的监督, 提高公众参与监督的积极性和主动性。
3.2 提高基层公务员的业务能力
基层公务员的业务能力的高低是关乎政策能否顺利执行的重要影响因素。首先, 应该强化基层公务员的服务意识, 努力实现其身份上的转换:将“管理者”身份转换为“服务者”;在具体的政策执行过程中倡行公正的行政作风, 公正行使人民赋予的权力, 强化权为民所系利为民所谋的服务意识。其次, 要制定科学合理的培训规划和培训课程, 灵活采用培训手段, 大力拓宽培训形式, 着力提高培训效果, 努力打造一支勤于学习、善于执行、业务精通、爱岗敬业的干部队伍, 增强其政策执行的坚定性、高效性和创造性。再次, 加强基层公务员执行能力的培训。基层公务员在政策执行时往往会遇到一些事先无法预知的情况, 群众对政策的理解能力如何, 是否全然接受都是未知之数, 而执行政策时宣讲、统筹兼顾、时事应变等能力不可或缺, 具备较高的业务能力可以消除群众对政策推行人员不安感、冷漠、敌对情绪等负面因素, 可以改变他们对政策执行的态度, 一定程度上会成为政策能否贯彻落实的关键。
3.3 健全政策执行机制
首先, 政策应在多元主体达成共识的基础上生成。政策在制定之初就应该让包括高层管理者、中层官僚、社会组织、目标群体、普通群众以及基层公务员等多元主体共同参与, 在协商的基础上进行对话, 反复讨论以达成对政策的共识。政策制定之后还要对政策的可行性以及目标群体的可接受性进行验证, 如有不合理或不完善之处再进行修改完善。再次, 完善基层绩效激励机制。应该以围绕公共利益为核心目的, 重新制定多重绩效考核标准, 不再单从绩效来考核基层公务员, 而是以德、绩、能三重标准进行考核;参与考核的主体也多元化, 分为自评和他评, 他评体系中, 将上级、同级、下级及群众同时列为评价主体;对基层公务员行政过程中的伦理行为进行考核评估, 进行正激励和负激励, 以形成正确价值行为导向, 以更好的为基层人民服务, 维护公共利益。
3.4 加快行政伦理立法
虽然涉及伦理是属于非制度性的道德层面的内容, 但关乎行政伦理就不只是仅用道德就可以约束的住的。众所周知, 道德约束对行政伦理的刚性不足致使违背伦理的成本较低, 进而导致违背行政伦理的事件层出不穷, 因而, 我们还是需要尽快加强行政伦理的法制化建设。行政伦理法制化可以通过对政治共同体道德最低标准的规范性陈述, 已有不少发达国家在这方面进行了相关立法, 美国的《政府伦理法》, 日本的《国家公务员伦理法》, 行政伦理立法可以规范公职人员的行政行为和伦理标准, 使其明白哪些是普通公众所期待的, 哪些是他们所不齿的, 在一定程度上对公职人员进行伦理普及, 从而可以提前防范他们在政策执行时的伦理失范, 也加大对违反伦理行为的约束和打击力度。
4 结语
当前, 我国政府仍处在服务型政府建设的过程之中, 服务型政府的建设最关键在于基层政府, 而基层公务员又作为基层政府行政事务的具体执行者, 经常要面临服务伦理与责任伦理的双重要求。作为基层的公务员在执行政策的过程中, 要在相互冲突的利益关系与伦理价值之间进行选择, 由于这样那样的原因常常陷入伦理困境之中。鉴于此, 他们需要时刻提高自身的觉悟, 提升自身的道德素质和业务水平, 区分清公权力与私权力的界限, 促进责任伦理的明确化。
摘要：随着服务型政府建设的不断推进, 政府越来越注重其公信力和执行力的提高。基层公务员作为政府与基层人民沟通的桥梁, 在政策执行中起着十分关键的作用。当前, 基层公务员在执行政策过程中存在政绩至上、公权私化、唯上不唯民等伦理困境, 为此, 试图探究困境出现的原因并提出化解伦理困境的相关对策。
关键词：基层公务员,政策执行,伦理困境,对策
参考文献
[1]李长根, 杨笋.论县级政府政策执行力提升的伦理意蕴.浙江师范大学学报 (社会科学版) , 2014, (2) .
[2][英]洛克.政府论 (下篇) [M].叶启芳, 翟菊农, 译.北京:商务印书馆, 1964:98.
执行困境 篇6
1装备制造业“首台(套)”的政策背景
《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》明确了重点领域和方向,现阶段高端装备制造业发展的重点方向主要包括航空装备、卫星及应用、轨道交通装备、海洋工程装备、智能制造装备。2010年,高端装备制造业实现销售收入约1.6万亿元,占装备制造业销售收入的8%左右[3]。但是,高端装备制造业整体自主创新能力低,基础配套能力薄弱,高端产品少且竞争力不强,主机“空壳化”,制造业服务化跟不上国际先进水平。当前,以美国和德国为代表的发达国家实体经济复苏,开始新一轮的“再工业化”浪潮,高端装备制造业毫无疑问成为其产业方向的重要舵手。例如,在机械设备领域,发达国家在2009年增速达到7.4%,而同期发展中国家增速只有5.3%,见图1。无形当中对我国的一些主导新兴高端装备产品进入国际市场造成了巨大压力。在这种情况下,为推进国有自主知识产权和品牌发展,为高端装备制造产品创造更大的市场空间和机遇“首台(套)”政策就显得非常重要。
“首台(套)”重大技术装备是指集机、电、自动控制技术为一体,运用原始创新、集成创新或引进技术消化吸收再创新,拥有自主知识产权的核心技术和自主品牌,具有显著的节能和低(零)排放特征,尚未取得市场业绩的成套装备或单机设备。“首台(套)”重大技术装备中的成套装备总价值要在1000万元以上,单台设备价值要在500万元以上,总成或核心部件价值要在100万元以上[5]。《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》(2006年)、《首台(套)重大技术装备试验、示范项目管理办法》(发改工业[2008]224号)(以下简称《管理办法》)以及《高端装备制造业“十二五”发展规划》(2012年5月工信部)对推动国产重大技术装备的试验、示范发挥了重要作用。近几年,我国部分省、市也相继出台了“首台(套)”扶持政策,例如《上海市鼓励重大技术装备首台业绩突破实施办法(试行)》(沪经装[2007]251号)、《江苏省装备制造业重点领域首台(套)重大装备及关键部件认定实施细则》(苏经信装备[2010]369号)、《山东省重点领域首台(套)技术装备财政扶持办法(试行)》(鲁政办发[2009]132号)、《中关村科技园区首台(套)重大技术装备试验、示范项目实施办法(试行)》(京发改[2009]208号)等。这些地方层面的政策安排在不同程度上促进了国产重要高端装备的试验、示范和产业化,推动了高端装备制造业国内市场的发育。
“首台(套)”政策成为鼓励和支持高端制造业和重大技术装备自主创新及国产化的重要制度方式。“首台(套)”政策的有效落实可以从供给和需求两方协同拉动我国高端装备制造业发展。从供给方看,这些措施将通过高端装备产品应用的国产化,激励装备制造业企业开展自主研发。从需求方看,将为高端装备制造产品创造更大的国内市场空间。
2装备制造业“首台(套)”的国际经验与来自国际贸易的挑战
2.1国际经验分析
从世界范围看,很多国家在发展本国高端装备制造业的过程中都制定了内容完善的法律和政策。
一是装备制造业的核心技术和重要产品在本国会优先受到市场保护,政府采购政策向本国产品倾斜是普遍做法。日本早在1985年制定的《暂时复兴法》中就明确提出“一号机引进,二号机国产,三号机出口”的装备制造业国产化发展模式。德国在机床产业上采取的则是“自己造机床(法国是买机床)和扶植大企业”的做法,并积极鼓励装备制造企业提高机床精度标准,改善产品结构,重视信息技术应用。美国则在《购买美国产品法》中要求政府必须购买50%的国内原材料和产品;如果外国公司想参加美国政府采购,必须在美国设分公司,或在美国寻找代理商。
二是在本国范围内对享受“首台(套)”政策的所有企业提供公平性待遇,包括建立同等的进入门槛和有效的市场竞争秩序,以及打破行政性垄断、区域性垄断和经济性垄断等。德国、日本、美国、瑞士、意大利、比利时、荷兰等国,在促进本国各类企业参与装备制造业公平竞争方面采取了较大力度的政策措施。如利用市场机制进行公开、充分竞争是美国政府采购制度的核心和灵魂。20世纪90年代后,美国的集中采购由强制性改为选择性,美国将政府采购原则之一的公开竞争修订为充分竞争,以提高采购效率,降低成本,使政府获得更好的产品和服务。
三是将融资、租赁、担保、补贴和风险分担政策工具纳入“首台(套)”政策体系。例如,日本开发银行于1964年就设立了“重型机械开发”贷款,1968年设立了“新机械企业化”贷款,1999年颁布了《制造基础技术振兴基本法》,明确规定由日本开发银行和中小企业金融公库为制造业提供政策性贷款。
2.2国际贸易环境引致的风险与挑战
2008年全球金融危机后,世界发达国家在振兴制造业,提升高端装备制造业的整体创新能力方面表现非常积极。美国在《确保美国先进制造业领先地位》中提出:“要通过支持有潜力和转化力的新技术研发项目,并支持推广创新型设计方法,拓展企业设计制造业产品的能力”。在制造业信息化、数字化和全球化的过程中,德国也提出要“建立一个知识型、竞争力强、不断发展的制造业,同时在欧洲要保护这一主要行业”的政策主张。
当前,全球产业治理格局已经发生深刻变革,每个国家的产业活动、产业贸易和产业政策都必须在全球竞争环境下接受挑战。加入WTO后,中国很多装备产品出口不断面临着来自国际贸易领域的摩擦与制裁。包括美国、欧盟各国在内的很多发达国家用反倾销、反补贴、“非歧视性待遇”等手段影响中国产品的出口贸易。对华贸易保护主义的领域正从货物贸易向汇率问题、服务贸易、知识产权和投资等领域扩展,贸易摩擦的争执点也从单个产品向产业各环节扩散,内容涉及面也更加广泛。
2010年1月1日至12月31日,美国国际贸易委员会共发起58起337调查,其中有19起调查被诉方涉及中国企业,占调查总数的1/3。调查均为专利侵权诉讼,涉案产品绝大部分为机电产品[6]。2011年,其他国家对中国发起贸易反倾销、反补贴、保障措施、特保调查67起。其中,新能源、新一代信息技术等战略性新兴产业摩擦增多;除欧美等发达国家,巴西、印度等发展中国家发起的数量也在上升。例如,2012年1月18日,美宣布对中国输入美国的应用级风塔发起反倾销和反补贴调查。2013年,美财长盖特纳在2013年达沃斯论坛上表示,中国由政府主导的贸易体系对全球贸易系统构成威胁,中国对国有行业实施补贴等贸易行为损害了贸易伙伴的利益。
应当说,发达国家正在越来越多地以更具隐蔽性的方式和强硬的姿态来挑起国际贸易摩擦[7]。在这种情况下,我国很多处于上升期还没有达到规模经济的高技术产业,在吸收和借鉴发达国家曾经走过的国产化有益经验基础上,亟需要在WTO框架下建立符合当前国际规则、规避国际贸易争端并有效促进本国产业发展的政策措施。
3 “首台(套)”政策执行中的困境
由于装备制造业产业链环节多、与其它产业的关联度强,因此很容易产生单个“点”(产业链上某个具体环节)上的政策与全产业链政策之间缺少联动机制。在我国高端装备制造业发展中落实“首台(套)”政策,具体的困境表现为以下几方面。
3.1自主创新的“首台(套)”重大装备产品的用户购买意愿低
当前,我国较多国产“首台(套)”高端装备初期进入国内市场时,即使有自主知识产权,且质量很好,但由于刚进入市场,经营业绩和用户的使用经验都没有形成,购买使用自主研发的装备和产品无法得到质量保证,用户对此缺乏使用信心,对使用后的经济损失估计过高。在一些关键重大领域,如果装备产品出现重大事故,采购单位可能还会承担政治风险。因此,许多用户购买高价成熟进口设备的意愿明显高于购买国产“首台(套)”设备的意愿。
3.2尚未形成对“首台(套)”重大技术装备试验和示范的研制单位和用户风险分担与补偿机制
重大技术装备项目的研制风险较大,即使研制成功,但在实际应用中也会存在使用风险。因此研制单位和用户均需要必要的风险防范或补偿。据有关资料显示:目前为支持智能制造装备企业拓展市场,我国政府将划拨“首台(套)”补贴资金,其中补贴资金高达产品销售价格的25%～50%。第一批落实补贴资金9.5亿元;支持的对象既有项目开发单位,更有“首台(套)”产品使用部门。然而,从高端装备制造业整体的试验和示范环节看,仍缺少各方风险分担机制的明确规定。虽然《管理办法》中规定“鼓励项目业主、装备制造企业联合或各自承保方式建立“首台(套)”重大技术装备试验、示范项目的保险机制”。 但不难发现,鼓励金融机构和风险投资机构参与“首台(套)”装备的试验、示范和产业化的具体途径和风险分担方式仍不明确。
3.3税收政策难以形成有效的需求拉动效应
按照《管理办法》中关于税收政策规定以及现行税收体系,只对于进口关键配套部件和原材料提供专项税收政策,对研制和总成过程的风险虽可申请必要风险补助但不高于平均价格10%。补助比例和补助范围均无法完全补偿用户购买国产高端设备所需的机会成本,因此也就难以形成有效的需求拉动效应。
3.4 “首台(套)”重大装备的采购范围和原则还有待拓展,采购原则缺少社会性指标约束
目前《管理办法》中界定了重大技术装备的种类范围,强调了技术端的先进性和经济上的战略性。但是,由于我国很多重大技术装备单纯从技术性指标上看很难与世界装备制造业强国一拼高下,在国际GPA框架强调同等公平竞争的原则下,极有可能无形当中就对我国高端装备制造产品造成国内市场的“挤出效应”,非常不利于我国自有的重大技术装备的国内市场培育。而像美国等发达国家,在加入WTO《政府采购协议》(GPA)后则明确规定:禁止美国联邦政府从非GPA成员方购买货物、工程和服务;同时《2009年美国复苏和再投资法案》中又加入了购买美国产品的相应条款,在政府采购合同中强调劳动保护和环境保护,要求承包商采取就业机会平等的雇佣政策,遵守保护环境的有关法律。
4推进我国高端装备制造业“首台(套)”政策执行的建议
“首台(套)”政策首先要体现在采购环节。政府应对国产的首台首套首批重大技术装备,从核心部件与母机的关键技术的试验、示范,再到下游的采购与市场培育环节,制定一系列协调的政策。
4.1采用政府补贴和商业手段相结合的方式分散用户购买风险
以产业风险保证金为平台,建立完善“首台(套)”的风险分担机制。可借鉴国外利用保险或联合保险转移企业重大创新项目风险的做法,中央政府做出强制性的制度安排,为国产化的“首台(套)”的研制和产业化提供风险担保和各种补贴。一方面分担用户使用设备的市场风险,同时也鼓励研制企业在“首台(套)”设备的研发方面进一步加大投入。具体来讲包括:①激励商业性金融机构对“首台(套)”重大技术装备的购买提供风险保证金;②对订购和使用国产“首台(套)”重大技术装备的采购主体,中央政府给予不低于购买价格20%的补贴;③用户如果因使用国产首台(批)套装备而发生重大损失,由国家对用户的损失给予不低于损失额20%的补偿,或者采取设置用户免费(低价)试用期,先期创造市场业绩;④对相关政府部门采购重大技术装备产品而导致的使用风险,中央在确认符合采购规范性和合法性的前提下,应给予公正评价,规避所引致的政治风险。如中关村科技园对经示范项目应用成功并经认定的“首台(套)”重大技术装备产品,研制单位可通过中国保监会和中关村管委会指定的保险经纪公司办理“首台(套)”重大技术装备示范项目保险,投保后可向中关村管委会申请保险补贴,补贴金额不高于保费的80%。
4.2 “首台(套)”重大装备的采购适度向民营中小企业倾斜
《管理办法》中虽然明确规定了重大技术装备的范围和公平、公正、透明的采购程序,但在实际运作中,很多中小企业即使拥有某些自主研发的重大技术装备,也由于多重原因无法真正与实力相当的大企业进行同等竞争。而在美国,联邦政府详细规定了采购环节对中小企业价格优惠的幅度,如对中型企业的价格优惠幅度为6%,小型企业为12%,并要求采购机构将一定比例的政府采购合同授予小型企业和弱势群体拥有的企业等。对此,建议完善《管理办法》中关于“试验、示范项目设备的采购”规定,强调对中小企业的适度倾斜。
4.3完善与“首台(套)”相关的激励与奖励措施
“首台(套)”装备一般研发投入大、周期长,而且要耗费大量的研发经费和人力。因此,从供给面角度,国家应对经用户使用证明获得成功的国产高端装备的研制单位和有关个人给予补助和奖励。如国家对有关部门认定的国产“首台(套)”重大装备给予研发生产企业1000万元奖励政策。对订购和使用“首台(套)”国产重大技术装备的国家重点工程,国家应提供补贴和贴息贷款、加速折旧及项目投产后若干年内减免税等一整套优惠政策。从需求面角度,国家从使用“首台(套)”所形成的费用节约以及运行后的超额收益中计提10%的资金用于用户企业的内部人员奖励。从环境面角度,重视保护国有装备的自主知识产权并提前进行专利布局。
4.4在WTO框架下,审慎遵照GPA原则,创造“机会均等”原则下的市场准入机制
针对国际贸易新的严峻形势,我国在高端装备制造业的国内市场培育上,不能再走以往的老路,要充分研究GPA的主旨精神和原则,制定不违反国际竞争规则但同时又有利于保护我国自主创新的高端装备技术和产品的市场准入机制。对于已经具备国际领先水平的重大技术装备要强调在“公平竞争”原则下,实现国内企业与国外企业、大企业与小企业、国有企业与民营企业的同等采购权。但是在具体设置进入门槛时,将技术门槛、质量门槛、生态门槛、社会福利门槛综合纳入考量体系。将“首台(套)”的政策工具着力于获得采购权后对用户和研制企业的激励。用“首台(套)”政策搭建我国高端装备制造业上下游企业之间协调、健康发展的产业生态链,从而实现既不触动国际贸易的“敏感神经”,同时又能加快国内高端装备制造业的市场培育,提升我国高端装备制造业的综合竞争力。
5结论
总之,在当今全球产业治理结构快速变迁的过程中,贸易环境与产业发展的关系愈发紧密。一国的贸易关系将会深刻影响该国产业发展的走向和战略重点。因此,塑造良好的国际贸易关系对国家产业外向型拓展具有重要意义。而开放式的全球贸易格局更要求各国的产业发展要尽可能为其他国家创造经济与国际关系的双重"正外部性";但即便如此做也可能由于地缘政治、国际政治因素的耦合而遭受各种国际间贸易壁垒的制约和挑战。在这种情势下,体现国家科技综合实力的高端装备制造业,势必要在充分了解、掌握和有效运用国际贸易规则的前提下培育国内健康的市场结构,有效运用各类政策手段,培育用户购买习惯,完善产业发展的激励环境、评价环境以及风险分担机制,破解产业政策执行中的各种难题,从需求面与供给面协同推进高端装备制造业发展。唯有如此,高端装备制造业才能在当今开放式的创新环境和贸易关系中赢得主动,为我国经济发展提供持续动力。
参考文献
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