国库集中制度

国库集中制度（通用12篇）

国库集中制度 篇1

我国财政资金的缴库和拨付方式, 多年来一直是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式, 不利于财政资金的安全、足额下达, 不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求, 为此财政国库制度改革刻不容缓。作为加强财政资金管理的有益尝试, 全国行政事业单位自2001年开始逐步实行了会计集中核算制度。会计集中核算对规范财政支出管理, 从源头上遏制腐败, 保证重点支出需要, 提高资金使用效益, 降低行政成本发挥了积极作用。2003年财政部在充分肯定会计集中核算制度所起到的积极作用的同时, 进一步指出在推进财政国库管理制度过程中, 应当做好会计集中核算向国库集中支付制度的转轨工作。对此, 本文在分析了两种制度利弊的基础上, 对会计集中核算制度融入国库集中支付制度的财政国库改革模式进行了探讨和分析。

一、会计集中核算制度和国库集中支付制度的比较分析

国库集中支付制度和会计集中核算制度比较, 具有以下异同点:

(一) 两种制度的相同点

1.两者改革的主体都是财政部门, 两项改革的目的基本一致, 即提高财政资金的使用效益和加强会计监督。财政国库集中支付制度通过规范财政资金的流量、流向, 缩短流程, 实现直达, 避免跑、冒、滴、漏。会计集中核算制度通过严肃单位财经纪律, 规范支出行为, 监督预算执行。两者的出发点和目标都是强化预算资金的管理, 防止资金被截留、挪用, 将沉淀资金利用起来, 提高财政资金的使用效益, 预防和治理腐败现象的发生。

2.两者都要求取消单位账户 , 并且其改革环节体现在预算执行过程中。国库集中支付制度取消单位账户, 通过财政单一账户体系将财政资金直接拨付到为单位提供商品和劳务的供应商或用款者。会计集中核算则取消单位各自开设的账户, 通过会计核算中心为单位开设的银行账户, 对单位使用财政资金的过程进行监督, 规范单位的支出行为。

3.预算单位的“三权”不变。预算单位的“三权”即资金使用权、资金审批权和财务管理权。无论是财政国库集中支付制度还是会计集中核算制度都明确规定, 改革之后, 预算单位的资金使用权、资金审批权和财务管理权保持不变。

(二) 两种制度的差异

1.核算主体不一样。

国库集中支付制的核算主体是以财政资金为核心的财政部门, 表现为以政府财政会计为主体。会计集中核算的主体是行政事业单位, 尽管单位没有会计, 其核算由财政部门的核算中心进行, 由于单位的预算没有改变, 资金的“三权”没有变, 所以核算的主体依然是单位, 只是财政部门代理记账。

2.运作程序和控制机制不一样。

国库集中支付是以资金集中为核心, 以支付方式改革为载体;会计集中核算则是以资金集中核算监督为核心, 以代理记账为载体。国库集中支付的程序 (以支付为例) , 大体上是财政部门对支付中心下达预算指标及用款计划, 支付中心收到单位支付申请后, 给代理银行下达支付令, 并从财政单一零余额账户支付给收款单位 (商品、劳务供应者或单位) , 同时通知人民银行国库单一账户办理清算。会计集中核算的支付程序是财政总会计根据单位预算和用款计划将国库资金拨付到核算中心的单位账户上, 核算中心收到单位的支付通知后, 将款项拨付到收款单位。可以看出二者在程序基本上是倒过来的, 资金的集中程度和集中时间有差别, 其控制机制也不一样。国库集中支付是以支付中心为控制中心, 以预算管理特别是以部门预算为控制手段;会计集中核算则是以核算中心为控制中心, 以单位用款安排为根据, 实行会计核算和进行会计监督。

3.存款的归属和调用的程序存在差别。

国库集中支付在存款未最终支付前, 都是财政国库资金, 财政可以任意调动, 而会计集中核算虽存款也在财政监管之中, 但存款资金都是单位的资金, 不能随意调动, 否则就是对预算单位的侵权。

4.账务设置的主体不同。

财政国库集中支付制度是以本级政府作为财务处理的会计主体, 更侧重于满足宏观经济运行信息管理的需要。会计集中核算制度是以各预算单位作为会计账务处理的核算主体, 侧重于对微观预算单位的会计核算。

5.采用的会计制度不同。

财政国库集中支付制度采用的会计制度是《财政总预算会计制度》, 是财政总会计核算的延伸和细化。会计集中核算制度通常采用《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则 (试行) 》、《事业单位会计制度》及其他行业事业单位会计制度。

6.集中收付实现的层次不同。

财政国库集中支付制度是在政府宏观层面实现集中收付, 不能同时实现预算单位的全部资金集中收付。如财政国库集中支付不包含预算单位的其他资金的支出, 这样财政国库集中支付的资金总量就会小于或等于会计集中核算的资金总量。会计集中核算制度是以所有预算单位的预算内资金、预算外资金、其他资金的集中收付的集合来实现对政府的所有资金集中收付, 即在实现政府财政性资金集中收付的同时, 实现预算单位的集中收付, 从而能形成一级政府的资产负债总表和现金流量表。

7.行使的职能不同。

国库集中支付制度核算的主体是财政国库执行机构, 它行使部分财政职能, 履行财政总预算会计的部分职责。实行会计集中核算制度, 会计核算中心的日常工作主要是对预算单位的各项财务收支进行会计核算, 及时提供会计报表, 依法监督纳入预算单位各项资金的使用情况, 行使单位会计的职能, 履行代理记账的职责。

二、国库集中支付制度的优点

国库集中支付制度是经过我国多年探索、借鉴市场经济国家经验、结合我国国情实施的一项改革措施。我国财政国库制度改革的目标和会计集中核算制度相比, 国库集中支付制度具有以下优点:

1.国库集中支付制度符合法律要求且其责任主体明确。《会计法》第三条规定:“各单位必须依法设置会计账簿, 并保证其真实、完整。”第四条规定:“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”第九条规定:“各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算, 填制会计凭证, 登记会计账簿, 编制财务会计报告。”这就从法律上规定了各单位必须设置会计机构和会计人员记录本单位的经济业务。而实行会计集中核算制度后取消了各预算单位的会计机构、会计人员, 会计账簿放在核算中心, 单位财务的核算职能和责任全部集中到核算中心, 造成了会计主体与会计人员的分离、资金使用与资金核算的分离。单位只设报账员, 向核算中心报账, 由核算中心代理记账。实际上, 核算中心已经承担了部分会计责任, 而集中核算原则规定各单位仍是会计主体, 要承担会计法律责任。这样一来, 一旦出现会计信息质量问题该由谁来负责, 是核算中心还是预算单位, 亦或是两者共同分担, 又如何分担?还有审计机关对预算单位在核算中心的财务进行审计后, 其审计报告是向谁下达呢?难免会引起两者相互推诿责任的问题, 实际工作中这种现象已经发生。实行国库集中支付制度, 仍由预算单位自己进行会计核算, 预算单位会计主体地位明确, 会计责任也明确。

2.国库集中支付制度有利于加强预算单位的财产物资管理。实行集中核算后, 会计核算移至核算中心, 但是财产物资仍由原单位进行管理。在这种财产物资管理与会计核算相分离的情况下, 容易造成单位的财务管理职能弱化, 财产物资的变动一旦不涉及货币资金, 例如接受固定资产捐赠, 核算单位如未及时报告会计核算中心作相应的账务处理, 会计核算中心便无法反映资产的真实情况, 容易造成账实不符, 形成账外资产, 导致国有资产流失。国库集中支付制度将恢复单位的会计核算功能, 预算单位集会计核算和财务管理职能为一体, 能有效阻止上述情况发生。

3.国库集中支付制度有利于实行财政监督和财政宏观调控。从目前会计集中核算制度的实际运行情况看, 会计核算中心几十个人却要对几百家行政事业单位进行日常核算, 这样核算中心往往整天忙碌在报账、记账的具体事务中, 无法对已有的会计信息作财务分析, 得出对核算单位有用的财务信息, 监督管理也只是更多地体现在已得原始凭证的合法性和规范性上, 经济业务本身的合法性和真实性会计核算中心通过远程监督是难以保证的, 因此势必影响到集中核算单位财务管理和资金使用的效益。实行国库集中支付制度, 财政部门内部实行预算编制、执行、监督相对分开, 预算单位、政府采购机构、财政部门这三者形成相互制约、相互监督的有机体。首先从机制上防止了营私舞弊;其次, 财政资金的拨付为按项目分笔直达商品供应商和劳务提供者, 增强了使用透明度, 实现了对财政资金使用全过程的监督;第三, 国库集中支付制度以现代化信息技术为支撑, 提高了预算执行信息的全面性、准确性和及时性, 为准确判断财政收支状况和宏观经济形势, 实施宏观经济调控奠定了基础。

4.国库集中支付制度的支付运作程序更科学。会计集中核算制度的支付程序是财政国库管理部门根据单位预算和用款计划将国库资金拨付到核算机构的单位账户上, 核算机构审核单位的支出申请后, 将款项拨付到收款单位, 预算单位账户上是实实在在的存款, 而不是零余额存款户, 这些存款是预算单位的资金, 财政不能随意调用, 这样闲置的财政资金分散在预算单位账户中造成了财政资金沉淀的现象。而国库集中支付制度的支付程序, 以财政直接支付为例, 是财政部门对支付机构下达预算指标及用款计划, 支付机构收到单位支付申请后向代理银行下达支付令, 并从财政零余额账户支付给收款人及用款单位, 财政零余额账户上实际是没有存款的, 有的只是国库账户的额度, 国库集中支付存款在最终支付前留在了国库, 是财政资金, 财政可随时调用。因此, 国库集中支付制度的支付方式对于缓解财政资金困难, 集中财力办大事、办难事, 减少财政举债的规模具有重大意义。

三、会计集中核算制度融入国库集中支付制度的理论依据

会计集中核算是指财政部门成立会计核算中心, 在单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下, 取消单位银行账户、会计和出纳, 各单位只设报账员, 通过会计委托代理记账, 对行政事业单位集中办理会计核算和监督业务, 融会计核算、监督、服务于一体的会计委派形式, 是会计委派的一种高级形式。国库集中支付是指在国库单一账户的基础上, 所有财政性资金通过国库单一账户直接支付到商品和劳务供应者或用款单位。从概念上看虽然会计集中核算与国库集中支付是两种不同的管理制度, 但两种制度之间的诸多联系却为相互融合提供了理论依据。

1.两种制度的操作主体一致。

两者都是按照财政部和中纪委的要求部署的, 同样作为从源头治理腐败的重要措施由各级财政部门负责实施。这样, 两者由同一部门实施可以有效利用现有的人力、技术、信息和物质资源, 便于在工作中有机结合, 更好地发挥两种制度的优势。

2.两种制度的承担对象一致。

作为会计委派制的一种高级形式, 会计集中核算的工作对象主要是行政事业单位, 对行政事业单位的各项收支活动进行核算和监督;国库集中支付工作的对象同样也是使用财政性资金的行政事业单位, 规范了资金的拨付环节, 承担对象的一致性给具体业务操作带来了极大的便利。

3.两种制度都主张不改变单位资金使用权、审批权和财务自主权。

会计集中核算虽然取消了各行政事业单位的会计机构和会计人员, 由核算中心统一负责单位的账务处理, 但前提是保留单位的资金使用权、审批权和财务自主权;国库集中支付则严格按照“三个不变”的原则来实施, 即预算单位的预算执行主体地位、资金使用权限、财务管理权限不变, 两种制度坚持的原则具有共性, 使相互融合具有现实的基础。

4.两种制度都以提高财政资金的使用效率和透明度为出发点。

市场经济条件下提倡公共财政, 要求在提高财政资金使用效率的基础上增加透明度, 而这两种制度都很好的解决了这一问题。

5.两种制度的最终目标一致。

会计集中核算主要是通过单位财务管理和会计核算相互分离来达到规范会计核算、加强会计监督和提高财政资金使用效益的目的;国库集中支付主要是改革资金的拨付环节, 从而解决财政资金的库外沉淀, 提高资金的使用效益, 两者的最终目标都是为了提高财政资金的使用效益。

两种制度的诸多联系使相互融合具有了坚实的理论基础, 因此会计集中核算和国库集中支付的融合可以说是扬长避短, 优势互补。

四、会计集中核算制度融入国库集中支付制度的现实根据

目前各地各级行政事业单位都存在着相当数量自收自支的财政资金, 这部分资金尚未纳入国库集中支付制度监督管理的范围, 如此必然会造成财政资金管理上的一个巨大漏洞, 为腐败现象提供了滋生的土壤。在这一方面, 会计集中核算制度具有国库集中支付制度所不具有的优势, 它监督管理的资金范围囊括了所有的财政资金, 即将在传统方式下一直未能纳入预算管理的那部分财政资金也纳入了它的核算范围, 具有对所管理的行政事业单位的所有财政收支全过程的会计核算和监督的功能, 能够从源头上遏制腐败。不仅如此, 会计集中核算为国库集中支付创造了有利条件。

1.会计集中核算“集中管理、统一开户、分户核算”, 为国库单一账户体系的建立奠定了基础。会计集中核算对纳入其管理范围的预算单位采取“集中管理, 统一开户, 分户核算”的原则, 各预算单位的银行账户一律撤销, 统一在指定的商业银行重新开户, 解决了各预算单位银行账户多头、重复的混乱问题, 为国库集中支付制度下国库单一账户体系的建立奠定了基础。

2.会计集中核算“一厅式办公, 柜组式作业”的运作方式, 使国库集中支付制度改革具备了实施的条件。会计集中核算采取“一厅式办公, 柜组式作业”的运作方式, 引进了银行结算办法, 设置了资金柜, 由资金柜代替银行的出纳职能, 大大缩短了银行清算时间, 提高了工作效率, 使国库集中支付制度改革具备了实施的条件。

3.各级领导思想观念的转变, 为国库集中支付制度的改革建立了思想基础。会计集中核算制度运行两年多以来, 各级领导和广大群众的思想观念已经发生了根本的转变, 此项改革从当初的抵触、难以接受到现在的理解和支持, 可以说为国库集中支付制度的改革建立了广泛的思想基础。

从以上分析可以看出, 国库集中支付制度作为预算执行环节的改革方向, 该项政策的制定有其科学的理论基础, 但是, 会计集中核算制度也有其自身不可忽视的优越性。前文我们所提到的由会计集中核算向国库集中支付制度的转轨, 并不是指将会计集中核算制度完全、彻底地摒弃, 而是要将会计集中核算制度所具有的会计核算和监督功能延续到国库集中支付制度中来, 将其融入国库集中支付制度, 作为国库集中支付制度的一个重要职能发挥作用, 这样就能够完全有效地对行政事业的财政资金进行规范的控制、管理、核算和监督。

五、会计集中核算制度融入国库集中支付制度的有效途径

财政国库改革是一项系统工程, 会计集中核算制度融入国库集中支付制度的改革涉及面广, 工程量大, 它包括国库集中支付机构的设置、部门职责的调整、支付信息系统的建设等一系列需要进行的配套改革。因此, 针对目前我国会计集中核算制度运行实际与国库集中支付制度改革的具体要求, 会计集中核算制度融入国库集中支付制度的改革应采取以下措施:

1.实行“一套机构, 两块牌子, 一套人马”的过渡。在国库集中支付制度改革前, 绝大部分单位已经实行了会计集中核算制度, 建立了“会计集中核算中心”。因此, 两个制度融合后在人员方面可将现存的中心人员一分为二, 一部分人员仍旧承担原“会计集中核算中心”的工作, 另一部分人员则承担正在试行的“国库集中支付中心”工作。机构设置方面可以在维持原核算部门不变, 不打破现有集中核算格局的前提下, 增设内部职能部门, 如审核部门、支付部门、会计部门等。该运作办法, 既可以节约行政管理成本, 又充分利用了“会计集中核算中心”现有的人员、机构、网络和机制, 通过会计和预算两大手段的有机融合, 将目前的“会计集中核算中心”改造成一个集会计核算与监督、资金支付与结算、数据分析和预算执行为一体的“国库集中支付中心”。这种新型的管理模式不但节省了人力、物力、财力, 而且体现了会计集中核算制度融入国库集中支付制度的优越性。

2.实行会计集中核算制度融入国库集中支付制度具体工作的转换。首先, 尽快恢复预算单位的会计岗位, 退回其会计凭证、会计档案, 重新赋予预算单位会计核算权限。其次, 将原“会计集中核算中心”为预算单位在商业银行开设的零余额账户移交“国库集中支付中心”, 成为国库单一账户体系内的预算单位零余额账户, 用于财政授权支付。再次, 规范预算单位的财政资金支付方式。财政支出按不同的支付主体和支出类型, 分别实行财政直接支付和财政授权支付, 对工资支出、转移支出、纳入政府采购的支出适用财政直接支付程序;对预算单位的零星支出和未纳入财政直接支付的购买支出适用财政授权支付程序。最后, 把预算单位的所有财政资金全部纳入预算, 实行“收支两线性”管理, 并定期编制财务报告, 如实反映预算单位财务状况, 对预算单位经济活动进行财务监督和控制, 以确保财政资金的安全、有效。

3.加快“金财工程”建设, 为国库集中支付制度提供运行平台。“金财工程”是利用先进的信息技术, 支撑以预算编制、国库集中支付和宏观经济预测分析为应用核心的政府财政管理综合信息系统, 是财政系统信息化建设目标和规划的统称。随着“金财工程”的全面启动, 我国财政体制改革又迈向了一个更高的层次。国库集中支付作为财政国库管理制度改革中的新型管理模式, 与其相配套的财政管理信息系统的建设, 也相应地成为“金财工程”必不可少的组成部分和强有力的支柱。现阶段实行国库集中支付制度离不开先进的计算机网络软硬件技术支撑, 首先要建设好计算机网络的硬件铺设工程;其次要大力研发并统一核算软件, 以达到资源和信息共享;再次要健全财政、国库、银行之间的信息交流和稽核体系, 在财政部门、国库支付部门、人民银行、商业银行之间建立财政支付信息网络系统。“金财工程”的建设为国家各级财政提供了解决公共财政从预算编制到预算执行与调整, 再到决算与分析的全方位应用方案, 并为顺利推进电子政务建设提供了有利的条件, 推动了社会主义公共财政支出框架建设步入科学化、规范化、信息化的发展轨道。

4.努力做好各项基础工作, 为改革的顺利进行提供保障。首先, 要加强预算单位的业务培训和财务管理。实行国库集中支付制度, 不改变预算单位的会计主体地位, 只是将出纳职能转至“国库集中支付中心”, 所以, 单位的财务、会计管理必须进一步加强, 这就要求加强对预算单位的业务培训。在预算单位的相关领导和财务人员较好地掌握了改革的制度规定和管理办法的情况下, 改革才能顺利推进。其次, 财政国库管理工作是一项政策性和技术性都很强的工作, 对人员的综合素质要求很高, 要大力提高国库部门干部的政治和业务素质。最后, 完善财政国库制度改革的各项制度规定。实行国库集中支付制度后, 应对原来建立在分散收支制度基础上的相关法律进行相应修订或重新制定, 以适应改革要求。

参考文献

[1].王世定.会计委派制与会计集中核算全书[M].北京:中国财政经济出版社, 2005

[2].刘德兴, 侯祖贵.浅谈会计集中核算运行过程中存在的问题及其对策[J].西部财会, 2005 (3)

[3].南京市财政局, 南京市财政会计学会课题组.国库集中支付 (会计集中核算) 制度模式探讨[J].财政研究, 2006 (12)

[4].张通.再接再励扎实做好财政国库工作[J].预算管理与会计, 2006 (6)

[5].高伟.“国库集中收付制”转换的几点思考[J].西部财会, 2005 (10)

[6].江山市会计核算中心课题组.会计集中核算向国库集中收付发展探讨[J].财政研究.2006 (3)

国库集中制度 篇2

国库集中支付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一帐户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一帐户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步建立和完善以国库单一帐户体系为基础，资金缴拔以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是整个财政管理体制改革的有机组成部分和主要内容。

国库单一帐户由五类帐户体系构成：一是财政部门在中国人民银行开设的国库存款帐户；二是财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专帐；三是财政部门在商业银行开设的财政零余额帐户，用于财政直接支付和清算；四是财政部门在商业银行为预算单位开设的预算单位零余额帐户，用于财权授权支付和清算；五是经政府批准或授权财政部门开设特殊性资金专户。

国库集中支付制度的涵义

国库集中支付制度是发达国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式，由于各国的实际情况不同，其具体形式也有差异。在我国，这还是一个新的课题，对国库集中支付的概念尚无一个规范的表述。国库集中支付制度的涵义需要从以下几个方面去认识：首先，国库集中支付制度是国库集中收付制度的组成部分。

其次，国库集中支付制度是相对于现行的财政国库资金分散支付而言的。现行的财政资金拨付，是由单位按照预算级次层层上报用款计划，再由财政按下达的预算，将资金从国库拨付到一级单位，一级单位按照预算级次层层下拨到基层单位，基层单位再根据有关规定及业务需要，购买商品或支付劳务款项，形成财政资金实际支出。国库集中支付方式就是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人。

再次，国库集中支付制度是以计算机技术的发展和广泛应用为基础的，是历史发展和社会进步的必然产物。实行国库集中支付制度的主要控制目标和依据是财政预算指标，没有功能强大、快速的财政预算管理和信息反馈系统是无法实现的。另外，还要求有一个准确、及时的银行结算系统作保障。随着计算机技术的发展和应用的普及，现在已完全能够满足这一改革的需要。

综上所述，国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，它是改变现行的财政资金层层拨付程序，以计算机网络技术为依托，以提高财政资金使用效益为目的，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，将所有财政资金存入国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人的国库资金管理制度。

国库集中支付制度的基本内容

1.改革现行机构设置和管理体制

实行国库集中支付制度，首先要改革财政部门现行的机构设置和现行的财政核算体系，建立国库支付中心、会计核算中心、政府采购部门有机结合的支付体系，确立预算审核、资金支付、监督管理为一体的预算机构设置和管理体制。

2.改进资金管理方式

根据国库集中支付制度的基本内容和国外经验,应当建立单一账户和分类账户相结合的账户体系,实现集中资金、集中核算、集中支付。我国目前应在坚持资金使用权和审批权不变的前提下，取消各预算单位原来的一切账户，由国库集中支付中心在人民银行开设“国库单一账户”，将所有政府财政资金都存放于该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一账户直接拨付供应商。在此之前，资金应该始终存放于国库单一账户中。与此对应的是建立国库分类账册管理体系，即在国库单一账户下为每个预算单位都设立支出总账和分类账，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。政府的财政预算部门每年给预算单位下达预算指标，并审批预算单位提出的用款申请，委托支付中心办理具体的支付手续。按照这种资金管理方式，政府财政资金支付都在国库单一账户体系下统一进行，财政预算部门还要在商业银行开设零余额账户，并为预算单位开设零余额账户，通过零余额账户，对政府财政资金采取财政直接支付和财政授权支付两种方式支付到商品和劳务供应商。财政直接支付制度是按照部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，根据用款单位申请，由财政部门将资金直接支付到商品、劳务供应者或用款单位。财政授权支付是根据部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，由预算单位自行开出支付令将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位。商业银行代理支付的财政资金，每日与财政部门开设在中国人民银行的国库单一账户进行清算。

3.规范资金运行程序

资金管理方式的变革要求资金支付程序也随之进行改革。按照政府财政资金的用途和性质，可将支出分为大宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类，分别采用不同的方式进行支付。

实行国库集中支付制度原因

国库集中支付事关政府预算执行的科学性与有效性。

国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，它作为政府支出管理的重要手段和改革预算执行的必要保障，是市场经济国家适应市场经济体制的要求，解决政府财政资金分散支付所存在弊端的国际通用方式。

长期以来，我国实行的是国库分散支付制度将预算确定的各部门支出总额按期（中央部门按季、地方部门按月）拨付到各部门在商业银行开立的账户内由其使用。这种分散支付制度有很多弊端。

（1）各部门多头开列账户。各商业银行为了承揽储蓄往往置有关规定于不顾，推动多头重复开列账户，致使政府财政资金分散，脱离了预算统一管理，从而使预算执行中的监督得不到落实，资金使用效率低下，并滋生腐败。

（2）预算信息管理落后。由于大量资金分散于各商业银行，政府的预算管理部门无法及时了解资金使用效率和运转情况，不利于政府对就形势做出正确判断。

（3）大量资金沉淀。因为各单位资金使用时间规模不一，有一个逐渐使用的过程，而政府预算部门又是按期拨付的，势必造成一方面政府财政为如期拨付资金而不得不发行公债或向银行借款，另一方面又有大量政府财政资金沉淀于各商业银行的局面。

为了改变这一局面，我国于2001年在一些地区进行了国库集中支付制度的改革试点。建立国库集中支付制度，就是由国库对所有政府性收入，包括预算内资金和预算外资金均进行集中管理，统一收支。

实行国库集中支付制度的原则

1.法制原则。

把政府的资金纳入法制化、规范化管理轨道，既是提高政府资金使用效益的要求，又反映了建立市场经济体制的法制化建设和管理的客观要求。由于我国国库集中支付的改革尚处于试验阶段，为了规范其运行和防止出现偏差，近期内在没有正式的相关法律出台之前，仍应以财政部、中国人民银行联合颁布的《财政国库管理制度改革方案》为基本的法规依据，并且由于国库集中支付制度涉及支付管理过程、会计核算和银行清算等方面，因此也必须按照财政部国库司制定的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《财政国库管理制度改革试点会计核算办法》、《财政国库管理制度改革试点资金支付银行清算办法》等法规执行，以确保政府资金支付能够在规范的体系下运作。

2.便利原则。

在法制和规范的前提下，国库集中支付要使各部门、各单位用款更加方便，解决过去政府资金层层拨付，流转环节多，资金滞留、沉淀和流转慢的问题。

3.效益原则。

实行国库集中支付的一个重要目的，是为了解决政府资金多环节拨付和多户头存款的问题，提高资金的使用效益。在推行这项改革的过程中，必须坚持效益原则，加强政府财政部门对资金的统一调度和管理，有效遏制资金挤占、转移、挪用等现象，降低资金划拨支付成本，提高资金使用效益。

4.积极稳妥、分步实施原则。

国库集中支付是一项复杂的系统工程，涉及到多方利益关系，必须做充分的调研和宣传工作，取得各个方面的理解和支持，以减少改革的阻力。具体实施时，要先易后难，对各种资金合理分类，分步实行集中支付。要做好试点工作，总结经验，不断完善。

建立国库集中支付制度的保障措施

1.国库集中支付以明确政府职能为首要前提

在社会主义市场经济体制下的财政是公共财政，整个政府预算管理体制的建立是以划分市场和政府各自的职能为基础的，只有明确了政府在国家事务和社会经济生活中的角色，才能确定政府应该通过税收、各种收费、国债等方式筹集多少收入，分别用于那些项目，各花

费多少。国库集中支付制度要求各级政府支出部门根据年初预算合理确定所需购买的商品和劳务或者它们所需调拨的资金数额，而制定预算计划本质上就是决定政府的支出安排。这种支出安排的范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域和事务，包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等。因此，明确政府职能和各级政府的事权范围是实行国库集中支付制度的基础和前提。

2.国库集中支付以建立和完善部门预算为先决条件

国库集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。预算编制只有采取部门预算的方法，国库集中支付才能付诸实施，因为集中支付制下的分类账户本身就是按政府各支出部门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一账户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。另一方面，国库分类账户和政府财务信息系统很好地反映了各部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的问题，有利于下一按照零基预算的方法重新编制新的部门预算。

3.国库集中支付以建立国库单一账户体系为核心内容

国库单一账户体系主要由以下部分组成：财政部门在中国人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的政府资金的国库单一账户；财政部门按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算的零余额账户；财政部门在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的小额现金账户；经国务院批准或授权财政部批准开设的特设账户。国库单一账户集中了所有的财政资金，并且只有财政国库部门才可以签发支付命令。

4.国库集中支付以严格的监督管理和控制体系为重要保障

完善责任制度，强化执法监督是有效发挥国库职能的重要保障。国库集中支付制度要充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制，包括政府财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，对资金和财务的监督，事前、事中和事后的监督等。这是国库集中支付体系顺利进行的一个关键环节。

5.国库集中支付与政府采购制度相互配合国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直接支配权，因此填补了预算外资金管理方面的漏洞。但是，仅有集中支付制度还不足以保证政府支出的绝对合理性、合法性和安全性，因为它无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性，因而也就无法实现由“共谋博弈”向“囚徒博弈”的转变，不能根本杜绝腐败现象。政府采购制度遵循“公开、公平、公正”的原则，极大地增强了采购过程的透明度，在提高政府资金使用效益的同时，使腐败行为失去了滋生和蔓延的土壤。因为此时支出部门只需将所需商品和劳务的规格和数量告知政府采购机构，由该机构负责具体的招标事宜，因而切断了支出部门与供货商之间的联系渠道。实行国库集中支付制度的意义

（一）从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效益

过去单位用款计划批准后，国库要一次将资金拨入单位银行账户，一方面形成财政资金结余多户头分散存放，另一方面却造成国库资金不足，调度困难。实行国库集中支付后，实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划指标结余，而实际资金结余却在国库或国库集中支付专户。从陕西省2001年4月份的实际数据看，省级国库向会计中心集中支付专户拨款数占实际用款计划的57％，财政可缓拨经费达43％，较以前国库结余资金增加7677万元，加上会计中心集中支付专户资金余额，实际增加国库结余资金9533万元，占用款计划数的53％。

（二）降低了财政资金运行成本

首先，实行国库集中支付后，单位未使用资金全部结余在国库，可减少短期借款或发行国债数量。其次，由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款，大大减少了在途资金量，从而降低了财政资金运行成本。从陕西省2001年4月实行国库集中支付制度的运行结果来看，国库实际拨款次数仅7次，而在实施前，国库每月要对170多个账户开出拨款凭证300多张。

（三）强化了财政预算的执行，推进了部门预算改革步伐

过去是将资金直接拨入预算单位银行账户，而单位是否按既定的预算执行，执行进度如何，只能在事后检查监督，容易形成预算和执行两张皮。现在每笔支出都处应在相预算指标控制之下，财政可随时掌握各项预算的实际支出进度，为制定更加合理的部门预算提供准确资料。

（四）真实反映了财政资金的实际支出数，使财政部门对财经形势做出及时、准确的判断

按现行总预算会计制度的规定，财政资金的支出数以财政拨款数列报支出。由于财政资金是层层下拨，而单位往往是先把资金要到自己账户上后才开展业务，造成大量资金分散于各部门、各单位在商业银行的账户上，各项支出的实际形成有一定的滞后期，财政总预算列报的支出并不反映财政资金的实际支出数，而且两者差距很大。财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，给财政预算编制等项工作带来一定困难，甚至造成资金的浪费。实行国库集中支付后，财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。

（五）有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了腐败实行国库集中支付后，所有财政资金不再预拨到预算单位账户，在预算执行前就对其进行审核，结余都以指标体现，所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低，特别是截留财政资金已不可能。由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核，随着部门预算改革的实施，预算更加细化，从而起到预防和遏制腐败的作用。

（六）提高了资金到位速度

实行国库集中支付制度后，对各预算单位来说，省去了国库向单位拨款程序，国库处批准单位用款计划后，直接通过电子网络传送到会计中心，会计中心收到用款计划，单位即可使用资金，可提前资金到位时间3—5天。

实行国库集中支付制度击要研究解决的问题

1、财政支出范围需进一步规范。为了有效地使用财政资金，首先应规范财政支出的范围。按照市场经济发展的要求，财政资金供给范围主要限定在国家机关和那些代表社会共同利益、长远利益的非盈利领域，主要作用是维护政权稳定，实施扶贫济困，建设基础设施，改善生态环境，发展科技、教育、文化、卫生和社会保障等公益事业。而现行财政一方面超越了政府的职能范围，对本应由市场调节的一般竞争性领域涉足太多，以至于不堪重负；另一方面，本应由政府负担支出的社会公共需要，却因财力匣乏而无能为力。因此，政府财政应逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转移到满足社会共同需要方面来。

2、预算的约束力有待加强。国库集中支付制度，是预算执行方面的改革方向。国库集中支付制度，能够有效地监督预算的执行情况及结果。但如何有效地提高财政资金的使用效益，预算的编制才是根本。我省在预算编制改革方面已经取得明显成效，通过实行综合预算、零基预算、早编细编预算，加强了预算管理，对提高财政资金的使用效益起到了重要作用。但现行预算的约束力仍然不够，应迸一步使预算管理体制法制化，使各级财政部门做到依法理财，各级政府部门做到依法行政。

浅谈国库集中支付制度 篇3

国库集中支付制度又称为国库单一账户制度，就是将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户，所有的财政支出由国家单一账户集中支付，对财政资金从预算分配、预算拨付直至收款人账户实行财政直接监督控制全过程的财政国库支出管理制度。财政资金拨付的方式有财政直接支付和财政授权支付两种。

(一)建立起财政部门对预算单位预算执行的监督管理机制。集中支付改变了监督方式。将事后监督改为全过程实时监督，有效地保障了财政资金支付的安全和高效。

(二)提高政府对财政资金的调控能力和使用效率。实现由粗放型管理向集约型管理的转变，提高了财政资金的使用效率。

(三)促进了预算单位财务管理观念的转变和财务管理水平的提高，从而提高了各预算单位的财务管理水平。

(四)促进了财务管理观念的转变，财务支付方式的改变。财务管理目标的变化，会计核算方法的调整及财务管理人员技能的提高。

二、国库集中支付工作中存在的问题

(一)预算管理体制不规范。在预算批复的时间方面，我国目前预算批复不够及时。从而造成预算执行依据不充分、预算监督不全面。无法满足集中支付制度规定的“各支付单位的每项经济业务必须根据当年批准的预算收支计划向财政部门按用途提出用款申请”的要求。

(二)部门既得利益与国库统一支付产生矛盾，个别单位领导对改革不够重视。国库集中支付制度要求专款必须专用。预算单位的资金在运用上的随意性受到限制，一些部门的既得局部利益受损。个别单位领导对国库支付产生抵触情绪。对本单位财务管理工作放松。

(三)部分预算单位的财务人员业务素质不高，对国库支付制度政策理解不到位，执行过程中出现偏差。使制度不能得到很好的贯彻落实。

(四)国库支付中心的监督职能尚未发挥到位。国库支付中心对超标准的开支及不符合《现金管理条例》的提现缺乏必要监督。目前。国库支付中心的受理审核人员集中精力服务于预算单位，办理业务时不让预算单位提供原始凭证。不能对所填支付凭证的真实性进行审核，不能更好地发挥深层次的监督职能，在很大程度上影响了改革的预期目的。

(五)国库支付工作的系统网络化、电子信息化程度不高。目前，财政管理信息系统和银行系统建设比较滞后。无法很好地满足各方面的要求。同时。财政信息系统的完善不仅表现在设立政府财务网络，也表现在预算编制系统、预算执行管理系统等的建设上。另外，银行资金清算系统的不完善影响了国库资金及时有效的收付。

三、解决国库集中支付中存在问题的几点建议

(一)进一步深化预算管理体制改革。一是改革预算批复时间。目前，我国当年预算由各届人大会批准。再由财政部门、主管部门批复到基层预算单位，一般在当年4月份左右才能到位。而国库集中支付制度要求各部门、各单位在发生每项经济业务时，须根据当年年度预算向财政部门按用途提出用款申请，显然是不现实的，按预算批复后再提出用款申请，严重影响预算单位的上半年工作无法开展。二是优化预算科目。细化部门预算编制，不仅可以提高预算编制的透明度，而且有利于防止预算执行中的不规范做法，有利于人大等部门对预算的审查和监督，同时也能加强国库对预算支出的刚性约束。充分发挥国库的监督作用。

(二)增强单位负责人的国库支付改革意识和会计责任意识，强化预算单位的财务管理。有关财政审计部门要对各单位财务管理制度的建立健全及执行情况，国有资产的安全、完整和财政资金的有效运用等方面定期进行考核验收及检查监督，增强单位负责人的会计责任意识。深入广泛宣传财会工作的重要性，让更多的相关人员重视财会工作，加强会计人员的业务培训，提高业务素质。

(三)国库集中支付制度是一项业务性很强的工作，因此要通过各种方式的培训和学习，造就一支政治过硬、业务熟练、作风优良的会计队伍，促进国库支付制度顺利推进。

(四)统一经费开支标准，严格按《现金管理条例》及相关制度办理提现及其它支付业务，对单位提供支付凭证所附发票进行检查。确保财政资金安全运行。

(五)加大网络信息建设，全面实现信息共享，提高工作效率。为国库集中支付制度的高效运行提供强大的技术支撑。

(六)与集中支付有关系的零余额账户会计核算。财政授权支付，通过零余额账户进行资金收付，在实际工作中有如下问题。

1、现金的设账核算问题。实行国库集中支付后，存在着实拨资金账户和零余额账户。为了便于现金的核算和管理。在满足预算管理要求的前提下，现金需设置零余额账户现金和基本户现金二级明细科目，在零余额账户现金科目下还要按类、款、项设置三级明细科目。

2、零余额账户用款额度的设账核算问题。与现金一样，零余额账户用款额度的支出需按类、款、项细化到具体科目进行分类核算，不同项目之间资金不能混用，因此科目的设置也必须与之对应，在零余额账户用款额度科目下按不同项目设置二级明细科目，保证财政资金专款专用。

3、退票、退回现金等情况的具体操作方法。(1)单位已记账但代理银行尚未支付之前发生退票的，可红字冲减已作会计分录：单位也未记账且代理银行尚未支付之前发生退票的，可不作账务处理：(2)单位因多余库存现金预存入银行时，或者由于其他原因。如住院费按医院规定金额转入医院账户。实际结算时多余金额退回单位账户等，单位均要填写财政授权支付更正(退回)通知书，据此作贷记“红字冲减零余额账户用款额度”。贷记“现金或其他应收款”的会计分录进行账务处理；(3)由于账务处理错误，导致零余额账户之间错户，零余额账户用款额度明细科目之间需进行调整，单位应填写财政授权支付更正(退回)通知书，据此作贷记“红字冲减零余额账户用款额度(支出错误的项目)”，贷记“零余额账户用款额度(应支出的项目)”的会计分录进行账务处理。

浅析国库集中支付制度 篇4

一、实施国库集中支付取得的成效

1、财政资金调动能力增强, 提高使用效益

实施国库集中支付后, 财政资金拨付程序由层层拨付变为实际需要时一次拨付。减少流经环节。也就是将以往的现金流变为指标流, 使未支出的大量财政资金不再沉淀在各预算单位的账户中。而是统一集中在国库或财政专户内, 对治理和预防预算单位多头开户、私设账户产生了积极作用。改革后财政资金调度更灵活, 财政部门根据国库资金使用计划, 在保证各单位正常支付需要的前提下。对暂时闲置资金实行集合理财, 集中财力办大事, 提高财政资金使用效益。

2、加强了执行预算的规范性。硬化了预算的约束力

实施国库集中支付后, 财政性资金都必须按规范的程序在国库单一账户体系内运作, 支出必须根据预算安排计划指标, 根据计划指标填写支出申请, 最后办理支付业务。无预算或超预算、无计划或不按预算用途使用资金不予支付, 维护了预算的严肃性, 硬化了预算的约束力。

3、提高了财政资金使用透明度。保证了资金支付的安全

实施国库集中支付后, 支付中心根据经济业务性质将资金直接划拨给收款人, 从而实现对财政资金流向、流量的全程监控, 在源头上实施监督。预防了支出单位“遇着红灯绕着走”的行为。杜绝了不合理、违纪、违规支出, 防止资金被截留、挪用。财政资金使用透明度提高了, 保证了资金支付的安全。

4、提高了预算单位的财务管理水平, 有利于提高会计信息质量

实施国库集中支付后, 建立了严格的支付审核制度, 规范了支付审核内容和程序。促使《会计法》、《预算法》、政府采购制度等有关法律法规得到有效执行。集中支付还可有效遏制一些预算单位固定资产不入账、账实不符、财务游离在会计监督之外等行为的发生, 使预算单位财务管理水平显著提高, 有利于提高会计信息质量。

5、更好地聚财理财, 为预算单位提供优质服务

实施国库集中支付后, 规范了预算单位账户的设立, 加强了对预算单位所有资金的监管。更好地为经济建设聚财理财。财政直接支付账户的代理银行进驻国库集中支付中心, 方便预算会计办理收支业务, 为预算单位提供优质高效服务。

二、国库集中支付面临的一些问题

1、国库集中支付中直接支付量占总支付量的比重偏低

根据财政部《财政国库管理制度改革试点方案》 (财[2001]24号) 规定财政资金有直接支付和授权支付两种支付方式。其中直接支付的范围包括工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付, 拨付企业型项目或大型设备采购的资金等, 以及各类转移性支出, 都要直接支付到供应商或用款单位。从实际看, 对工资支出、政府采购支出基本实现了直接支付, 但一些自主进行的采购活动和部分工程项目支出仍作为授权支付处理, 部分工程项目支出未纳入直接支付范围。预算执行的约束力不强等因素使得直接支付的比率偏低, 影响财政监督职能的充分发挥。

2、国库支付中心的监督职能尚未发挥到位

为贯彻实施国库集中支付制度, 各地基本都成立了相应机构。国库支付中心对超标准的开支及不符合《现金管理条例》的提现缺乏必要的监督。国库集中支付更侧重于把监督寓于服务之中, 不但要服务, 而且还要监督, 应该为财政资金的安全运行和部门预算的有效执行提供强有力的保障, 否则, 起不到改革应有的作用。一些单位的差旅费、会议费、招待费超标, 有的单位把授权额度甚至全部提现, 这加大了现金违规的可能性。

3、非规范的行政干预

我国目前的财政资金分配仍不规范, “条子”预算、首长预算、纪要预算、文件预算等非规范的行政干预屡见不鲜。相当一部分的财政支出以各种形式分割出去了, 这样, 造成了这些支出能上不能下, 可控项目变成了不可控项目, 表面上虽然列入了国家预算, 但实际上已成了部门支配的财力, 财政已无分配权。在编制预算时, 各种文件、纪要、领导讲话等都规定、要求相应的资金支出, 使财政处于两难的境地, 导致财政资金配置严重不合理, 而且效率低下。

4、国库支付工作的系统网络化、电子信息化程度不高

目前, 以财政部门为中心的预算资金管理信息系统成熟程度不高, 财政管理信息系统和银行系统建设也比较滞后, 无法很好地满足各方面的要求。

三、对国库集中支付制度的几点改革建议

1、扩大直接支付的范围, 提高国库集中支付中直接支付所占的比例

完善政府采购办法。政府采购预算的编制应尽量与部门预算同步, 严格按照《政府采购目录》实行政府采购, 把游离在直接支付执行范围之外的采购项目和工程项目纳入到直接支付中来。从内部监管来说, 财政部门要从预算编制、下达、资金拨付到资金使用全部过程进行监管。整个预算编制与执行要求授权清晰、职责分明、监控到位, 使预算真正成为监控资金安全、高效的制度保障。发挥财政监督职能, 使国库集中支付的优越性得到充分发挥。

2、统一经费开支标准, 严格按《现金管理条例》及相关制度办理提现及其他支付业务

建议财政部门应依据国家的有关规定, 结合当地实际, 尽快制定一套切实可行的行政事业单位津贴、补贴、奖金、差旅费、会议费等经费的开支标准, 并经常监督检查, 促使各单位严格执行, 对违规的单位要减少其相应的预算指标, 从而遏制一些单位在费用支出上严重失控、互相攀比、滥发钱物等不良现象。受理审核人员不但要热情报务, 而且要严格执法, 严格按《现金管理条例》及相关制度办理提现及其他支付业务。

3、监督部门加强监督检查

组织纪检、监察、财政、审计、人行等部门, 定期对预算单位的银行开户情况进行拉网式检查, 设举报电话, 对举报人保密, 并给予适当奖励。对检查及举报中发现的违法行为从严处理, 追究其相应责任, 避免财政资金的“体外循环”, 以有利于节约财政资金, 从源头上预防和遏制各种腐败现象的滋生。

4、加快国库系统网络化和电子化建设步伐

要以财政部门为核心建立财务信息处理中心, 建立财政部门、主管部门、代理银行专线网络基础上的自动化处理程序, 实现部门间的信息共享, 财务信息实时在线、由事后控制转为全过程控制的具备真正远程化数据管理能力的先进、稳定、安全的财政管理系统。

参考文献

[1]、王敏.国库集中收付制度研究[M].经济科学出版社, 2002.

国库集中收付制度 篇5

班级：2011级财政学一班姓名：陆嘉文学号：201104010101

一：国库集中收付制度含义通过这两个月对与政府预算管理的学习，我对于国库集中收付制度这一重要财政学知识有了一个初步的认识与了解，国库集中收付制度的主要内容是指，建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系，按照不同支付类型，采取财政直接支付与授权支付的方法，支付到商品或货物供应者或用款单位。其基本特征为，一是财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接缴入国库，主要财政支出由财政部门直接支付到商品或劳务供应者；三是建立高效的预算执行机构，科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。

二：改革背景

国务院领导同志多次就国库集中收付制度改革问题做出重要指示。朱镕基总理在国务院第四次廉政工作会议上强调：加快推进财政国库管理制度改革，对各项财政资金逐步实行国库集中收付。2001年l月13日，李岚清副总理在省部级主要领导干部财税专题研讨班讲话中指出：国库集中收付制度“是最终规范政府资金收付的最彻底、最完善、最可靠的模式。”2001年2月28日，国务院第95次总理办公会议原则同意了财政部和中国人民银行联合上报的《财政国库管理制度改革方案》，确立了中国财政国库管理制度改革的目标、指导思想和原则、改革的内容、配套措施及实施步骤。改革方案明确提出，在“十五”期间全面推行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。

三：改革要求

财政部的要求

根据党中央、国务院的部署，财政部要求各级财政部门按照总体规划、分步实施的原则，在不改变预算单位资金使用权、财务管理权和会计核算权的前提下，采取有效措施，认真做好各项基础性工作，不断总结和积累改革经验，加快改革的实施步伐。力争2002年底或2003年年初，在省级部门进行改革试点，并向地市推进。地方政府要为推进改革提供机构和人员保证。同时，财政部又明确指出，在政府管理层次较高的省、地（市）两级必须推行国库集中收付制度。政府管理层次较低，预算单位不多的县、乡两级，可以尝试会计核算，但有条件的也可以搞国库集中收付制度。

四：改革必要性

我国现有的财政收付体系已越来越难以适应的要求,严重了财政资金的使用效率。更主要的是财政收支信息迟缓,不能为及时编制预算,执行分析和宏观决策提供正确依据。因此,改革现行的财政收付体系,实施国库集中收付制度,创新财政治理方式和手段就显得非常必要。实施国库集中收付制度,是公共财政公然化、透明化的客观需要

并且公共财政是指在市场经济条件下,主要为满足公共需要而进行的政府收支活动,政府以社会和经济治理者的身份从市场上取得收进,并将这些收进用于政府的公共活动支出,为全社会提供公***品和公共服务,保证国家机器的正常运转,实现经济社会的协调发展。这就要求财政信息公然化、透明化,让更多的公民有基本的知情权,以公平与效率为原则,为预算的执行创造良性的监视环境,该管的一定要治理好,该办的要集中财力办好,不该办的要果断舍弃。而实施国库集中收付制度可以使财政资金在收付上做到公平、公正和效率。

五：目前我国收付制度改革的障碍和问题

我国国库集中收支制度改革势在必行,但有些相关政策和制度并没有相应地进行改革,在一定程度上制约了国库集中收付制度的全面推行。

(一)预算治理体制不规范

首先,我国财政资金中只有预算内资金纳进预算,成为国库资金,所以当前国库集中收付制度只能是预算内资金的集中收付。而真正意义上的国库集中收付是指所有财政资金的集中收付,所以必须取消财政资金的预算内外之分,并努力减少预算资金的流失,减少制度外资金。

其次,在预算批复的时间方面,我国目前预算批复不够及时,从而造成预算执行依据不充分、预算监视不全面,无法满足国库集中收付制度中规定的“各支付单位的每项经济业务必须根据当年批准的预算收支计划向财政部分按用途提出用款申请”的要求。

(二)财政信息系统的缺乏和银行资金清算系统的不完善

我国的政府账务是由征收机关、预算单位、财政部分和中心银行的国库部分同时治理的。财政部分只进行经费拨款等粗线条的核算,并不进行逐笔支出核算,逐笔的支出核算是分散在预算单位进行的,这样财政无法实现对财政支出的逐笔审核和治理。即便有中心银行的国库,但由于我国中心银行的国库会计是不独立的会计系统,依附于中心银行的银行会计,不能体现自身的特点,不能充分和全面地反映国库收支状况,不能符合有效治理财政收支的要求。财政、征收机关、预算单位、国库还没能做到全面联网。建设政府账务网络,建立独立的国库会计,完善财政信息系统是势在必行的。同时财政信息系统的完善不仅表现在设立政府财务网络,也表现在预算编制系统、预算执行治理系统等的建设上。另一方面,银行资金清算系统的不完善影响了国库资金及时有效地收付,由于在国库集中收付制度中存在着大量的资金需要在中心银行和各贸易银行,或贸易银行和贸易银行之间往来。上一篇：我国国有企业资本结构治理的现实思考。

六：个人的建议

1.加大宣传力度，进一步提高对改革的认识。国库集中支付制度改革是一项新生事物，涉及方方面面利益调整，需要各级党委、政府的高度重视，需要人民银行、代理银行和预算单位的密切配合，需要上级部门统一指挥、统一调度。中央和省级财政要加大对基层改革业务和资金的支持力度，让基层有信心、有能力推进改革。各级有关部门都要熟悉和掌握改革的指导思想和原则，坚持预算单位资金使用权、支出审批权和会计核算权“三不便”的原则，合理地规范各方面的职责权限。加大宣传力度，统一认识，统一步调，有效地调动各方面参与改革的积极性，减少改革压力。

2.进一步深化预算管理制度改革。一是改革预算批复时间。要实现按当年批准的预算作为用款申请的依据，我国预算批准的时间必须提前到上年12月31日前。二是优化预算科目。为了适应当前改革和发展的需要，必须对现有预算科目进行全面、合理的改革。一方面要与国际惯例接轨，另一方面还要尽量与我国现行的科目体系衔接，体现现行收支分类的延续性和稳定性。三要细化部门预算编制。实行部门预算是市场经济国家的普遍做法，是市场经济体制对财政管理体制的基本要求，是我国推行国库集中收付制度的前提和基础。部门预算是由各部门编制经财政部门审核后报人大审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。细化部门预算编制，不仅可以提高预算编制的透明度，而且有利于防止预算执行中的不规范做法，有利于人大等部门对预算的审查和监督。同时，也能加强国库对预算支出的刚性约束，充分发挥国库的监督作用。

3.强化预算单位财务管理，完善支付方式。国库集中支付制度改革力度大，改革范围广，相应配套管理工作都应跟上，各预算单位也应转变观念，调整工作方式，加强单位财务管理，提高会计的业务能力，适应新业务的变化。

4.完善配套措施。加大各项配套制度的改革力度。要进一步完善改革的各项配套措施，重点抓好部门预算编制的改革，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上。同时，积极开展非税收入直缴财政工作，取消各单位非税收入在收付中心的过渡账户，使财政收入更加及时、足额地缴入国库或预算外资金专户。

5.预防资金潜在风险，完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制。

（1）建立内控制度，规范操作程序。财政部门、代理银行、预算单位应建立健全内部管理机制。财政部门必须尽快完善内控机制和外部监督机制，以防范财政资金风险，确保财政资金安全。基层代理银行要尽快解决管理松散、把关不严和与财政部门之间信息梗塞之弊端。同时，要规范与完善资金支付的操作程序，以确保财政资金安全。预算单位要将已取消的会计内设机构尽快恢复。

（2）监督关口前移，防患于未燃。财政资金拨付给供应商或劳务提供者前，政府采购部门要切实负起责任、配合财政预算管理部门对预算单位的资金申请、所提供的购销合同、商品供应者或劳务提供者的资质及收款账户的真伪，进行全面鉴定。

（3）完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制。财政资金从国库直接支付给供应商或劳务提供者后，财政部门必须采取措施，对财政资金进行跟踪。同时，要做好以下几方面工作：一是以电函等形式及时向收款人查问资金到位情况，发现问题，及时采取补救措施。二是通过网络系统对代理银行与人民银行当日的清算票据进行及时监控，防止代理银行有关人员的舞弊行为。三是对预算单位的财务进行事后监控。

对国库集中支付制度的探讨 篇6

摘 要 我国实施国库资金集中支付制度，在资金的预算管理等方面提高并改善了园林的财务管理工作，但在发挥促进作用的同时也给园林管理单位的财务管理带来新的问题，所以急需对国库集中支付制度进行深入的研究和探讨，以减少国库集中支付制度对园林财务管理带来的影响。

关键词 国库集中支付 制度 园林

国库集中支付制度主要建立在国库单一账户体系的基础上，是在资金的缴纳和分拨上主要采取的一种集中收付的国库管理制度的简称。国库集中支付制度主要是指从资金的预算、分配到资金的拨付、使用、银行清算，最后到资金到达商品和劳动者提供账户的整体过程，全部是由国库进行操作的。

一、国库集中支付制度在实施中遇到的主要问题

（一）国库集中后支付制度涉及的范围不够全面

国库集中支付制度的实施，对行政事业单位的资金使用权、财务自主权进行了规范，但是仍然还有少数事业单位没有被纳入国库集中支付管理中来。有些单位认为国库集中支付制度会导致单位的财政、资金使用权以及财务自主权都纳入财政部门，一些单位将资金存入银行，这样可以自主性使用资金。但是国库集中支付的实施后这些原来的好处就没有了，有些单位甚至产生了抵触的情绪，这也是集中支付制度不能得到支持的主要原因之一。

（二）部分财务人员素质偏低

在实施国库集中支付后，一些行政事业单位的财务人员业务素质不高，不能够充分的理解国库支付制度，导致在执行的具体过程中出现偏差，不能将制度更好的落到实处。按照相关规定，单位从事财务工作的人员应该严格按照财务的相关法律法规，保证经济活动的真实性、合法性。但是一部分预算单位的财务人员不懂财务工作的内容和实质，不能保证国库支付工作的有效开展。

（三）国库集中支付制度中直接支付在支付总量中所占的比例偏小

根据财政部国库集中支付的相关规定，财政资金主要包括直接支付和授权支付两种支付形式，其中直接支付的范围主要包括工资支出、中央对地方的专项转移支出以及购买支出等。直接支付是指直接支付给供应商或者用款单位。但是因为预算执行约束力较弱造成直接支付在总支付中所占的比例较少，阻碍了财政监督职能的发挥。

二、实施国库集中支付给园林财务管理带来的影响

（一）国库集中支付制度对园林预算管理的影响

跟其他的事业单位相比，园林绿化管理在预算管理上拥有自己特殊的性质。比如，园林单位的资金来源渠道多样，在资金的使用和调配方式上比较灵活，预算管理不能够跟财政的预算保持一致，主要表现在以下几点：

1.增加了预算调控的难度。在国库集中制度未实施之前，园林管理单位在预算内和预算外资金都存放在自己的账户上面，所以在资金的控制、管理、预算指标的调整追加上，园林单位不需要经过上级主管部门以及财政部门的批准就可以进行。

2.预算编制不能满足国库集中支付所要求的准确性、科学性以及规范性。在实施国库集中支付制度以后，园林管理单位根据财政部门的要求，在预算编制的时候需要借用人力对支出的项目按照资金来源进行划分。但是目前绝大部分的园林管理单位都采用的是“大收大支”的综合性预算制度，所以还不能满足国库集中支付制度提出的准确、明确、科学、规范的要求。

（二）国库集中支付制度对园林资金管理的影响

园林绿化管理单位的资金结构多样化的发展趋势跟国库集中支付之间的内在矛盾。目前园林绿化管理的资金来源的形式和渠道逐渐呈现出多样化的特点，这跟国库集中支付制度相矛盾。

三、园林财务管理对国库集中支付的对策

（一）进一步完善预算管理制度

国库集中支付制度中要求制度要规范化和制度化，这对园林管理事业单位的预算的编制提出了新的要求，强调部门的预算要做到全面性、科学性以及合理性。站在理论的角度上说，预算作为国库集中支付制度的基础，国库集中支付制度是部门开展预算工作进行的重要保证。在国库集中支付制度实施以后，园林绿化管理单位应该建立全面的预算管理制度，为集中支付制度的开展打好基础。只有预算这个基础工作做好了，国库集中支付制度才可以适应园林管理单位财务管理的实际需要。

（二）建立健全预算管理绩效评价体系

园林绿化管理单位应该采用科学、合理、有效的方法对各个预算部门进行全面考核，园林绿化管理单位在预算的编制以及执行的过程中，首先要明确绩效管理的含义，进一步优化资金预算分配，丰富绩效考核的内容。借助综合信息网络平台，建立财务预算绩效管理信息库以及预算跟踪管理的考核评价体系。对园林绿化管理单位中出新的预算超支进项认真分析，提出解决措施，以此来评价园林绿化管理单位内部各个预算单位的工作业绩、奖罚措施。将预算管理考核的情况紧密和各个部门、员工的切身利益联系起来，是园林绿化管理单位的在责、权、利上形成高度统一，从而最大程度的发挥出各部门增收节支的积极性和创造性，推动园林绿化预算管理工作能更好的适应国库集中支付制度，提高单位的预算管理水平。

四、总结

作为我国国库管理的一种新型管理制度，国库集中支付制度还需要我们在具体的实践和发展过程中不断的进行改革和完善。在目前，国库集中制度还存在许多的问题需要我们去研究、探讨，但是这是一个长期的研究过程，需要相关领域的研究者能够不断总结经验、教训。不断实现国库集中支付制度的提高和改进。作为相关的执行机关，一定要做到“外塑形象、内强素质”，进一步转变财政观念，加强自身的业务知识和业务技能，将财政国库管理制度的效用充分发挥出来。

参考文献：

[1]徐曙娜.我国国库集中收支制度研究.上海财经大学学报.2003， （4）.

国库集中制度 篇7

一、会计集中核算制度存在的问题

经费集中核算是改革的产物, 有些问题仍有待进一步规范、改革。目前, 大连经济技术开发区经费核算中心在执行会计集中核算制度过程中存在的主要问题有:

1. 核算单位在纳入集中核算后封账转入的一部分资金未得到运用, 造成了新的资金沉淀。

2. 印章的主体问题。

执收执罚单位所用的票据上加盖的是“核算中心财务专用章”, 虽经财政局下文通知在此基础上加盖单位的“长条印”为有效, 但在涉及开发区外的单位和个人时缺乏法律依据, 使得一些单位和个人对此难以理解和接受。

3. 给审计工作带来新情况、新问题。

一些单位违纪行为可能更隐蔽, 已经出现了“下沉”所属单位现象。另外, 会计核算工作从被审计单位分离出来, 目前审计准则未能涵盖此类情况, 关于由谁对资料做出完整、真实的承诺, 由谁签证等问题, 需要进一步研究和探索。

二、会计集中核算制度向国库集中收付制度转变的必要性

国库集中收付制度就是将所有财政性资金, 通过国库单一账户体系直接缴入国库或财政专户, 所有财政性支出都通过国库单一账户体系直接支付或授权支付到商品、劳务供应者或用款单位。与国库集中收付制度相比, 会计集中核算制度尚存在不足和问题, 主要表现在:一是核算中心机构的级别权限与所承担的工作任务和职责不相称, 一定程度上影响了监督力度。核算中心只能履行会计监督职责, 缺乏履行财政监督的行政执法权。二是与《会计法》相违背, 会计主体模糊, 审计责任很难界定。三是实施范围不能涵盖所有行政事业单位, 有些政策在集中核算与非集中核算单位间执行不平衡。四是单位内部财务管理职责有所削弱。集中核算把会计人员的记账、核算、会计档案管理集中到核算中心, 会计核算职能与仍在单位的财务管理职能分离, 一定程度上造成单位财务管理、资产管理的缺位。单位会计岗位取消后, 原有财务人员或转岗或身兼数职, 用于财务工作的时间得不到保障。不少单位的报账员改由非财务专业人员担任, 现任报账员的非专业化降低了报账员自身素质, 也弱化了单位财务管理。

2003年7月, 财政部明确提出省级、地市级和财政收支规模较大的县级已经实行会计集中核算的应采取有效措施, 积极稳妥地进行会计集中核算向国库集中收付制度的转轨。财政部同时指出, 收支规模较小的地方可实行国库集中收付和会计集中核算相结合的办法。对大连经济技术开发区而言, 转轨意味着在国库集中收付制度框架下改造和利用已存在的会计集中核算制度, 不是简单的抛弃, 也不是另起炉灶式的重新建立, 要避免导致管理失控, 预算资金走分散管理的老路。

三、会计集中核算制度向国库集中支付制度转变的对策

1. 利用现有会计核算中心的场地、设

备、人员等, 加以调整完善, 减少改革成本。实践证明, 现有会计集中核算中心在加强财政资金支出管理、改变会计核算方式、事前事中控制预算执行情况等方面都已取得了成功的经验, 应充分肯定集中核算改革的成果, 利用现有的场地、设备、人员向国库支付执行机构过渡。

2. 利用会计核算中心现有基本账户,

增设国库单一账户, 保持账户体系的稳定性。大连市会计集中核算制取消了单位的银行账户, 建立了单一银行账户, 这一单一账户可以继续利用。

3. 利用会计核算中心形成的支付规范, 建立规范化的支付程序。

目前, 大连经济技术开发区经费核算中心在支付审核、支付方式等方面, 已经形成了一套卓有成效的内部流程。有效的流程可以继续巩固下来。在财政支出中, 对不同类型的支出, 可以分别实行国库直接支付和授权核算中心支付。例如, 工资支出、购买支出、基建支出以及转移支出实行国库直接支付, 其他零星支出按原有模式由核算中心代理支付, 即定额拨付资金到核算中心账户由中心按照原有模式支付, 不搞单位授权支付。这样就会避免在单位授权支付模式下, 单位的项目资金无法得到有效监控而出现的一些问题。

国库集中制度 篇8

关键词：会计集中核算制度,国库集中收付制度,过渡

一、会计集中核算制度实践概述

会计集中核算是指在不改变单位内部理财机制、资金支配权和财务管理职能的情况下, 取消单位的现有银行账, 由财政部门统一在银行开设账户, 集中办理资金收付结算, 集中进行会计核算。它是以核算中心为形式、统一核算为手段、集中资金为基础、加强财政资金收支管理为目标的一种新型财政管理模式, 它的建立对提高财政理财能力和会计工作效率, 规范会计行为, 加强会计监督和廉政建设都有十分重要的意义。

会计集中核算模式的实施, 加强了对单位会计监督, 提高了财政资金使用的透明度, 使财政资金的使用由“暗箱操作”变为“阳光操作”, 在以下几个方面取得了显著的成效:

(一) 规范了会计基础工作, 提高了会计信息的质量

实行会计集中核算后, 行政事业单位只设报账员负责办理日常现金收支事务, 会计业务纳入核算中心统一核算, 核算中心在业务素质较高的专职会计人员和运用先进会计电算化系统的基础上, 严格按照国家统一会计制度进行核算, 账簿的建立、科目的设置、平整的装订等, 都能按统一的规定和要求执行, 从而大大提高了会计核算工作的质量, 保证了会计核算资料的真实性、完整性和统一性。

(二) 加强了会计监督功能, 从源头上制止腐败行为

行政事业单位会计实行会计集中核算后, 会计核算中心严格按照《关于加强原始凭证规范化管理的通知》要求, 从源头上杜绝了单位违规开户、私设小金库、坐支、截留、挪用财政资金等问题产生。从制度上和运作程序上规范了各单位财务行为, 初步形成了具有前瞻性和预防性的监督机制。而且财会人员的人事关系不再隶属于会计主体单位, 可以更大胆地实行会计监督职能, 同时所有资金支出都在阳光下进行, 大额的办公用品实行行政事业单位采购制度, 资金支出过程实施全方位的监督。

(三) 提高了财政资金使用效益, 节约行政成本

实行会计集中核算后, 支出单位的财政资金集中在核算中心的统一核算账户, 有利于财政部门对其加强统一调度和管理, 使资金调度更加灵活, 防止财政资金沉淀在一些部门;同时从根本上改变了财政资金管理分散, 各支出部门和单位多头开户、重复开户的混乱局面, 有效的提高了财政资金的使用效益。

会计的集中核算是加强财务、财政资金管理的一项新举措, 在它的初始阶段和任何新生事物一样, 也必然存在其局限性和不够完善的地方。实行会计集中核算后, 预算单位的财务管理、财产管理、理财机制、年度预算收支计划的编报等都没有改变, 但是会计核算职能和资金的管理权移至核算中心, 在现有的条件下大程度地约束了单位的支出行为。笔者认为, 当前实行会计集中核算主要存在以下几个问题:

(一) 缺乏规范的预算管理基础

实行会计集中核算, 会计核算中心接受支付申请的依据是单位的预算指标, 而我国当前的预算管理制度还不健全, 行政事业单位各部门的财政性资金收支没有全部纳入预算管理, 纳入核算中心管理的单位实行部门预算工作尚未到位, 在支出方面随意性仍然存在, 预算对支出的控制和约束非常薄弱, 导致会计集中核算制度只能在有限的范围内强化单位收支管理。

(二) 缺乏配套的政府采购机制

政府采购制度是公共支出管理的有效手段, 这一制度的建立, 要求各级行政事业单位的公共支出要以法定的程序, 主要通过竞争性招标采购的方式从市场上采购商品、工程和服务。实行会计集中核算后, 可对行政事业单位采购进行源头控制, 有效杜绝财政资金被挤占、挪用、浪费现象。然而, 由于目前行政事业单位采购所涉及的范围太窄、规模小, 缺乏规范的政府采购机制, 行政事业单位采购计划的编制和执行存在相当的随意性, 许多单位需要的商品、工程和服务等往往不能通过政府采购制度实现, 而只能维持原有的采购方式。

(三) 核算工作与单位财务管理工作相分离

对于实行集中核算后, 单位人员对会计工作和财务管理工作认识上存在误区:首先, 单位财务进入会计核算中心后, 单位领导认为会计核算中心会把关, 无需严格保管、审核财产物资;单位报账员认为自己只是现金收付的出纳员和会计凭证接收、报账的“票据传递员”;会计核算中心根据“会计主体不变、预算体制不变、理财机制不变”的原则, 认为财产物资自主权在单位, 其职责是核算、监督。于是会计核算中心与结报单位对各自的责任产生了一些模糊的认识, 这使得进行会计集中核算的各行政事业单位财产物资管理薄弱的问题更为突出。

二、积极推进会计集中核算制度向国库集中收付制度的过渡

会计集中核算制度作为我国财政改革中的有效的探索活动, 是一项提高会计信息质量的行之有效的办法, 在一定程度上也取得了一定的成效。但是, 这项制度毕竟是会计核算形式的变化, 随着资金运动和支出管理的不断变化, 会计集中核算也要随之发展变化。笔者认为, 随着我国公共财政的建立, 实现会计集中核算向国库集中收付的转换是建立我国公共财政的客观要求。

针对会计集中核算制度存在的诸多问题, 可从强化预算管理、转变会计职能、推行政府采购、开通远程查报账系统和完善内外监控制度等方面加以完善, 这在理论界已达成共识, 故在此不再赘述。但笔者认为, 规范的国库集中收付制度是会计集中核算制度的最终目标, 只有利用会计集中核算现有的条件和基础, 建立健全严格的、可操作的国库集中收付制度, 才是完善公共财政体制改革的关键。

(一) 国库集中收付与会计集中核算的比较

国库集中收付制是指财政部门对财政资金在国库单一账户体系的基础上, 资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理办法。国库集中收付的实质就是以资金集中为核心, 即所有财政收入直接缴入国库或财政专户, 支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。而会计集中核算的实质在于以会计集中为核心, 以会计人员管理体制改革为最初目的, 从而引起的会计工作的一系列改革。可见, 两种制度的重心不同, 这也是两者的本质区别。

当然, 作为政府财政体制改革的两项重要举措, 两者也有共同点:首先, 两种制度的操作主体都是财政部门, 并且两者都能形成单一账户, 把资金直接支付给商品供应商和劳务提供者。其次, 两者都以统管政府财政性收支为前提, 都是为加强财政性收支全过程的控制, 改革监控手段, 控制关口前移。最后, 这两种制度最终目标一致, 两者都以所有的财政性资金集中收付为目标, 都是为了提高财政资金的使用效益, 加强会计监督, 有利于形成财政内控机制。

(二) 由会计集中核算制度向国库集中收付制度的过渡

前已述及, 会计集中核算模式与国库集中收付制在许多方面都有共同一致之处。说明了会计集中核算与国库集中收付制之间是可以互相衔接、优势互补的, 进而实现对财政资金收支的全过程进行管理和监督。这对于进一步全面推进财政管理体制改革, 建立公共财政框架体系有着重要作用。正是由于会计集中核算制度与国库集中收付制度的初衷一致, 即规范单位领导的财务管理行为, 控制了单位乱收滥支的现象, 在已经实行了会计集中核算的地方, 预算单位的财务管理比较规范, 单位领导的财政意识、财务意识较强, 有了良好的思想基础和集中管理的模式, 在推行国库集中收付制时就会容易得多。可见, 规范的会计集中核算制度是实施国库集中收付制度的重要保证。

实现由会计集中核算制度向国库集中收付制度的过渡, 必须要认识到:首先, 进一步完善会计核算中心职能定位, 赋予会计核算中心财政国库支付执行职责, 增加其财政直接支付功能, 使现行的会计核算中心逐步向财政国库支付中心转化, 并兼有会计集中核算的职能。其次, 逐步扩大财政直接支付 (如对政府采购、基建项目等) 范围。通过扩大直接支付范围, 扩大财政国库直接监控领域, 逐步从财政资金流动上实现对资金的事前控制。最后, 要充分认识到, 国库集中收付制是一项复杂的系统工程, 涉及面广, 配套改革多, 协调工作难。尤其是对财政状况不佳的县级财政, 实施的难度就更大, 必须循序渐进。在规范的国库集中收付制尚未建立之前, 各级财政部门为了强化支出管理, 可以先实行会计集中核算, 利用会计集中核算现有的条件和基础, 分项目和分步骤实施, 然后再向国库集中收付制过渡, 最终达到建立规范的国库集中收付制度。

三、总结

本文对会计集中核算制度的实践情况进行了概述, 在肯定会计集中核算制度取得成效的同时, 也强调了目前实行会计集中核算存在的许多问题。笔者认为, 强化预算管理、转变会计职能、推行政府采购、开通远程查报账系统和完善内外监控制度等方面是完善会计集中核算制度方式, 但是尽快实现会计集中核算制度向国库集中收付制度的过渡是公共财政体制改革的关键。

参考文献

[1]、王恩奉、欧元效, 会计集中核算和国库集中收付制度的融合与创新, 财政研究, 2004年第4期

刍议现行国库集中收付制度 篇9

一、国库集中收付制度的历史沿革

我国的国库集中收付制度改革始于1998年。2001年3月, 财政部和中国人民银行出台《财政预算国库管理制度改革方案》, 其中一项重要内容就是国库集中收付制度的改革。国库集中收付制度首先选择粮库建设资金和车辆购置税交通专项基金上启动, 在水利部、科技部等六个中央部门进行试点;2002年, 试点部门增加到23个;2003年, 82个中央一级预算单位实行了集中支付;2004年, 在中央级160多个预算部门中, 纳入国库集中收付改革范围的部门已达1140个。截至2004年末, 全国已有30个省份和计划单列市进行国库集中支付改革, 纳入改革范围的省直预算单位达到1500多个, 省直基层预算单位达到5800多个。2005年, 中央和地方全面推行了财政国库管理制度改革。

二、国库集中收付制度的实践意义

1. 完善财政管理体系

实行国库集中收付制度对进一步完善财政的管理体系有重要的意义。有效管理和全面监督实行国库集中收付, 可以促进整个财政管理的规范化、法制化、科学化。在国库集中收付制度下, 财政资金的分配、管理及使用都有严格的制度规定, 财政工作的透明度、公开性和约束力得到有效地加强。同时, 资金的使用对于预算单位和财政部门来说都是双向透明的, 财政性资金从筹集到使用, 都处在政府的有效监督管理之下, 对不合理的财政支出可以及时的监控和调节。

2. 提高财政资金使用效率

财政资金集中存放, 一方面政府可以有效的掌控资金, 集中有限财力, 更好推进大项目的建设;另一方面提高了政府抗风险能力, 有利于政府宏观调控, 实现资源优化配置。财政资金的集中支付改变了资金由预算单位层层转拨、环节多、在途时间长、工作效率低的局面, 支出所需资金由财政账户直接拨付, 减少了中间环节, 使预算资金到位及时, 有效降低资金划拨成本, 提高财政资金的使用效率。

3. 强化政府预算的执行力

预算单位的国库集中支付额度严格按照年初下达的部门预算来执行, 而部门预算则是经全国人大和各级人大审议批准的, 任何机构和个人必须严格按此执行, 凡涉及预算支出中需要调整的项目、内容都必须按程序报经原批准单位批准后方能执行, 否则属于违法违规行为。国库集中收付制建立了统一、高效和规范的预算资金申请和拨付体系, 突出预算执行的刚性和严肃性, 树立依法执行预算的观念。

4. 防范腐败现象产生

实行国库集中收付制度, 将各项职能分开, 从机制上防止了腐败的产生。财政部门、预算单位、国库支付局、代理银行等多方形成相互制约、相互监督的有机体, 有利于加强对财政支出全过程的监督和管理, 杜绝不合理支出, 有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。

三、国库集中收付制度实施中需注意的问题

1. 核算内容不完整

国库集中收付体系是部门预算的具体执行, 如果部门预算内容不够细化、范围不够明确, 那国库集中收付就没有依据。由于目前财政部门预算改革不尽彻底, 造成了基层预算单位或部门编制预算不完整;基层预算部门或单位出于单位利益考虑和思想观念偏颇, 存在一些故意降低预算整体规模、隐藏瞒报预算外资金的情况, 也造成了基层部门编制预算的不完整。这些情况的客观存在, 很大程度上影响了我国国库集中收付制度的核算内容, 直接导致核算的资金不完整。国库集中收付制度在实际中只针对预算内资金的收付管理, 而对预算外资金没有严格的要求, 违背了国库集中收付制度的初衷。

2. 资金支付的潜在风险

(1) 直接支付方式下的资金风险。财政直接支付方式虽然快捷方便, 但是付款业务是否存在, 收款人、收款账户是否真实, 预算单位是否有虚假套取财政资金的行为难以核实, 预算单位的用款申请的合理性很难确定。

(2) 授权支付方式下的资金风险。预算单位按照部门预算和用款计划确定资金用途, 根据财政部门授权, 自行开具支付令送代理银行, 将财政性资金支付到收款人或用款单位账户。财政授权支付较直接支付在支付过程中风险较大, 多了财政的授权、少了财政部门的监督, 预算单位在套取和挪用财政资金上更为便利。

(3) 零余额账户提现风险。根据国库资金支付管理规定, 预算单位零余额账户可以用于提取现金。但是对现金提取的数额和频率没有确切的规定, 这可能使大量的财政性资金从零余额账户中流出, 流出的财政性资金的使用是财政部门无法监督的。同时, 对于提现支取的业务本身是否合理, 财政部门也无从核实。

3. 资金使用后续管理

现行的国库集中收付制度对财政资金的使用监督仅停留在事前和事中, 而对资金划拨后的运作效益监督较为薄弱。特别是项目性建设资金, 经过若干部门之后, 真正落实到具体项目上的资金很少, 基层单位在申报资金预算支出时往往会多报, 导致预算支出与实际情况并不相符, 不但影响到项目性资金使用成效和决算数据真实性, 并且由于资金的不合规使用, 对建设工程的质量优劣也影响较大。

四、国库集中收付制度问题的对策

1. 深化部门预算改革

部门预算和国库集中收付制度相辅相成, 部门预算是编制用款计划的重要依据, 用款计划又是国库集中收付实行的前提, 而国库集中收付制度又是部门预算执行的有力手段。只有完善预算编制, 细化预算分类, 切实提高预算编制的准确性、科学性和规范性, 这样才能对国库集中收付制度起到积极的推动作用。一是要推进“制度预算、零基预算、综合预算、绩效预算”, 防范和制止预算执行中的不规范做法;二是全面建立用款计划、指标核销、额度下达、资金拨付等紧密有序的国库集中支付规程管理体系, 有效确保财政资金安全、高效运行;三是进一步明确预算调整审批程序, 避免大幅度调整预算支出。

2. 完善配套的法律法规

在国库集中收付制度的执行过程中, 国家应明确财政部门、人民银行、代理银行以及预算单位的职责, 通过出台相关规定协调相互的利益关系, 降低财政资金的运行风险, 减少财政资金的运行成本, 提高国库收付制度运行的效率;针对改革过程中出现的新情况和新问题, 财政尽快制定并完善相应的政策、法规, 在非税收入收缴管理、政府采购管理、专项资金管理等方面加强配套管理, 为国库集中收付制度的运作提供有力的法律保障。

3. 调整直接和授权支付的占比

财政授权支付方式风险较大, 也容易导致财政透支现象, 因此应规定直接支付和授权支付比例, 对扣除工资统发以外的授权支付的用款提出要求, 防止化整为零、变相将直接支付转为授权支付的情形出现, 尽量控制授权支付, 扩大直接支付的比例。对于财政授权支付的部分, 加大审核力度, 强化事前事中的审核监管, 对预算单位的授权支付计划进行严格甄别, 做好每笔资金具体用途的合规性审核;加强对单位授权支出的跟踪审查, 积极构建单位授权支付的监督审查制度。

4. 完善国库集中支付的监督约束机制

没有监督的体系肯定会产生腐败等一系列问题, 只有不断的强化和完善国库集中支付制度的监督约束机制才能更好地发挥作用。国库集中支付监督约束机制的完善可以从以下几个方面入手:以国库单一账户和集中收付业务为基础, 建立财政全过程监督体系;强化各级人大的监督职能, 充分行使人民赋予的监督权力;加强审计监督, 通过审计发现国库集中支付业务中的违规事项;向社会公开支付业务信息, 提升透明度, 增强社会公众和舆论监督。

参考文献

[1] .冉英, 王娜娜.国库集中收付制度研究综述.财会研究.2012.

[2] .何欣.现阶段我国国库集中支付制度改革的问题及对策.华中师范大学, 2008.

浅淡国库集中支付制度改革 篇10

一、国库集中支付制度

国库集中支付制度是财政预算执行体制的一项制度创新,按支付形式划分为财政直接支付和授权支付。工资支出、工程采购支出、大宗物品和服务采购支出在财政直接支付中核算,零星支出在授权支付中核算。国库集中支付的最终目标是实现从目前的分散支付财政资金转变为国库集中支付形式的现代国库管理制度。

一是建立国库单一账户体系,就是将所有财政性资金即财政预算内资金,纳入财政预算管理的政府性基金、纳入财政专户管理的预算外资金等都纳入国库单一账户体系管理。收入直接缴纳国库或财政专户,支出通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或用款单位。相应的撤销各预算单位重复和分散设置的账户,预算资金不再拨付给各预算单位分散保存,预算单位在批准的全年预算指标基础上编制分月用款计划,再在批复的用款计划额度内提出用款申请。属于财政直接支付的工资支出,购买支出等通过财政零余额账户直接支付给收款人;属于授权支付的零星支出和未纳入直接支付范围的购买支出,通过预算单位零余额账户直接支付,形成了在不改变预算单位财政管理和资金使用权限的情况下,使财政收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作,使整个过程都处于有效的监督管理之下。

二是财政资金通过国库单一账户体系存储、支付和清算,改变了财政部门及预算单位账户的设立。财政部门在中国人民银行开设国库单一账户,用于核算财政收支活动,并与财政部门的零余额账户进行清算;财政部门在商业银行开设零余额账户,用于核算财政支付和与国库单一账户支出清算;财政部门为预算单位在商业银行开设零余额账户,用于财政授权支付和清算;财政在商业银行开设预算外基金专户,用于核算预算外资金活动及日常收支清算。

二、国库集中支付改革前后对比

㈠账户管理由多头开户改为单一账户账户管理是整个财政管理的重中之重,只有管好账户,才能管好资金,管好支出。改革前,预算单位在代理银行重复和分散设置账户,单位在银行开设的账户都不只一个,财政部门无法掌握资金全貌,财政资金体外循环的问题在一定程度上存在,“小金库”等违规现象始终是屡查屡禁不止,改革后,财政部门在人民银行开设国库单一账户,在代理银行开设财政预算外资金专户和为预算单位开设零余额账户。各单位自行开设的账户统统取消,经批准设立的账户纳入国库单一账户体系,未经批准,单位不能擅自在代理银行开设任何新的账户。

㈡支付方式由以财政直接支付为主,授权支付为辅改革前,各部门和单位的拨款申请只要符合年度预算安排,财政国库即将资金拨付给部门,部门层层下拨到基层预算单位,再由基层预算单位支付给供应商,使得财政资金在预算单位支付行为发生前就流出国库。这种模式的弊端是财政资金一旦离开国库,到了各部门和单位的“口袋”里,即由部门和单位控制,如何分配使用,什么时间使用,是否符合预算管理规定,有没有专款专用,财政部门难以实施有效的监控,容易固化“财政资金从国库到单位就是单位所有”的观念,预算约束软化,财政支出的执行结果也容易出现偏差。改革后,财政支付方式改为直接支付和授权支付。直接支付是由预算单位向财政部门提出支付申请,财政部门开具支付凭证,通过代理银行将资金支付给商品和劳务供应者,主要包括统发工资支出、集中采购支出和额度较大的工程、物品、服务等项支出。授权支付是由预算单位根据财政部门授权,在规定的月度限额内自行开具支付凭证,通过国库单一账户体系,将资金拨付到收款人,包括未实行统发的工资支出、分散采购支出和零星支出等。这就使财政部门掌握了财政资金支付的最终环节,对不符合预算管理规定的单位支出申请可以拒绝支付,减少单位支出的随意性。将资金直接支付到商品和劳务供应者或用款单位,有利于强化预算约束,有利于财政部门及时、全面地了解整个财政资金的流向和流量情况,以便为预算执行分析提供准确的数据。

㈢资金存放方式由财政资金在实际支付行为发生前分散存放在预算单位,改为统一存放在财政部门。改革前,大量财政资金沉淀在预算单位,并在银行低息存储,而政府推动经济建设和社会事业发展缺少资金,却反过来还要向银行高息借贷,加大了政府的运行成本。改革后,只有在预算单位发生实际支付行为时,才引起国库资金的实际支付,即财政资金在实际支付行为发生前,预算单位应支未支的财政资金都保存在国库单一账户和财政预算外资金专户。有利于政府加强资金的统一调度和管理,充分发挥财政资金的最大效益,集中资金办大事。

㈣资金结算方式代理银行先存款后支付,改后先支付后清算。改革前,预算单位必须先在代理银行存有一定数量的资金,代理银行依据预算单位账户实有资金额度控制单位支出。改革后,财政性资金在支付行为发生前均存放在国库单一账户和财政预算外资金专户,而财政零余额账户和预算单位零余额账户,每日的银行存款都为零。财政部门或预算单位开具支付凭证办理支付业务时,暂不动用财政资金,由代理银行先行垫付,并依据财政部门下达的授权支付额度控制单位支出,每日终了,代理银行再与人民银行或财政预算外资金专户开户行进行资金清算。这种做法,改变了目前资金层层下拨的支付方式,基层预算单位无论何时用款,均可在一天之内拨给收款人,减少了资金流转环节,方便了单位用款。

㈤预算执行信息反馈方式由事后反馈改为实时反馈改革前,财政资金层层转拨,支付过程不透明,支出信息只能事后层层汇总后才反映出来,难以及时为预算编制和执行分析提供准确依据。改革后,财政部门、预算单位、人民银行、代理银行等部门通过不同的网络系统进行连接,预算执行信息实时反馈,可及时向有关部门乃至社会公众提供预算执行情况,增加预算执行公开性和透明度,提高了财政管理的信息化进程。

㈥监督方式由事后监督改为全过程实时监督改革前,预算单位重复和分散设置账户,财政资金流经环节过多,对财政资金的支出使用缺乏全过程有效监督。单位自行管理银行账户的使用,并拥有资金实际支配的决定权,导致支出行为随意性较大,资金使用中被截留、挤占和挪用等问题时有发生,特别是一些专项资金,往往落实到具体项目上“短斤少两”。财政部门只能在事后进行检查监督,发现问题往往是“事过境迁”,改革后,单位所有资金统统进入财政国库单一账户体系,财政部门依托现代化的网络技术手段,通过代理银行每天反馈的支付信息,实现对每笔财政资金流向和流量的全过程监控,将传统的事后监督,转变为对预算单位支出全过程进行实时监督。

三、国库集中支付改革的意义

㈠国库集中支付改革提高了财政资金的使用效率以前财政资金拨付都是按照财政管理体制和计划安排的程序一级一级地下拨,每一级都要在银行开设存款账户,资金到了各级单位,由于种种原因不可能及时下拨和使用,这样,不仅拨付环节多,资金运转慢,而且每个单位都多少会有结存的资金闲置。实行国库集中支付以后,有效地解决了财政资金分散、周转慢、使用效率低的问题。同时,也加快了资金的拨付时间,克服了过去因财政资金层层拨付而造成的在途时间长的问题,只要手续齐全,即可及时拨付到用款单位。

㈡国库集中支付改革加强了预算管理实行国库集中支付,对预算单位细化会计核算和提高财务管理水平提出了更高的要求,促使预算单位财务工作从核算反映型向决策型转变,同时,由于国库集中支付要求所有财政支出都要做到“先有预算,后有支出”,保证支出严格按预算执行,建立了相互制约、相互监督的财政资金管理新机制,大大提高了预算约束力。

国库集中收付制度的相关理论分析 篇11

关键词：国库集中收付制度 理论分析

国库集中收付制度，又称国库单一账户制度（TSAS，Treasury Single Account Systerm）是由国库集中支付制度和国库集中收缴制度共同构成。国库集中收付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应商或用款单位。它是以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以集中收付为主要方式的现代财政管理制度。

1 社会福利学说

社会福利学是研究社会经济福利的一种经济学理论体系。它是产生于19世纪末期的一种规范经济学。它以一定的伦理价值判断为前提，考察经济体系的运行是否符合增进社会福利经济这一既定社会目标。主要论证是：在不改变现存资本主义制度的条件下，通过最适度的资源配置和最适度的国民收入分配，能使整个社会福利最大化。①

这种学说通过资源是否达到最优配置来论证社会福利最大化。社会福利学理论之父庇古有一个重要的命题：要使全社会的福利达到最大，就必须使国民收入达到最大；要使国民收入达到最大，就必须使社会产品达到最大；要使社会产品达到最大，就必须人尽其才，物尽其用，使社会资源配置达到最大优化。②因为这种理论从社会福利的角度来衡量市场经济体制的有效性，表现为社会资源是否达到最优配置。同样，财政资金作为一种社会资源，是否达到最优配置，关系到是否能实现社会福利最大化。

国库集中收付制度作为一种新型的财政资金管理制度，克服了分散式拨付制度的种种弊端，以国库单一账户体系为基础，采用集中收付的方式进行资金管理，在收缴过程中，大部分资金通过缴款人直接上缴给国库，避免资金流失，在支付过程中，国库将资金直接拨付给商品或劳务供应商，而不通过预算单位层层拨付，防止资金被截留、挪用，大大提高了资金使用效率，使得资源配置得到优化，一定程度上增进了社会福利。

2 公共选择理论

公共选择理论是以“经济人”为假设前提，认为人、集团、政府部门都是“经济人”，都是以寻求自身利益最大化为目标。公共选择学派的主要创始人布坎南始终坚持以利益分析的方法来透析政府机制运作的全部实际过程。在此观点下，各利益集团为寻求自身利益最大化，想方设法开展寻租活动，很大程度上影响了政府财政资金的管理和使用效率。

以“经济人”的角度来分析政府部门的行为，是公共选择理论独特的认识视角。但是纵观我们政府行为的现实状况，我们不得不承认公共选择理论具有很强的现实指导意义。

首先，公共选择理论的寻租行为解释了分散型的拨付制度下的弊端。公共选择理论的寻租行为主要是指寻租者对非生产领域公共物品的一种“寻利”行为。其实质是个人或集团对共有产权的一种瓜分或对既定产权的一种再分配。在谋求自身利益最大化的驱动下，政府部门通过对其下属进行权力干预、与地方企业勾结等方式获得租金利润。就形成了资金截留、挪用或虚报预算等种种舞弊现象。其次，公共选择理论解释了国库集中收付制度的优势。公共选择理论以“经济人”为假设前提来分析公共决策行为，不仅解释了政府部门的一些自利行为，而且还衬托出国库集中收付制度的优势。国库集中收付制度无论是在“收”还是“付”的过程中，都越过基层单位，使得征收机关和预算单位没有机会对财政资金动手脚，加大了违规操作的成本和难度，从而抑制了舞弊行为的发生。最后，公共选择理论为进一步完善国库集中收付制度提供了理论指导。国库集中收付制度不是完美的，而且在实施过程中还出现了诸多问题。加强建立和进一步完善是未来的方向。公共选择理论指出公共利益最终实现的脆弱性和“政府失灵”问题，仍然是重要的指导理论。

3 委托代理理论

委托代理理论是基于信息不对称所产生的一种理论。由于信息不对称的存在，就有相对的知情者和不知情者。知情者为信息优势一方，称为代理人，不知情者为信息劣势一方，称为委托人。

在财政资金管理体系中，存在的委托代理关系主要有财政部门与银行的委托代理关系和财政部门与预算单位之间的委托代理关系。财政部门虽然管理着财政资金，但是实际运作中必须委托中国人民银行来代理国库财政资金。所以，财政资金的管理，需要中国人民银行来配合。处理好财政部门与中国人民银行的委托代理关系是完善国库管理制度的一个关键。同时，财政部门按照部门预算和项目进度将财政资金拨付给预算单位，委托预算单位向公众提供公共产品。但是预算单位在提供公共产品时能否按时保量的完成任务，由于信息不对称的存在，财政部门不能完全掌握。在此过程中，预算单位经常截留、挪用资金，或者利用财政资金谋私利，降低资金使用效率。所以，解决好财政部门与预算单位之间的委托代理关系更是重中之重。

委托代理问题的根源在于信息的不对称。国库集中收付制度改革就是通过减少信息不对称的程度来协调财政资金管理体系中的委托代理关系。国库集中收付制度改善了财政资金收付过程中层层划拨的方式，减少中间环节，缩短信息传递的路径，提高信息透明度，使得财政部门作为委托人对财政信息更了解，从而也就缓解了委托代理关系所带来的不良后果。

4 制度创新理论

创新的概念和理论是由熊彼得在1912年首次提出的，美国经济学家戴维斯和诺斯继承了熊彼得的的创新理论，在1971年的《制度变革和美国经济增长》一书中通过研究制度变革的过程和原因，提出了制度创新的理论。制度总是要与环境相适应，当制度不能满足环境的要求时，这就意味着制度本身的收益和成本不能均衡，就必须进行创新和改革。

进行国库集中收付制度创新的优势体现在：一是适应国内和国际的环境要求；二是制度本身相对于分散型拨付制度来说具有先进性。它以国库单一账户为基础，资金缴拨以集中收付为主要形式，一方面改变了层层划拨的方式，缩短了资金拨付的程序，减少了中间环节资金流失的可能性，缩小了舞弊的空间；另一方面，加快资金拨付的过程，使得基层用款单位能快速高效利用财政资金，大大提高了资金的使用效率。另外，制度本身的设计相对简化，除了程序上的好处，还一定程度上节约了人力物力等资源。

任何一项制度创新都有其相应的成本，主要有：新制度的宣传成本，相关法律法规的制定成本，对基层人员的培训成本，在实行过程中应对解决新问题的成本，以及相关的软硬件的资源投入等。相对于其所能带来的具有重大实质意义的收益来说，相应成本的投入是值得的，在此背景下，实行国库集中收付制度创新是符合成本收益原则的。

5 博弈论

博弈论是二人在平等的对局中各自利用对方的策略变换自己的对抗策略，达到取胜的目的。博弈论考虑游戏中的个体的预测行为和实际行为，并研究他们的优化策略。1944年冯·诺依曼和摩根斯坦将二人博弈推广到多人博弈，并应用到经济领域。博弈论以“经济人”为假设前提，即认为决策是主体理性的，以追求自身利益最大化为最终目标，并进而进行一系列的决策。

在财政资金管理领域，资金管理者和资金使用者之间形成了一种二人博弈。资金管理者追求自身利益最大化，在资金支出过程中，制定相关的规则来促使资金使用者遵守，进而达到提高资金使用效率的目的；资金使用者在这个过程中，在利益的驱动下，做出对自身有利的决策，对财政资金进行截留、挪用，达到个人效应最大化。

实行国库集中收付制度后，在财政资金管理中，形成这样一种有益的均衡：国库集中收付制度简化资金拨付程序，使得资金被高效使用，一方面使得资金管理者付出一定的宣传、培训、引进软硬件设施等相关成本，但是获得了舞弊行为被有效遏制、财政政策被充分实施、财政资金效率充分发挥的效果；另一方面，资金使用者虽然丧失了部分寻租利益，但是资金拨付的高效快速，使得资金使用者能够及时足额获得财政资金，也取得了决策的好处。所以，新制度的实施从博弈论的角度来分析，带来了一种相对稳定的均衡。

注释：

①黄有光.福利经济学.北京：中国友谊出版公司，1991.

②丁冰.现代西方经济学说.北京：中国经济出版社，1999.495.

参考文献：

[1]李健.关于国库集中支付制的探讨[J].价值工程，2012（06）.

[2]李建，吴景杰.建立和完善国库集中收付制度的构想[J].西安财经学院学报，2007（06）.

浅议国库集中支付制度 篇12

一、 国库集中支付制度的内涵

国库集中支付制度是指将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户, 所有的财政支出由国库单一账户集中支付, 对财政资金实行直接监督控制全过程的财政国库支出管理制度。国库集中支付制度包括三个层面的含义:一是通过国库单一账户体系对财政性资金进行集中管理, 预算资金不再拨付给预算单位分散保存;二是各预算单位在批准的预算指标基础上编制分月用款计划来自行决定购买何种商品和劳务, 并在批复的用款计划额度内提出用款申请;三是所有财政性资金都要通过国库单一账户体系直接支付给商品和劳务供应者。

国库单一账户体系是由国库单一账户、预算外资金账户、财政零余额账户、预算单位零余额账户、特设账户五类账户组成, 其中一般选定商业银行来作为财政零余额账户和预算单位零余额账户的开户行, 及代理银行。资金支付方式分为财政直接支付和财政授权支付两种形式。财政直接支付是指由财政国库支付中心向代理银行签发支付指令, 代理银行根据支付指令通过财政零余额账户直接支付到收款人;财政授权支付是指预算单位按照财政部门的授权, 自行向代理银行签发支付指令, 代理银行根据支付指令, 在财政部门批准预算单位的用款额度内通过预算单位零余额账户将资金直接支付到收款人。

二、 国库集中支付制度的实施中出现的问题

国库集中支付制度实施后, 用款的计划性、科学性大大加强, 预算执行的信息化和透明度也得到了提高。另外, 国库集中支付制度的实行方便了国家资金统一调度, 降低了财政资金的运行成本, 而且很大程度上防范了预算单位的财务风险。但我们在看到成果的同时, 还必须注意到其实施过程中所存在的问题。

(一) 集中支付管理信息系统不完善

一个完善的国库集中支付管理信息系统的建立离不开快捷、畅通的财政管理信息系统和现代化银行资金清算支付系统, 它要求财政部门、代理银行及所有预算单位共同参与, 实施对预算资金的全程控制, 并保证各单位之间的实时交流。而目前, 我国财政部门和银行间实时清算系统不完善, 以财政部为中心的预算资金管理系统尚未形成成熟的信息平台, 很大程度地影响了工作效率的提高。

(二) 代理银行环节存在严重不足

代理银行环节主要存在着两方面的问题:一是在代理银行的选择方面缺乏客观标准。《财政国库管理制度改革方案》中并没有具体规定财政部门在选择财政零余额账户和预算单位零余额账户的开户行时要遵循的标准, 因此各商业银行为了争取政府这个大客户, 用尽各种手段进行竞争, 严重扰乱了金融秩序。二是在代理银行业务办理方面。代理银行办理的财政授权支付容易出现套现现象。因为财政授权支付是由预算单位在额度内自行向代理银行签发支付指令, 预算单位一般在用款方式上选择“现金”支付, 导致在实际执行过程中, 某些预算单位通过授权支付频繁提取现金, 严重违反了现金管理规定。

(三) 预算单位预算编制难度增大

国库集中支付制度是对预算管理环节的重要变革, 它对预算编制在项目分类、明细程度、数据准确性等方面都有较高的质量要求。国库集中支付制度的有效实行, 要求在编制预算时还要充分考虑预算执行的需要如科目的使用、细化的程度等, 例如在编制预算时就要确定财政拨款和预算外资金支出的具体项目, 大大增加了预算编制的难度。

(四) 对财政部门本身监管不到位

国库集中支付制度的实施, 加大了财政部门对预算单位的监督力度, 但由谁来监督财政部门却成了必须面对的新问题。在美国, 由向国会负责的审计署对财政部门实施监督。而在我国, 主要是由隶属于各级政府的审计部门实施监督。审计部门与财政部门是同隶属于政府的平行部门, 这无异于用自己的左手来监督右手。这种自我监督, 缺乏权利之间的制衡, 造成了权责的不明晰, 根本无法起到监督的真正作用。

(五) 预算单位对国库集中支付制度的认识不够

从传统的分散支付制度到国库集中支付制度的改革, 是对财政资金运作方式所进行的一项根本性变革, 是对预算编制机制、预算执行机制和财政资金支付系统的创新, 它涉及到方方面面利益的重新调整。而习惯于传统支付制度的部分预算单位, 对国库集中支付制度的认识和理解不够, 对国库集中支付制度持怀疑态度, 认为这项改革可能会造成他们用款不方便, 影响工作效益。

三、 完善国库集中支付制度的对策

我国目前正处于从传统分散支付制度到国库集中支付制度的过渡期, 出现问题和不足是不可避免的现象, 但一定要正视这些不足, 冷静对待并作出积极的对策才能使国库集中支付制度在我国顺利推行下去, 发挥其应有的作用。

(一) 逐步完善财政集中支付管理信息系统

实行国库集中支付制度, 其核心内容就是财政部门开具支付指令后, 通过国库单一账户体系直接将财政资金支付给商品和劳务的供应者。这种支付方法的有效运行必须借助于先进的信息技术的运用。建立发达的网络信息系统是确保整个支付管理信息系统内部信息高速交换的根本, 应该逐步完善财政集中支付管理信息系统, 在这方面, 我们可以借鉴国外成熟的做法来建立并完善功能强大、管理先进、操作方便、安全可靠的管理信息系统。

(二) 加强对代理银行环节的有效控制

在对代理银行环节加强有效控制方面, 要充分发挥中国人民银行的促进监督作用。一是对代理银行的代理资格进行严格审核, 确保从事国库集中支付业务的商业银行符合资金实力雄厚、信誉上乘和效益良好等标准, 从而在源头上防范代理业务风险。二是要求各代理银行严格按照《现金管理条例》的规定来办理财政授权支付的取现业务, 加大对现金管理的力度, 对提取大额现金的单位应要求其提供相关手续。

(三) 进一步推进部门预算改革

在预算编制过程中, 预算单位应建立科学的预算定额和支出标准, 确保部门预算编制符合质量要求, 并细化预算编制的各具体环节, 逐步使所有财政性资金的支付在预算中都能找到明细项目, 进一步加强预算编制和预算执行的刚性。在深化部门预算改革的同时, 除了要克服预算编制方面存在的问题, 还要有意识地与国库集中支付制度的改革相结合, 国库集中支付制度与完善部门预算是相辅相成, 相互促进的。

(四) 加强监督制约机制

为保证国库集中支付制度的有效运行, 应发展内控机制与外部监督制度相结合的动态监控体系, 加强监督制约机制, 建立健全资金支付制衡机制和财政部门、代理银行、预算单位内控管理制度。改变财政部门监管不到位的有效措施就是建立健全资金支付制衡机制, 形成单位之间的相互制衡, 这就要求财政部门、中国人民银行、代理银行和预算单位各自独立行使职责, 互不干预, 互相制衡。建立健全财政部门、代理银行、预算单位的内控管理制度, 可对内部违规行为给予严厉惩罚, 防范财务风险。

(五) 深化预算单位对国库集中支付制度的认识

要深化预算单位对国库集中支付制度的认识, 首先要加强舆论宣传, 利用广播、电视、报刊等宣传媒体做好宣传工作, 形成正确的舆论导向, 争取社会的支持。同时, 要切实做好试点单位中国库集中支付制度的工作, 用鲜明的成果来证实国库集中支付制度的科学性、合理性。通过各方面努力来打破预算单位的怀疑和观望的态度, 使其真正认识到国库集中支付制度是一项科学严谨、环环相扣的的系统工程。

四、 结论

实行国库集中支付制度是国家推进财政国库管理体制改革的统一要求, 从当前深化财政体制改革的大局来看, 实行现代国库管理体制下的国库集中支付制度, 是今后一个时期财政改革的重点之一。国库集中支付制度的有效实行, 有利于规范财政管理和监督, 提高财政资金使用效率, 有利于增强政府对财政资金的调控能力, 还有利于提高依法理财水平, 强化预算执行过程的监督。但目前我国仍处于从传统分散支付制度到国库集中支付制度的过渡期, 在新制度实施过程中必不可少的存在着诸多问题, 只有对出现的问题能及时的发现并找出解决对策才能进一步推进国库集中支付制度的实行。

参考文献

[1]、黄进华, 试论国库集中支付制度的不足及改进措施, 经济师, 2008年第8期

[2]、汪名友, 国库集中支付制度的利弊及对策分析, 武汉理工大学学报, 2008年第4期