职能改革

职能改革（精选12篇）

职能改革 篇1

一、消费税的设立与改革背景

作为流转税, 消费税一方面具有组织财政收入的职能, 另一方面还可以实现促进环境保护、资源节约、调节收入分配以及产业结构优化等方面经济调节。1994年我国消费税制成立, 随后在2005年9月以及2014年12月进行了相应的调整。其中项目主要包括以下4个类别, 分别是:1.具有负外部性的烟酒鞭炮等;2.珠宝、高尔夫球、手表一类的奢侈品;3.从环保角度出发, 电池、涂料、实木地板以及方便筷等;4.如柴油、汽油、航空油等成品油。

在“营改增”大势所趋的环境下, 不断对增值税进行扩围, 而在过去地方性财政收入主要来源的营业税的规模在逐步萎缩。由于改革需要逐步推进, 因此在营改增的过程中, 为了防止企业税负巨变, 因此进行了不同档的税率设置, 增值税具有税率简单档次少的特点, 其税收中性, 降低了税负对经济的影响程度, 税收的征管效率较高。2011年, 在全球166个国家开始征收增值税, 其中半数的国家实行单一税率, 只有少数国家存在增值税税率分档的情况, 这些国家的增值税制度尚不完善, 随着“营改增”的继续扩围, 若持续对豪华别墅娱乐业等进行原有税率的增值税征收则无法体现公平, 如果进行全新税率的设定这会导致增值税征收效率降低。因此, 在确保增值税档次较少的前提下实现消费税的扩围, 而这也进一步的体现了基于增值税普遍调节功能外, 消费税的特殊调节功能。

二、中国消费税现状分析

历经了2014年12月的调整, 我国现行的消费税新增了涂料和电池两个税目, 目前总共有15个税目。从概念上来看, 我国的消费税主要以消费品为课税对象, 在征收方面拥有极强的选择性, 也是国家进行产业结构和消费结构引导的重要手段, 同时也关系到国家的财政收入。我国对我国的消费税收入由2014年的8907亿元稳步增长到2015年的10542亿元, 其同比增长率为18.4%。从消费结构上来看, 汽车、成品油、烟、酒在其中拥有较大部分比例, 占到销售总数的94.84%, 而其他商品的消费税则相对较低, 而且呈现出下降的趋势。

消费税在我国呈现出以下几个方面的特点:1.消费税的征收范围具有一定的选择性, 课税对象为特定的消费品;2.在金银饰品生产进口、委托加工环节征收消费税, 征税环节单一;3.价内税结构容易转嫁;4.消费税的征收办法较为灵活, 可以通过从量定额、从价定率和复合计征的方式进行征收;5.不同商品之间拥有较大的税率差异。

三、现行消费税存在的弊端

(一) 消费税的征收范围存在越位或缺位的现象

从目前的消费税征收情况来看, 对于一些生产资料已经成为大众消费品的商品, 存在征收越位的现象, 这将是消费税放置了引导消费的目的, 而对于一些高消费高污染, 高能耗的产品, 存在消费税征收的缺位。而伴随着经济的逐步发展和前进, 社会上对于汽车、化妆品一类商品的需求日益猛增, 对这些商品课税有抑制消费的嫌疑, 无法将消费税调节收入的功能充分体现出来。[3]而对于一些拥有较高能耗、较高污染的电镀、印染、化工等行业, 由于未开征消费税, 并不利于消费者进行低能耗、环保等替代产品的选择。

(二) 消费税征税范围窄只对产品征税未涉及劳务和不动产

随着经济的高速发展, 很多富人开始痴迷奢侈品的购买, 同时也扩大了奢侈服务业, 例如高端教育、高端家政服务、高端娱乐活动。但是目前的消费税范围并未涵盖这些领域, 对这些领域的调节作用也很难实现, 这就会导致不同的消费税水平负担的不对等。在目前的不动产中, 豪宅也被视为一种奢侈品, 因此应将豪宅纳入奢侈品范畴选择合适的税率进行征收, 进一步实现收入分配的调节, 一直过度消费。

(三) 消费税某些科目税率设计不合理

从汽车消费税的角度来看, 在消费税征收税率选择标准问题上, 应该将其排放尾气的污染程度作为税率选择的标准, 以此来替代气缸容量界限的选择标准。相较于奢侈品的税负, 一般消费品税负较高, 对于化妆品的税负高达30%, 而对游艇等奢侈品的税负仅为10%。

(四) 消费税的价内税结构, 不利于导向作用

消费税的价内税结构导致其对于普通消费者而言, 他们并不了解自己负担了多少税负, 从而导致了消费税具有隐秘性, 而这与消费税引导理性消费的初衷相背离。

四、消费税改革的措施

对于消费税进行改革, 第一, 基于高效的前提, 确保公平合理;第二, 基于稳定财政收入的前提, 促进“营改增”过程中不同税收种类合理高效的衔接、引导消费者进行理性消费、逐步实现节能减排等目标;第三, 改革要逐步渐进, 不能毕其功于一役;第四, 逐步通过消费税的完善实现对原有税收优惠政策取代。基于以上原则, 对消费税进行改革的具体措施有一下几个方面:

(一) 确定合理的消费税征税范围

基于结构性减税的增减原则, 在一些公众生活必需品上, 可以进行消费税税率的降低, 甚至完全取消消费税。而对于一些高耗能高污染的行业, 如造纸、化肥、农药以及电镀等行业, 要加大力度征收消费税, 实现“寓禁于征”, 培养消费者的理性消费观, 促使消费者进行替代产品的选择。同时要积极加大奢侈品的征税范围, 如高档服饰、私人飞机、高档别墅、高档家具等少数精英人群的目标产品, 可以设置较高的消费税税率, 从而实现其调节收入的职能。

(二) 优化消费税的税率

而对于消费税税率方面, 要基于多个不同的维度进行反复多次的论证, 在税率设置上采用逐步调整的模式。面向拥有不同消费水平的群体选择不同档次的税率。对于高能耗, 重污染的产品, 要进一步提高其税率, 通过税负的增加来降低其使用频次, 内容成品油从油量征收改为从价征收。而对于财政收入依存度较高的产品, 应对于其税率进行适当的维持以实现涵养税源。

(三) 改价内税为价外税

通过将价内税改为价外税, 可以使消费者对自己的税负负担有一个清楚的认识和了解, 这有利于消费理性的引导, 同时也能够促进消费者纳税意识的形成, 从而为税制的进一步深化改革提供了基础。

参考文献

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[2]蔡高锐, 欧琳萍.论消费税征收范围的改革[J].武汉理工大学学报 (社会科学版) , 2013, 7 (3) :5-8.

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[4]孙开, 金哲.论环境保护视角下消费税改革的再次深化[J].财经问题研究, 2013, 1:5-8.

[5]李真, 刘小勇.外溢性、公共产品与经济增长—基于空间面板模型的实证检验和效应分解[J].统计与信息论坛, 2012, 10:91-93.

[6]肖捷.改革和完善税收制度[J].行政管理改革, 2011, 11.

职能改革 篇2

3月19日上午，中央纪委副书记陈文清做客中央纪委监察部网站，与网友就“深化改革、转变职能、强化监督”话题进行在线交流，全面介绍了中央纪委监察部机关机构改革及职责调整有关情况，受到了广大干部群众的高度关注。中央纪委监察部机关进一步深化机构改革，是为了深入贯彻党的十八大，十八届二中、三中全会和总书记系列重要讲话精神，落实中央纪委三次全会的工作部署，转职能，转方式，转作风，同时也是为了适应党风廉政建设和反腐败斗争的新形势新任务，回应人民群众的期盼。

这次机构改革，把更多的机构和力量调配到了党风廉政建设和反腐败斗争主业上来。增设3个机构，纪检监察室就有2个。加上去年机构改革增设的2个纪检监察室，纪检监察室总数就由原先的8个增加到现在的12个，占27个内设机构的近一半；每个纪检监察室均配备人员30名，设立4个处。同时增加了案件监督管理室、案件审理室、巡视办的编制。改革后，直接从事纪检监察业务工作 的人员增加了100多名。同时，进一步清理参加的议事机构，从125个减少到14个，坚决把不该管的工作交还给主责部门，把职能聚焦到党风廉政建设和反腐败斗争这个主业上来。

在新的一年，全国上下坚决贯彻中央关于反腐倡廉的工

作部署，切实践行为民务实清廉的要求，深入推进职能转变和各项改革，扎实构建惩治和预防腐败体系，反腐倡廉工作取得了显著成效，人民群众看到了实实在在的成效和变化。

分离职能，高中教育改革的方向 篇3

普通高中作为高层次的基础教育，自从恢复高考制度以来，学校恢复了以学为主，但是却被高考指挥棒左右着，出现了“高考考什么，教师教什么，学生学什么”的急功近利思想，虽然学校和教师也知道要面向全体学生，促进学生全面发展，但是却没有人能够真正把它落到实处，片面追求升学率致使高中教育异化，学生负担沉重，严重制约着学生的全面发展，素质教育的推进处于尴尬境地。要改变这一现状，必须把高考和高中教育改革联系起来。

为高考“减负”，分离高考的评价职能

现阶段，人们将高中教育片面追求升学率导致高中教育异化很大程度上归因于高考，把实施素质教育的希望寄托于高考考试方案和考试课程的改革，如改革高考的科目设置，命题侧重考生能力的考查等等。近年来，高考改革的实践证明，高考考试方案和高考课程的改革，始终无法改变高中教育的现实。笔者认为，高中教育问题的症结不在于高考方案本身，而在于现实中高考的双重职能。

现实中高考承担着为高等学校选拔人才和评价高中学校办学质量的双重职能。高考成绩和高考升学率已经成为人们判断一所学校办学质量的主要标准，而实际上普通高中的办学质量和学生培养目标是否实现，决不是依靠高考这一场考试就能评判的。要改变高中教育异化的现状，就必须将评价高中学校办学质量的职能从高考中分离出来。

改革会考制度，科学行使评价职能

高中会考是评价普通高中教学质量的一项重要手段。现实中高中会考普遍被忽视，失去了会考评价学生学业水平和在高中教学中的正确导向性作用。这主要表现在：第一，会考命题简单化。据了解，目前高中阶段毕业会考的一次性通过率一般在90％以上，一些重点中学还能达到100％。究其原因，会考命题过于简单，学生只需要简单的准备就能轻易地通过会考。第二，会考组织缺乏严肃性。毕业会考由省教育部门命题，各地自行阅卷。为保障本地学生的一次性通过率，监考松懈，批改试卷降低评分标准，相对于高考，会考的规范性和严肃性简直是天壤之别。第三，会考结果轻视化。因为高考的引人注目，无论是社会还是教育主管部门对于—所学校的高中会考情况都极少关注，会考结果的好坏对于学校和学生来说一是不用担心，肯定能通过，二是基本无关痛痒。

因此，会考必须改革，依据新课程标准建立一套系统的学生学业综合评价系统，其功能仅限于评价普通高中教学水平和教育质量以及培养的学生是否达到毕业要求，学生只有通过这套学生学业综合评价体系的考核，才能获得高中毕业证，只有取得高中毕业证书，学生才有资格参加高考。

改革普通高中教育设置，分离普通高中职能

普通高中教育的真正指挥棒应该是新课程标准。依据新课程标准，普通高中教育是在九年义务教育基础上进一步提高国民素质、面向大众的基础教育，普通高中教育应为学生的终身发展奠定基础。

正是因为“为普通高校培养、输送人才”的职能过于强大，致使高中教育的指挥棒异化为了高考。因此，改变高中教育现状，就必须为“为普通高校培养、输送人才”的职能从高中学校分离出来。

这就需要改变高中教育的设置，变高中教育三年制为两年制，高中学生毕业以后，不能直接参加高考，只要获得高中毕业证书，直接升入高考补习学校学习一年，在高考补习学校学习一年后学生才能参加高考。目前高中学校都是按照三年制的标准来建设的，也就是说，大部分的高中学校按照其接纳学生的能力来看，基本可以接收三个学校的高中毕业生进行高考补习。因此，地方教育行政部门可以在现有的高中学校中指定一所或者几所办学条件好，教学水平高的学校专门集中进行一年制高考补习教育。

如此设置，就能在时间上和空间上。“为普通高校培养、输送人才”的职能从高中学校分离出来，高中教育变为纯粹的学历水平教育，衡量高中学校教学质量的考试是会考，会考也会理所当然地被重视，高中教育的指挥棒就理所当然地成了会考的依据——新课程标准。评价高中学校教学质量的职能也从高考中分离出来，高考变成了纯粹的选拔性考试。

职能改革 篇4

一、乡镇继续存在的必要性分析

中国是典型的农业大国,根据民政部统计,截至2003年底,全国乡镇总数38 290个,涵盖全国农村9亿农民。温铁军说:到2020—2030年能够达到50%~60%的城市化率,也仍然会有8亿人口生活在农村[1]。由于中国的多民族性及居住特点使得社会矛盾和问题突出;特别是在西部落后的农村地区,封建迷信思想和落后的社会观念仍根深蒂固,外来思想不断侵入,社会不稳定因素在一个相当长的时期内依然存在。社会经济发展进入转型期,由于经济体制改革的不配套,造成分配不公、产业结构矛盾集中凸现,协调经济发展和农业结构调整难度加大。广大农村地理环境的限制和财政支持的力度有限,农村基础设施、社会公益事业和集体事业兴办困难重重。特别是在偏远落后地区更是难上加难。老百姓大都靠山吃山,环境保护观念淡薄,生态破坏严重,造成水土流失,洪水泛滥;矿产资源乱采滥伐,矿难事故频繁发生;利己主义、小农意识在部分人心中仍有较深影响,社会公益事业难以开展,家庭暴力时有发生,邻里之间难以和谐相处等等。

要解决上述问题,要把中国广大中西部农村建成繁荣、稳定、和谐的社会主义新农村,仍然需要乡镇政府发挥重要作用。正如李昌平所说:“我个人认为乡镇政府将长期存在下去(合并或分设一些是必要的)。时代在进步,人的需求也在增长……一个5万人口的地方,要建设和维护庞大的基础设施,要提供日益增长的公共需求(包括正常的秩序和安全),要维护市场交易公平……乡镇政府是扶贫工作和基础设施建设的主要组织实施者,是技术服务的主要提供者(实践证明:贫困的地方技术服务难以市场化),是社会秩序、社会公正和人身财产安全的保障者,是公共产品的提供和维护者,当然计划生育也只有政府来做了”[2]。“我们不是不需要镇村干部为我们服务,我们很渴望镇村干部能带来些致富信息、搞些劳务培训、组织劳务输出。”[3]种种社会需求表明基层政府仍然为社会所需要,农民仍希望乡镇政府存在,希望基层政府提供更多的基础设施和致富技术信息等服务,为农村脱贫致富提供后勤保障。

二、当前乡镇政府面临的困境分析

由于行政体制以及历史原因,使得乡镇面临诸多困境而不能发挥在现实条件下应有的功能,贻误了自身改革和促进农村发展的时机。时下可以从以下几个方面进行改革:

1. 政治体制及行政文化制约

中国政治体制的规律是下级政府的权力和财力总是被上级政府剥夺,而上级政府的责任总是以“甩包袱”的方式下放,致使基层政府承担的事务总是越来越多而权力越来越小,甚至变成一个纯粹的执行机关。特别是在农业税取消的情况下,乡镇已经基本上沦为县级政权的执行机构。如果顺应体制发展的规律,最终的结果是体制基础的坏死,最终导致的是整个体制的灭亡[2]。在中国经历的五次政府机构改革中,主导乡镇改革的都是县级权力体,县级权力体的改革愿望是希望加强对乡镇的控制力,确保乡镇政府对县级负责而不是对人民负责。历次乡镇改革的结果都是权力上收,包袱下放。由此造成乡镇政府一直处于被动运转状态,唯上不唯下,乡镇为了完成上级下派的任务而使用一些不合理甚至不合法的手段。如基层政府相关人员不深入调查土地自然环境,如温度、湿度、土质酸碱度、水利便捷度等情况,就强迫农民种这种那,直接干预农民的生产生活,造成农民的减产甚至绝收。一些基层政府强行划出土地片区要求农民栽种烤烟等经济作物,而把农民已经种上的玉米、土豆等作物强行拔出,如有反抗就强制执行,激化了党群干群矛盾。这种干群矛盾成为一种体制性矛盾,要改变这种状况,只有从体制上入手,从上级对下级的管理考核方式上入手,从执政理念入手,才有改善这一矛盾的空间。

2. 机构设置形式化不利于乡镇职能转变

当前乡镇的权力机构设置基本上是金字塔型:乡镇党委基于本级政权的权力之巅;乡镇政府(即乡镇行政机构)是乡镇权力的执行机构,权力较实,人员最多,功能最全;乡镇人大的权力较弱,处于乡镇权力结构的边缘地位,它既不能任命干部、对重大社区性事物进行决策,也不能对乡镇行政进行有效的监督和有力制约[4]。纪委人员最少,工作大都由党委安排,同人大一样处于权力边缘,上班打考勤已经算是履行工作职责,监督处于冷冻状态。这种权力体系在基层的安排,存在明显的内在冲突,即人大本来应该是地方事务的最高决策者和管理者,而事实上地方党委才是地方事务的决策者和支配者,人大和纪委都成了一种体制性安排,象征意义大于实际意义。这是造成乡镇职能难以转变的制度性障碍。因为作为基层的政权机关,党委在乡镇占有绝对地位,主要职能就是维护党在农村的统治,而在现有背景下,要现实农村的发展就是还权于民,给予农民以话语权、评价权、监督权和一定的决策权,在农村实现真正意义上的民主,让人民来决定自己的事情,最大限度的保护人民的民主权利和首创精神。这里产生了一个让乡镇党委不知所措的悖论:党委要还权于人大,还权于民,又要维护对农村的统治,就要在维护统治的同时进行自我革命,解放自己和农民,这是造成乡镇职能转变缓慢的主要原因之一。

3. 县乡财政体制极不合理

乡镇一级财政与上级财政分灶吃饭,除直管部门外,人员工资都由乡镇自己负责。乡镇财政要负担行政人员、乡镇上的事业单位人员包括教师以及合同工和临时聘用人员的工资。农村税费改革后,中央财政的转移支付补偿制度使乡镇的财政结构发生了明显的变化,即预算内增加和预算外减少。农村取消的税收都是过去乡镇的收费项目,而当前的财政转移支付不足以弥补过去的收费收入,使得乡镇的财力下降,加之绝大部分乡镇工业的不发展,致使乡镇的收入用以维持行政人员工资和政府正常运转都成问题。特别是教师工资几乎占财政开支的一半且不能拖欠,外加公共事业投资项目和乡镇部分不合理支出项目,造成乡镇债台高筑。

据广东省云浮市云城区都杨镇分管经济的常务副镇长吴战江说:该镇现有的大部分债务主要是由20世纪八九十年代推进普及义务教育工作和基础设施建设造成。据了解,该镇总人口5.1万,面积249平方公里,2003年由都骑镇和杨柳镇两镇合并而成,与此同时也继承了上述两镇合并前欠下的所有债务———20 910万元。按照当地有关部门提供的数字,在20 910万元的负债由以下几类构成:一是公路类债务共2 302万元,其中本金1 784万元,利息518万元;二是建筑工程类债务共1 168万元,其中本金668万元,利息500万元;三是学校类债务共527万元,其中本金505万元,利息22万元;四是公司贷款发展乡镇企业、农田水利建设等债务16 913万元,其中本金8 628万元,利息8 285万元[5]。造成乡镇债台高筑的主要原因有两个方面:一是20世纪八九十年代,为贯彻国家“普九”政策而投入了大量的财力改造中小学校,导致超支过大;二是作为边远乡镇,行路难、水利建设滞后、乡镇企业效益差等问题普遍存在。为了解决上述问题,促进经济发展,在乡镇建设、道路改造、发展乡镇企业和水利建设等方面投入了大量的资金。

上述投入远远超出了乡镇财政所能承受的能力,由此形成大规模的负债。吴战江说:乡镇隐性债务已成为一枚滴答作响的定时炸弹。乡镇作为国家政治体制谱系的“神经末梢”,其经济安全,关系全局[6]。

三、缓解乡镇困境的对策措施

农业税的全面取消,乡镇职能应该发生根本性转变。乡镇政府只有根据社会经济发展需要,转变执政观念和管理方式,以适应新形势的要求,才能促进农村经济社会的发展,加快社会主义新农村的建设。笔者认为,要变管治型政府为服务型政府,需要从以下几个方面入手:

1. 县乡村改革联动,促进乡镇职能转变

“历史上机构改革进行过多次,但往往走不出‘膨胀—精简—再膨胀—再精简’的怪圈。我认为,不重蹈覆辙的关键在于改革要上下联动。”沅江市改革办主任周锋说。乡镇机构改革的目的是促使乡镇实现职能转变,但依靠乡镇自身的变革难以实现这一目的。

从县级政权来讲,要从对乡镇政府的管理模式上进行改革。县和乡镇几乎都有对口部门,上级管理部门应该和下级管理部门划分清楚职权和职责,遵循有权必有责的原则,确定管理范围、管理方式和管理手段,划清各自的权力范围和责任范围,实现权力不随便上收的同时责任也不随便下放,使权力规范运行。

就乡镇政权而言,必须转变自身职能以服务农村社会建设发展。根据吴治平在《关于乡镇改革的调查与思考》中对部分乡镇干部的一份调查问卷第12题的调查:你认为乡镇政府的主要工作是(可选多项):D:发展经济占96%;F:发展文化、教育、卫生等社会事业占76%;E:进行道路、水利等公共建设占72%;G:保障农民民主权利和经济利益占71%;B:计划生育占69%。

从以上数据可看出,乡镇机构改革应把主要精力放在转变职能上,变管理型政府为服务型政府,进行制度性创新。在市场经济体制下,要想使中国农村脱贫致富,基层政府就必须改变以往计划经济时代的管理方式,用市场经济的思维来处理农村经济发展问题。要做农村经济发展的“引导员、服务员和组织者”。这既有利于农民发家致富,又有利于政府较快运转。

村民自治制度不完善或者落实不到位是制约乡镇职能转变的一大重要因素。李志文认为,正是由于村民自治步伐远远跟不上农村形势的发展,许多本来应在村一级解决的问题都变成了乡镇干部的事。在这种情况下,即使完成了乡镇机构改革,乡镇政府还是“无限政府”,难以从根本上实现政府职能的转变。所以要进一步促进农村村民自治制度的不断完善和落实,使农民的民主权利得以充分的实现,让农民对自己的事物有充分的话语权、评价权和监督权。才能促进乡镇职能的进一步转变,更好的为农村提供优质及时高效的服务。

2. 改革县乡财政体制,化解乡镇债务

随着农业税的取消,乡镇作为一级财政应该具备的条件和应该拥有的职能总体而言将不复存在,作为一级财政的作用,基本上已名存实亡。因此,应启动县乡财政体制改革。现在县乡财政运转不畅,体制性历史旧账负担过重是重要因素之一。

广东省社科院区域与竞争力研究中心主任丁力认为,“改革分税制,让地方的财政权和事权匹配,才是解决地方债问题的根本。”“逐步完善省以下财政体制改革,重点推行省直管县,增强地方政府财力,才能从体制上解决地方政府财力缺口的问题。”丁力说。

目前,债务问题是影响中国基层政权正常运转的突出问题,特别是税费改革后,堵住了向老百姓乱收费的口子,这个问题显得更加突出。在债务问题上,各级行政机关要摸清情况,分清责任,并为乡镇政府界定清晰的事权和财权,明晰以后哪些事该由乡镇管,哪些事不该乡镇管,使乡镇政权轻装上阵,把主要精力放到服务新农村建设上来。

3. 整合乡镇资源,服务农村发展

整合乡镇包括组织资源、经济资源和文化资源等在内的丰富资源,建立调度统一、便利快捷的送服务下乡、送服务上门的服务农村机制,办理与群众生产生活密切相关的事项,服务于农村经济建设及文化建设,使基层干部在亲近农民的同时了解农民的期望,在此基础生作出服务三农的决策,使人才资源能更充分地发挥作用。在和谐新农村建设中,从保护农民利益的角度出发,还要支持和引导发展各种专业农会、行业协会,使公平得到维护,为实现农民的利益提供组织保障。在加快农村经济发展的同时,挖掘文化资源潜力,丰富农民的文化生活,发扬农村优秀文化传统,建设乡风文明的新农村。这将有助于农民意愿的表达和农民利益的保护,从而促进农村民主政治的发展。但是,李昌平认为,“打破旧的制度不容易,而建立一个新的机制更需要智慧。”用湖北省咸宁市咸安区委书记袁善谋的话讲:“改革的核心是群众签单,政府埋单,给了群众以话语权、鉴定权。”

4. 发展基层民主,还权于民

农民是农业发展,农村繁荣的根本和中国强盛稳定的根基。而当前中国农民的政治地位非常低。由于农民自身缺乏文化知识,更缺乏法律知识和意识,更缺乏自己的组织来保护自身利益,所以,农民在整个社会发展过程中基本上没有什么“话语权”,农民的需求没有渠道表达。改革开放以来,全国各地虽然建立了村民自治制度,但是村民自治组织的“附属行政化”以及农民自身参与社会管理的意识的缺乏,导致农民的民主权利得不到正确行使,利益得不到充分表达。因此,要进一步促进新农村加快建设,就需要尽快让农民拥有话语权、评价权以及提高维护自身利益的意识和能力。正如吴毅所说:“如果不在政治资源分配上改变农民的弱势状态,不改变农民缺乏参政的状况,要改变农民在社会发展中的弱势地位是难的。”

因此,应该完善农村基层民主制度建设,创新村民自治制度的运行机制,以适合于不同地方的不同形式的机制为载体来推进农民参与自身事物管理的制度化建设。实现农民政治地位的提升,扩展农民的话语权,让农民逐渐成为自己的主人。

综上所述,笔者认为,乡镇改革是一个复杂、系统的工程。农村问题是个非常复杂的问题,急不得,但也拖不得。发展中的问题需要在发展中解决。乡镇机构改革必须在农村经济的发展中推进。只有我们用统筹发展的思维促进县乡联动改革,才能迅速促进乡镇职能转变,转被动服务上级为主动服务农村,把有限的资金投入到广袤的农村,投入到农村的公共事业上,投入到三农发展上,改革一些与时代发展不相符合的落后理念和管理方式,为中国的进一步快速和谐发展打牢三农根基。

摘要：在未来的农村经济社会发展中,乡镇应由管治型向服务型转变。这要求县乡村联动改革,明确乡镇的职能定位,明晰乡镇的财权和事权,进一步落实农民的民主权利,还权于民,为中国持续快速和谐发展夯实基础。

关键词：县乡改革,职能转变,对策

参考文献

[1]刘七军.乡镇机构改革观点综述[EB/OL].三农问题研究网,2005-06-23.

[2]李昌平.乡镇改革与乡镇政府[EB/OL].三农中国,2005-04-19.

[3]段羡菊,等.政府服务:供给与需求脱节[J].半月谈,2005,(5).

[4]黄卫平,邹树彬.乡镇长选举方式改革:案例研究[M].北京:社会科学文献出版社,2003:2.

[5]http://news.xinhuanet.com/politics/2009-03/11/content_10988736.htm.

两整治一改革职能治理措施 篇5

两整治一改革职能治理措施范文为了全面推进国土资源领域腐败问题治理工作，根据《遵义市国土资源局党组关于认真开展“两整治一改革”专项治理工作的通知》精神和专项治理工作实施方案要求，结合我县实际，制定本实施方案。

一、指导思想

认真贯彻落实科学发展观，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，加大国土资源领域重点环节和关键部位腐败问题治理力度，规范土地和矿业权交易市场，规范权力运行和工作人员行为，严肃查处腐败案件，着

力推进制度创新和源头防腐，为国土资源事业改革发展和社会进步提供有力保障。

二、目标任务

这次专项治理行动的目标任务是：着力整治土地和矿业权交易市场中存在的突出问题，着力整治和解决国土资源系统干部队伍廉洁从政存在的突出问题，着力纠正工作不落实、程序不规范、监管不到位的问题，严肃查处违纪违法行为和腐败案件，建立健全制约监督机制，有效遏制腐败案件发生。

（一）开展土地和矿业权交易市场专项整治

主重点整治利用工作之便插手土地整治项目的立项、设计、招投标、资金分配使用和工程验收谋取私利等行为，切实加强项目实施管理。强化工程建设领域突出问题专项治理。切实纠正土地开发整理、地质灾害防治、矿山环境恢复治理项目招投标和实施工作中程序不规范、标段设置不合理、监管不到

位的问题。

强化监管措施，要任务：从解决土地和矿业权出让中存在突出问题入手。规范市场交易行为，健全完善制约监督机制和制度，切实解决土地和矿业权出让中的腐败问题，促进加快建立统一规范的土地和矿业权交易市场。

违反规定设置和修改土地出让条件和擅自改变发改、规划部门确定的项目及用途等问题；着力解决领导干部违反规定插手干预地价评估和土地出让审批的问题；着力解决领导干部和工作人员故意泄露出让信息，进一步规范土地使用权交易市场。着力解决国有建设用地出让中规避招拍挂。影响出让公平、公正的问题；着力解决低价出让国有土地、减免或变相减免国有建设用地使用权出让金问题；着力解决集体建设用地审批不合法、不规范问题；着力解决土地储备、土地供应和土地出让信息不公开、不对称等问题；着力解决土地转让、土地确权登记工作不规范等问题。

重点解决有矿不设置矿权，加快建立健全矿业权交易市场。深入治理矿业权交易市场存在问题。滥采乱挖及被动设置采矿权问题；重点解决粘土、砂石矿权设立、审批、储量评估、采矿权价格评估不规范问题；重点解决矿业权出让中搞量身定做、暗箱操作、借机谋利问题；重点解决采矿权到期后延续登记不及时、不规范问题。

规范土地征收储备行为。收购土地遴选价格评估机构应坚持公开、公正的选择方式，加强对土地征收储备工作的管理。进一步理顺土地储备机构的职能职责。土地前期开发必须按规定通过招标方式选择工程实施单位，各部门及所属事业单位，不得直接从事土地一级市场开发。加强对土地征收储备机构工作人员的教育管理，建立健全约束监督机制，提高土地征收补偿标准及结果的透明度，防止在土地征收储备工作中收受贿赂、徇私舞弊等腐败问题的发生，确保公平公正。

严格规范执法监察工作人员行为，进一步规范执法监察行为。加强执法监察队伍和制度建设。严格禁止在执法监察工作中办人情案、关系案、以罚代法和滥用自由裁量权，防止以案谋私，有案不查、瞒案不报、执法“放水”等渎职腐败问题的发生。

（二）开展整纪纠风专项整治

对本单位（部门）腐败案件多发频发，严格落实廉政规定。按照党风廉政责任制和行政问责的有关规定。造成严重后果和恶劣影响的要对主要责任人实施问责。行风评议中评价较差、排名靠后的局党委要对部门主要负责人进行诫勉谈话，被约谈单位要向局党委作出说明。对问题较多又不能及时整改纠正的由局党组会同纪检监察机关，按照干部管理权限提出干部调整的意见和建议。

全面排查国土资源管理中易发腐败问题的薄弱环节，主要任务：认真开展廉政风险点排查和自查自纠工作。坚决纠正干部队伍中存在突出问题，规范

工作人员行为，查处违法违纪案件，制定防范监督和查纠整改的措施，进一步健全机制、完善制度，促进干部廉洁从政，实现全县国土资源系统行风评议名次上升、违法违纪案件数量下降的阶段性目标。

全面排查管理漏洞和廉政风险点，开展廉政风险点排查。针对国土资源系统现行制度、关键岗位、核心业务、重点部位和环节。制定具体防范措施。重点围绕土地和矿业权出让审批、土地登记、土地整治、征地补偿、调查评价、地质灾害防治、执法监察等方面，堵漏补缺、建章立制。

针对存在问题制定整改措施，开展自查自纠。组织动员全系统干部职工依据《廉政准则》全面开展自查自纠。并切实落实到位。明确自查自纠的政策和时限，本着自纠从宽、被查从严的原则，对在规定时限内主动纠正问题的从轻处理；对存在问题又不主动自查自纠的按照有关规定严肃处理。

按照干部管理权限，严肃处理不廉洁行为。结合国土资源管理工作实际。国土资源系统工作人员有下列行为的应先停职或免职，并按有关规定和程序予以处理：一是土地矿产审批和出让中违反程序、弄虚作假的二是违规操作、插手土地矿业权评估和出让的三是利用工作之便，项目安排、资金拨付、资质审批、干部提拔任用等方面打招呼、协调运作，为自己或他人谋取私利的四是国土资源执法中，以案谋私，有案不查、瞒案不报、执法“放水”五是项目招投标、实施和资金使用中违规操作、弄虚作假的六是土地、矿业权登记发证或审查不严乱办证的七是土地征收补偿安置中虚列补偿项目、谎报多报、套取征地补偿款，中托关系、拿好处、随意减免费用。为自己和他人谋取好处的八是行政征收、行政处罚中不使用专用票据，截留上缴税费，私设小金库的九是工作人员不勤政、不作为或者不按规定程序和期限办事，造成重大工作失误的十是基层

国土资源管理工作人员不尽职责、滥用职权、吃拿卡要，造成恶劣社会影响的非法批准、低价出让、擅自改变土地用途和采矿权范围等行为；二是违规出让土地使用权矿业权，严肃查处违纪违法案件。重点查处十类违纪违法案件：一是土地和矿业权出让审批中。或在招拍挂中量身定做、滥设前置条件等行为；三是擅自修改调整土地利用规划等违规违法行为；四是土地调查、土地确权登记发证和采矿许可证发放中违规操作，弄虚作假等行为；五是利用工作之便插手项目的立项、设计、招投标、资金使用和工程验收谋取私利等行为；六是虚报耕地复垦数量和倒卖补充耕地指标的行为；七是执法监察中，滥用自由裁量权谋取私利的行为；八是土地使用权、矿业权有偿出让、转让、储量评审和工程项目的评估中与中介机构、委托方互相串通，索贿受贿行为；九是擅自减免或缓缴土地出让金和矿产资源规费的行为；十是套取专项资金，设“帐外帐”小

金库”滥支乱花、贪污挪用的行为。

（三）深化国土资源管理制度改革

搞好二次土地调查成果数据库建设和维护更新工作；加强凤冈县基础地理空间框架项目争取力度，全面推进政务公开。要充分发挥二次土地调查成果和基础测绘成果的作用。积极配合省厅完成全省国土资源利用“一张图”和土地“批、供、用、补、查”综合电子信息平台建设工作；充分利用“土地市场动态监测与监管系统”强化对土地审批、供应、开发利用的全程监管；充分利用矿权核查成果和矿业权统一配号系统，逐步将矿产资源勘查开采纳入遥感监测范围；充分发挥“国土资源网站”局长信箱”和“12336违法案件举报电话的作用，接受社会公众的咨询和监督。针对社会广泛关注的土地、矿业权市场中的热点问题，坚定不移地推动国土资源系统政务信息公开，公开发布并接受社会监督。

体制机制改革创新不到位，主要任务：着力解决国土资源管理制度不完善。

权力缺乏有效监督和制约等问题，进一步转变管理职能，深化审批制度改革，建立权力监督制约机制，推进阳光行政，结合各自实际，出台一批切实可行的规章制度，建立健全长效机制。

切实转变行政管理职能和资源配置方式，进一步转变管理职能。坚持以市场需求为导向。加强从重微观到重宏观、从重审批到重监管、从重项目安排向制度设计的转变，把权力和责任真正放下去，把服务和监管真正抓起来。继续推进土地和矿业权配置的市场化进程，压缩自由裁量权，加快建立规则统一、程序科学、公开透明的土地和矿业权交易市场。加强对土地整理、土地估价、储量评审和矿业权评估机构的管理，严禁行政人员在经营性事业单位或中介机构交叉任职，切实做到政事分开、管办分离。制定土地估价管理办法和矿业权评估行业管理办法，建立中介机构廉洁从业和诚信档案，加大中介机构和从业人员违法违规责任追究力度。

规范权力运行，进一步规范权力运行。加强行政审批、资金管理、项目安排、干部人事制度等权力运行的重点部位和关键环节的监督。从源头上预防腐败。进一步推进土地出让和矿业权审批制度改革，继续严格实行接办分离、网上报批、联网审查、集体会审、限时办结、结果公开，接受社会监督。强化行政执法权的监督，敢于碰硬，不怕得罪人，严格查处违法违规案件。强化干部人事管理监督，积极推进干部人事制度改革，特别是要请示县党委政府进一步完善干部轮岗交流制度，要加大国土资源部门负责人和系统内部管土地、管矿产、管项目、管执法、管人事等关键岗位干部的交流力度。加强财务管理，加快建立财务电子监管系统，对大额资金、专项资金等实施在线全程监管，完善预算编制和执行情况报告和通报制度，并加强内部经济审计和离任经济责任审计。

三、方法步骤

按照国土资源部总体要求和省国土资源厅、市国土资源局的安排部署，这次专项整治行动从年9月开始，至年月结束。今年分三个阶段组织实施。

第一阶段：学习动员阶段（年月日到月日）

主要工作：县局和各乡镇国土资源所分别召开“两整治一改革”专项行动动员大会，层层进行思想动员，认真学习传达中纪委等四部委院和省厅电视电话会议精神，学习国土资源部、省厅通知和省、市工作方案，统一思想，提高认识；县国土资源部门成立专项整治行动领导小组及办公室；依据国土资源部和省厅通知精神及省、市工作方案，结合实际，制定相应工作方案和阶段日程安排。

具体要求：县国土资源局和各部门要及时召开党支部会议，学习传达中纪委、监察部、最高人民检察院和国土资源部领导同志在全国国土资源领域腐败问题治理电视电话会议上的重要讲话精

神，认真动员部署，充分认识开展“两整治一改革”专项行动的重要性和必要性，统一思想，提高认识，切实增强开展专项行动的责任感和紧迫感。

第二阶段：廉政风险排查阶段（年月日到月底）

主要工作：集中开展廉政风险点大排查，由县专项治理领导小组抓总，各股室（部门）配合，结合各自实际，重点围绕土地出让、矿权审批、项目实施、项目招投标、执法监察、土地登记、征地补偿、财务收支和干部管理等10个方面，全面排查薄弱环节、制度漏洞和廉政风险点。

具体要求：要认真梳理部门和关键岗位的权力，弄清手中有哪些权力、从事哪些行政工作、权力性质与来源、权力主客体以及职权对应情况，弄清哪些部位和环节在用权上缺乏有效监督和制约，哪些部位和环节容易滋生腐败问题。针对各自从事的不同行政工作。在此基础上，编制和公示行政权力目录及运行

流程，提高权力运行的透明度。

第三阶段：自查自纠阶段（年月上旬到年月底）

主要任务：以土地矿业权审批和出让、项目管理、土地收购储备、土地登记等部门为重点，集中开展自查自纠，对各部门查出的问题，逐件逐个进行梳理，分清类别，逐一进行整改。

具体要求：各部门要依据《廉洁从政若干准则》，结合实际，制定出切实可行的自查自纠方案，对自查自纠工作的时间进度、工作步骤和工作方式等作出具体安排。要明确自查自纠的的政策和时限，本着自纠从宽、被查从严的原则，对在规定时限内主动纠正错误的，从轻处理；对存在问题又不主动自查自纠的，按照有关规定严肃处理。

按照国土资源部和省厅的部署，各部门要在今年年底前全面完成风险点排查和自查自纠及整改工作，并提交总结报告。对于明年专项行动的开展，待部、省统一部署后，再作具体安排。

四、几点要求

开展“两整治一改革”专项行动，是治理国土资源领域腐败问题的重要举措，也是推进国土资源事业改革发展必要手段，各部门一定要把这项工作摆上重要议事日程，高度重视，扎实推进，确保活动取得实效。

（一）要主动作为。要站在讲政治和讲大局的高度，积极推进专项行动，主要领导要亲自部署，亲自过问，亲自协调，亲自督办。要以“等不起的紧迫感，慢不得的危机感，坐不住的责任感”，全力以赴投身到专项行动中去。要旗帜鲜明，态度坚决，不能有丝毫懈怠，不能避重就轻，不能以各种理由和客观原因回避矛盾和问题，敷衍塞责，搞形式主义。

（二）要强化督查。要加强督促检查工作，掌握工作进度，督促工作落实，对工作重视不够、组织不力、行动迟缓，甚至敷衍塞责的，要严肃追究责任。各级领导小组要结合本部门实际，根据工

作进展情况组织开展经常化的督促检查，确保各阶段工作目标任务落到实处。县局将组织督察组，于10月下旬对各乡镇国土资源所、局各部门专项治理工作进行督察。

（三）要协调联动。在专项行动中，要多向市局党委和县委政府汇报，加强与纪检、监察、检察机关的沟通交流和协调联动，建立制度化、常态化的协调联络机制，形成齐抓共管的工作格局。要把“两整治一改革”纳入工程建设领域突出问题专项治理的重要内容，相互结合、整体推进。

（四）要靠实责任。各部门一定要充分发挥专项行动的主体作用，积极主动地开展工作，建立起主要领导负总责、分管领导各负其责、具体工作责任到人的工作机制，明确工作任务，细化工作责任，加强责任考核，做到一级抓一级，层层抓落实。

（五）要严把政策。“两整治一改革”专项行动政策性强，要吃透政策依据

和有关规定。对国土资源领域的腐败问题，要实事求是地区别对待，要注意保护领导干部的工作积极性，注意区分工作失误与腐败问题的界限，区分自查自纠与被查不纠的界限。对于压案不查、顶风违纪的，要从严处理；对于反映系统外人员的问题，要主动向地方纪检部门报告。

职能改革 篇6

[关键词] 转变职能；乡镇治理

党的十八届三中全会在“加快转变政府职能”和“健全城乡发展一体化体制机制”中，提出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，这为今后的乡镇治理及新型城镇化提出明确的政策指引。

一.乡镇政府现状及存在的问题分析

1.乡镇政府职能转变不到位

在传统体制下，政府被视为无所不知、无所不能，与百姓密切接触的乡镇政府更是扮演着“大包大揽”的角色。随着社会主义市场经济在我国的发展，这种全能型政府的理念还依然存在，乡镇政府及其下属行政机构“该管的没管或者没有管好”，或者“管了不该管的事”，管理“越位”、“缺位”和“不到位”的现象时有发生。

2.乡镇机构设置不尽合理

乡镇政府一般由乡镇政府内设机构和乡镇政府部门机构共同组成。内设机构主要有乡镇政府办公室、民政、计划生育、教育和统计站等；乡镇政府的下属部门，通常称作“七站八所”，这些机构有的由乡镇政府直接领导（如：文化站、经管站、农机站等），有的接受乡镇政府和上级政府职能部门的双重领导（公安派出所、工商所和税务等部门）。实行双重领导的乡镇站所，主要是上级政府职能部门的派出机构，是以乡镇政府的领导身份出现在乡镇，所以乡镇政府很难领导或管理这些派出机构。乡镇机构设置存在严重的“条块分割”问题，削弱了乡镇的管理职能，将乡镇政府肢解为一级不完全的政府。

3.鄉镇人事制度有待完善

乡镇干部队伍结构不尽合理。不少乡镇干部没有接受过正规的高等教育，法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏，文化素质低、科技水平低和致富能力低的状况仍旧存在。

人才流失严重。乡镇“引进”的高素质人才，往往是到下面 “镀金”，挂职锻炼、新任公务员有的往往成了匆匆过客，真正扎根基层工作的较少。乡镇政府成为一个跳板，上级政府和相关部门纷纷借调乡镇人才，有些人员的人事关系仍然留在乡镇，却为“别人”干活，这样既占用了乡镇工作人员的编制，又增加了乡镇的财政负担。而土生土长的乡镇工作人员，虽然经验丰富、业务熟悉，却因为乡镇主要领导多从上级机关下派而升迁难，感到政治上没有出路、经济利益上相对受损，工作积极性难以充分发挥，出现消极怠工或者转向其他行业。

4、缺乏科学的考核机制

当前对乡镇政府的考核指标主要由财政收入、计划生育、社会治安综合治理和招商引资等组成，表现出唯上不唯下，唯数字不唯事实的现象。在各种指标的驱动下，乡镇政府忙于应付各种检查、接待，写汇报材料、填数字，为传达文件而召开会议，很多事情是与提供农业服务没有直接关系的。偏多的“一票否决”和“属地管理”成为乡镇政府的“紧箍咒”，束缚了乡镇政府的手脚，也加大了乡镇政府的行政成本和降低了行政效率。

二、加快转变政府职能，实施乡镇政府改革

1、进一步简政放权

关于简政放权，中共中央、国务院在1986年就提到，县级政府的许多部门在乡镇设分支机构，这些分支机制在乡镇统得过多过死，已经使乡镇政府很难统一管理本行政区域内的工作；下放政府职能给乡镇，同时尽快建立乡一级的财政，赋予乡镇相应的管理权限。当时虽然起到的“简政”的作用，但也为日后的乡镇政府机构膨胀埋下了“伏笔”。

十八届三中全会再次提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这不仅是上下级政府间的简政放权，加强乡镇政权建设，赋予乡镇级政府和其责任相适应的权力，将乡镇政府建设为一级“权、责、能”相统一的农村基层政府；同时更重要的是向农民简政放权，“加快构建新型农业经营体系”“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，“赋予农民更多财产权利”，全面放开建制镇落户限制，这些都为城乡一体化的建设提供了制度保障和发展空间。

2、科学设置乡镇机构

回顾30多年乡镇机构改革历程，就会发现只要乡镇政府作为国家从农村社会汲取资源的一种“工具”，就会陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。所以只有取消乡镇政府“赋敛”的职能，与百姓的服务需求相适应，与新时期公共服务为主要功能的机构设置相适应。

十八届三中全会明确提出：“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”鉴于此，必须对现有的乡镇机构进行必要的改革与创新，将乡镇政府改造为成真正为农民提供公共服务的一级组织，改革“七站八所”，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。通过“以钱养事”，变政府直接提供公共服务为市场化运作、政府购买，从而建立政府、市场和社会多元合作的公共服务模式。无论是“三办（平安办、经济办、服务办）”还是“三办一所（党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、财政所）”，重要的是坚持走中国特色新型城镇化道路，更好的为基层农民提供公共服务和农业技术服务为主。

3.完善发展成果考核评价体系

改善对乡镇政府的考核评价机制，变对上的单向负责到对上和对下的双向负责。乡镇政府是基层政府，是直接为农民提供服务的机构，问责制度的安排理应听到农民的声音。目前的考评体系主要体现了上级政府对乡镇政府的指标要求，而乡镇政府的服务对象——乡村民众有时却成为局外者。改进乡镇工作考核办法，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。考核重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效，从注重经济发展转向公共服务和农村治理，尤其要突出对“为农服务”绩效的考核。

参考文献：

1.吴理财.改革与重建——中国乡镇制度研究[M].北京：高等教育出版社，2010.

作者简介：罗政军，中共丹东市委党校

职能改革 篇7

一、岐山县乡镇机构改革的主要做法

2001年以来, 岐山县曾进行过乡镇机构改革, 取得了一些成效。但乡镇机构内部设置人员构成不合理, 职责不清, 人浮于事, 效能低下的现象在乡镇没有得到彻底改观。取消农业税后, 农村工作格局发生了重大转变, 乡镇工作重点转向提供公共服务、引导示范农户以及营造良好发展环境上。形势呼唤乡镇职能转变, 倒逼乡镇机构改革。2005年, 省上将岐山县作为乡镇机构改革试点县, 岐山县及时调整改革思路, 认真组织了以转变乡镇政府职能、提高社会管理和公共服务水平为目标的乡镇机构改革试点。

一是积极转变乡镇职能, 适应经济社会需要。在乡镇机构改革工作中, 把转变乡镇政府职能作为机构改革的关键和核心。经过深入调查研究, 县委、县政府对乡镇政府的职能进行了重新明确, 即:贯彻落实政策、发展农村经济、管理社会事务、提供公共服务、维护社会稳定。新的职能定位解决了过去存在的重管理、轻服务;重经济发展、轻社会事业进步;重上面下达任务、轻农民现实需要;习惯于行政命令、不善于发挥市场作用等种种弊端。乡镇干部的工作方式也逐步由微观管理向宏观管理指导转变, 由计划手段向市场引导转变, 由行政命令向管理服务转变。乡镇政府和乡镇干部角色转换, 使大家明白了在新形势下乡镇应该干什么, 应当怎样干, 怎样才算干好的道理。促进了乡镇政府职能由“缺位、错位、越位”向“补位、到位、本位”回归。

二是大力整合乡镇机构, 合理精简人员编制。根据乡镇职能需要, 乡镇行政机构只设立党政办公室, 其余工作设11个干事和助理员岗位, 按岗位配备人员;保留人武部、财政所和司法所。这样设置, 有利于工作的协调配合和人员力量的整合, 也兼顾了上下对口关系, 增强了乡镇工作的主动性和自主性。乡镇事业单位统一设置为农业技术推广站、计划生育技术服务站、农村财经管理服务站和社会事务所;撤消各乡镇教育组和教育专干, 相关职能由乡镇中心小学承担。通过合理设置机构, 理顺了管理体制, 推进了乡镇职能转变, 有利于服务农村经济社会管理和发展。县上给改革后的乡镇内设机构和事业单位统一制作了牌匾, 刻制了印章, 达到规范统一。在编制核定中, 综合考虑乡镇人口、面积、财政收入及撤乡并镇等因素, 按机构改革方案分别核定了行政事业编制。行政编制比改革前精简10.6%, 事业编制精简18.8%, 乡镇人员编制与农业人口比例由1﹕553下降为1﹕648。乡镇领导实行交叉任职, 职数均核定为6名, 全县乡镇领导职数比改革前精简10%。编制管理中, 严格实行“编制部门核准编制、人事部门核定人员和工资、财政部门核拨经费、银行统一发放”的管理办法, 确保乡镇行政、事业编制只减不增。

三是妥善清退临时人员, 减轻乡镇运转压力。乡镇机构改革前, 各乡镇有480名临聘人员。这些人曾为农村工作做出过贡献。农村税费改革后, 他们的工作对象减少了, 失去了工资来源, 成为乡镇运转中的“老大难”问题。为了稳妥做好此项工作, 岐山县认真摸清临聘人员的人数、工作年限等, 制定了公开、公平、公正制定清退方案, 耐心细致地做好思想政治工作。县上充分考虑临聘人员的实际困难, 根据他们的工作年限核定了经济补偿金和生活医疗补助。全县共发放清退补偿金和生活医疗补助345.6万元、拖欠工资247.2万元。做到走的愉快, 乡镇稳定, 工作不受影响。

四是因地制宜撤并村组, 适度扩大村级规模。结合乡镇机构改革, 对全县建制村合理调整和撤并, 使乡镇机构改革和村级组织改革相衔接, 做到上下互动提高效能。1 500人以下的行政村不再保留, 条件成熟的1 500人以上的行政村也予以撤并。村组干部职数根据本村人口、经济情况确定4-5人, 推行村干部交叉任职, 提倡和鼓励村干部兼任村民小组长。按照德、能、勤、绩、廉的要求, 选拔政治素质好、办事公道、作风正派的人担任村干部。在全县范围内组织了两次公开选拔村级主要干部活动, 共有90人被选拔任用。撤村并组后, 全县行政村由183个减少到144个, 精简21.3%;村干部由763名减少到630名, 精简17.43%;村民小组和组干部均由原来的1 341个减少到984个, 精简26.6%。

二、乡镇机构改革成效

2006年的乡镇机构改革已过去5个年头, 改革的成效随着农村综合改革的深化日益显现。

一是转变了政府职能, 提高了工作效率。通过改革, 乡镇机构设置得到规范, 领导职数得到精简, 干部素质明显提高。乡镇机构改革后的第一年, 全县14个乡镇全部完成了年度目标任务, 其中10个乡镇超额完成任务。当年岐山县曾遭受多年不遇的暴雨、雪灾, 乡镇能带领群众克服困难, 从一个侧面也反映了乡镇机构改革带来的活力。改革更重要的是把乡镇政府的职能转到促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护社会稳定上来, 工作模式由管理型向服务型转变, 工作重心真正转到为农民群众服务、创造良好发展环境上来。管理方式由以行政手段为主, 转变为更多地运用经济、法律、民主和教育的手段。祝家庄镇在乡镇机构改革后, 积极探索为民服务的新路子, 通过组织群众外出学习、聘请专家培训、争取信贷支持、提供营销信息, 大力发展苹果产业。目前已建成精品果园2 000亩, 年产值1 200万元。还引导农民成立苹果专业合作社和养殖业协会等农村经济合作组织, 促进了全镇“一村一品”产业向规模化、规范化发展, 深受群众好评。

二是加强了干部队伍建设, 改善了党群干群关系。乡镇机构改革使乡镇干部经受了一次大洗礼, 通过公开公平公正竞争, 使素质高、能干事、民意好的优秀干部充实到乡镇领导班子和重要岗位, 优化了乡镇干部整体素质。上岗后的乡镇干部十分珍惜自己的工作岗位, 增强了改进工作方法的责任感和紧迫感, 提高了为农民群众服务的意识, 工作由“要我做”变成了“我要做”, 以强烈的竞争意识、责任意识, 把更多精力和时间投入到为群众谋利益、办好事上, 农民得到了实实在在的服务, 群众来信来访明显减少, 党群干群关系明显改善。大营乡机关干部积极争取建设项目和发展资金, 努力改善全乡的基础设施条件, 近年来带领群众兴修、整修水泥路29.7公里, 实现了村村通水泥路, 极大地方便了群众的生产生活, 赢得了广大群众的一致赞扬。

三是解放了农村生产力, 推动了农村经济发展。乡镇机构改革使乡镇把更多的精力投入到经济工作上。在国家政策支持下, 通过实施各项惠农补贴政策, 减轻了农民负担, 增加了农民收入, 一减一加使农民有更多的资金投入生产, 激活了农村社会生产力, 促进了农村经济发展。2007年, 在遭受严重自然灾害的情况下, 全县粮食总产达到31.8万吨, 创岐山县粮食生产历史新高。通过完善县乡财政管理体制, 理顺了县乡分配关系, 调动了乡镇培植财源、抓收入的积极性。

国企改革中政府职能相关问题研究 篇8

一、国有企业改革的概念

在改革开放之前的计划经济体制环境中,政府部门号召全国根据计划与比例发展国民经济的要求,合理组织各部门按照统一的计划标准来配置国民经济中的人力、财力和物力。国有企业在计划经济体制下,统一由国家来进行分配和管理。而随着社会经济的不断发展,传统体制下的国有企业出现了条块分割、各自为政、效率低下等问题,严重制约了国民经济的发展。为此,政府开始逐渐意识到国有企业改革的重要性。1978年,十一届三中全会的召开标志着国有企业改革的步伐开始。国有企业改革发展至今,其改革历程可分为初步探索、制度创新以及纵深推进三个阶段。从本质上来讲,国有企业的改革是生产力与生产关系之间的相互作用,是中央推动与地方实践上下结合的产物,我国的国有企业改革符合社会主义市场经济建设的客观需求。虽然针对国有企业的市场化改革问题已经确定了大致的方向,但面对复杂的社会经济环境,新时期国有企业的改革仍然需要面临巨大的压力和挑战。

二、国有企业改革与政府职能定位之间的关系

政府职能通常包括经济职能、政治职能、文化职能以及社会公共服务职能等内容,它是政府机构在一定时期内根据国家与社会发展需求所发挥的作用与功能。政府部门有着非常大的权利,政府部门的职能定位与国有企业改革之间的关系,可以概括为如下几点:

1. 相辅相成的关系

政府通过调整自己的职能定位,能够在一定程度上推动国有企业的改革。同时,国有企业的改革模式也能够确定政府部门需要怎样的职能定位。因此,二者有着相辅相成的关系。

2. 指导的作用

政府机构通过对国有企业的考核与科学评价,准确定位自己的职能,从而指导国有企业的改革方向,加快国企的改革进程。

3. 约束与调节的作用

政府的职能定位可以有效约束和控制国有企业在改革过程中出现的诸多不良现象,从而帮助企业发现和解决改革中的问题,调节和推动改革历程的健康发展。

三、国企改革中政府职能问题分析

1. 政府职能与经济体制的脱节,引发国企改革矛盾

在计划经济体制的环境中,政府部门形成了集国有企业所有者职能、社会经济管理职能以及经营者职能于一体的经济职能体系,正是这种全面的政府职能,使得在市场经济体制之下产生了如下一些矛盾。举例来讲,政府部门职能过于全面,导致缺乏足够的精力去关注国有企业的经营状况,也无法履行国有企业所有者的职能,只能延续传统的计划经济模式来管理企业。而许多特殊领域之内的国有企业对政府部门有着很强的依赖性,没有充足的条件来成为独立市场经济主体,无奈之下只得受制于政府管理。另外,部分国有企业还被迫承担起了政府分配的社会职能,导致企业只能以政府附属品的形象出现在公众视野内。长此以往,由于政府职能与市场经济体制的脱节而导致的问题将会越来越严重,从而影响到国企改革的进程。

2. 出资与监管制度不完善

在《企业国有资产法》出台之后,我国逐渐确立了以国务院和各级人民政府为出资人,国资委和各级地方人民政府根据国务院规定设立的国有资产监督管理机构代表国家履行出资人职责的机构。这也就是说,国资委一方面作为出资人履行职责,另一方面又肩负着国有资产的监督管理职责。同时,“国新”公司的成立在理论上来讲使得国资委的双重职能在央企层面上被分离开了。然而在现实中,出资与监管二者的关系常常混淆,由于处理不好出资人和监管之间的关系,导致了监管不力或者不公平竞争的问题发生。例如,山西煤炭的产供销问题仅仅在一两年之内就重新回到了改革前的行政全程管制模式,这种所谓的政府创新,实则反映出了政府职能在一定程度上的缺失。

3. 政府在国企改革中控制行为体现不够突出

政府机构是国有企业改革过程中的主力军,而在许多地方的国企改革中,经常会出现国有资产负债问题或国有资产的定价问题无法得到有效解决,究其原因主要在于政府机构在企业的改革过程中控制行为不够突出,将过多的精力投入到了其它一些无关紧要的问题上,最终导致了上述重要问题长期无法解决。通常来讲,政府机构在国企改革中有着很大的控制权利,而且也能够通过政府自身拥有的政治、经济等各项职能对国企改革中的不合理地方进行整治,对改革中合理的地方大力推广。然而,就实际情况来看,不少的地方政府都没有充分发挥出自身的职能优势,也没有充分利用其拥有的控制手段,导致国企改革中出现了一系列的问题。

4. 国企改革制度创新不够

国有企业的制度创新需要一批有活力且实干的综合性人才,而实际的改革过程中需要企业的创新制度都不够完善,具体来讲:(1)有的企业中创新机会成本过高,导致前期投入资金和精力大,一些中小型的国有企业无法承受,难以达到创新要求。(2)现阶段我国针对版权和专利的保护力度有限,一个新的制度创意出来如果无法为创造者赢得期望中的价值,该项创新制度后续也就难以得到有效的落实。(3)国企的高层领导频繁更换,也是企业改革制度创新不足的重要因素。在任的领导往往只求业绩,忽视了制度创新对于国企改革和企业经营状况的影响。因此,在一些企业的改革过程中就会出现企业员工成份转换困难,社会职能难以剥离等问题。

四、当前国企改革中政府职能转变的对策及建议

1. 健全社会保障体系

社会保障制度是国有企业改革中的重要环节之一,只有建立起一套完善的社会保障制度,才能促进国有企业在改革中尽快地拜托沉重的历史包袱。现阶段,社会保障的滞后问题是阻碍国有企业进一步深化改革的主要因素。政府作为制度的主要供给机构,应当采取有针对性的措施来完善社会保障制度,如医疗保险、失业保险等。具体来讲:

(1)对国有企业的逻辑边界进行合理界定。国有企业在我国国民经济中占有重要的比重,它是政府调节经济的主要手段之一。因此,国有企业应当有别于普通的私营企业,应具有严格的逻辑边界,即企业的存在领域问题。在市场经济环境中,政府的主要价值应当在于市场作用不能发挥作用的地方,而国有企业作为政府的一种调控工具,也应当存在于市场失灵的公共产品以及准公共产品之中。所以,这就要求政府部门对于国有企业的存在领域先给予一个明确的界定,而不是简单地制定国有企业退出机制或减少国有企业数量。

(2)将国有企业的资产和收益变现,以此来补充社保基金。目前,针对部分国有企业退出问题已经达成共识,这也是政府消除垄断、开发民营企业空间的主要途径之一。为此,可以将国有企业退出的部分国有资产以及国有企业的收益,来适当补充社保基金。

2. 建立现代企业制度

(1)重点推行政企分开。重新界定国有企业和政府部门之间的关系,坚持“政企分开”、“政资分开”以及“所有权与经营权分开”三项原则,以此来确定国有企业在市场中的主体地位,转变政府职能。具体来讲,首先应当推动国有企业中的政企脱钩与资产的整合工作,理顺企业的管理体制和经营机制,促进国有企业的整体发展。其次,分类推进各委办局所属国有企业的事企分开与政企分开,捋顺国有出资人的关系,在辖区内建立起经营性国资,对国资管理体制进行集中统一监管。最后,加快调整步伐,对现存的政企分开方面的新问题进行研究,不断总结和完善经验。

(2)去行政化。国有企业的改革应当积极借鉴国内优秀城市的经验,企业领导人积极主动地消除行政观念和头衔,促进国企的管理体制向着市场化的方向快速转变。为了达到这一目标,可以从以下几方面着手:首先,企业领导人应彻底摆脱“官本位”的观念,将除掉权利作为落实制度的基础,从根源上斩断二者之间的关系,以此来促进管理理念的根本性突破。其次,理顺企业的管理体系,过去一些国有企业中,从中央政府到地方组织部门都要参与进去管理企业的阶层干部,这样就容易造成在企业中即使不讲行政级别,而实际的工作中仍然会有行政级别的存在。为此,国企的改革中可以将干部界定为行政和企业两个概念来分别予以管理。在行政方面的干部,直接交由企业组织部门来管理,而企业的干部则让国资委的来进行管理。这样,从组织体系上将二者分离开来,就等于从组织层面上斩断了二者的关联性。最后,国有企业在福利和薪酬方面应当制定相关的企业标准,并且企业中的大小会议也不应当再受到行政方面的硬性约束,而是以企业自身的发展需求为出发点,从而使得国有企业的干部自觉与行政级别分离开。

3. 加强国资委监管的有效性

好的制度模式需要配合有效的监督体系。国资委作为国有资产的监督部门,肩负着监管国有企业改革和重组的重任,国资委的监督行为也应当受到监督,才能确保其监督行为的有效性。常见的监督模式有内部监督和外部监督两种形式。内部监督指的是在组织内部设置专职的监督体制,自上而下地对组织行为过程进行监督;外部监督则是指除了本组织之外的其它个人、机构对该组织的监督。就针对国资委的监督来讲,也可以从内部监督和外部监督两种形式来开展。

一方面,内部监督应当由国资委内部职能机构来完成。例如,监事会工作局来承担对国资委的内部监督工作,通过监事会工作局可以实现对国资委内部人员工作执行情况和绩效水平的监督。另一方面,针对国资委的外部监督模式,可以根据《企业国有资产法》中的相关规定:“各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告,组织对本法实施情况的执法检查等,依法行使监督职权。第六十四条,国务院和地方人民政府应当对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督。”上述规定中指出了国资委的外部监督主体由各级政府和人大来承担,其中虽然没有明确细化监督的细则问题,但由于国资委本身是政府的一个职能机构,所以,为了避嫌,外部监督机制的构建则应当主要由人民代表大会常务委员会来进行。

结语:国有企业在我国国民经济中占有着举足轻重的地位,新时期国有企业正面临着前所未有的深化改革挑战。政府部门在国企的深化改革中扮演着重要的引导角色,政府可以通过自身的各种职能来行使其权利,有效推动国有企的改革历程。现阶段,我国部分国企改革中政府的职能没有能够很好地与市场化模式相结合,也没能梳理好政府与市场之间的关系,导致了国有企业的深化改革过程缓慢。为此,在新一轮的改革中,政府部门有必要认清自己在企业中扮演的新型角色和地位,通过对自己职能的重新定位来充分发挥自己的主导作用。

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职能改革 篇9

一、加快转变政府职能, 构建服务型政府

加快转变政府职能, 构建服务型政府, 是党的十六届四中全会在深化行政体制改革问题上做出的重要决策。政府只有把重心放在服务上, 才能适应市场经济的要求, 加快我国经济建设的步伐。

我国正处于由计划经济向市场经济的转型过程中, 在计划经济体制中, 社会的一切资源, 包括企业的产、供、销活动都由政府垄断。改革开放之后虽然打破了政府垄断一切的格局, 但由于长期受计划经济的影响, 政府部门形成了垄断的惯性。再加上一些企业热衷于对政府的依赖, 习惯听命于政府的指挥与安排, 遇到经营问题总想去找政府。因此, 应通过积极推进政治体制改革, 加快政府职能转变的步伐。对那种长期存在的政企“明分暗不分”、“此分彼不分”, 变换不同手段和方式维持政府对企业的控制等问题, 应采取有效措施予以坚决、彻底的解决。明确界定市场经济条件下政府的职能范围, 从权力配置上消除产生垄断的前提和条件。

打破垄断的根本办法是加快政府职能转变和机构改革的进程, 建立与市场经济要求相适应的国有资产管理和运营体制, 割断企业与政府的直接联系, 真正实现政企分开、政资分开、政事分开。理顺政企关系, 明确政府应该做的和不应该做的, 有利于政府做好应该做的事情, 提高政府工作效率。政府应从直接干预企业和社会的烦琐事务中解脱出来, 将主要精力集中于制定规则、政策引导、依法监督等方面。因而, 政府机构要进一步精简。同时, 政府将从“命令者”和“指挥者”逐渐演变为“服务者”和“合作者”, 增进与社会、企业合作意识, 促进社会整合能力的不断提高。

二、对自然垄断产业实行政企分离的政府管制体制

目前, 中国在自然垄断产业还是实行政企合一的政府管制体制。企业的主要生产经营活动, 特别是较大的投资项目一般都是由国家计划安排, 企业没有实质性的生产经营决策权。企业的生产经营成果与自身的物质利益也没有密切联系, 一旦发生亏损, 则由政府财政进行填补, 企业感受不到经营风险。因此, 企业缺乏有效地开展市场经营活动的活力、动力和压力。要使中国自然垄断产业的国有企业具有适应市场经济特点的经营机制, 一个重要的前提是把政企合一的政府管制体制改革成为政企分离的体制。

在自然垄断产业实行政企分离的政府管制体制后, 通过重新规定政府管制的新职能, 政府由直接干预企业的经营活动转变为通过控制与监督企业的主要业务, 以间接控制企业的市场行为, 体现“放小管大”的改革原则。一方面, 这让企业成为真正的市场主体, 具有参与市场经济活动的活力、压力和动力, 促使企业努力提高产业效率;另一方面, 政府又能控制企业的市场行为, 引导企业的经营活动符合公共利益目标。这就使政府从自然垄断产业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者。

有效竞争应该成为政府对自然垄断行业管制的政策取向。提高自然垄断产业的经济效率, 就应该允许较多的企业进入产业进行竞争性生产经营活动, 发挥市场竞争机制作用, 以刺激经济效率的提高。这就要求政府制定放松进入产业的管制政策。为了达到最大产业经济效率, 对一个明智的政府管制政策制定者来说, 不应该只追求规模经济或竞争活力, 而应以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为政府管制的政策取向。

三、改革政府部门行使管制者职能的模式, 建立新的监管体系

为了维护垄断行业的有效竞争, 政府应改革由原来部门行使管制者职能的模式, 尽快建立独立的、专门的监管机构。政府监管机构的建立一般有三种模式:特定行业模式、宽行业模式和多行业模式。在我国, 垄断行业监管权配置的过度分散是最主要的问题, 主要表现在两个方面:一方面, 监管机构设置过于狭窄, 缺少综合性与全局性, 彼此有内在联系的被监管行业往往被人为地分割在不同的监管机构, 如在交通运输领域, 交通部只管理公路与水路运输, 民航、铁路各自有独立的管理部门。另一方面, 统一的监管权往往被分割在行业监管机构与其他综合政策部门之间, 垄断行业政府监管机构在进入、价格、互联互通、标准、经营等方面的主要监管权实际上由计划、财政、工商、技术监管等众多部门分管。这样不仅加大了执法成本, 而且还会导致管制秩序的混乱, 降低执法效率。随着政府机构改革的不断深入, 应考虑设立综合性的交通 (包括铁路、公路和水运、民航) 、能源 (包括电力、煤气等) 、通信 (包括电信、广电等) 等独立监管机构。

四、制定和完善相关法律法规, 将垄断行业改革纳入法制化轨道

监管机构要依法监管, 其职能、监管方式、决策过程要有法律授权, 提高监管机构的透明性与公众参与程度, 实行规范的听证制度等, 防止监管机构成为新的、阻碍市场发育的“婆婆”。依法禁止和防止垄断是市场经济下形成公平有效的竞争制度和秩序的根本性措施。

2007年8月30日, 十届人大常委会第二十九次会议表决通过《反垄断法》, 自2008年8月1日起施行。作为规范市场经济运行的重要法律制度, 《反垄断法》有“经济宪法”之称。随着市场经济发展逐步走向成熟, 《反垄断法》的出台势必对中国大部分行业产生巨大的影响。

第一, 目前集中度较高的行业将受到《反垄断法》的合理调节。反垄断法出台对行业影响最大的莫过于目前处于市场集中度较高的行业, 例如电信、铁路、电力、民航、金融等, 《反垄断法》的通过将会对这些行业的垄断行为产生很大的影响和遏制。同时《反垄断法》也规定, “国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业, 国家对其商品和服务的合法经营活动予以保护”, 但也明确“不得利用其控制地位或专营专卖的地位损害消费者利益”。第二, 给予中小企业足够的发展空间。《反垄断法》维持竞争, 严格限制具有市场支配地位的企业可能排挤中小企业发展的各种手段。《反垄断法》还严格限制企业间可能限制竞争的联合, 但对中小企业在某些情况下可以豁免。这对于众多产品主要出口的中小企业, 联合打开国外市场, 增强中国企业的国际竞争力给予了极大的支持。第三, 对外资企业占比重较高的行业将进行合理规制。跨国并购目前已成为跨国直接投资的首要方式。但是, 在外资并购逐渐带来规模效益的同时, 其垄断带来的排挤民族产业、扭曲市场机制、经济安全等问题也非常突出。外资在华享有的超国民待遇对国内部分产品和产业已经产生了消极影响。《反垄断法》出台之后, 国内企业对于外资并购导致的行业过度集中有了法律的约束工具。面对强劲的国际竞争对手, 国内企业可以依据《反垄断法》相关规定对外资巨头的恶意并购和涉及国家经济安全的并购进行控诉。当然, 《反垄断法》不会限制所有外资并购, 也不会限制外资在中国的发展, 只是针对导致相关市场过度集中的并购行为进行规制。第四, 能够保证企业做大做强和垄断市场行为规制的双重任务的实现。在中国, 《反垄断法》的实施并不是反对企业做大做强, 取得支配地位, 只是禁止优势企业滥用市场支配地位, 排除、限制竞争, 阻碍技术进步, 损害消费者和其他经营者的合法权益。目前, 中国面临《反垄断法》限制垄断行为和发展本国大企业的双重任务。提高产业集中度, 发挥大型企业在资源利用、研发投入和市场导向的作用, 是增加中国企业国际竞争力的必由之路。而实现对垄断行为的合理规制以及鼓励中国企业做大做强, 是《反垄断法》实施中需要实现的双重任务。随着中国经济逐步开放和成熟, 垄断行业的发展将逐步规范, 市场成为调整行业集中度的重要手段。

五、进一步转变政府职能, 以治理行政垄断

我国行政垄断突出表现是行业行政垄断与地区行政垄断, 又称之为“条条分割”和“块块分割”。实行社会主义市场经济, 必须有一个统一开放的大市场作为前提。建立和维护一个自由、公正、开放、有序的市场环境已经作为中国政府对WTO的庄严承诺。无疑, 以人为分割市场、拒绝公平竞争为特征的行政垄断与WTO的原则要求是格格不入的。因此, 治理行政垄断、整顿市场秩序是我国政府在入世后面临的一项关键性任务。

行政垄断对我国经济带来的消极影响是显而易见的。它比经济垄断所带来的影响更广泛、更持久、更严重。从本质上讲, 它是用行政权力抹煞自由竞争的精神, 颠覆了市场经济存在的基础, 与市场经济中公平竞争的理念相悖, 其危害性远甚于经济垄断。市场经济的基本特征就是市场的统一、开放, 而行政垄断总是以某一地区或某一部门的利益为出发点, 将该地区或该部门隔绝开来, 形成地区封锁和部门经济封锁, 从而直接阻碍和破坏全国性统一和开放市场的形成。被保护的部门和地区, 为了争取一个“正当的合法竞争”, 不再把精力放在如何通过技术创新和科学管理来提高竞争能力, 而是将大量费用用于行贿, 以取得相关部门的庇护, 从而导致官商勾结、权钱交易等社会腐败问题。由于我国行政垄断的形成主要是源于体制上的原因, 制止行政垄断的任务并非是我国《反垄断法》所能独立完成, 因此, 确立行政垄断综合治理的观念是完全必要的。要全面消除行政垄断, 首先, 必须真正确立起市场经济观念及市场经济体制, 确立自由企业制度, 进一步转变政府职能, 使国家对市场的调控和干预限制在法律授权的范围内。其次, 完善市场经济法律制度, 建立一套包括《公司法》、《税法》、《劳动法》等在内的完整法律体系, 保障市场经济经营者确实实现身份平等和机会平等。与此同时, 对相关部门的法律法规要及时进行修订, 包括修改和完善《电力法》、《航空法》、《铁路法》等, 避免部门利益被法制化。加快《电信法》、《石油天然气法》等的立法进程, 以推进垄断行业的改革。只有这样, 才能使行政垄断不再成为危害社会主义市场经济的主要危险。

只有转变政府职能, 才能形成垄断行业的有效竞争格局, 才能建立垄断行业的现代企业制度, 才能加快推动相关行业的法制建设, 才能逐步建立和完善公平透明、监管有力的垄断行业监管体系。

论国有企业改革中的政府职能 篇10

国有企业改革始于上世纪70年代末期。当时,国家将在农村推行家庭联产承包责任制的经验引入以搞活国有企业为重心的城市经济体制改革。依照侧重点其过程可分为六个阶段:第一阶段是1978-1983年,扩大企业经营自主权,主要内容是放权让利,增强企业活力。第二阶段是1983-1986年,“利改税”,明确政府与企业的分配关系,改变高度集中的计划体制,推动企业走向市场。第三阶段是1987-1993年,推行承包经营责任制,实行厂长(经理)负责制,促使所有权与经营权相分离。第四阶段是1993-1997年倡导建立现代企业制度。第五阶段是1997年以后的国退民进,抓大放小,从战略上调整国有经济布局和所有制结构。第六阶段是2000年前后的产权改革,解决国有资产所有者缺位、国有企业经理人激励机制缺失问题,核心是股份合作制。前前后后还出台过破“三铁”、优化组合、债转股、停息挂账、贷改投、年薪制、管理层收购、职务消费货币化、买断工龄、减员增效、下岗分流、主辅分离、并购重组、打包、分拆上市、养老金统筹等名目繁多的辅助性措施。可以说,28年来国有企业改革的步调就像钟摆一刻没有停顿过。通过改革,国有企业生产从听命于计划转向听命于市场;企业间从吃大锅饭转向奖优罚劣;报酬分配从平均主义转向按劳付酬;经营作风从官商转向服务消费者。但国有企业激励机制缺失、企业办社会、效率低下、企业家未职业化等实质问题一个也没能解决。

回顾国有企业改革历程,从搞活到改造再到建立现代企业制度,国有企业改革突破体制界限,走向国资改革。存在的主要问题一是改革政策配套性不强,“孤军深入”难见成效;二是政策缺乏连贯性,往往“头痛医头,脚痛医脚”;三是缺乏制约和纠偏措施,常常“一放就乱,一收就死”;四是操作细则不详,各地以“领悟能力”尽情发挥(如沿海地区的“用足政策”),“八仙过海,各显其能”;五是多数政策在实施过程中“变味”。比如,放权本想为企业创造宽松的经营环境,结果许多企业家却借此更加独断专行;承包制诱发经理人短期行为;国退民进成了“一卖了之”;薪酬管制下国有企业领导热衷于“穷庙富方丈”,而推行MBO却成了“空手套白狼”;产权改革畸变为私有化改革;等等一言以蔽之,“上有政策,下有对策”成为国有企业领导者心照不宣的博弈规则。国有企业改革的阴暗面主要有四个方面:第一,国资贱卖,即国有资产流失;第二,职工合法权益得不到保证;第三,债权人的合法权益得不到保障,甚至新的控制人通过企业改制来套取银行资金和进行金融诈骗;第四,新的控制人由于战略、能力、资金或管理方式、管理文化等方面的原因,把原来不错的国有企业反而“整垮”了。

上述弊端的实质是政企不分。“国有企业缺乏效益的主要原因是国家干预,与国家司法上的所有权毫无关系。国家干预不可避免地导致企业官僚化,官僚化企业不可能产生竞争力,”因此“国有企业当前的问题不是所有权与经营权要如何程度地分离,而是所有权如何脱离公共权力,企业如何摆脱权力机关。”前苏联社科院民法学者A.B.维涅吉克托夫1940年在《社会主义国家管理机关》一文中指出,国有工业企业(主体)不是企业中任何一项财物的所有者,却对国家财产享有占有、使用和处分三项权能。国家和企业之间的关系是建立在财产转交的基础上的关系,社会主义国家创造出成百上千个国家机关,将国家财产的个别部分交由这些国家机关管理,国家既是政权的主体,又是财产权的主体,政权与所有权能的结合,是社会主义国家所有权的最显著的特点之一。国有企业陷入困境的根源在于其对市场经济环境“水土不服”。对此,经济学家何清涟指出:“从制度方面来说,国有企业在制度上是有缺陷的,这种缺陷包括归属不明的剩余所有权,即高的代理费用(病根在于财产权利的私人化与财产责任的公有化),这些制度性的缺陷使国有企业在效率上根本无法与非国有企业竞争。”

二、国有企业与政府的密切关系

我国的国有企业与政府之间存在着密切的联系,突出表现为我国绝大多数的国有企业是由政府一手承建的,政府的官员很多来自国有企业,国有企业是政府的供给线。在很多贫困的县城,国有企业是财政收入的支柱,是政府的靠山,政府和这些国有企业是一家人,其人事、财务、物资统统归政府调配。虽然国有企业进行了长达20多年的改革,但有一点仍然改不了,就是国有企业与政府之间的密切关系。从目前情况看,我国的政府离不开国有企业,因为国有企业代表着公有制,代表着中国共产党对社会的控制能力,它除了具有经济任务之外,还承担着更多的政治任务,承担着更多的社会责任和义务。我们知道,市场机制具有很大的缺陷在于市场失灵,即运用市场的手段,无法达到帕累托最优,其原因和表现主要归结为,外部性、公共产品、市场垄断、不确定性、信息不对称、非充分就业和收入分配不公等。

这是社会主义市场经济需要着重解决的问题,其中有部分就可以由政府借助国有企业来解决,如公共产品问题、外部性问题、非充分就业问题等。政府办国有企业的目的就是让国有企业承担“特殊职能”,包括:(1)控制国民经济的命脉,维护国家经济安全;(2)控制涉及到国家机密、军事领域的尖端技术的企业,保证国家的安全;(3)在经济不景气的情况下,提供更多的就业岗位,以保证社会稳定。它也是政府调节社会资源配置、引导和控制社会发展方向、实现社会发展战略目标的有效方式。同时国有企业也离不开政府。既然叫国有企业,就是国家具有所有权的企业,无论怎么改它都是国家的,也就是政府代表国家去管理、经营、控制的,至于用什么样的形式,那是另一方面的事。国有企业的经营方向、投资规模、经营政策、经营环境都必须依赖政府有效的指导和管理。只不过与以前生产力落后、企业自我运行能力弱的情况相比,对国有企业应该适当放权而已。但是,国有企业必须服从于政府管理社会的需要在适当的时间和领域有效地解决适当的问题,要在政府宏观调控的指挥棒下实施经济发展战略。国有企业的改革不能惟经济论,要用“市场经济+民主政治+先进文化+和谐社会”四位一体的总体格局来审视国有企业。

三、政府在国有企业改革中的职能定位

1、支持、保护、引导有关产业,提高国家竞争力。政府除了有责任为企业经营创造良好的行政环境、宏观经济环境、投融资环境等等之外,还应承担支柱产业部门的发展,保护和强化其竞争力。支柱产业决定着一国经济的国际竞争力,国有企业参与支柱产业的建设和发展,有其自身原因,因而在不少国家被采用。在经济全球化的时代已经到来的历史背景下,新兴产业不断出现、高科技领域的竞争日益加强,政府在国际竞争中的作用也日益突出,必须采用合乎WTO规则的措施来支持保护和引导好关系国家发展战略的产业。

2、管理好国有资产,确保国有资产保值增值。政府代表全民行使国有资产所有者职责,作为老百姓的大管家,政府应积极发挥聪明才智,制定强有力的措施,采用科学有效的方法,确保人民的财产不受损失，充分利用国资的作用,加强对国有资产的监管,改变管理方式,完善国有企业的公司治理结构,选好国有企业负责人,搞好国有资产的战略性调整,增强国有企业的国际竞争力和国有资产的保值增值能力,采用灵活的分配机制,充分调动一切可以调动的积极性,充分利用一切可以利用的经济资源,引进技术和人才。

3、制定产业战略,优化国有资源配置。一方面,从战略上调整国有经济布局,要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来,坚持有进有退,有所为有所不为。国有企业需要控制的行业和领域主要包括:涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。另一方面,从社会主义的政治要求看,应为市场经济提供必要的补充,积极从事微利行业和劳动密集型行业的投资建设,使国有资源惠及更多群体,尤其是惠及弱势群体。

总之，政府应主动为国有企业改革提供充足、优质的服务,保持经济总量基本平衡,积极推进和完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局,培育和发展各类市场,建立有利于商品、资金、技术、劳动力合理流动的全国统一的市场体系,健全中介服务体系,为国有企业生产经营创造良好的社会环境和充分的市场空间。

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国企改革中政府职能相关问题研究 篇11

[关键词]国有企业；改革；政府职能；角色定位

前言：我国的经济结构中以公有制经济为主体，同时又允许多种所有制经济共同发展，这样就使得国有企业成为了国民经济中的重要组成部分。我国国有企业先后经历了计划经济、市场经济，为独立、完善的国民经济体系建设做出了重要的贡献。与此同时，国有企业在改革和发展中取得了根本性的进步，但仍然有少部分国有企业存在着政企不分、改革进程缓慢以及无法适应宏观经济体制等病症，从而降低了国有企业改革的整体效率。在国有企业的改革过程中，政府的政策和导向始终是影响改革进程的重要因素，只有在政府的科学引导之下才能建立起有效的现代化企业制度，为国有企业营造良好的体制、政策、基础设施等环境，从而提高生产力和经济效率，充分发挥出国有企业在国民经济中的主导作用。

一、国有企业改革的概念

在改革开放之前的计划经济体制环境中，政府部门号召全国根据计划与比例发展国民经济的要求，合理组织各部门按照统一的计划标准来配置国民经济中的人力、财力和物力。国有企业在计划经济体制下，统一由国家来进行分配和管理。而随着社会经济的不断发展，传统体制下的国有企业出现了条块分割、各自为政、效率低下等问题，严重制约了国民经济的发展。为此，政府开始逐渐意识到国有企业改革的重要性。1978年，十一届三中全会的召开标志着国有企业改革的步伐开始。国有企业改革发展至今，其改革历程可分为初步探索、制度创新以及纵深推进三个阶段。从本质匕来讲，国有企业的改革是生产力与生产关系之间的相互作用，是中央推动与地方实践上下结合的产物，我国的国有企业改革符合社会主义市场经济建设的客观需求。虽然针对国有企业的市场化改革问题已经确定了大致的方向，但面对复杂的社会经济环境，新时期国有企业的改革仍然需要面临巨大的压力和挑战。

二、国有企业改革与政府职能定位之间的关系

政府职能通常包括经济职能、政治职能、文化职能以及社会公共服务职能等内容，它是政府机构在一定时期内根据国家与社会发展需求所发挥的作用与功能。政府部门有着非常大的权利，政府部门的职能定位与国有企业改革之间的关系，可以概括为如下几点：

1.相辅相成的关系

政府通过调整自己的职能定位，能够在一定程度上推动国有企业的改革。同时，国有企业的改革模式也能够确定政府部门需要怎样的职能定位。因此，二者有着相辅相成的关系。

2.指导的作用

政府机构通过对国有企业的考核与科学评价，准确定位自己的职能，从而指导国有企业的改革方向，加快国企的改革进程。

3.约束与调节的作用

政府的职能定位可以有效约束和控制国有企业在改革过程中出现的诸多不良现象，从而帮助企业发现和解决改革中的问题，调节和推动改革历程的健康发展。

三、国企改革中政府职能问题分析

1.政府职能与经济体制的脱节，引发国企改革矛盾

在计划经济体制的环境中，政府部门形成了集国有企业所有者职能、社会经济管理职能以及经营者职能于一体的经济职能体系，正是这种全面的政府职能，使得在市场经济体制之下产生了如下一些矛盾。举例来讲，政府部门职能过于全面，导致缺乏足够的精力去关注国有企业的经营状况，也无法履行国有企业所有者的职能，只能延续传统的计划经济模式来管理企业。而许多特殊领域之内的国有企业对政府部门有着很强的依赖性，没有充足的条件来成为独立市场经济主体，无奈之下只得受制于政府管理。另外，部分国有企业还被迫承担起了政府分配的社会职能，导致企业只能以政府附属品的形象出现在公众视野内。长此以往，由于政府职能与市场经济体制的脱节而导致的问题将会越来越严重，从而影响到国企改革的进程。

2.出资与监管制度不完善

在《企业国有资产》出台之后，我国逐渐确立了以国务院和各级人民政府为出资人，国资委和各级地方人民政府根据国务院规定设立的国有资产监督管理机构代表国家履行出资人职责的机构。这也就是说，国资委一方面作为出资人履行职责，另一方面又肩负着国有资产的监督管理职责。同时，“国新”公司的成立在理论上来讲使得国资委的双重职能在央企层面上被分离开了。然而在现实中，出资与监管二者的关系常常混淆，由于处理不好出资人和监管之间的关系，导致了监管不力或者不公平竞争的问题发生。例如，山西煤炭的产供销问题仅仅在一两年之内就重新回到了改革前的行政全程管制模式，这种所谓的政府创新，实则反映出了政府职能在一定程度上的缺失。

3.政府在国企改革中控制行为体现不够突出

政府机构是国有企业改革过程中的主力军，而在许多地方的国企改革中，经常会出现国有资产负债问题或国有资产的定价问题无法得到有效解决，究其原因主要在于政府机构在企业的改革过程中控制行为不够突出，将过多的精力投入到了其它—些无关紧要的问题上，最终导致了上述重要问题长期无法解决。通常来讲，政府机构在国企改革中有着很大的控制权利，而且也能够通过政府自身拥有的政治、经济等各项职能对国企改革中的不合理地方进行整治，对改革中合理的地方大力推广。然而，就实际情况来看，不少的地方政府都没有充分发挥出自身的职能优势，也没有充分利用其拥有的控制手段，导致国企改革中出现了一系列的问题。

4.国企改革制度创新不够

国有企业的制度创新需要一批有活力且实干的综合性人才，而实际的改革过程中需要企业的创新制度都不够完善，具体来讲：①有的企业中创新机会成本过高，导致前期投入资金和精力大，一些中小型的国有企业无法承受，难以达到创新要求。②现阶段我国针对版权和专利的保护力度有限，—个新的制度创意出来如果无法为创造者赢得期望中的价值，该项创新制度后续也就难以得到有效的落实。③国企的高层领导频繁更换，也是企业改革制度创新不足的重要因素。在任的领导往往只求业绩，忽视了制度创新对于国企改革和企业经营状况的影响。因此，在—些企业的改革过程中就会出现企业员工成份转换困难，社会职能难以剥离等问题。

四、当前国企改革中政府职能转变的对策及建议

1.健全社会保障体系

社会保障制度是国有企业改革中的重要环节之一，只有建立起一套完善的社会保障制度，才能促进国有企业在改革中尽快地拜托沉重的历史包袱。现阶段，社会保障的滞后问题是阻碍国有企业进一步深化改革的主要因素。政府作为制度的主要供给机构，应当采取有针对l生的措施来完善社会保障制度，如医疗保险、失业保险等。具体来讲：

（1）对国有企业的逻辑边界进行合理界定。国有企业在我国国民经济中占有重要的比重，它是政府调节经济的主要手段之一。因此，国有企业应当有别于普通的私营企业，应具有严格的逻辑边界，即企业的存在领域问题。在市场经济环境中，政府的主要价值应当在于市场作用不能发挥作用的地方，而国有企业作为政府的一种调控工具，也应当存在于市场失灵的公共产品以及准公共产品之中。所以，这就要求政府部门对于国有企业的存在领域先给予一个明确的界定，而不是简单地制定国有企业退出机制或减少国有企业数量。

（2）将国有企业的资产和收益变现，以此来补充社保基金。目前，针对部分国有企业退出问题已经达成共识，这也是政府消除垄断、开发民营企业空间的主要途径之一。为此，可以将国有企业退出的部分国有资产以及国有企业的收益，来适当补充社保基金。

2.建立现代企业制度

（1）重点推行政企分开。重新界定国有企业和政府部门之间的关系，坚持“政企分开”、“政资分开”以及“所有权与经营权分开”三项原则，以此来确定国有企业在市场中的主体地位，转变政府职能。具体来讲，首先应当推动国有企业中的政企脱钩与资产的整合工作，理顺企业的管理体制和经营机制，促进国有企业的整体发展。其次，分类推进各委办局所属国有企业的事企分开与政企分开，捋顺国有出资人的关系，在辖区内建立起经营性国资，对国资管理体制进行集中统一监管。最后，加快调整步伐，对现存的政企分开方面的新问题进行研究，不断总结和完善经验。

（2）去行政化。国有企业的改革应当积极借鉴国内优秀城市的经验，企业领导人积极主动地消除行政观念和头衔，促进国企的管理体制向着市场化的方向快速转变。为了达到这一目标，可以从以下几方面着手：首先，企业领导人应彻底摆脱“官本位”的观念，将除掉权利作为落实制度的基础，从根源上斩断二者之间的关系，以此来促进管理理念的根本性突破。其次，理顺企业的管理体系，过去一些国有企业中，从中央政府到地方组织部门都要参与进去管理企业的阶层干部，这样就容易造成在企业中即使不讲行政级别，而实际的工作中仍然会有行政级别的存在。为此，国企的改革中可以将干部界定为行政和企业两个概念来分别予以管理。在行政方面的干部，直接交由企业组织部门来管理，而企业的干部则让国资委的来进行管理。这样，从组织体系上将二者分离开来，就等于从组织层面上斩断了二者的关联性。最后，国有企业在福利和薪酬方面应当制定相关的企业标准，并且企业中的大小会议也不应当再受到行政方面的硬性约束，而是以企业自身的发展需求为出发点，从而使得国有企业的干部自觉与行政级别分离开。

3.加强国资委监管的有效性

好的制度模式需要配合有效的监督体系。国资委作为国有资产的监督部门，肩负着监管国有企业改革和重组的重任，国资委的监督行为也应当受到监督，才能确保其监督行为的有效性。常见的监督模式有内部监督和外部监督两种形式。内部监督指的是在组织内部设置专职的监督体制，自上而下地对组织行为过程进行监督；外部监督则是指除了本组织之外的其它个人、机构对该组织的监督。就针对国资委的监督来讲，也可以从内部监督和外部监督两种形式来开展。

一方面，内部监督应当由国资委内部职能机构来完成。例如，监事会工作局来承担对国资委的内部监督工作，通过监事会工作局可以实现对国资委内部人员工作执行情况和绩效水平的监督。另一方面，针对国资委的外部监督模式，可以根据《企业国有资产法》中的相关规定：“各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。第六十四条，国务院和地方人民政府应当对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督。”上述规定中指出了国资委的外部监督主体由各级政府和人大来承担，其中虽然没有明确细化监督的细则问题，但由于国资委本身是政府的一个职能机构，所以，为了避嫌，外部监督机制的构建则应当主要由人民代表大会常务委员会来进行。

职能改革 篇12

李克强指出, 改革就是要解放和发展生产力, 人民群众是生产力的主体和历史创造者。推进大众创业、万众创新, 就能更加充分发挥人民群众的无限创造力, 这是强国富民之道, 是保持经济中高速增长、迈向中高端水平, 实现升级发展的动力之源, 也有助于增进社会公平正义, 让更多人靠劳动和创造富起来。必须坚韧不拔推改革, 清障排堵促发展, 让创业门槛更低、创新天地更广。

李克强强调, 转变政府职能, 要继续在简政上下功夫, 着力破除审批“当关”、公章“旅行”、公文“长征”等乱象。再砍掉一批行政审批和核准项目、一批审批中介事项、一批企业登记注册和办事关卡、一批不合法不合规不合理的收费和各种行政管理中的繁文缛节, 年内实现“三证合一”、“一照一码”。推动制定完善“三个清单”, 用刚性制度管权限权, 接受社会监督。

李克强指出, 以敬民之心行简政之道, 必须增强法治、公平、责任意识, 搞好事中事后监管。运用大数据、云计算、“互联网+”等创新监管。建立统一监管平台, 推进综合执法, 推广随机抽查, 做到公开透明, 压缩权力寻租空间。

李克强强调, 为人民服务是党的根本宗旨, 让老百姓过上好日子是人民政府的天职。转变政府职能既要给市场松绑, 还要突出优化服务。要以创业创新需求为导向, 在政策、融资、统一平台、法律、知识产权等方面提供更好服务, 促进扩大就业。要增加公共产品和服务供给, 围绕补“短板”带动有效投资, 通过政府购买、发展市场化中介等, 让群众享受便捷公平可及的服务。