非公平关联交易（共7篇）
非公平关联交易 篇1
非公平关联交易是指由于控股股东对上市公司实施控制与影响, 上市公司高级管理层通过非公平关联交易行为将上市公司的利益转移至关联方或将关联方的利益输入上市公司的交易行为,最终侵害了上市公司以及中小股东的利益［1］。 已有文献研究在分析非公平关联交易时,多从资本市场环境视角研究。 实质上, 我国上市公司存在上述问题的根本原因是由于公司治理环境的不完善,进而导致非公平关联交易屡禁不止,形式多样。 本文基于公司治理视角分析其成因,主要有制度根源、股权结构与股东治理等,针对上述成因,提出了制衡大股东、抑制非公平关联交易的对策。
1非公平关联交易产生的原因
在公司治理视角下, 非公平关联交易产生的原因主要有制度根源、股权结构与股东治理等。
1.1 公司治理制度
(1)监管不力。 《企业会计准则第36 号 — ——关联方披露 》虽然在一定程度上扼制了上市公司通过非公平关联交易粉饰业绩的现象,但由于准则和规定本身就存在用语问题、量度缺陷,往往难以对关联交易的各方面进行详细而准确的规定, 一些上市公司就利用这一点规避监管。 此外,作为公司法的重要制度,监事会制度效果不明显, 这同样纵容了非公平关联交易的频繁发生;会计师事务所的竞争压力大,为了争取和留住客户,常常迎合客户不合理的要求,操作不规范,这为上市公司进行非公平关联交易打开了方便之门。 同时,证券监管部门在发现上市公司信息披露违规后对其处罚力度过小,这进一步扩大了非公平关联交易存在的范围。 谢碧琴和蒋义宏(2005)选取H-A股公司为研究样本,研究表明:由于制度更完善,香港上市公司的关联交易水平尤其是侵占型关联交易的水平显著低于仅在大陆上市的公司［2］。刘建民(2005)提出,由于监管成本的存在,政府在监管上市公司时实行的是抽样制度,所以上市公司在自己的行为模式中添加了机会成本的观念,违法的增量成本较小甚至没有,但是增量收入却很大［3］,获取增量收入的主要手段就是非公平关联交易行为。
(2)信息不对称与信息公开披露制度。 信息公开披露制度是证券市场制度的核心,其宗旨是为了促进证券市场信息的完全对称性,信息完全对称是证券市场有效性的充要条件。 而在目前的证券市场运作中,却存在各式各样、类型繁多的信息不对称形式,主要表现在上市公司对关联交易信息的不完全披露。 在我国特殊的股权结构下,信息不对称主要表现在大股东和中小股东掌握的信息不对称以及上市公司和监管机构掌握的信息不对称。 前者为大股东利用控制权谋取私利创造了机会,后者则降低了被处罚的风险,信息不对称的存在好像是给大股东吃了定心丸,增强了他们进行非公平关联交易的动机。 当上市公司内部治理结构不健全时,证券监督部门对上市公司非公平关联交易的监管是极其重要的, 因为监管的强度直接影响了大股东进行关联交易的潜在成本。 在新兴市场经济国家,大股东主导的关联交易盛行的原因就在于这些国家司法保护、约束大股东行为的市场机制等制度安排都较弱, 从而导致股权集中和大股东控制的公司治理结构模式普遍、家族企业盛行。
(3)再融资制度。 由于我国股民数量众多,但投资素质不高,自我保护意识不强,上市公司能从二级市场迅速筹集巨资,却不用承担相应风险,这使得股权融资备受上市公司的青睐。 但上市公司增发和配股均需满足《证券法》规定的盈利条件。 若条件不满足,上市公司就无法取得配股和增发的资格,但出于对股权融资的偏好,上市公司往往会铤而走险,通过盈余管理获得再融资资格。 上市公司盈余管理的方法有很多,如通过会计政策选择、会计估计变更和关联交易等。 但随着我国会计准则的不断完善,通过会计政策选择和会计估计变更进行盈余管理的空间越来越小, 而通过非公平关联交易进行盈余管理已成为上市公司的首选方法。 因此,再融资制度也是上市公司非公平关联交易的诱因之一。
(4)产权制度。 我国多数上市公司是由国有企业改制而成,国有企业独家发起或作为主要的发起人, 向社会公众募集股份并实现上市。 在我国上市公司的产权制度和国企监管中,国家股通过二级市场股权交易获得资本利得的机会较少。 在自利思想的左右下, 国企控股股东产生了通过非公平关联方交易从上市公司转移利益的动机, 而绝对控股又为这种动机的实现提供了可能性。 由于控股股东行政色彩的影响力仍然巨大,导致内部人控制问题仍然相当普遍,并且在全流通时代,内部人或控股股东利用非公平关联交易操纵市场的动机愈发增强。 因此,我国特有的上市公司产权制度也是非公平关联交易产生的根源之一。
1.2 股权结构
在我国,由于证券市场起步较晚,与资本市场相关的法制以及公司治理结构不完善, 我国上市公司控制权具有向控股股东高度集中的特征。 在大股东具有超强控制权的股权结构中,典型的治理问题表现为大股东和中小股东之间的利益冲突。 在控股股东行政色彩的影响力较大的公司, 内部人控制问题仍然相当普遍。 上市公司股权结构失衡成为上市公司治理中的一根软肋,同时,股权结构的失衡带来了非公平关联交易问题。
(1)大股东能够利用控制权为自己谋取私利,即超过他们所持股份的现金流权利的额外收益, 而这一额外收益恰恰是大股东通过不公平关联交易途径对其他股东实施权益侵占所获得的。
(2)在上市公司与关联方尤其是大股东进行交易时,交易的非独立性使得资产评估结果容易受到操纵。 大股东利用自己在上市公司的控制地位所掌握的信息优势影响内部资产交易定价的公允性。
(3)中小股东作为利益受损方,本应对控股股东的非公平关联交易行为进行抑制,但是由于国有股处于绝对的控股地位,而中小股股东股权分散,其监督成本相应提高,所以存在着搭便车的行为, 不能对控股股东通过非公平关联交易从上市公司转移利益的行为形成有效制约。 而上市公司股权结构失衡和“一股一票”投票制度的安排,也为不公平关联交易创造了先天条件,为大股东侵占中小股东的利益披上了“合法”的外衣。
1.3 股东治理
(1)中小股东的 “不作为”。 刘建民(2005)在关于中小股东与上市公司非公平关联交易博弈分析中指出, 在股份公司中由于小股东监督不足, 上市公司实施非公平关联交易的可能性就不可能消失。 在小股东持有股权极度分散的情况下,其监督力量尤其薄弱［3］。 于是,大股东与管理层有可能成为上市公司的完全内部控制人, 而小股东则放弃其对上市公司非公平关联交易的全部监督权。
(2)机构投资者的治理作用有限。 随着近年来机构投资者的发展和壮大,其对证券市场的作用越来越受到人们的重视。 机构投资者作为外部中小股东的代表, 参与公司治理可以形成对大股东的监督,保护中小股东的利益。 但是监督会存在成本,而市场体制的完善程度, 法律法规的健全程度直接影响机构投资者股东的监督成本的大小。 因此,在成本收益的影响下,机构投资者对大股东非公平关联交易抑制作用有限。 赵敏、张莉芳(2008通过分析纯策略和混合策略纳什均衡解发现: 当控股大股东由于“掏空”行为而遭受的处罚比较小时,无论机构投资者是否监督,大股东的占优策略都是攫取控制权私人收益,机构投资者的监督无法有效抑制控股大股东的侵害行为; 随着证券监管部门对控股大股东的“掏空”行为的处罚达到一定程度时,机构投资者的监督才能有效抑制控股大股东的“掏空”行为,且随着机构投资者持股比率的提高与持股期限的增加, 这种抑制作用会增强［4］。
2抑制非公平关联交易的对策分析
由于我国市场体制不完善, 公司治理结构不合理, 中小股东、外部监管机构与大股东之间的信息不对称,再加上我国证券监督部门对非公平关联交易的监管不够全面, 这些都大大增强了大股东的自利动机, 造成了大股东利用对上市公司的控制权进行非公平关联交易活动的事件频繁发生。 因此,寻求更有效的制度安排,对大股东形成有效的约束与制衡成为当务之急。 针对前述公司治理缺陷带来的非公平关联交易问题, 笔者提出了以下抑制措施。
(1)完善整体上市制度。 整体上市是今后我国股票发行制度和资本市场健康发展的方向, 也是减少非公平关联交易行为的重要措施。 在我国目前的法治环境、监管能力和股市文化下,应解决非整体上市的问题,弱化控股股东与上市公司之间的矛盾以进一步减少控股股东与中小股东的矛盾。 同时,上市公司再融资也要向已完成整体上市的公司靠拢, 这不但能消除非公平关联交易产生的先决条件, 大大缩小企业会计报表盈余管理或操纵的空间,减少利益输送和“隧道挖掘”行为,而且可以从利益上驱动大股东集中精力于上市公司本身的治理, 真正提高上市公司的盈利能力。
(2)加强我国上市公司非公平关联交易的政府管制。 对非公平关联交易的管制是关联交易管制的一个重要方面。 首先,在关联交易定价的披露方面, 应为上市公司关联交易披露提供各种详细且适用的方法,上市公司应严格按照这些方法披露,所有上市公司关联人的信息都要在网上报备,并且定期更新;其次,在披露程序方面,须区分重大关联交易和一般关联交易,如果属于重大关联交易,应当将需要披露的所有事项改在事前,并由相关部门如证监会进行进一步审查复核, 这将最大限度地避免大股东等关联方利用非公平关联交易侵占上市公司利益;再次,在关联交易内部监督上, 由上市公司董事会审计委员会或关联交易控制委员会承担上市公司关联交易控制和日常管理的职责,这主要体现在对关联人信息的日常管理和在发生重大关联交易非公平关联交易时行使审核并发表意见的权力;最后,加大违反披露制度行为的法律责任,对隐瞒关联关系、不完整披露、不及时披露和虚假披露的, 不但要根据其违法所得进行具有针对性的处罚,而且要对此次违法事件的发生过程、涉及的关联方进行一一披露,进而加大执法力度。
(3)优化上市公司股权结构。 La Porta等学者认为一定程度上的股权集中是法律对股东保护不足的一种替代, 可以降低代理成本,但在强化大股东对上市公司经理层的监督,发挥激励效应的同时, 必须减少各种非公平手段侵占公司和中小股东利益的行为。 事实上,我国因法制不健全,投资者保护机制不完善,上市公司大股东“一股独大”的现象非常普遍。 因此,应在适度集中第一大股东控制权的基础上提高其余前十大股东的持股比例,形成合理有效的制衡机制,加强大股东之间的相互监管,相互牵制,减少第一大股东对中小股东的利益侵害。
(4)提高我国中小股东的自我保护意识。 我国中小投资者数量众多,但却多为散户,由于投资专业技术水平有限,投资经验和技能缺乏,对法律法规了解甚少,自我保护意识薄弱,导致其权益频繁受到侵害。 中小股东越是对非公平关联交易纵容,其权益受到侵害的程度越大。 因此中小股东应该不再沉默,首先应主动加强相关财务、投资和法律知识的学习,增强自我保护意识;其次,在当今互联网如此发达的社会,中小股东完全可以利用网络来集中分散的权利, 加强话语权, 并建立与上市公司之间合规、专业的沟通渠道。
摘要：本文基于公司治理视角分析非公平关联交易产生的原因,认为影响非公平关联交易的主要因素有制度、股权结构与股东治理等,针对上述问题,提出了制衡大股东和抑制非公平关联交易的一系列措施。
关键词：非公平关联交易,原因,对策,上市公司,公司治理
非公平关联交易 篇2
一、对上市公司关联交易的理解
上市公司是指依法公开发行股票并且其所发行的股票经批准在证券交易所上市交易的股份有限公司。它是证券市场的重要主体, 其经营行为和经营状况会直接影响广大投资者的利益, 进而影响证券市场乃至宏观经济的运行。在现代社会, 企业之间的关系错综复杂, 任何一个企业或多或少总会存在一些关联方, 财政部于2006年颁布的《企业会计准则第36号———关联方披露》中第3条对关联方的判定是:“一方控制、共同控制另一方或对另一方施加重大影响, 以及两方或两方以上同受一方控制、共同控制或重大影响的, 构成关联方。”企业绝不仅是个生产单位, 而更是个交易主体, 企业以各种各样的交易行为表征着其生命的存在, 因而关联交易的存在不可避免。关联方交易是指在关联方之间发生转移资源或义务的事项, 不以支付对价为要素, 不论是否收取价款, 其实质是关联方之间资源或义务的转移, 是一项互相独立的双方当事人以追求自身利益为目的, 依据当时所能够获得的信息, 通过自由谈判而达成的交易。如交易对方与上市公司控股股东就直接或间接转让上市公司股权事宜或因向上市公司推荐董事达成默契, 而可能导致公司实际控制权发生变化的, 则上市公司实施的该项资产交易属于关联交易, 应执行有关法律、法规或者规则中关于关联交易的规定。
上市公司关联交易中各方通过资本的运作进行股权参与, 使企业间形成控股参股关系。上市公司与其交易方都具有独立的法律人格, 他们的法律地位是平等的。但是关联交易中各方由于股权或经营上的原因往往会形成不平等地位, 在经济事实上它们又是相互依存的, 而且形成一种支配或从属关系。在关联交易中经常会发生极大损害自身利益的情况, 即在交易条件、价格或方式上有失公允, 被支配一方背后的控制股东要承担损害赔偿责任, 这就在受损权利的保护和股东有限责任之间发生了一定矛盾, 对法律保障公正平等的理念产生冲击。
二、公平原则在上市公司关联交易中运用的必要性
公平是指公正而不偏袒, 是一种道德素养, 也是市场经济下法律追求的永远不变的目标。公平有事前的公平及事后公平之分。事前的公平指的是机会的公平, 事后的公平是结果公平的一种重要因素。公平原则要求人们对交易中的利益分配在主观上保持公平、公正的态度, 认识到机会均等, 互利互惠, 反对暴利。公平原则的主要目的就是要利用法律的强制力, 公平地保证当事人经济利益的实现。罗尔斯在《正义论》中认为, 公平是最基本和最重要的概念。公平和公正是紧紧联系在一起的, 它要求当事人权利与义务的对等, 经济利益上互相实现。公平原则又是与市场经济紧密联系在一起的, 市场经济不承认特权, 只认可合法竞争, 它要求一切经济关系的参加者在法律上都享有平等的法律地位。在上市公司的关联交易中, 力求使实质的、形式的和程序的考虑相互平衡是法治的核心任务, 我们要本着公平的原则进行交易。商品经营者要以公平交易为前提, 实现经营者的利益保障。公平原则恰当完整的运用才能实现真正意义上的法律平等, 即实质上的平等。
三、公平原则在上市公司关联交易中的实际运用
(一) 事先公平的主导观念
公平原则是经济中制定政策一直遵循的原则。中国证监会颁布的《上市公司治理准则》规定上市公司与关联人之间的关联交易应签订书面协议。协议的签订应当遵循平等自愿、等价有偿的原则, 协议的内容应明确、具体。事后的公平往往会导致受益者出现偷懒的问题, 而事前的公平会促使经济人更加努力地工作进而促进事后的公平。因此, 在事前及事后的公平观念进行选择时, 应选择事前公平为主导观念。关联交易中各方应该本着互惠互利、诚实信用的心态来从事交易行为。在制定关联交易定价政策时, 尽管经济市场不平衡的环境下市场信息不够对称, 上市公司关联交易对公平原则的运用在形式上体现在客服交易过程中的不对等, 我们仍要从公平的角度出发, 关注在交易中较弱利益的一方的权利与义务采取一套特定的法律程序, 选择拥有较少信息投资者的利益应优先于较多信息投资者的利益的定价政策标准。董事会和全体股东都应该具备诚实守信的思想道德素养, 并在进行交易的时候恪守应有的注意与忠实义务。上市公司关联交易中的实质公平原则是指在交易过程中双方权利义务的分配公正合理, 没有对任何一方造成实质性的损害。关联交易本身只是一种事实状态, 并无所谓好坏, 它可以带来效率, 也可能造成不公平, 对关联交易进行法律规制的基本思路是促进关联交易行为的规范化, 防止不公平关联交易的发生。
(二) 利害关系公开义务
在上市公司的关联交易中对公平原则的运用要履行利害关系公开义务。公开在一定程度上意味着公正, 因为不公开对于一般投资者来说是机会不平等, 是不公正的。公平原则和公正原则可以弥补公开原则的不足, 公开原则又可以对公平原则和公正原则进行监督。利害关系一方承担利害关系公开义务的前提条件是, 利害关系方知道或者应当知道其在该项关联交易中存在有利益冲突。履行利害关系公开义务是为了确定哪些表决权需要予以回避。利害关系公开义务有利于其他享有表决权的主体能够对是否进行该关联交易做出熟悉情况的判断。我国应在立法上将股东或董事的利害关系公开义务作为关联交易表决程序的一个必要组成部分, 并明确规定所应公开的具体内容。公开的内容应使表决机构清楚地认识到该利害关系一方在此项关联交易中所处的地位如何。
(三) 表决权回避制度
上市公司就资产交易进行审议并形成决议, 有关交易涉及关联交易的, 关联股东应当回避表决。表决权回避制度也称表决权排除制度, 是当董事或股东与董事会或股东大会讨论的决议事项有特别的利害关系时, 该利害关系方或其代理人就不得对该项决议行使表决权的制度。在表决权回避制度中, 将公正立意为程序的正义, 不仅要求每张股票平等、股东机会平等, 而且还要求有体现公正的法律体系和对其公正的执行。由“有资格股份”或“有资格董事”的多数赞成票来决定此项关联交易, 关联交易对上市公司以及其他股东的利益是否公平合理应当留给不存在关联关系的股东或董事来进行评价。各个董事会要秉着独立判断的原则, 对关联交易进行监督和制约, 要求申请配股的上市公司必须与控股股东在人员、资产、财务上分开, 保证上市公司的人员独立、资产完整和财务独立, 重点要排除关联人利用其控制力或影响力可能对表决产生不正当的影响, 对募集资金用途中凡涉及关联交易与不涉及关联交易的加以区分, 由股东大会做出表决, 对于任何与该项交易有利害关系的股东必须放弃投票权。上市公司实施重大购买、出售、转换资产行为时, 应与实际控制人及其关联人之间不存在同业竞争, 保证上市公司与实际控制人及其关联人之间人员独立、资产完整、财务独立, 要求会计师事务所等中介机构对本次资产交易出具意见, 减少其表决权的滥用, 从而有利于防止不正当关联交易的形成, 以保证决策的客观公正。
(四) 独立董事认可制度
独立董事认可制度是指上市公司的关联交易非经该公司的独立董事的书面认可而不能生效的一项制度。独立董事应当就本次资产交易是否有利于上市公司和全体股东的利益发表独立意见, 并就上市公司重组后是否产生关联交易、形成同业竞争等问题做出特别提示。公司董事会应有2名以上的独立董事。独立董事独立于公司股东且不在公司内部任职。公司的关联交易必须由独立董事签字后方能生效。达到一定条件的重大资产交易行为, 应提请中国证监会股票发行审核委员会重大重组审核委员会审核, 交由股东大会批准, 股东可以就该交易的公平性进行审查, 但当董事直接根据章程授权进行此类交易而无须批准时, 则股东无权就该交易的公平性进行审查, 这就很难避免个别董事态意侵害公司的利益。独立董事认可制度要求董事会必须具有一定的独立性, 他们通过定期参与董事会的决策活动而对执行董事起到监督作用, 同时公司赋予其代表中小股东利益的特别责任, 上市公司在做出配股决议时, 公司董事会应保证公司及在配股中有关的关联交易里非关联股东的利益不受侵害, 主承销商等中介机构应对关联交易价格的公允性予以关注。在上市公司关联交易中引入独立的董事认可制度, 有助于对关联交易的公平性做出有根有据的决断, 以能更好地保证关联交易达到不损害各方利益的实质公平性。
(五) 关联交易信息披露制度
市场具有信息不对称的缺陷, 在交易中往往出现不公平的现象, 因此要制订一系列法律规范制度做出具体的信息公开的最低要求, 充分的信息披露是保障上市公司关联交易公平性的关键因素。对外信息披露和对内股东权力制衡就是对公开、公平、公正的“三公”原则的运用。关联交易信息披露可以使上市公司关联交易置于公众的监督之下, 防止不法行为的发生, 实现公司的高效运营, 向投资大众提供投资判断所必需的资料, 使投资者能有机会充分了解公司的真实情况, 保护上市公司现实的以及潜在中小股东的利益, 从而具备无关联交易的的公开与公平性质, 确保关联者没有获得在无关联状态下无法获得的不当利益。但是不能认为只依靠对外信息披露或对内股东权力制衡的单一途径, 就能达到规范关联交易的目的。对外信息披露的内容是股东权力制衡的结果, 股东权力制衡又需要对外公开披露来监督和促进, 两者结合才能完整地运用“三公”原则。
四、结束语
上市公司关联交易是市场经济的重要组成部分, 而且随着经济的进一步发展, 上市公司的关联交易将会越来越多地成为市场的主流。但是伴随市场经济本身具有的不对称的信息, 如今上市公司的关联交易和将来的交易都应认真履行公平这一重要的法律原则。对公平原则的彻底贯彻和履行, 需要从形式公平和实质公平这两个方面来进行, 从而达到促进交易顺利进行的目的。
参考文献
[1]叶永辉, 许海峰.浅析上市公司关联交易现状[J].企业家天地2009, (02) .
[2]罗云, 向玲.上市公司关联交易浅析[J].金融经济, 2008年02期
非公平关联交易 篇3
1土地使用权交易制度身份化之体现
1.1发达的国有土地使用权交易制度
目前, 国有土地使用权可以在国家设立的土地使用权交易市场上公开自由流通, 用于批准用途的各种开发项目建设, 交易价格通过市场竞争形成, 交易方式几乎不受限制, 只是存在进一步加强规范和制度完善的问题。如国有土地的承包经营权, 一般采取招标、拍卖方式, 其承包经营权可以转让、抵押等。
1.2贫困的集体土地使用权交易制度
对于集体土地使用权交易, 我国现行采取的是重控制、轻流转, 重自用、轻经营的总体立法思路。a.集体农业用地使用权交易制度。根据《土地管理法》第63条的规定, 集体农业用地使用权除依法批准转为企业建设用地的两种情形外, 禁止任何改变用途的出让、转让或者出租。另据《担保法》第34条规定, 承包的荒地使用权可以抵押, 但需经发包方同意。2003年的《农村土地承包法》把农地承包分为家庭承包和其他方式的承包, 虽然实际上承认了集体农业用地的一定市场化承包经营, 但仍然设置了诸多限制。b.非农集体建设用地使用权交易制度。《土地管理法》第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”另据《担保法》第36条规定:“乡 (镇) 、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡 (镇) 、村企业的厂房等建筑物抵押的, 其占用范围内的土地使用权同时抵押。”
2土地使用权公平交易模式构建
2.1公平交易模式构建的法理依据
2.1.1权利制约权力。“要防止权力滥用, 就必须以权力约束权力。”我国土地使用权交易制度的身份化及导致的分配不公, 就是选举机制和政府失灵情形下滥用征地权的典型。因此, 要有效制约政府滥征地的最有效途径就是构建公平的土地使用权交易制度, 让农民有足够强大的权利来约束政府的权力。当他有能力捍卫自己的权利和利益时, 他的这些权利和利益才不会被人忽视, 人们越是有自保的力量去进行自保, 他们就越能免遭他人的侵害。
2.1.2公民的基本权利。集体土地属于农民目前仅剩不多的最重要物质财产, 集体土地所有权构成农民财产权的核心, 因而也构成国家必须尊重和保护的宪法基本权利。平等性是集体土地财产权的核心价值, 是实现社会公平正义和切实维护农民切身利益的前提和基础。
2.1.3宪法授权。我国《宪法》第10条第4款后段明确规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这是我国土地使用权进行转让流通的直接宪法授权规范。该条规定的土地使用权没有特指国有土地使用权, 当然应包括集体土地使用权。这是构建我国土地使用权公平交易模式的根本法律依据。
2.2公平交易模式的基本原则
2.2.1用途区分原则。“从来没有哪个制度否认过宪法的征收权, 重要的是对征收的法律限制。”因此, 我们不能因为现行过度征地而导致的分配不公就全盘否定这项制度。明智的做法是严格区分土地的公共利益与商业用途, 按照不同的正当法律程序进行规制。
2.2.2规划许可原则。集体土地直接涉及国家宏观经济、国计民生和社会稳定等重大问题, 为实现集体土地资源的有效配制和社会的和谐发展, 对集体土地使用权交易设计国家强制规划许可证管理制度是必要的。
2.2.3平等交易原则。集体土地使用权平等身份的取得, 是有效实现公平收益权能的前提和基础。经依法规划许可后进入市场交易的集体土地使用权, 与国有土地使用权在市场准入、市场定价、交易方式、税收政策和证照手续等方面完全平等。
2.2.4公平分配原则。土地使用权公平交易模式制度构建的根本目的就是要通过有效制度设计, 充分实现农民的土地公平收益权, 并有效推进法治政府建设, 最终实现社会的公平和正义。在交易过程中, 要遵循公平合理的土地市场交易原则, 较好地平衡、协调农民、集体、政府和土地使用人的利益。
2.3公平交易模式的主要内容与正当程序
由于我国集体所有的土地主要集中在城市郊区和广大农村, 集体土地特别是基本农田除了属于市场经济中的一般商品外, 还承担着供养相应农业人口的社会保障功能。因此, 对集体土地平等进入一级市场交易进行合理的限制性立法规范是土地公平交易模式的主要内容和正当程序。
2.3.1许可申请与批准。根据土地使用权交易规划许可原则, 划入国家土地利用总体规划和城市建设规划范围内的集体土地, 必须由所有人申请并经依法批准取得正式交易许可证, 方可正式进入市场交易。凡是未获得正式交易许可证的土地, 不得以任何理由和方式进行交易, 自私进行交易的, 结果违法无效。
2.3.2交易主体与标的。集体土地使用权交易的双方当事人是土地使用人和集体土地所有人乡农民集体、村农民集体和村民小组) 。土地使用人种类不受限制, 可以是公民、法人或者其他组织等。集体土地交易的标的是集体土地的使用权, 而非所有权, 且是附有期限的使用权, 具体期限可在法律限制范围内自由协定。
2.3.3交易定价与方式。交易价格由双方当事人按照市场化方式协商确定。国家应建立规范化的土地市场交易中介机构, 并定期发布土地市场交易行情, 为当事人进行有效市场交易提供参考。交易只能以公平市场价格进行, 不得以低价、赠送或其他变相方式等逃避国家的税收。
2.3.4交易纳税与分配。集体土地使用权交易所得依法归集体土地所有人和全体农民所有, 任何单位和部门不得以任何理由截流、挪用或其他方式占有、支配集体土地使用权交易收益。土地成交后, 土地所有人应依法向国家交纳土地使用权交易税, 具体缴纳比例和方式由国家立法确定, 税款由交易主持机构依法代扣代缴。税后所得, 应在集体与农民之间进行实际分配。
2.3.5登记公示与生效。土地使用权交易结束, 双方当事人应依法向土地交易登记管理机关进行登记并公示, 交易行为自登记之日起生效。
结束语
非公平关联交易 篇4
从2000年到2006年,中国政府仅仅用了6年的时间就完成了农村税费改革从安徽试点到大陆所有省市都彻底取消农村税费的历史性变革。“牵一发而动全身”,中国政府随之又推出了一系列配套的惠农政策改革实践。以税费改革为肇端的新一轮农村改革浪潮是为了化解20世纪90年代中后期以来愈演愈烈的以农民负担不断上涨为核心的乡村治理性危机,破解世纪之交的“三农”难题(贺雪峰等,2008)。也就是说,以税费改革为分界点,理解之前的乡村治理性危机的关键词是农民负担,而以之为核心的治理性危机则主要表现为三个方面:一是全国范围的乡镇政府普遍出现了财政危机;二是群体性对抗事件日益增多,组织化程度迅速增高,暴力化趋势普遍蔓延;三是部分乡村基层政权和基层组织出现了黑恶化(郑自俭,2007)。从改制后的实践效果来说,中央政府推出的新一轮惠农政策在减轻农民负担问题上取得了极大的成绩,也在短期内有效缓解了国家与农民之间日趋紧张的关系,巩固了执政党在乡村社会的执政根基。然而,新一轮改革同时也带来了一个意外的负面效应:基于政治运作逻辑的改制重新型塑了基层政权的角色,促使原本积极行政的乡镇政权和村级组织转变成了“悬浮性政权”组织(周飞舟,2006)。由此导致乡村社会出现了以“治理缺位”为轴心的新一轮治理性危机(赵晓峰,2009),并在逐步酝酿新的国家政权的合法性困境(田先红、杨华,2009)。在笔者看来,以“治理缺位”为轴心的新一轮乡村治理性危机其主要表现形式是乡村基层组织难以有效作为以为后税费时代乡村社会的发展提供必需的农村公共品,难以适应改制后农村经济社会发展形势的新需要。
学界已有的研究倾向于认为农民负担是税改前乡村治理性危机的核心,治理缺位是税改后乡村治理性危机的轴心。而更深一层的推理逻辑则是国家治理技术难以解决税费征收中“钉子户”和“贫困户”纠葛的难题是农民负担不断上涨的一个重要原因(吕德文,2008),税费改革后乡村基层组织成了“悬浮性政权”组织则是“治理缺位”得以显现的根本原因(赵晓峰,2009)。然而,笔者认为这样的分析结论尚缺乏农民主位的视角,不能反映转型期乡村社会性质的变化对乡村治理带来的潜在影响,难以展现乡村治理性危机的村庄逻辑。本研究认为立足于农地制度基础之上的农民公平观念在不同时期之不同表现形式是造成税费改革前后乡村治理困境的村庄内因,二者之间的关联可以贯通解释两个时期乡村治理性危机的真实逻辑
二、立足于农地制度基础之上的农民公平观念的生成维持机制
贺雪峰在分析农民难以低成本地合作建泵站供水而选择高成本地修建单家独户专用灌溉用机井的案例时说:“在行动中,农民不是根据自己实际能够得到的好处来计算得失,而是根据与周围人的收益比较,来权衡自己的行动,不在乎自身得到多少及失去多少,而在于其他人不能白白从自己的行动中得到额外的好处,农民的这种心理构成了他们特殊的公正观念”。此外,赵晓峰也认为农民特殊的比较选择公正观念是造成客观上已经具备必要性的农民合作行为难以成为现实的重要原因。这里谈到的农民特殊的(比较选择)公正观念归根到底是农民的一种公平观念。究其根源,笔者认为公平观念包含两个层面:一是平均主义观念,二是依附于平均主义之上的公正观念。它既表现为农民不愿意比别人少得(基于平均分配基础之上的)好处,又表现为农民不愿意比别人多付出(基于平均分配基础之上的成本)而让别人从自己的付出中得到好处,即农民在作出各种抉择时往往不是以己而是以他人为中心来作为“成本一—收益比”的考量前提。农民的这种公平观念在现实生活中不仅决定着单个农民自身的行为逻辑,而且还进一步决定着村庄中大多数村民的行为逻辑,决定着村庄的基本样态,必然也会影响到乡村治理的绩效好坏。
从历史演变的脉络里梳理农民公平观念的生成及维持机制可以发现其既植根于延续了千年之久的中国传统儒家文化里,又依托于存在了近百年且形式不断演变的农地制度上。
在中国传统儒家文化的精髓里面,公平和平均就似一对孪生兄弟,无均则无公,公以均为载体。中国早在商周时期就曾经确立了以井田制为主导的土地制度,其典型特征是确定土地边界和按劳力平均分配土地,而这应该是土地制度中平均主义分配观念最先的体现形式。后在春秋战国时期,孔子在《论语·季氏》中又提出了“不患寡而患不均,不患贫而患不安”的重要思想,“均财富则民无所谓贫,民心和则民无所谓寡,民得以安,则国家就无倾覆之患(唐泽玉,1984)”。由此来看,在儒家文化里面,均财富是国家得以稳定之根本。孔子的这一仁政思想影响至远至深。在春秋之后的北魏、隋唐等时代都一度保存过以确保某一社会阶层中各成员占有土地相对平衡为特征的“均田制”。而在中国历史上的历次农民战争中,“均田免粮”、“耕者有其田”等蕴含平均主义和公平主义思想在内的动员口号不断闪现在历史的舞台上,再现着农民对土地制度变革的期待与渴望,以致“在几千年的历史长河中,‘平均’、‘均等’、‘大同’的观念经由传统文化诸多流派的演绎及历史上不胜枚举的土地变革和农民起义实践逐渐沉淀下来,并日渐渗透到民众心理、社会习俗、道德规范和价值观的各个层面,最终成为一种影响制度安排的价值观和方法论。”(高海燕,2007)
儒家文化的均平思想和农民战争的周期性循环构成农民“平均”、“公平”思想长存不灭的深层根源,而近百年的农地制度变迁则是其由理想走向现实的基本载体。吴海燕分析认为解放前中国共产党领导下的土地革命历程大致经历了“绝对平分→中农不平分→平分富农多余土地→中间不动两头平→保护富农和中农土地”等几次演变,促使“平”、“均”的精神内涵深入人心,以至延展到建国以后国家的土地政策实践当中。人民公社时期,单家独户的农民不再拥有土地的所有权,但是在集体所有制下农业劳动剩余的分配大多实行按人口和劳动量的不同比例进行分配,既要保证村社内部每个成员的生存权,又要以工分制的形式保证“多劳多得,少劳少得”按劳分配的社会主义基本分配原则的落实。然而,在这一分配制度下,农民基于“均”、“平”思想之上的公平观念受到了挑战,“磨洋工”的现象开始出现并日益普遍,以致于最终瓦解了人民公社制度下的土地制度,促使实行“大包干”的小岗村得以成为拉开新时期农村经济体制改革序幕的“旗手”。在家庭联产承包责任制下,农村土地实行了绝对的平均主义分配原则,除了一些地方保留下来的少量的机动地外,基本上完全按照家庭人口的比例来分配村集体土地的经营权。在新的土地制度下农业生产剩余实行“交足国家的,留足集体的,剩下的都是自己的”之分配制度。甚至在此后的若干年内,不少地方还一直保留着“三年一小调,五年一大动”的“土政策”,可见按家庭人口平均分配土地是如何得深入农民的骨髓。在新的土地制度下,农民公平观念既体现在土地严格按人口平均分配的权利诉求上,又体现在按人地比例交粮纳税的土地承包义务履行上,俨然构成制约土地制度变迁的重要因素。而任何挑战这一制度的国家政策和他人行为都必然会激起农民情绪和行为的强烈反弹,进一步影响到乡村治理状况的好坏。
三、税改前的乡村治理性危机:农民负担、钉子户与治理失效
既然税费改革前的乡村治理性危机是以农民负担不断上涨为核心的,那么要想深化对当时的乡村治理困境的认识就必须抓住农民负担不断上涨的现象做深入的剖析。学界对农民负担上涨的认识大多都将之纳入到20世纪90年代初中央政府和地方政府之间开始实行分税制改革的时代背景下去认识,认为分税制改革后财政压力不断上涨的地方政府还不得不完成压力型体制下各级政府组织之间自上而下层层分解、层层下达下来的各种涉及到农村经济、社会、文化等各个方面的达标升级任务及指标,为此就不得不积极行政以开拓税源,以致在广大中西部欠发达的农业型地区迫使地方政府不得不将增加税赋的黑手伸向农村,由此导致农民的负担不断上涨。笔者认为上述的分析框架在一定程度上是成立的,但事实并不尽然。因为如果完全依照上述的分析框架,地方政府尤其是乡镇政权和村级组织就必然成了“千夫所指”、“万口难辨”的刻意恶化国家与农民关系的“罪魁祸首”。如果我们能够换个视角,从村庄内部向上看,从依托于土地制度的农民公平观念说起,则可能会有新的进一步的发现。
中国农村实行家庭联产承包责任制以后,依托在农地制度上的农民公平观念主要表现在农民承包土地的权利和缴纳税费的义务之间是一种对称的平衡关系。也就是说,农民的公平观念与村社成员权紧密相关,如果你足额缴纳了依附于农地制度之上的农业税费,你就拥有承包土地的权利,否则就应该丧失对土地的承包权利。而如果村集体不能在村社范围内实现农户浓缩于土地之上的权利与义务二者的平衡,在部分农户拥有了对土地的承包权利而没有履行相应的缴费纳税的义务之时,村集体缺乏有效的管理约束机制,不能收回其在村社土地上的承包权利,就会激发村社内部其他农民强烈的不满情绪,引发更多的人不愿意承担缴费纳税的义务。2008年国庆节期间,我们在湖北荆门地区调查时就发现上个世纪八、九十年代税费上涨的压力促使荆门蒋村所在区域的农村地区出现了大面积的土地抛荒现象,并由此导致在地方政府“土政策”的推动下出现了一种本地“要逃离的”农户与外来“要进入的”农户之间通过买卖房屋连带“流转”宅基地和承包地的小农经济逻辑的土地流转实践形式。在这种小农经济逻辑的土地流转实践中,本地急着要逃离的农户不愿意再经营土地,自然也就不愿意再承担依托于承包地之上的农业税费。而在地方政府看来,既然农户不愿意再承担缴费纳税的义务,相应地就不应该再享受土地承包的权利。因此,地方政府就可以通过政策的变通操作将逃离农户的土地落户到通过买卖房屋新进入村庄的外来农户,并注销了逃离的本地农户的户籍,为新来的外地农户注册上了新的本地户籍(赵晓峰,2008)。2009年元旦期间,我们在湘南廖村调查时还发现了另外一种情况,当地的农业税费长期以来都是按照“人四地六”的人地分成比例征收的,在农业税费负担大幅上涨,村庄内开始出现农户抛荒或是农民通过土地流转而外出寻找新的出路时,这些抛荒或是将土地流转出去的农户还必须得承担“人四”分成而来的相应份额的农业税费,其“地六”的部分则由愿意接受抛荒地或是流转地的农户来承当。否则,在下一轮的土地调整中,那些没有承担“人四”分成农业税费额度的农户就会彻底丧失对土地的承包权利。由此可见,分田到户以后,农民承包土地的权利和必须缴纳农业税费的义务是对称的平衡关系,如果村集体不能通过有效作为实现二者的平衡以约束村民的不缴纳税费的行为,就必然会给乡村治理工作带来致命的负面影响。换句话说,在税费征缴年代,乡村治理绩效的一个重要的考量指标是乡镇政权和村级组织能否有效地治理“钉子户”,以避免农民的公平观念遭到现实的挑战。
在乡村治理的基层操作实践中,钉子户的问题是和贫困户的问题搅合在一起的。根据一些学者抽样调查的研究结果,1994年我国农村居民家庭人均收入的基尼系数上升到了0.411,1996年更攀升至0.4327,已经明显超过了合理的临界点,在短短的几十年时间里,我国已经从一个平均主义盛行的国家,转变为国际上中等不平等的国家。随着改革开放以来生产要素的不断流动,农民获得非农就业收入的机会越来越多,贫富分化程度也随之越来越大,不同农户之间承担农业税费的能力也出现了分化。然而,我国直至到税费改革前仍然保持着落后的直接平摊税费的“直接税”的农业税赋征收办法(周批改,2003),已经很难适应中国农村经济社会结构的变迁需要,这在无形中就会导致村庄内少部分真正贫困的农户难以承担按人均收入水平制定并执行的统一的征收标准所应该缴纳的农业税赋,税费征收中贫困户的征收难题随之突显。站在国家的角度上来讲,扶持贫弱、保证每个人生存的权利是其基本职责,也是其合法性的主要来源之一。因此,在面对贫困户时,以国家权力代言的乡镇政权和村级组织就不得不三思而后行。一旦乡镇政权和村级组织在贫困户问题上做得过火,就会造成既违背村庄内部的互惠、救济传统,遭到地方小传统的抵制,又会带来基层政权组织合法性形象的恶化和上级政府的相应指责,遭到国家大传统的反制,于民于己都不利。一个从上个世纪90年代中期就开始在乡镇工作的乡镇干部说他一辈子都忘不了一次收缴农业税费时遇到的窘境。那时他还是专抓农业工作的副乡长,一次带着一个由乡镇驻村干部和村组干部组成的清缴队到某个村庄的一个农户家去收税费,一进院子就感到后悔了,因为进门一看就知道此农户一定是一贫如洗。果不其然,此农户家只有公公、婆婆和孙子三个人,儿子、媳妇都出事故死去了,公公还常年卧病在床。看到一大帮子人进来收税费,婆婆很紧张地拿出了50元钱,哀求副乡长收下,并说家里实在是没有钱了,等有了钱一定交。这位副乡长当时脸都红的不知道什么样子了,可同志们都还站在旁边看着,如果此户不收下面的收缴任务可能就没有办法进行了,但当时的情况是实在不能收,也不忍心收,最后灵机一动就把钱塞回到婆婆手里说:要交就全交,只交这点不行!话没说完就带着一帮人走了出去。对于那些长期工作在基层的乡镇干部和村组干部来说,此情此景可能是其经常会面对的。但是,正如这位副乡长的担心,如果此户不收,下面的征收工作就难以进行了。这是因为其他的农户都在盯着清缴队看呢。
由贫困户的征收难题自然就牵扯出了钉子户的征收难题。正因为潜藏在税费背后的是村社成员权力的基本体现方式,是农户承包土地的权利和缴纳税费义务的对称关系,一旦有人开始不交税费,就会给其他人带来只享受土地承包权利不履行税费缴纳义务的借口,引发“抗费不抗税”及“既抗税又抗费”的连锁反应,从而引起税费征收危机。实际上,贫困户问题凸显只是税费征收危机得以引发的导火索之一,而村庄内部的“赖皮户”、“刁民”总是存在着的,当国家权力难以对之形成有效规制的情况下,问题就开始激化了。因为在村社内部,浓缩于承包地之上的农民公平观念,作为一种地方“小传统”一旦形成就会被村民广泛接受,成为村民在日常生活中习以为常的社会事实,具有道德规制力量,规范着人们的行为。如果有人的行为违背了这些公认的“小传统”,而没有遭到相应的村民期待的制裁,就会使长期延存的地方“小传统”出现“合法性”危机,促使更多的人不按规范行事。而如果村民们开始不愿意承担缴费纳税的义务,其抵抗手段则无所不在,远比斯科特所描绘的“弱者的武器”更繁杂多样。一般来说,除了极少数真正的“无赖”、“刁民”会横下一条心“只要你有本事把全村(组)其他人的税费都收缴上来,我家绝对不会欠你一分钱的”外,大多数人都会寻找诸如村组干部在某些工作上没有能够有效作为来当做不缴纳税费的借口,基本上不会拿自己与那些真正交不起税费的贫困户相提并论。既便如此,绝大多数村民都会在心底与那些贫困户和钉子户相比,凭什么他们可以不交税费,难道就我“老鳖一”(无能的意思),好欺负。到了世纪之交的时刻,由于中央政策的透明度越来越高,少数人还开始拿国家政策当“盾牌”来抵抗基层干部清缴税费的行为。
在税费征缴年代,村民在缴费纳税时往往不是只专注于自身是否有能力或是不是应该缴纳税费,而更多的时候是与周边的人做比照,不单是关注自身权利与义务的平衡问题,还关注别人享有权利和履行义务的状况,一方面是不能让自己吃亏了,另一方面则是不要让周边的人笑话自己“老鳖一”,更何况“公家”的东西白欠谁不欠呢!在农民这种朴素的源自于公平观念的小农经济思维逻辑作祟下,乡村治理的绩效关键就看乡镇干部和村级干部能否在钉子户激发的问题产生扩散效应之前将之扼杀在萌芽状态,或是一直将其遏制在较少的范围内不扩散。否则,就必然会导致原本应该收10元税费的,必须得收13元才能实现收支平衡(吕德文,2008),如此循环往复,农民负担不上涨那才是不正常的呢。可以说正是乡村基层组织缺乏有效的治理手段,不能制服基于农民公平观念引发的“刁民”、“赖皮户”的“无赖”行径,才导致乡村治理出现了失效、失控的局面,使之走入到治理困境当中。因为农业税费征缴难度越大,基层政权内卷化的程度就越高,乡镇政权和村级组织动用黑恶势力的动力就越强,激发的干群矛盾就越多越突出,群体性事件和恶性事件也就越多,基层组织借债垫付农业税费拖欠的额度顺应也就越大,乡村治理性危机更是积重难返。
四、税改后的乡村治理性危机:治理缺位、政策刚性与抗争柔性
如果说理解税费改革前的乡村治理性危机的关键词是农民负担的话,那么理解税费改革后的乡村治理性危机的关键词就是治理缺位。治理缺位最主要的表现形式是乡镇政权和村级组织“悬浮”,尤其是村级组织不作为,导致后税费时代的农村公共品供给陷入困境,给农民日常的生产、生活行为带来了极大的隐性成本损失。先前的研究大多从乡镇政权和村级组织本身入手,认为经过税费改革后陷入财政困境的基层政权沦落为“悬浮性政权”是造成乡村治理性危机的根本原因。这样的分析框架具有一定的解释力,但尚缺乏村庄内部的视角。笔者认为税费改革不仅没有从根本上解决农民公平观念对乡村治理绩效的负面影响,而且在相当大程度上还进一步加剧了形势的恶化。
在税费改革还处于试验阶段未彻底取消前的时候,针对农业税费尾欠清缴中出现的问题,国家发出紧急通知,要求各地暂停征收农业税费尾欠。这就意味着那些尾欠户同样享有了土地承包的权利,却可以无限期地不履行缴费纳税的义务,欠的很有可能也就白欠了。禁止征收农业税费拖欠的国家政策过于刚性,丝毫没有给乡村基层组织留下根据因地制宜的原则可以有效作为的空间,其“一刀切”的做法既是对农民长期依托于土地而存在的公平观念的极大挑战,也是造成后税费时代乡村治理困境的重要原因。
“缴费纳税,天经地义”是大多数村干部和村民的普遍理念,谁也不会想到国家有一天会彻底取消农业税费,并且还会没有说期限地暂停征收税费尾欠。在税费征缴年代即便是村干部没有办法及时把所有农户应该缴纳的税费征收上来,迫于乡镇政权的压力,他们也会被动地借债先把应该交给上级政府的农业税和乡统筹部分交上去,自己来承担背债的压力。在村干部的借债行为预期中,农民拖欠的农业税费是迟早要征收上来的,自己因此欠下的债务也是可以偿还的。然而,国家一纸禁令的刚性压力无疑是一个“杀手锏”,即便是村级组织有极强的清缴税费拖欠的冲动,也不敢明目张胆地去强制征收。在这种情况下,村组干部先前欠下的债务就没有了还款的来源,成了死账。但是对村组干部来说,债权不能行使了,债务却不得不继续承当,毕竟国家政策不可能规定乡村债务不再归还债权人,暂时也不可能规定说乡村债务由国家财政来一手承担。如此一来必定使村组干部陷入空前的被动当中,巨大的还债压力令其难以缓过气来。笔者2009年元旦在湖南廖村调查时,村支书就说如果国家现在出台政策说农业税费拖欠永远不再征收了,后果将不堪设想。隐藏在村支书此话背后的意思至少有三层:其一是村级债务将把当时被动借债的村组干部彻底“淹没”掉,毕竟村级债务的债权人不会管你有什么理由,也不会在乎国家政策如何规定,“欠债还钱”在农民的朴素观念里是天经地义的事情;其二是在税费征缴年代拖欠时任村组干部的工资将永远不再可能归还。以廖村为例,村委会现在还拖欠很多时任村组干部的工资报酬,并且许多都是拖欠了10多年,数额都在万元以上。先前的工资不能收回,现在的报酬每年又仅仅只有几千元,还不如出去打两个月的工,将来退休了还没有任何保障,这就必然造成现任村干部工作积极性不高,丧失了有效作为的驱动力源泉。其三是乡村治理秩序将会进一步的混乱。
廖村村支书对乡村治理秩序恶化的担心是非常现实的。国家政策禁止征收农业税费拖欠,实际上就是变相地承认“钉子户”以及贫困户不缴纳农业税费拖欠是合理的,法律也是不会追究责任的。本来在农民的公平观念里,农业税费即便是当下拖欠了,将来也必然是要偿还给村集体的,否则就会面临被剥夺土地承包权利的危险。而在世纪之交的那几年里,在我们近几年所调查过的河南、湖北、山西、湖南等地的大多数农村都按照国家新出台的土地承包政策开展了土地延包确权确证活动,并在农户承包土地“长期不变”,乃至“永久不变”的政策宣传中使村集体基本上彻底丧失了对农地的调整权,从而也使村集体再也没有能力维持农民公平观念中土地承包权利与缴费纳税义务二者之间的平衡关系。此外,在国家配合税费改革推出的以粮食直补、农机补贴、农村合作医疗、义务教育“两免一补”等为表现形式的惠农政策中,国家以撒胡椒面式的办法直接与农民打起了交道,同样没有剥夺那些有农业税费拖欠的农户享受国家惠农新政的权力。既然,承不承担义务,交不交纳税费一个样,都能享受承包土地的权利,还能享受国家的惠农政策,那么,“别人欠得,我当然也就欠得”。而且,在当下的乡村社会,借助于已经普及化了的以电视为主要载体的现代传播媒介,国家政策都是“一竿子就能插到底”直到农民那里的,以致农民对中央政策的把握能力极强。因此,在后税费时代,虽然国家推出了“一事一议”筹资筹劳政策来替代在税费征缴年代通过乡村基层组织向农民征收农业共同生产费、农村义务工和劳动积累工等手段来向农民提供农村公共品的办法以弥补国家财政对农村公共品投入的不足,但是在绝大多数中西部地区,国家推行的“一事一议”筹资筹劳政策都没有得到真正的落实,。不是乡村基层组织不想落实,而是越来越没有可能。既然农业税费拖欠都可以不收,原本的钉子户就更牛气了,变相地激励他们对村集体经手的所有的收费活动都嗤之以鼻,甚至还促使他们敢于对村干部冷嘲热讽:“我就是不交,你能拿我怎么办”。而那些原本老老实实缴纳税费的农民心底就更加的不平衡了,由此就必然会导致一种不满的社会情绪随之在村庄内部蔓延,“别人连农业税费都欠得,凭啥让我交钱啊,我也不是好欺负的”。农民的普遍不满带来的直接影响就是农民对村集体经手的所有的收费项目都采取不配合的态度,“一事一议”筹资筹劳款、南方稻米产区客观上必须要征收的“抗旱排涝费”等收费项目即便是村民代表大会通过了执行决议,也会有越来越多的村民不愿意缴纳相应的份额。在廖村,拖欠村集体款项的农户占全村农户的比例已经大约由税费征缴末期的20%,上涨到当下的80%。而拖欠款项最少的仅仅只有几块钱,在很大程度上用农民的话说就是想出一口气,免得别人看不起。正是刚性的国家政策触犯了农民心底那种朴素的公平观念才导致一事一议”筹资筹劳政策从根本上就丧失了执行的社会基础,还激化了农民对国家政策有效性和持久性的怀疑,既给农村公共品供给造成了极大的麻烦,影响了乡村治理的效果,使乡村社会陷入到新一轮治理性危机当中,更对国家政策的贯彻落实不利,对执政党执政形象的改善和优化不利。
五、余论
综上所述,农民公平观念由来已久,已经成为决定乡村治理绩效的重要变量。税费改革前的乡村治理性危机根本上是由于国家政权难以在避免农村群体性事件和恶性事件频发以威胁乡村社会稳定和自身合法性塑造的前提下有效治理“钉子户”的抗税抗费行为而导致的农民负担螺旋式上涨以致农民不堪忍受重负而出现的治理失效现象。税费改革后的乡村治理性危机则是由于刚性的国家政策挑战了农民的公平观念,以致出现了村级组织的不作为或“悬浮”,以及农民更加普遍的不合作行为,导致后税费时代农村公共品的供给难以正常有效进行,乡村治理的基础秩序难以正常维持等治理混乱现象。换句话说,税改前后的乡村治理性危机与农民的公平观念有着极大的关联,在一定程度上可以说是因为国家缺乏有效的治理技术来应对“钉子户”对农民公平观念的挑战行为而出现的。正因此,如何有效治理“钉子户”难题,维护农民的公平观念不受伤害是后税费时代乡村治理工作的一大难题,也是一个有待继续深入研究的课题。
摘要：中国农民的公平观念既植根于延续了千年之久的中国传统儒家文化里,又依托于存在了近百年且形式不断演变的农地制度上,有着极强的生命力。而农民公平观念与税改前后不同表现形式的乡村治理性危机也有着相当强的现实关联。坚持农民主位的研究视角,从村庄内部向外看,税费改革前出现的以农民负担为核心的乡村治理性危机积重难返的一个重要原因是国家治理技术创新未能有效解决“钉子户”引发的农民抗税抗费行为,使农民基于享有土地承包权利和履行税费缴纳义务二者平衡关系基础之上的公平观念遭到了致命的挑战;而税费改革后新一轮以治理缺位为轴心的治理性危机得以出现的一个重要原因是国家禁止清缴农业税费拖欠的刚性政策再次挑战了村干部和普通村民的公平观念,客观上导致村级组织呈现出“悬浮”的状态,而普通村民则开始在更多的领域均采取不合作的行为取向。
非公平关联交易 篇5
一、GATS协议中与竞争有关的规则
GATS的适用范围是指各成员方的中央或地方机构或这些政府机构授权的非政府机构采取的影响服务贸易的措施;并且协定所述的服务是指除为行使政府职能而提供的服务之外的任何部门的任何服务。GATS所约束的不仅是成员国全国性的, 或中央政府制定的法律、法规和政策, 还包括“地区或地方政府和当局授予行使权力的非政府团体”所制定的地方性法规和政策。将非政府机构包括在GATS的适用范围, 显然不同于GATT只约束政府行为的规定。这种扩大使影响服务贸易领域的国内法律和政策更为复杂, 这意味着成员方应通过相关竞争政策的制定和实施, 确保获得政府或当局授权的非政府机构不从事违反GATS的反竞争活动。如违反GATS最惠国待遇、市场准入或国民待遇等规则而歧视或排除其他成员方服务或服务提供者的竞争。
GATS最惠国待遇规则和透明度规则。这两条的基本精神是, 任何成员方引入、修改或实施影响服务贸易的竞争政策, 无论其形式为法律、法规、一般适用的司法或行政措施, 都必须履行最惠国待遇和透明度义务。
GATS的“国内法规”与GATT相比, 第6条的规定是一项新的内容, 即它强调“国内法规”是因为服务贸易与货物贸易不同, 其阻碍服务贸易自由化的主要障碍是各国的“法规”, 而不是“关税”。这些法规不仅包括了有关的贸易法规和贸易政策, 而且还包括了与贸易密切相关的竞争法规和竞争政策。有理由认为, 政府行为对服务贸易造成的扭曲比货物贸易要大得多。因此, GATS中的这条新规定就显得尤为重要。
GATS承认、垄断和排他服务提供者、商业惯例中的相关规则也是成员方制定和实施竞争政策时所必须遵循的。此外, 在GATS其他文件中也包含了与竞争政策有关的规则。如金融服务承诺谅解、电信附录、基础电信框架书。
二、竞争规则的特点
从以上条款中我们可以看到GATS中所确立的竞争规则具有以下特点:
第一, GATS第17条关于国民待遇的规定不是一般意义上的原则要求, 而是各成员方具体承诺的义务。这一义务要求迫使成员方在服务贸易领域引入公平竞争规则, 否则就有可能被诉违反WTO规则, 并引起诉讼。
第二, GATS中的国民待遇原则强调的是相同竞争条件。GATS第17条第2款、第3款的规定强调的是“竞争条件”的平等。与GATT第3条的国民待遇相比, GATS中提出相同“竞争条件”是因为服务贸易不同于货物贸易的特殊性决定的。在服务贸易中, “有时形式上相同, 反而不平等;而形式上待遇不同, 实质上反而符合‘市场竞争, 机会均等’”原则。
第三, GATS中对国民待遇的例外规定不违反公平竞争原则。就“国民待遇”来说, GATS没有将GATT中列入“普遍适用原则”的做法延伸到GATS中, 而是规定在“具体承诺”部分, 并受制于市场准入具体承诺表中所列的“限制或条件”。因此, 各国可以利用“例外规定”而不违反公平竞争原则。可见, 在形式上GATS中的国民待遇原则 (不歧视原则) 已比GATT中的规定大打折扣了。
三、我国在服务贸易领域与GATS的冲突
加入WTO后我国在服务贸易领域的法律与GATS中与竞争政策有关的规则相符是作为WTO成员方应承担的义务。相比之下, 就我国服务贸易的现有竞争政策而言, 它们既有与GATS中有关规则相符的一面, 也有与之冲突的一面。相符的一面主要表现在:集中体现我国服务贸易领域竞争政策的《反不正当竞争法》等完全遵循了GATS所要求的最惠国待遇原则。
相冲突的一面仍然不少, 尤其是现行竞争法在服务贸易领域尚有很多空白, 仍存在一些内外区别、中外歧视等不符合国民待遇原则的做法。根据我国现行法律规定, 与GATS协议相冲突表现在以下几个方面: (1) 我国对烟草、化工等分销服务领域仍然实行垄断专营政策, 而我国目前尚无强制垄断者或专营者从事服务贸易行为时只从商业角度考虑的竞争政策; (2) 我国服务贸易领域竞争政策的统一实施、合理行政和当事人的听证权没有达到GATS透明度规则要求的水平; (3) 我国在会计等专业服务领域的竞争政策与GATS第7条等规定的要求有差距; (4) 我国在金融和基础电信领域尚未实施符合GATS规定的竞争政策; (5) 我国在服务贸易领域尚未与任何国家建立竞争政策方面合作的机制。
四、按WTO多边规则建立我国服务贸易竞争规则
针对上述与GATS规定不符的竞争政策, 我国应抓紧时间在过渡期内予以调整和完善。
第一, 要制定和实施有关的竞争政策, 约束我国多行业中存在的垄断和滥用垄断的行为。只要在我国服务贸易承诺清单中没有特别承诺, 我国没有义务在某一行业禁止垄断或专营;对特别承诺部门的服务垄断或专营者, 我国有义务要求他们不得在外国的服务提供者或购买者之间实施反竞争的歧视行为。对做出承诺的反滥用垄断或专营的服务部门, 我国还应该按特别承诺制定和实施反滥用垄断或专营的竞争政策。否则, 在有关成员方的要求下, 我国不仅要向WTO的服务贸易理事会要求提供这些垄断或专营服务提供者有关运营的具体资料而且很容易被这些成员方利用这些资料频繁地发起磋商要求、投诉并在最终受到不利裁决。即便是在没有特别承诺的服务部门, 我国也应该尽早建立反垄断或滥用垄断的竞争机制, 这样不仅会减少WTO有关成员方要求我国开放市场的压力或实施贸易报复行动, 而且还会增强我国企业的国际竞争力。
第二, 按GATS要求增强我国竞争政策的透明度。我国不仅要及时全面地公布法律、法规, 而且要及时全面地公布一般适用的司法决定和行政决定。我国的有关官方机构还应通过公布法律指南说明之类的活动使公众熟悉竞争政策, 从而不至于使2000年8家国内彩电企业联合限价未被作为正面材料加以报道的情形再次出现。对有关的竞争政策, 最好用英文在国际互联网上公布。这已是WTO很多成员方的做法, 这种方法既可以提高外国贸易者或投资者对我国法律政策环境可预见性的信心, 也可以作为我国履行GATS透明度义务的一个强有力的证据。此外, 我国的有关职能部门在履行我国在GATS下透明度义务时, 应基于我国的利益和GATS下透明度义务所允许的条件, 注意妥善保守有关的秘密资料。
第三, 在会计、法律等专业服务领域, 就服务提供者授权、许可或证明的标准, 按GATS第7条制定和实施承认在其他国家获得的教育、经验、合格要求、许可或证明的规则。具体可以根据该条的第2款规定, 与有关成员方达成双边或多边承认协议, 并在这些协议中尽量采用国际公认的承认标准。国际公认的承认标准实际上是很多国家特别是一些有代表性的发达国家承认规则的规范总结, 水准高, 因此采用这样的标准不仅可以作为我国履行GATS第7条在资格承认方面准入竞争义务的有效证明, 而且也会防止一些专业水准不高的外国服务提供者混入我国的专业服务市场。
第四, 在金融和电信领域引入与GATS相符的竞争政策。在WTO一些成员方的要求下, 我国已在与这些成员方双边谈判承诺中同意按一定的条件开放我国的金融和电信服务市场。在我国加入WTO的议定书中, 不可避免地要列入这些开放承诺。作为有关承诺的准备, 我国自1999年开始, 实际上已在逐步开放我国的金融和电信市场。但是, 从以上关于《金融服务承诺谅解》等文件有关内容的说明中可以看出WTO成员方只按承诺要求开放市场是不够的, 成员方还必须采用相应的竞争政策, 规范金融和电信服务市场, 防止WTO其他成员方在有关承诺下的利益被金融和电信领域的某些服务提供者的反竞争行为损害。
第五, 加强竞争政策的双边或区域性合作。双边或区域性合作甚至多边合作不仅为GATS第7条、第9条等所要求或提倡, 而且也很切实可行, 并对所有合作的国家都有利。一旦按服务贸易领域的特别承诺敞开我国市场, 我们不仅要实施反国内服务企业限制竞争的行为, 而且也面临着反外国企业在我国服务市场上限制竞争的行为。据统计, 美国最近谴责了10起国际卡特尔, 他们单在美国每年就使个人和企业承担数百万美元的成本, 对美国商业的影响额超过了100亿美元以上, 额外攫取10亿美元以上, 导致其他损害性经济浪费如效率缺乏和资源浪费10亿美元以上。据统计从固定价中的平均非法所得10%, 但受这类卡特尔损害的商业量可能即为20%。国际卡特尔在美国这样以有严格竞争法著称的国家竟敢如此猖獗, 我国易受外国企业反竞争行为的损害更加显而易见。而在目前这种国际环境下, 对这种跨国反竞争行为有效的打击途径即是建立和加强双边或区域合作, 因为对跨国反竞争行为的多边谈判为我们积累了大量经验。因此, 我国从现在开始就应积极参加WTO成员方在服务领域竞争政策相关方面的双边或区域性谈判, 这既是GATS有关协议中的需要, 也是维护我国的正当权益的需要。
五、结论
总之, 我们应注意防止两种倾向:1.加入WTO以后, 我国对特别承诺的服务部门只要实行贸易自由化政策, 一切都会很顺利, 并且不会引起WTO争端;2.利用WTO给我国的过渡期加紧通过政府的政策扶持使服务业现代化, 然后再实施GATS所要求或鼓励的竞争政策。前者不仅和GATS的一些规则不符, 而且忽略了服务市场失灵的可能性, 后者则低估对目标行业政府支持或管理失灵可能性, 并到过渡期结束时既未实现现代化目标, 又不能按时履行GATS的义务, 甚至会出现20世纪90年代后期发生在东南亚的那类危机。我们应采用更好的办法, 即在加紧深入研究GATS中与竞争政策有关的规则及其发展趋向, 在过渡期进行私有化、放松管制等经济改革的同时结合我国服务贸易自由化的进程逐步采用与GATS要求一致的竞争政策, 这样, 我们服务贸易新引入的竞争政策既会充当基于市场导向原则的经济改革和发展的催化剂, 也会确保在过渡期结束时与GATS有关规则及时、全面的接轨, 同时还会在处理影响我国企业和消费者利益的国际反竞争惯例方面发挥重要作用。
摘要：GATS是服务贸易领域第一个多边协议, 是乌拉圭回合多边贸易谈判的主要成果之一。根据GATS的规定, 国际服务业必将进入逐步自由化阶段。本文从竞争政策与竞争规则的角度, 分析GATS协议中涉及的有关服务贸易的公平竞争原则, 并对我国服务贸易领域竞争法的完善提出若干建议。
关键词：GATS,服务贸易,公平竞争,竞争法
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非公平关联交易 篇6
一、商品房计价方式的种类及特点
1、计价方式的种类
按建设部、国家工商行政管理总局联合印发的《商品房买卖合同示范文本》第四条之规定, 现行计价方式可以有如下四种:
1) 、按套内建筑面积计算:
即:套内建筑面积=套内使用面积+套内墙体建筑面积+阳台建筑面积;
2) 、按套 (单元) 计算:
即:等于是买卖双方的协商价, 与面积无直接关系;
3) 、按建筑面积计算:
即:建筑面积=套内建筑面积+公共分摊建筑面积。
4) 、其它:
除以上三种方式外, 买卖双方另外之约定。
2、几种计价 (量) 方式的区别及特点:
主要从“包含的因素”与“使用面积”的关系、“可比性”等几方面分析、讨论、对比, 从而看出无论哪种计价 (量) 方式, 均与“使用面积”相关 (详见下表) 。
从表中可见, 前三者既有相同点、又有不同点。主要表现在:一是前三者“包含的因素”各不相同;二是均与“使用面积”相关、但不相等 (即:“共有因素”相同) ;三是前三种计价方式作为购房人对所购房屋的计量面积均无法测量, 即没有“可操作性”和“透明度”。实际上, 不可操作性 (透明度低) 正是交易双方发生纠纷的焦点所在、也正是本文力图解决的关键问题。
二、确立使用面积为商品房销售计价标准
实践证明, 计价 (量) 方式的多重性, 是房地产销售市场秩序紊乱的内因:计价 (量) 方式的不可操作性 (无透明度) , 是发生经济纠纷的必然结果。因此, 合理的计价方式必须满足“唯一性”、“可测量性”等基本要素。从以上分析可见, 三种计量方式的共有因素为使用面积, 也只有使用面积是购房人关心的, 并且可以实际测量的唯一一个指标。
1、房款总额与使用面积的关系
∵房款总额=建筑面积×单价
又∵建筑面积=使用面积×K
∴房款总额=使用面积×K×单价
其中K为大于1的系数, 即K=建筑面积/使用面积。不难看出, 对一套房屋而言, 在房款总额确定的情况下, 使用面积单价大于建筑面积单价。
2、确立使用面积为计价方式的的标准
从以上分析可见, 将使用面积作为计价方式标准, 几乎克服了用建筑面积、套内建筑面积、套 (单元) 作为计价标准的所有弊端, 并且符合市场交易中的公平性准则, 具有可测量、透明度高等优点。从市场惯例上看, 使用面积作为计价标准, 确保了计价方式具有唯一性和可度量性的特点, 用使用面积作为计量标准, 克服了买建筑面积 (无法测量) 、用使用面积 (不是计量标准) 的双重标准的痼疾;从而使之更加符合市场规律, 满足消费者的“知情权”等基本要求。
三、结论
非公平关联交易 篇7
1 社会经济发展水平的差异性
(1) 社会经济发展制约医疗卫生资源的增长与发展。根据国家统计局和卫生部门的最新统计资料, 我们用“卫生技术人员”“医疗卫生机构床位”和“卫生总费用”等来表示医疗卫生资源。同时, 我们选择“国内生产总值”和“人口总量”作为解释变量, 然后进行协整分析。结果表明, 各类医疗卫生资源与人口和经济总量之间存在着协整关系;从系数估计值的符号与大小情况来看, 人口增长对医疗卫生人力资源和物力资源的影响是正向的, 而对医疗卫生财力资源的增长是消极的;与此同时, 经济总量的增长对医疗卫生人力和物力资源的增长, 影响相对较小, 如经济总量的1%增加仅分别对应0.109和0.315个百分点的人力资源和物力资源的增长。
(2) 人口规模和经济总量对地区之间医疗卫生资源配置的影响。我们根据已有的相关统计资料, 直接进行了横截面数据的回归分析。不过, 由于资料限制, 我们以“医疗卫生机构总资产”来代表医疗卫生资源。结果我们发现, 在不同地区之间的比较, 依然存在着时间序列分析结果所展示的规律性。例如, 人口因素在解释地区之间的医疗卫生人力与物力资源差异方面的解释力较强, 而经济总量也依然在很大程度上扮演着财力资源配置重要影响因素的角色。具体而言, 经济总量的变化可以解释地区之间医疗卫生财力资源差异的95.6%, 而且从弹性估计值来看, 经济总量每高出1%, 相应的财力资源也会高出0.908个百分点。
(3) 城乡社会经济发展差距对医疗卫生资源配置的影响。我们仍利用各地区的有关横截面数据, 并通过增加一个虚拟变量来进行回归分析。这个虚拟变量设为U, 当指标数据为城镇时取0, 属于农村地区时则取1。另外, 我们用“收入水平 (城镇居民可支配收入和农村居民人均纯收入) ”和“人口数” (用城镇和农村居民百分比表示) 作为解释变量, 被解释变量则依次为“每千人口卫生技术人员数”“每千人口医疗卫生机构床位数”和“城乡居民人均医疗保健支出”。回归分析结果表明, “收入水平”“人口数”与虚拟变量U, 都是极为显著的影响因素, 而且“收入水平”对人均意义上的城乡医疗卫生资源具有正向影响, “人口数”的影响则是负面的。现实的情况是农村居民收入水平一直都比城镇居民低, 而农村人口比重却更大, 因此农村地区所分得的医疗卫生资源总量自然也就较少。与此同时, 虚拟变量U的参数估计值均为负, 这意味着农村地区在各类医疗卫生资源的配置上都处于弱势, 而这或许是由城乡属性而带来的不同政策的影响。
2 医疗卫生体制的行政化
现阶段面临的公立医院改革、医药费用控制、医疗卫生人才的培养与使用, 以及农村地区医疗卫生人力资源的发展等问题, 都迫使我们不得不从资源配置公平性的角度, 对“行政化”的医疗卫生体制进行必要的反思。
(1) 医疗保障制度建设与发展过程中的政府责任及其对医疗卫生资源配置的影响。众所周知, 计划经济时期我国城乡分割的医疗保险制度, 不仅使得原本就比较大的医疗卫生资源城乡配置差异得以维持, 甚至在很大程度上造成了新的不公平。例如, “公费医疗”和“劳保医疗”无论是在制度的覆盖面还是医疗保险的待遇水平上, 都有政府对该项制度的财政支持;农村地区的合作医疗制度不仅主要依靠集体, 而且在医疗条件、卫生服务水平和经济待遇上, 都根本无法与城镇相比。
(2) 公共财政与医疗卫生筹资模式对医疗卫生资源配置的影响。公共财政对医疗卫生事业发展的支持和投入, 根源于上述政府主导责任, 尤其是对基本医疗卫生服务等内容而言, 就更是如此。然而, 从医疗卫生筹资模式及其公平性的角度来看, 公共财政的支持和投入, 不仅应直接作用于医疗保障制度的健全和公共卫生服务体系的完善, 而且也会给医疗卫生资源的配置及其公平性带来深远的影响。例如, 社会保险的全民覆盖与商业保险的仅针对投保人, 既是源于不同的设计理念, 同时也是源自不同的筹资模式和保障方式;不同的收入水平和支付方式, 也同样会对筹资的过程和相关服务的可得性产生较大的影响。
(3) 医疗卫生付费机制改革对医疗卫生资源配置的影响。在过去10年的医疗卫生改革过程之中, “付费机制改革”的必要性与重要性始终为全社会所明确和关注, 但期初的改革面临着大量人口不为医疗保险制度所覆盖的问题, 而较近的改革则又面临着“医保机构”如何购买医疗卫生服务的难题。具体来说, 2009年“医改方案”明确提出, 要“完善支付制度, 探索‘按人头付费’、按病种付费和总额预付等方式”, 最终建立“激励与惩罚并重”的约束机制;2010年国家又发布了有关“基层医疗卫生机构补偿”的意见, 并指出要建立“多渠道补偿机制”, 包括“落实专项补助经费”“调整收费项目与收费标准”和“对经常性收支差额的补助”等。从过去的改革经验来看, 医疗卫生服务收费标准的严重滞后, 是导致“医疗机构乱收费”和医疗卫生费用负担上涨的最直接原因。
3 社会医疗保障制度的缺陷
事实上, 以社会医疗保险制度的覆盖范围、筹资模式, 以及待遇水平的综合比较为基础, 我们不难发现由“二元性”导致的“断裂性”及其带来的医疗卫生资源配置不公平问题。所谓“断裂性”指的是作为基本社会保障项目的医疗保险制度, 原本应最大限度覆盖每个社会成员并平等对待, 但实际上却被人为分割成“公费医疗保险”“城镇职工医疗保险”“城镇居民医疗保险”及“农村合作医疗”等, 相关的改革措施也往往局限于各自所属的领域和范围之内。从微观层面的运行机制角度来看, 这在很大程度上起到了维持由固有“身份”所导致的歧视性待遇的作用, 并且根本不符合人口与劳动力资源自由流动与优化配置的需要。与这种“断裂局面”相对应的, 就是医疗保障的“多头”或“分散化”管理, 而且也由此使得医疗卫生资源的部门化配置成为必然现象。
社会医疗保障制度缺陷对于我国医疗卫生资源配置公平性的影响, 还表现在医疗保险费用的具体支付方式不科学, 以及相关的配套机制不完善等方面。“第三方付费”局面的形成在医疗保险领域具有必然性, 而信息不对称前提之下的控制与反控制过程, 实际上也就是一个通过费用水平这个指挥棒来对医疗资源配置进行调节的过程。在“按项目付费 (Fee for Service) ”的方式下, 投保人、保险机构和医疗机构之间的关系比较简单, 但在价格控制难度较大的时候, 也很容易造成医疗卫生服务的过度提供, 于是就形成了医疗卫生资源的浪费。值得注意的是, 当地区与城乡之间的社会经济发展水平差异性较大时, 更是会形成发达地区和城市地区医疗卫生条件极为“优越”的局面, 从而也就加剧了地区和城乡之间医疗卫生资源配置的不公平。
最后, 社会医疗保障制度不健全给医疗卫生资源配置的公平性造成的影响, 还表现在除了医疗保险制度之外, 相关的补充性医疗保障制度与措施的不完善。基于不同需求而构建多层次的“医疗保障体系”, 早就已经成为政府与社会各界的共识, 并且这种多层次体系的构建, 显然也更为有利于医疗卫生资源的优化配置。然而, 补充医疗保险和医疗救助的发展却一直是相对滞后的, 尤其是本应区别于医疗保险的医疗救助, 其对医疗卫生资源配置公平性有增进的效果。但是, 目前倾向于“准保险化”的操作模式, 显然还没有能够充分发挥此类项目应有的功能和作用, 甚至在首都北京还曾经发生过“因病抢劫以获取救助”的非常极端的例子。
4 基本医疗卫生需求的变迁
医疗卫生需求可以界定为在一定的价格水平之下各社会成员愿意承担且有支付能力的, 医疗卫生服务的消费量。如果我们对照现实的医疗卫生需求发展情况, 将其划分为“合理”需求与“不合理”需求两大类, 那么通常人们所讲的基本医疗卫生服务, 就属于“合理”需求的范畴, 而对应过度服务的需求就是“不合理”的。在医疗卫生资源总量一定的前提下, “不合理”的需求, 一定会导致医疗卫生资源的浪费和不合理配置。另外, 对于医疗卫生需求也不能完全按照普通产品需求的概念去理解, 因为医疗卫生需求关乎公民基本权利和生存条件, 当没有支付能力而未形成显性需求时, 政府和社会也应考虑到这部分群体的医疗卫生需求。从这个角度来看, 我们不仅可以得出“政府干预的必要性”结论, 而且也应认识到单纯地“以需求为导向”, 在医疗卫生资源配置领域同样也是不可取的。
5 结语
依据上述有关医疗卫生需求与医疗卫生资源配置的基本理论逻辑, 尽管我们尚不能明确地给出“医改”以来医疗卫生需求变迁的全部过程和影响, 尤其是其中不合理的医疗卫生需求的发展情况, 但结合一直存在着的“过度医疗”现象, 我们至少可以明确医疗卫生需求作为重要影响因素的角色和作用。具体而言, 在计划经济时期, 基于“公费医疗”和“劳保医疗”的过度医疗和资源浪费现象, 无疑是的确存在的, 并且对医疗卫生资源配置公平性的影响也是有目共睹的;改革以来, 随着国民经济的持续发展与居民收入水平的不断提高, 基于人民群众有关健康和生活质量观念的转变, 以及医疗卫生机构“创收”等各种原因, 不合理的医疗需求与不合理的医疗行为相伴相生, 并一直为社会各界尤其是医疗专家所诟病和批判。例如, 在2011年的“中国南方国际心血管病会议”上, 有专家披露心脏支架用量已经超过了实际的需要, 甚至有医疗机构纯粹是出于经济利益考虑而随意为患者安装心脏支架, 并且患者也普遍地倾向于选择价格昂贵的产品, 这实际上已经导致了大量的医疗卫生资源浪费与不合理配置。很显然, 如果任由这种不合理医疗需求与不合理医疗行为发展下去, 结果只能是医疗卫生资源配置的扭曲, 而基于社会经济地位、收入和身份等方面的个体差别, 也会通过这个渠道延续至医疗卫生资源配置领域, 最终加剧本已存在的差距与不公平。
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