公平框架（共4篇）
公平框架 篇1
一、测试公平
把测试公平看成一个整体概念的想法被运用于考试评价中，如今已成为了语言测试界的主要关注对象。然而，测试公平的问题成为人们关注的热点在测试学发展的历史上却是件新鲜事，这很可能是由于过去人们对考试一直所持有的平等主义观点造成的。平等主义观点认为考试制度是有益于社会的，它保证了人们获得教育和工作的平等机会，从而取代了历史上的少数人特权制度。正因为如此，考试制度自诞生之日起就被赋予了绝无谬误和绝对可靠的特点，测试本身就象征着权威和公正。然而每一个参加或接触过某一次测试的人都有切身体会，即没有什么考试是完美无瑕的，考试或考试实践本身也需要受到评价。
二、语言测试公平框架
在这个背景下，如何评价和检验测试的质量成为关键。而考试评价的标准又依赖于如何界定测试公平这个概念，所以对于测试公平的争论是激烈而持续的，一直没有测试学者提出或是建立一个完备的考试公平框架来用于评价测试和测试实践。国际著名测试学者Dr.Antony Kunnan (2004)在总结前人对于测试公平、测试道德和考试评价的观点基础上，第一次提出语言测试公平框架。该框架由测试的五个特点构成：效度、无偏见、途径、测试管理和社会影响。这五个特点构成了关于测试实践的一个完整体系，它们涉及一次考试的整个过程和各个方面，而不是只针对测试本身。Kunnan的测试公平框架顺应了许多学者对于测试公平的理解，因为测试公平是一个多层次的概念，它涉及考试设计的多个步骤，考试使用的多个方面，以及多个测试利益相关者(Willingham&Cole, 1997)。下面对于测试公平框架的五个方面作扼要介绍和解释：
1. 效度。
在测试效度上的公平体现在以下四个方面：a)内容效度，即测试的项目、任务和话题是否覆盖整个考试范围。b)概念效度，即测试的项目、任务和话题是否包含了需要测试的概念和理论。c)标准效度，即测试的评分是否考虑到一些标准变量和相关的变量，是否适用于应试者的学校或是工作单位的评估。d)可信赖度，即考试成绩能否在反复测试中保持一致，能否在不同的阅卷过程和考试形式下保持内部一致性。
2. 无偏见。
测试公平框架中的无偏见可以从以下三个方面来理解：a)测试中所涉及的内容无攻击性的言语，不会冒犯来自各种背景的应试者。b)测试中所涉及的内容不会因为应试者的背景不同而造成不公平或不一致的判罚。c)测试中所涉及的内容不会因为应试者的背景不同而造成应试者不同的考试表现或成绩。
3. 途径。
考试途径方面的公平有以下五种类型：a)教育途径，即每个应试者是否有公平的机会获知考试所要考查的知识点、技能和测试题型。b)经济途径，即每个应试者是否有能力支付考试相关费用。c)地理途径，即考场的安排是否便于应试者参加考试。d)个人途径，即考试能否为有资格参加测试而生理上有残障的考生提供合适的考试条件。e)设备途径，即每个应试者是否有公平的机会去熟悉和使用各种必需的考试设备。
4. 测试管理。
测试管理上的公平主要体现在以下两个方面条件的达成：a)物质条件，即测试管理者是否为考试提供了恰当的物质条件，包括适宜的考场环境和充分的考试设备。b)统一性或一致性，即测试在实施的过程中能按照考试指南中的要求严格规范地进行，标准始终如一，不因考场或考试形式的变化而变化。统一性包括考试时间、考试材料和其他各种条件，用以保证每个应试者是在相同条件下接受测试的。统一性还和考试安全息息相关，因为测试只有在安全的环境下进行，考试的统一性才能得到保证。
5. 社会影响。
测试公平框架下的社会影响主要强调两个方面：a)反拨作用，即测试给教育所带来的后续影响，主要体现在对教学法，教学材料，学习法，以及应试策略上的影响。b)补救措施，即重大考试一旦给应试者带来有害或不利的结果，应试者是否有公平的机会实施查分、重新评分等一些合法的补救措施。
综上所述，语言测试公平框架中的五个方面只有综合运用，才能系统地用于评价测试与测试实践的公平程度。从这一点来看，Kunnan的测试公平框架与先前的许多研究者提出的评估公平准则是一致的。
三、语言测试公平框架的意义
Kunnan (2004)不仅第一次提出了完整的语言测试公平框架，而且为该框架如何运用提供了一些实际的建议，并探讨了公平框架对于测试发展的影响和意义。第一，测试公平框架说明对于公平问题不是只有等考试设计好并实施后才去关注和评价，而是应该贯穿于测试发展的各个阶段，从测试设计到测试后的分析研究，尽管在不同阶段我们关注公平的焦点是不同的。这种系统的公平观说明一次测试能否公平地实施涉及多方面的情况，它不仅是测试设计者的责任，而且是每一个应试者的责任。第二，测试公平框架说明考试设计者的来源应该是多元化的，应该覆盖各种社会群体。同时，对于考试设计者应该进行出题前的培训，保证每位设计者对于公平问题的各个方面都能有准确的理解和把握。第三，测试公平框架更深远的意义在于它为测试评价提供了一个系统的标准。这样一来，我们便可以利用该框架评估某种具体测试的公平状况，从而进一步改善测试的各方面，让测试更好地起到公平选拔人才的作用，服务并造福于社会。
摘要：本文主要探讨了国际著名语言测试学者Dr.Antony Kunnan的测试公平框架及其特点, 并通过介绍测试公平的概念, 分析了语言测试公平框架中五个基本参数的具体内涵, 并总结了该测试公平框架的意义。
关键词：语言测试,公平框架,测试公平
参考文献
[1]Kunnan, A.J.Test fairness.In M.Milanovic&C.Weir (Eds.) , EuropeanYearofLanguagesConferencePapers[C].Cambridge, UK:CambridgeUniversityPress, 2004:27-48.
[2]Willingham, W.W.&Cole, N.Gender and Fair Assessment[M].Mahwah, NJ:Lawrence Erlbaum Associates, 1997.
[3]Bachman, L.F.Fundamental Considerations in Language Testing[M].Oxford, UK:Oxford University Press, 1990.
[4]Hughes, A.Testing for Language Teachers[M].Cambridge, UK:Cambridge University Press, 2003.
公平框架 篇2
一、农村教育公平的紧迫性和必要性
党的十七大报告明确指出:教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础。21 世纪是中华民族伟大复兴的世纪。从现在起到2020 年,是中国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期。中国未来发展、中华民族伟大复兴,关键靠人才,根本在教育[4]。优先发展教育、提高教育现代化水平,对全面实现小康社会目标、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家具有决定性意义,特别是在当前的社会主义新农村建设下,大力发展农村教育,实现农村教育公平化,意义深远。
教育公平是社会公平的重要组成部分,而实现教育公平,保障人民享有接受良好教育的权利和机会,促进教育公平,对保障社会公平、构建社会主义和谐社会具有重要意义。十六大以来,党中央、国务院高度重视,坚持把教育公平作为国家基本教育政策,把促进公平与提高质量一起作为国家教育改革发展两大战略任务。党的十七大把教育列为以改善民生为重点的社会建设六大任务之首,强调“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础”。教育公平作为改善民生之基,成为党中央、国务院的重要议题。党的十八大报告要求,要以基本公共教育服务均等化为目标,不断扩大和切实保障基本的教育机会公平。大力发展农村教育,加强农村教育公平,把沉重的人口负担转变为人力资源的优势,不仅是教育发展的重要目标,也是全面建成小康社会的战略性任务。
二、农村教育现状
自改革开放以来,中国教育事业特别是农村教育取得显著成效,但还不完全适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求。在教育资源相对有限的情况下,由于历史和现实的原因,还没有将平等的受教育权完全真正落到实处。在教育目标、教育投入、师资力量方面,不公平现象随处可见[5~7]。从地域上看,东西部差距较大。西北大学中国西部经济发展研究中心发布的西部蓝皮书《中国西部发展报告(2013)》称,虽然西部地区教育事业发展迅速,但与东部地区相比,仍存在较大差距。报告认为,西部高等教育发展不均衡,西部地区12 省(市、区)高等教育竞争力强的省域较少,总体竞争力水平不高[8]。
近年来,国家对农村教育的投入和师资配置的不断加大,农村中小学的办学条件有了明显改善,教育水平显著提升。然而,城乡经济差距有逐渐加剧的趋势,教育原本是缩小差距的重要手段之一,但现实是,城乡教育的差距也在进一步加大,这首先表现为城乡孩子在享受教育资源分配和受教育条件方面的不平等,并将直接导致未来城市和乡村居民在知识结构、经济地位和收入方面差距的扩大,主要体现在以下几个方面:
1.农村教育经费问题。农村教育资源匮乏是目前新农村建设中农村教育发展的一个瓶颈问题。单就农村教育硬件来讲,农村学校,特别是偏远地区的学校,教室、办公室以及学生宿舍、食堂破旧拥挤不堪,条件相当简陋。而在部分城区的学校豪华气派,设施齐全,与农村形成了鲜明的比对。城市地区一些公立重点中学拥有学生专用的科学实验大楼,装备了设备先进的各类实验室、现代化的电教中心以及远程教室、行星英语教室、多媒体视听教室、计算机实验室等多种专用教室,甚至有的中学楼顶还建有天文穹顶,安装有大型天文望远镜。
教育部部长袁贵仁在“中国特色社会主义和中国梦宣传教育系列报告会”中指出,农村教育经费投入依然不足,在2011年,普通小学生均公共财政预算事业费支出农村与城市(含县城)相差近700 元;普通初中农村与城市(含县城)相差近900 元。全国人大代表广东省教育厅厅长罗伟在2013 年的全国人大会议上指出:“全国省一级财政教育经费支出占同级财政支出超过20%的省份不超过7 个,而广东省连续五年保持在20%以上,省内的一些欠发达县平均超过25%,有1/3的县超过了30%,超过全国平均水平11.2%”。
2.农村学校布局问题。过去几十年来,在旧的经济体制和传统经济增长模式的制约下,在农村教育发展上存在“重速度、重数量、重外延,而轻效益、轻质量、轻内涵”的倾向,从而造成农村基础教育遍地开花和教育资源的使用效率低的现象。最近几年来,尽管采取了撤点(教学点)并校的策略,要求方圆3 公里内只有一所学校,但是在很多山区,交通安全隐患增加,学生家庭经济负担加重,农村寄宿制学校不足,导致了严重的辍学问题。
山西省朔州平鲁区到2008 年全区共有区直小学10 所,学生1.7 万人,教职工781 人,而农村小学共有179 所,学生5 000 多人,教职工660 人,城乡教育比例严重失衡,差异明显。在初中教学方面,与城里拥挤不堪、严重超员的初中学校相比,全区仅有的7 所农村初中共有学生1 009 人,平均每校不足200 人。面对这种现状,平鲁区委、区政府结合“一城三镇百村”的新农村建设步伐,全方位整合农村教育资源,大幅度调整学校布局,走“一乡一校”集中办学之路。2008 年,该区将农村小学生全部集中到乡镇寄宿制小学,实行了“保姆式”、“营养式”、“园林式”教学,为贯彻“两全”原则打下了良好基础[9]。
3.农村师资待遇问题。农村教师队伍的工资待遇虽然近几年得到了较大的改善,但与城区的教师相比还存在较大差距,他们的福利待遇依然处于一个较低的水平,尤其是西部地区,特别是部分民办教师。在整个教师队伍中,在农村从事教育事业的教师面临的任务艰巨,工作环境艰苦。现在农村一些边远地区、艰苦地区还有很多代课教师,这些教师的待遇更低。2013 年全国两会期间,全国政协委员、西宁市第十四中学特级教师庞晓丽呼吁提高中小学教师待遇,并担心“广大农村地区、中西部地区生活条件较差,教师如果连工资收入都得不到提高,怎么能安心教学?”
切实保障农村教师所得到的实际待遇与国家和地方的文件内容相一致,这就要求各级政府动用积极措施,把农村教师的福利待遇保障列入财政预算,并对经济发展状况不佳的县市,由中央和省级财政统筹资金予以扶持。与此同时,要建立和落实农村教师的地区性补贴,共同保障农村教师福利及时准确到位[10]。
三、实现农村教育公平的对策
教育公平是自古以来人类追求的理想,然而不仅不同的时代有不同的教育公平的标准,而且教育不公平的原因是十分复杂的,这就使得教育公平目标成为不断在实现着而又永远不能实现的目标。人是教育的起点,也是教育的终点。近年来党中央和国务院也急切地关注农村教育问题,进行相应探索实践过程,出台了一些文件决议。因此,在这种国家大政方针政策的有利条件下,我们就要有计划地、有针对性地、实事求是地制定和落实实现教育公平的对策,主要应该从以下三个方面出发实施:
合理定位农村教育发展的目标,是农村教育发展的根本问题。目前农村教育在结构类型和教学模式上与农业和农村经济发展对人才的需求很不适应。作为九年义务教育重要阶段的初中教育,从总体上看,其结构基本上是单一的普通教育,致使大批农村学生没有受过初等职业教育就直接走向了社会。解决的根本办法就是重新认识农村教育、重新构建农村的教育体系,使农村教育形成“成职普”、“初中高”、“农科教”相结合的完整的立体网状结构和良性的运行机制[11]。从而形成农村教育目标的多元化,农村教育除了为城市培养人才外,更多的要承担起全面培养适合农村、热爱农村、建设现代化农村的高中初级优秀人才。因此,农村教育要以人为本,尊重教育对象的个人选择,最大限度地强化地方人才的培养和稳定意识,为每一个受教育者提供适当的发展空间,让他们自主选择未来的发展路向。
加大对农村教育投入,是农村教育公平的前提。教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资,是教育事业的物质基础,是公共财政的重要职能。要使农村义务教育走出困境,基本出路是对各级政府之间的责任关系进行调整。中国实行分税制之后,中央财政得到强化在对待像义务教育这样的公共事业上,条条的作用应该强化,中央财政的垂直影响会更加有效,专款专用,封闭管理对保障义务教育经费的直接到位至关重要。主要从以下方面着手:继续认识深化与贯彻落实农村义务教育经费保障新机制,努力完善转移支付体制;建立切实可行的刚性保障机制,依法保障农村中小学公用经费,严惩侵占、截留、挪用公用经费的不法行为;建立社会资金投入农村教育的长效合理机制;建立健全农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制;依法保障农村义务教育阶段中小学教师的合理收入;调整农村贫困地区义务教育投资体制,健全政府对贫困学生的直接资助制度。
加强农村教育师资力量,是农村教育公平的驱动力。加强农村教育师资力量建设能为实现城乡教育公平提供强大的驱动力和智力支持,逐步缩小城乡教育差异,做到教育公平的最大化。为吸引更多的优秀教师到农村任教,需要从以下几个方面提供保障:改善教师待遇和工作环境,及时落实国家对教师待遇的各项政策,以解除教师后顾之忧,让教师静下心来教书,潜下心来育人;建立农村师资流失补偿机制,使得落后地区在教师流失后,仍有资金和能力招聘新的大学生进行培训,甚至建立起后备教师队伍,保证农村师资的稳定性;建立健全切实可行的农村教师激励制度,在职称评定、医疗、培训、财政奖励等方面给予优惠政策,激励优秀教师扎根在农村学校。
公平框架 篇3
改革开放以来,我国旅游业的快速发展始终离不开旅游业改革创新的大力支撑。从20 世纪80—90 年代引发热议的旅游管理体制改革到本世纪初开始的旅游综合配套改革,再到当下的旅游全面深化改革,无不围绕着旅游业健康、持续发展而展开。可以说,如何通过旅游业改革来建立并完善旅游市场经济体制和旅游公共服务系统,促进旅游业健康持续发展一直是业界关注的焦点,也是学界研究的重点。从各级政府不断出台的政策文件( 如《关于加快发展旅游业的意见》国发[2009]41 号、《关于促进旅游业改革发展的若干意见》国发[2014]31 号) 到人大《旅游法》( 2013 年) 出台,以及有关研究文献的不断增加便可见一斑。
笔者在中国知网( cnki. net) 以“旅游( 业) 改革”、“遗产( 体制) 改革”、“景区( 体制) 改革”为“篇名”( 1983—2015 年6 月)进行检索,共搜索核心期刊论文117 篇( 含CSSCI) ,博士和硕士论文20 篇( 其中博士论文1 篇) ,见图1( 旅游专业教学改革文献不包括在内) 。
其中,研究“主题”主要涉及旅游管理体制改革、旅游综合配套改革、旅游全面深化改革、旅游教育改革等方面( 表1) 。由于旅游业改革发展主要属于中国这类转型国家的特色,故本文以国内核心期刊代表文献、硕博论文和代表性学者观点为基础展开讨论,从( 社会) 公平—( 市场) 效率角度出发对旅游业改革的有关研究展开客观述评,以期对实践发挥更加有效的理论支撑作用。
2 旅游业改革的公平—效率分析框架
改革开放以来,我国旅游业经历了20 世纪80 年代的体制转轨变革到90 年代中期的转型升级发展过程。在20 世纪80—90 年代,旅游管理体制改革成为主流,推动旅游业从政治接待事业向经济产业转轨,旅游事业单位企业化,特别是旅游资源所有权与经营权、管理权分离成为趋势。本世纪初期,旅游综合配套改革成为主流,广东、云南、海南、桂林四区,秦皇岛、成都、舟山、张家界四市,北京、天津、广州等先后成为旅游综合改革试验或示范区,旨在通过经济发达、旅游发达地区的综合配套改革试验、示范探索旅游业转型升级发展路径模式,为其他地区提供参考。当前随着国家全面深化改革战略的确立,旅游业改革进入全面深化期,目的在于理顺政府、市场、社会的关系,保障旅游休闲权益,促进旅游业领域的“大众创新、万众创业”,推动旅游业从单一经济产业向综合社会事业转型。可见,旅游业改革先是强调市场效率,并导致许多公共资源私有化、商业化( 如风景名胜区门票经济) ,后来才逐渐注意到社会公平,注重公共产品、公共服务提供( 如国家公园试点) ,兼顾( 社会) 公平—( 市场) 效率成为旅游业改革发展的指导框架。
从公平角度看,旅游业改革一方面要求保障国民特别是弱势群体的旅游休闲权益,提供基本的旅游休闲公共、准公共产品,特别是各类公共旅游休闲资源景区点的免费或成本价提供,以及城乡公共旅游休闲游憩系统的完善; 另一方面要求政府营造公平旅游休闲产业的经营环境,保障旅游休闲经营者的公平竞争,打破垄断。
从效率角度看,旅游业改革要求体现市场机制在资源配置中的“决定性”作用,政府只是解决“市场失灵”问题,如旅游资源环境保护、旅游基础设施建设、公共游憩系统完善、信息网路平台建设、旅游标识系统完善、区域品牌形象推广等旅游休闲公共平台问题,基于公益化、市场化、社会化促进政事分开、政企分开、政社分开运作,以实现投入—产出效率最优化和经济社会效益最大化。
综上所述,旅游业改革需要从公平—效率原则出发,规范政府在不缺位、不越位、不错位的前提下,逐步建立起以旅游休闲者、旅游休闲产业经营者“权利公平、机会公平、规则公平”为主要内容的社会公平体系、市场公平体系,以及“以市场化制度为本,创自由竞争之基”为基本原则的市场竞争体系,以保证旅游休闲( 准) 公共产品的提供,保障市场经营环境的健康,发挥市场配置资源的效率。因此,从改革理念或价值观树立与传播到有关制度的设计与运行,以及政策的制定与执行都需要体现公平和效率,进而促进旅游业经济社会效益的提升,实现“宜闲宜游”、“宜业宜商”、“宜居乐居”的社会理想。
3 旅游管理体制改革研究
3. 1 旅游宏观管理体制改革研究
旅游业改革首先面对的是中央与地方对旅游业的宏观管理体制改革,如何有效实现政企、政事、政社分离,建立并完善中央、地方对旅游业的决策与协调、监督与管理、公共治理与服务机构。蔡万坤[1,2,3]较早探讨了旅游管理体制改革问题,指出这是旅游业的根本问题,同时提出旅游外联体制的改革思路,并借鉴日本旅游管理体制与政策法规,抛出我国旅游管理体制改革的有关做法; 罗福群[4,5]以广东为例,指出旅游经济体制改革要注意因地制宜,实行政企分开,加强行政管理,扩大地方外联权,后来又进一步提出企业化、市场化、国家化的改革思路; 于英士[6]指出,旅游管理体制改革内容包括微观旅游企事业与宏观各级旅游行政管理体制改革两方面,其中后者为重点; 王大悟[7]从系统论角度在理论和实践两方面分析了我国旅游事业经营管理中存在的矛盾,提出了旅游管理体制改革目标、主体构造及其实施措施; 陈仙波[8]探讨了旅游管理体制改革的系统工程原理;王强[9]在指出旅游业主体、客体、介体不确定性的基础上,提出旅游管理体制改革四大原则———大旅游、大改革、大体制、大发展; 钟新民、况既明[10]以桂林为例研究了旅游行政管理部门的局限,提出成立产业委员会的旅游”大管理”思路; 张俐俐[11]对我国旅游管理体制改革进行了总结,认为我国旅游管理体制改革从1978 年开始至今,共经历起步、发展、深化和创新四个阶段; 曹芳东、吴江[12]从分形理论视角揭示旅游制度系统存在的制度内容分形、结构分形、环境分形、运行分形、功能分形、实施机制分形等特征,提出河南旅游管理体制改革的“大整合制”系统构建与管理创新; 余凤龙、黄震方、曹芳东[13]探讨了制度变迁对旅游经济增长的贡献,指出中国市场化体制改革依然是我国尤其是中西部省份旅游经济增长的后发优势; 宋瑞[14]提出全面深化旅游行政管理体制改革思路; 胡抚生[15]指出,全面深化地方旅游行政管理体制改革关键在于职能转变; 刘庆余[16]从“旅游治理”角度提出全面深化旅游管理体制改革思路。
旅游宏观管理体制改革不仅是旅游管理体制改革,也是旅游综合配套改革,更是旅游全面深化改革的一部分,业界与学界对改革认识逐步深入,经历了从事业管理、行业管理到公共管理、公共服务、公共治理自政企、政事、政社不分到政企、政事、政社分开,从领导决策协调、行政监督、行业管理到公共服务、公共治理的深化过程。纵观学界对我国旅游宏观管理体制改革研究,20 世纪80—90 年代主要围绕效率目标展开,强调领导决策协调与监督管理,关注政企分开、行业管理; 后来逐步意识到社会公平、社会参与的重要性,强调公共服务、公共治理,在政企、政事、政社分开的基础上,关注公共管理、公共服务、公共治理,并没有脱离公平—效率约束框架。在研究对象上,以国家和地方旅游业为对象,关注国家层面较多,地方层面较少。在研究方法和层次上,主要局限于传统的案例研究、历史研究、对策研究,缺失理论研究、比较研究、深度调研。其实,旅游业在各地方的优势特色千差万别,特别需要重视地方旅游管理体制改革的案例研究、比较研究、深度调研,在公平—效率原则下因地制宜地为各地方旅游、专项旅游管理体制改革提供具体的对策并提炼理论。
3. 2 旅游国企管理体制改革研究
旅游企事业单位管理体制改革属于旅游微观管理体制改革,主要以国有企业、遗产资源、旅游景区管理体制改革研究为热点重点。段强[17]以北京旅游集团为例,探讨了三级架构( 集团公司总部—专业化主力企业或企业集团—基层企业) 母子公司治理体制; 王德迅[18]研究了日本公司混合企业对我国国有旅游基础设施企业改革的借鉴作用; 袁三梅[19]探讨了江西国有旅游饭店的现代股份制改革与发展问题; 王凯[20]研究了MBO( 管理层收购) 对我国旅游企业产权重构( 所有权和经营权统一) 的意义; 莫小芳[21]以桂林旅游股份公司为例,提出旅游上市公司的股权分置改革与法人治理结构思路; 张金山[22]研究了国有上市公司股权分置改革和绩效的关系; 胡萍茜[23]研究了旅游上市公司治理结构对其成长性的影响; 李任芷[24]提出以混合所有制全面深化国有旅企改革思路。可见,在旅游国企改革研究方面,主要基于效率原则对旅游国企的现代股份制改造和公司法人治理结构展开研究,研究方法多以案例研究为主,期刊文献不多,硕士论文占一定比例,研究深度、广度、高度远远不够。从理论上说,作为竞争性行业的旅游国企改革可通过股份制改造成为国有控股平台公司、混合所有制公司而实现所有权和经营权、平台管理和具体业务的分离,或直接民营化为市场主体,但这尚需学界本着公平—效率原则展开个案研究。
3. 3 遗产资源景区管理体制改革研究
自然文化遗产资源与景区作为公共性旅游资源及产品,一直是旅游管理体制改革研究争论的焦点。魏小安、彭德成[25]指出,遗产地管理中存在制度僵化、管理乏力活力、资金无保障等问题。面临这些问题,国内学者以“产权转移”派和“国家公园”派为主分为两种思想: 王兴斌[26]、杨广虎[27]认为,自然文化遗产是经济资源,以市场为主导,让企业进行开发与管理,达到所有权、管理权、监督权、经营权的分离,并且在分离的同时得到制衡; 郑易生等[28,29]则强调遗产资源的非经济性,提出可参照美国“国家公园”的形式管理我国的遗产资源。此外,徐嵩龄[30]、张进福[31]从两方面考虑提出分离基础设施和服务设施,某些遗产地或者非核心区可交由企业管理,企业可承担遗产地业务经营部分。实际上,产权转移派更多地是强调效益原则,“国家公园派”更多地是强调公平原则,而“折中派”则兼顾了效率和公平。
4 旅游价格管理体制改革研究
针对旅游产品价格混乱特别是改革开放初期的价格双轨制和多年来的门票经济问题,也有学者从公共产品提供和市场价值规律视角对旅游价格管理体制改革进行了研究。如彭青[32]提出基于旅游商品特征对旅游价格管理进行企业化改革,协会、政府分别履行协调和间接宏观调控职能; 袁凌、熊正德[33]提出基于市场机制和价值规律,从公共产品角度对不同旅游产品价格管理进行改革; 熊正德、许统生[34]从旅游价格的杠杆效应出发,提出基于市场机制和价值规律进行改革,并完善与国际接轨的旅游价格管理新体制; 熊经肇[35]以陕西省为例,指出要基于旅游价格的杠杠效应提升旅游产业竞争力角度进行价格改革;刘文彬[36]从政府规制失灵角度提出旅游价格管理的制度创新举措。可见,学界对旅游价格体制改革研究并不深入系统,尚待对不同旅游产品性质、特征及其价值、成本构成深入认识的基础上,从社会公益与产业效益、产业竞争角度展开价格体制改革研究。
5 旅游综合配套改革研究
本世纪初以来,随着我国居民特别是城市居民消费的结构性转变,人们逐渐把目光转向了发展性、享受型消费,旅游休闲逐渐成为居民的基本生活方式与人身权利,从而要求我国旅游业发展进一步关注产业升级与公益转型,前者关键在于文化创意、科技创新、制度创新的融入,提升效益; 后者关键在于从单纯的旅游增长观向兼顾环境、社会的旅游发展观转变,促进公平。与其他各行业、各地区的综合配套改革一样,旅游业和旅游地的综合配套改革( 示范或试验) 被提上日程( 2008 年广东成为首个“全国旅游综合改革示范区”,随后云南、海南、桂林、秦皇岛、舟山、张家界、成都、北京、天津、峨眉山、桐乡、延庆、广州等相继成为示范或试验区) ,以期通过示范或试验解决重点问题,提出系统方案,形成共性经验,进行制度创新,完善社会主义旅游市场体制,兼顾公平与效率。
旅游综合配套改革研究主要涉及以下几方面: 一是对旅游综合配套改革及其示范或试验区的理解。如庄伟光[37]分析了广东首个“全国旅游综合改革示范区”的含义、优势、特色与措施; 田里等[38]提出了建立“云南旅游综合改革试验区”,进行“二次创业”构想; 刘少和[39,40]对广东“旅游综合改革示范区”建设的制度创新,以及深化旅游综合配套改革与促进旅游转型升级发展间的关系进行了分析; 邓祝仁[41]对桂林国家旅游综合改革试验区建设的目标、任务与方向进行了分析; 卢跃东等[42]以桐乡市为例,提出旅游综合改革的核心内涵———“一业( 旅游业)驱四化( 新型工业化、新型农业化、新型城镇化和服务业现代化) ”。二是旅游综合配套改革示范或试验区建设路径模式及其政策措施分析。如罗明义等[43]综合分析了国家旅游综合改革试验区的战略取向和政策内涵; 吕华鲜等[44]从飞地理论视角提出桂林国家旅游综合改革试验区发展“飞地经济”模式,进行“二次创业”的构想; 李莉叶等[45]从旅游市场失灵与综合效应角度分析了旅游综合改革示范或试验区旅游政策; 莫凌侠[46]研究了桂林国家旅游综合改革试验区旅游法制体系建构问题; 蔡建刚等[47]分析了张家界生态旅游开发的价值补偿机制; 李文峰等[48]从全要素协同视角提出了国内海洋旅游综合改革试验区发展路径。三是旅游综合配套改革示范或试验区建设的效应研究。如张英等[49]实证研究了国家旅游综合改革政策对旅游产业影响; 周运瑜[50]以张家界为例构建了旅游综合改革试点城市成果评价体系并进行了评估。四是就旅游公共服务发展和游客满意度展开专项研究。如黄燕玲等[51]从供需感知视角研究了桂林国家旅游综合改革试验区的旅游公共服务发展; 肖婷婷等[52]研究了桂林国家旅游综合改革试验区的旅游公共服务游客满意度; 程道品等[53]研究了旅游公共服务体系与旅游目的地满意度的结构关系; 吴露岚等[54]研究了旅游综合改革试验区的游客对旅游公共信息服务的满意度。
总之,学界对旅游综合配套改革以应用研究、案例研究为主,理论研究并不深入。从旅游业发展历程看,旅游综合配套改革是对旅游管理体制改革的延续与拓展,旨在推动旅游业转型升级发展。因此,学界研究应聚焦旅游业综合配套改革与旅游业转型升级发展之间的关系,实际上要求在公平—效率约束下,研究制度创新如何促进旅游产业升级和公益转型,以满足国民日益增长的旅游休闲需求并保障其权利,即一方面促进旅游业创新升级,突出优势特色,提升产业效益; 另一方面促进旅游业公益转型,落实国民权益,保障社会公平,提升满意度。
6 旅游全面深化改革研究
2014 年是我国全面深化改革元年,2015 年是全面深化改革的关键年。我国旅游业也进入全面深化改革新时期,《旅游法》成为依法治旅的基本大法,《关于促进旅游业改革发展的若干意见》( 国发[2014]31 号) 成为我国旅游业全面深化改革的纲领性文件。学界也在旅游管理体制改革、旅游综合配套改革研究基础上,从全面深化改革视角开始对旅游业改革展开新的思考。其中,研究内容主要涉及旅游行政体制、旅游公共治理、旅游国企改革、旅游主体市场化等重点方面。如戴学锋[55]指出,正如改革开放初旅游业成为启动改革的破题点一样,旅游业应成为引领社会经济全面深化改革的破冰行业; 宋瑞[14]分析了旅游行政管理体制的全面深化改革问题; 胡抚生[15]分析了地方行政管理体制改革的职能转变问题; 刘庆余[16]指出旅游管理体制改革应从旅游管理向旅游治理过渡; 李任芷[17]提出基于混合所有制推进国有旅企的市场化进程; 戴斌、李仲广[56]对新型市场主体以及国有旅企的现代化变革进行了研究; 王慧娴、张辉[57]提出市场主导下的旅游业M( 市场) —G( 政府) —S( 社会) 多主体改革模型。总之,学界对旅游全面深化改革研究才起步,主要局限于理论探讨。旅游业的全面深化改革是对旅游管理体制改革、旅游综合配套改革的全面深化,如土地制度限制、小微信贷不足、消费不足、区域壁垒、产业壁垒等对旅游业发展所造成的障碍; 全面深化改革旨在建立基于公益化、市场化、产权化、社会化,促进政事分开、政企分开、政社分开运作的体制机制,全面理顺旅游业关系,实现政府—市场—社会共治,促进社会公平,增进市场效率,提升游客满意度。
学界对旅游教育改革也展开了较深入研究。如徐栖玲[59]提出全面素质旅游教育; 王大悟[59]提出旅游教育产业化改革;刘赵平、凯茜·恩兹[60]以康乃尔酒店管理学院为例,提出基于核心资源与持续竞争优势的中国旅游教育改革等。人才是旅游业的基础,旅游教育改革即是旅游也是教育综合配套改革的一部分,改革方向在于建立以人才培养为核心的教育体制和教学体系,关键在于结合旅游业发展趋势和人才培养规律而守正创新,即回归旅游教育的根本———以人才培养和教学改革为中心进行教育体制机制创新,而社会实践( 实习、实验、实训) 、科学研究等要围绕人才培养和教学改革而展开,但这尚需教育界本着教育本质规律展开系统研究。
7 存在问题、研究趋势与展望
7. 1 存在问题
中国旅游业改革创新构成中国经济社会改革创新的一部分,但由于行业边界的模糊性、学科的边缘性、专业的应用性特征,学界研究并不深入。一是理论建构不足,政策研究有余。有关研究主要借用其他相关学科理论,基本局限于应用性政策方案研究,这无疑反映了学界对旅游休闲之于人生、组织、社会的价值深刻认识不足,影响了对旅游业改革创新的深入研究。二是研究议题设置不足,受到政策影响有余。学界对旅游业改革创新研究议题选择明显受到政策( 如管理体制改革、综合配套改革、全面深化改革) 影响,缺乏依据旅游休闲之于人生、组织、社会的价值而自主设置研究议题的学术独立。三是实证、比较研究不足,思辨、规范研究有余。由于旅游的国际性和地方性特色,旅游业改革创新既需借鉴经济发达特别是旅游发达国家经验展开比较研究,又要因地制宜深入田野调查展开本土案例研究,但学界在这方面明显存在不足。四是视野不够开阔,研究对象、研究范围主要局限于旅游领域,缺失“跳出旅游研究旅游”的系统研究。
7. 2 研究趋势与展望
公平框架 篇4
一、公平补偿标准的中美比较
在土地征收过程中对土地所有人进行公平补偿 (Just Compensation) 是美国宪法第五修正案确定的基本原则。美国宪法第五修正案规定:“没有经过公平补偿, 私人财产不能被征收用于公共用途 (nor shall private property be taken for public use, without just compensation) ”, 该条款事实上解决了之前联邦和州政府在征收私人土地用于道路等公共设施建设中没有合理补偿的问题, [5]阐明了政府征收 (Eminent Domain) 必须满足的两个条件:公共用途 (Public Use) 和公平补偿 (Just Compensation) 。
1.美国土地征收中的公平补偿
关于公平补偿的定义, 法官Brewer在Monongahela Navigation Co. v. United States (1893) 案中表述为“公平补偿就是补偿的金额正好等于 (Full and Perfect Equivalent) 被征收财产的价值”, 同时还特别强调, 该补偿是“针对财产本身, 而不是针对财产的所有人 (For the Property, and Not to the Owner) ”, 自此确立了美国土地征收中采用客观市场价值进行补偿的原则。
在Olson v. United States案中, 最高法院进一步明确了公平市场价值 (Fair Market Value) 是作为计算公平补偿的主要依据。所谓公平市场价值是指在双方都完全掌握目标财产全部信息, 且没有任何外界因素强迫交易的情况下, 买卖双方自愿交易形成的交易价格。在确定公平市场价值时要考虑以下因素对土地交易价格的不利影响, 还原真实的土地市场价值:一是包括土地现有用途和可能的最佳用途等在内的各种用途;二是土地的用途 (Zoning Restriction) 限制或其它限制措施, 以及改变这种限制的可能性;三是合理充足的交易时间。
2.国有土地上房屋征收的公平补偿
2011年新颁布的《国有土地上房屋征收补偿条例》首次明确了城市房屋的征收补偿原则为“公平补偿”, 并且规定了公平补偿的标准为“对被征收房屋价值的补偿, 不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。在《国有土地上房屋征收与评估办法》中定义房屋的市场价值是:“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下, 由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额, 但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。”
从对公平市场价值的定义上看, 中美两国已经十分接近, 都强调排除外界偶然因素对市场价值的影响, 从而得到被征收财产完全、真实的市场价值。
二、集体土地征收的公平补偿标准
实务中之所以出现土地增值收益如何分配的问题, 实质上是理论界对农民土地权益的认识仍然存在争议。农民对土地到底拥有什么样的权益, 立法和实践存在着很大的差别。理论上, 农村的土地归集体所有, 但实践中, 由于缺乏集体土地所有权流转的相关法律规定, 再加上农村承包经营权对集体所有权的约束, 以至于有的学者提出可以淡化集体土地所有权, 强调集体土地使用权, 甚至提出将集体土地全部国有化, 农民只有“永包权”的主张。[6]正是根源于实践中这种忽视集体土地所有权的思想, 才使得部分地方政府漠视农民的土地权益, 肆意低价掠夺农民的土地, 也使得现行的土地征收标准明明有失公平却迟迟得不到修订。
1.美国土地征收中的最佳用途原则
美国评估价值基金会 (Appraisal Foundation) 制定的USPAP2002 (the Uniform Standards of Professional Appraisal Practice 2002) 标准中定义财产的最佳用途 (Highest and Best Use) 方式为“法律上、物理上、财务上均具有合理的可能性的, 能够产生最高价值的用途 (The reasonably probable and legal use of property that is physically possible, appropriately supported, and financially feasible, and that results in the highest value) ”。[7]在评估土地的市场价值时, 除了现有用途外, 还要考虑能够在可预期的时间内给土地所有者带来更大收益的可能的其它合法用途。土地可能的最佳用途应该满足以下四个条件:[8]
(1) 该土地用途是合法的 (Legally Allowable) 。
实务中, 评估专家或法院会审查目标土地的各种可能的合法用途, 只要存在合理的变更可能性 (通常50%以上) , 就可以认为该用途变更是符合法律规定的。
(2) 该土地用途在物理或地理上是可以实现的 (Physically Possible) 。
涉及的土地在大小、形状、位置以及附属设施等方面都应当具备该用途必须的物理或地理条件。比如现有的一块农用地, 如果其附近土地已经用于住宅, 相关的基础设施已经建设完成, 则该地就具备了转变为住宅用地的客观条件。
(3) 该土地用途在财务上是可行的 (Financial Feasibility) 。
土地在该用途下应当具有进一步开发的价值, 即扣除拆迁费用和开发成本后, 改变该土地的用途仍然能够实现更高的经济价值。
(4) 该土地用途实现的是最高的市场价值 (Maximally Productive Use) 。
如果一块土地既可以用于农业种植, 也可以用于工业生产, 或者用于商业开发, 那么扣除掉进一步的开发成本后, 产生最大利润的用途便是该土地最佳的用途。
值得注意的, 土地的最佳用途有可能是现有用途, 或者是以前曾经出现的用途, 也有可能是将来的可能用途, 评估专家和法院在确认最佳用途时重点关注的是该土地被用于该最佳用途的可能性。
2.现行征地补偿标准的实质
现行《土地管理法》规定的征地补偿标准是基于被征土地前三年的平均产值, 其中征收耕地的土地补偿费, 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍, 而安置补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍, 最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍, 并规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
该补偿标准被认为严重侵害了农民的土地权益, 实践中的补偿通常都超过了按照该标准计算出来的补偿金额, 故被征地农民即使觉得补偿偏低, 也无法通过诉讼的方式获得救济。甚至有的律师建议当事人只能利用征地程序上的瑕疵来迫使地方政府提高补偿金额, 而不能直接去法院起诉补偿标准偏低, 这也是现实中地方政府在补偿方面总是显得理直气壮的原因。
该标准实质是土地现有用途下, 根据土地的年收益计算出的土地现有价值。在没有成熟交易市场能提供对比价格数据的情况下, 要确认被征收财产的现有价值可以通过成本法、收益法和重置法进行测算。现行标准就是按照收益法计算的土地现有的价值, 即土地的资本化现值=土地的年净收入/资本化率, 如果不考虑地方政府确定平均年产值方面的误差, 以及农产品价格飞涨的因素, 该标准事实上反映了土地的资本化现值。[9]
有专家采用收益法, 选择美国十年国债利率作为资本化率, 以农用地的市场年租金作为年净收入计算了伊利诺斯州从1986年到2010年的农用地资本化现值 (Capitalized Value) , 并与市场交易价格进行对比, 得出的结论是二者基本吻合, 通常情况下农用地的资本化现值只比市场价格低5%左右, 并且2010年的农用地资本化现值还高于市场价格。[10]利用同样的公式计算我国土地的资本现值, 以财政部2011年第二十四期记账式附息十年期国债的3.57%利率为资本化率, 可以得出土地的资本化现值应当是土地年租金的28倍, 而现行征地补偿的一般标准是年产值的十六倍, 最高可达土地年产值的三十倍, 故现行的标准事实上能够反映集体土地作为耕地使用时在成熟流通市场上的市场价值。现行补偿标准之所以广受指责, 根本的原因不是损害了农民的现实耕种利益, 甚至将来耕种利益, 而是将农民的土地权益限制在农业用途, 否定了其在征收时点的最佳用途, 使得集体土地所有权变成了集体土地承包经营权。
3.基于市场价值的集体土地征收公平补偿
集体土地征收补偿标准缺乏法律的界定, 理论界通常用“合理补偿”、“适当补偿”等概念来表述。既然国有土地上房屋的征收已经界定为“公平补偿”, 故没有任何理由将集体土地的征收补偿排除在市场价值标准之外。至于公平补偿的定义和标准, 由于没有集体土地所有权流转市场, 无法完全照搬国有土地上房屋征收的补偿标准, 但仍可以正视土地的用途限制导致土地市场价值降低的事实, 建立一套基于现行法律框架, 体现被征收土地市场价值的公平补偿标准。
土地的市场价值不能单纯理解为现有用途下土地的价值, 而是应当借鉴美国法院在征地补偿过程中确立的最佳用途原则, 排除土地区域限制对市场价值的影响, 使得集体土地的补偿真正体现其市场价值。如果该土地在征地前后的最佳用途都是农业用地, 则不存在改变土地用途的问题, 比如在偏远地区征地后用于水利建设、道路建设等情形。如果征地后用途变为工业、商业或住宅用地, 土地的最佳用途就可能发生变化。由于国有土地的用途受到城市规划的严格限制, 土地征收后的规划用途往往就是该土地在征收时或其后合理时间内的最佳用途。
出于对农村稳定的考虑, 地方政府大都采取“征地补偿+安置补偿+社会保障”的补偿模式, 强迫失地农民参加社会保障体系。这种补偿模式表面上一次性的征地补偿费用低, 而隐性的社会成本却很高, 事实上让社会公众分担了征地的长期成本, 而征地时的地方政府官员则获得了直接的行政利益。与此同时, 否定了农民自主选择的权利, 模糊了权责之间的界限, 不利于政府职能的转变。土地承包经营的经验表明, 没有任何“父母官”能够比赋予农民自决权更能保护其合法权益。
集体土地公平补偿应当按照市场价值确定补偿标准, 然后政府通过征收土地增值税、所得税、社会保障税以及公共设施配套费等形式进行税收调节, 同时提供收费的就业培训、就业指导等公共服务, 以做减法的形式让被征收人在实现其土地市场价值的同时承担相应的社会成本。
三、基于土地增值税框架的征地补偿模式
1.现行的土地增值税框架
现行的土地增值税主要针对转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物时所产生的价格增值量征收的税种。计算土地增值税的公式为:应纳土地增值税=增值额×税率, 其主要有以下特征:
(1) 以土地的增值额为计税依据。土地的“增值额”为纳税人转让房地产所取得的收入减除扣除项目金额后的余额。
其中纳税人转让房地产所取得的收入, 扣除项目包括:取得土地使用权所支付的金额;开发土地的成本、费用;新建房及配套设施的成本、费用, 或者旧房及建筑物的评估价格;与转让房地产有关的税金;财政部规定的其他扣除项目。
由于增值额中扣除了取得土地的成本和建设开发房地产的费用, 实质上就是针对土地增值收益部分的征税, 实现了国家对土地增值收益的分享。
(2) 采用了超率累进税率。超率累进税率是把征税对象数额的相对量划分为若干级距, 分别规定相应的税率, 在征税对象比率增加, 需要提高一级税率时, 仅对增加的部分按规定的等级税率计征。采用超率累进税率能够很好地实现税收对居民收入的调解功能。
现行土地增值税实行四级超率累进税率, 按照增值额超过扣除项目的比例, 税率分别为30%、40%、50%、60%。
2.基于土地增值税框架的征地补偿模式
(1) 以同区域同类型土地的平均“生地价”作为公平补偿的依据。
公平补偿的标准原则上应当是土地的市场评估价值, 但由于计算土地从农用地转变到国有建设用地的成本十分复杂, 并且一块地的最终市场成交价会受到政府土地出让方式、后期配套建设等因素的影响, 故可以选择各地的同区域同类型的平均“生地价”作为土地的市场评估价。所谓“生地”, 指已完成土地使用批准手续 (包括土地使用权出让手续) 可用于建筑的土地, 该建筑用地无基础设施, 或者有部分基础设施, 但尚不具备完全的“三通” (通路、通水和通电) 条件, 同时地上地下待拆除的房屋、构筑物尚未拆迁。“生地”价格体现了土地的区域价值和规划用途价值, 反映了被征土地用途变更后的初始价值。征收后用于公共基础建设的土地应当比照其相邻土地的非公共基础建设的用途计算其最高市场价值。
(2) 政府征收土地增值税。
虽然现行的土地增值税仅用于国有土地使用权转让, 但其确定的增值共享的原则和比例同样可适用于集体土地所有权转让。计算增值额时, 以征地后的市场评估价作为收入, 以征地前的评估价值作为土地的成本。
土地增值额=征地后的市场评估价-征地前的评估价值
其中, 征地后的市场评估价=同区域同类型土地的平均“生地价”, 征地前的评估价值=最佳农业用途下的土地资本化现值。
税率仍然采取超率累进税率, 但由于土地由农业用途转化为城市建设用地后增值幅度很大, 可以适当加大高增益部分的征税比例。
(3) 征地补偿费的分配。
现行的征地补偿规定中, 将土地补偿费归于集体所有, 而土地的承包经营人只能获得安置补偿和一些青苗损失。采用市场化价值基础上的公平补偿后, 由于土地承包人在可预见的时间内是独享土地被征收前的全部收益的, 故其应当获得相当于土地资本化现值的补偿。而土地的增值收益由于来源于土地所有权, 应当由集体所有。
土地承包人获得相当于现有用途下土地市场价值的补偿款后, 等于一次性获得了该土地的耕种价值, 不再享有其它土地的承包经营权益。如果失地农民愿意转为城市居民, 可以用集体所有的土地增值收益为其缴纳相应的社会保障费用。身份转变后, 该农民仍然享有集体剩余土地增值收益的权益, 但不得继承, 其子女也不再是集体经济组织成员。
集体享有的土地增值收益除了用于失地农民的社保安置或公共设施建设, 剩余部分应当全部进行分配, 不能以发展集体经济的名义截留土地补偿款。围绕着土地补偿款的争议表明, 以发展集体经济为名截留征地补偿款已经成为了农村干部腐败的根源。[11]农村集体经济的发展要靠农民个人的集资合作, 自下而上地形成, 而不能由集体强行进行组织。将土地补偿款用于发展集体经济是与土地承包经营理念背道而驰的, 不利于农村的和谐稳定。
3.可行性分析
政府通过税收的形式分享土地的增值收益, 比通过降低补偿价格, 直接剥夺农民的土地权益更符合法治的精神。基于土地增值税框架的土地征收补偿模式, 事实上是还原了现行法律体系 (《土地管理法》除外) 下应然的补偿路径, 具有合法性、合理性和可行性。
(1) 在现行法律框架内实现了集体土地所有权。
现行的补偿标准中将土地的补偿款归为集体所有, 而失地农民只获得一定的安置补偿, 事实上是把应当属于土地承包经营权收益的未来耕作收益当作了土地所有权收益, 实质上是否定了集体的土地所有权, 将其变成了集体土地承包经营权。如何保障集体土地所有权, 真正实现“同地同权”?不同于有些专家提出的建立集体土地所有权流转市场, 让集体经济组织直接参与建设用地流转的激进式的改革建议, [12]基于税收分享的征收补偿模式既能避免对现行土地利用方式进行大的变革, 防止集体土地的非理性流转, 又能将征地补偿与土地的市场价值结合起来, 保障集体土地所有权在征收过程中的合法收益。
同时, 将征地补偿同土地的市场价值相结合还能规范地方政府的征地行为。由于征地的补偿标准不能低于该土地的市场评估价值, 限制了地方政府低价转让土地的行为, 并且征地补偿标准会随周围的地价不断提高, 这样能促使地方政府提前做好征地规划, 减少“城中村”的出现。
(2) 兼顾了国家、集体、个人三者的利益。
国家通过税收分享了土地的增值收益, 集体获得了基于所有权的收益, 而土地承包人也获得了全部的土地承包经营权补偿, 兼顾了三者的合法权益, 既符合物权法精神, 又能贴近部分城市的征地补偿实际, 很好地反映各方主体的实际诉求。
以下是以成都市国土资源局征收土地补偿安置方案公告[2012]第3号公布的补偿标准为例, 初略估算基于土地增值税的补偿模式下土地征收的补偿和分配情况 (该土地公布的平均年产值为3065元/亩) 。
①现方案确定的补偿金额:
补偿总额=土地补偿费+安置费=3065×10+3065×6=4.91万元
②基于增值税的补偿模式下的补偿金额:
以十年期国债利率为资本化率, 则
每亩土地的资本化现值=3065/3.57%=8.58万元 (忽略了土地产值和土地净收入的差别, 由于平均产值本身不代表土地最佳的农业用途, 且由于中国土地的稀缺性较美国更甚, 资本化率应较国债利率低, 故该估计可以反映土地的资本化现值)
该区域2011年住宅地基准地价=177万元/亩, 则
土地平均市场价值=基准地价-征地成本=177万元-8.58万元=168.42万元 (估算时不考虑相关开发成本)
土地增值税=168.42×60%-8.58×35%=98万元
营业税及附加=168.42×5.5%=9.3万元
所得税= (168.42-98-9.3-8.58) ×20%=10.5万元
故该集体土地征收实际获得的补偿总额=168.42-98-9.3-10.5=50.62万元/亩
其中土地承包经营权人可从中获得的补偿为:8.6万元/亩
比较两种模式下的补偿金额可以发现, 基于土地增值税的征地补偿标准比现行标准提高了大概十倍左右, 符合当下的补偿实际和公众对“《土地管理法》修改后会提高十倍补偿金额”的预期, 具备较高的可行性。
四、结论
本文的研究是建立在现行法律和税收框架内的一种合理应然的补偿模式, 为提高集体土地的征收补偿标准提供了具体的法律依据。《土地管理法》的修改中无论以何种比例提高征地补偿标准, 如果不能将其与征地后的土地市场价值相结合, 就不能在理论上和实践中建立一种长效的征地补偿模式, 也就不能真正保护集体土地所有权。本文的研究还比较粗略, 期望能为集体土地的征收补偿改革提供可行的思路。
摘要：集体土地征收补偿标准偏低已经成为理论和实务界的共识, 改革的方向就是如何建立土地的市场价值补偿机制。本文主要介绍了美国法院在处理土地区域限制时采取的最佳用途估价原则, 分析了现行补偿标准与公平市场价值标准的差异, 构建了一种基于土地增值税框架的征地补偿模式, 实现了现有法律体系内的国家、集体和个人的利益共享, 从而确保了集体土地所有权的真正实现。