政府主体模式

政府主体模式（共7篇）

政府主体模式 篇1

食品安全问题是关系国民身体健康、人民福祉和社会发展稳定的重大公共民生问题。政府在食品安全监管上肩负着重要责任, 但食品安全监管领域, 政府不是也不应该是唯一主体。由于目前我国多元主体共同参与的食品安全治理体系尚未形成, 政府单一治理导致政府的公共管理职能缺位问题比较严重, 因此, 应充分认识我国目前食品安全监管存在的问题, 有必要利用非政府资源, 动员社会力量广泛参与并将其纳入规范的轨道, 使其成为政府监管之外的有力补充, 形成企业, 政府、第三方监管三位一体的食品安全监管模式。

一、企业诚信自律和质量意识的重要性

食品生产经营企业是食品安全的第一方监管。食品安全的关键是靠企业的诚信自律, 这是食品企业责无旁贷的义务, 也是企业生存发展的立足之道, 更是体现企业的社会责任、赢得社会尊敬的最直接的方式。因此, 食品生产经营企业必须建立起一套行业自律约束机制, 使食品安全有切实可行的制度保证。

(一) 加强食品企业诚信自律和道德建设

食品生产经营企业是食品安全的第一责任人, 对食品安全负主要责任。然而, 利润和效益最大化是企业最基本的活动准则, 在我国目前监管体制尚未健全、失信成本相对偏低、违法收益相对较高背景下, 食品安全事件一而再、再而三地上演, 民众对食品安全的焦虑度不断增长, 企业声誉和政府的公信力也在不断发生的食品安全事件中受损。要改变这种状况, 企业需要加强自身的诚信建设和道德规范, 积极承担起食品安全的主体责任和社会责任, 及时进行信息披露, 将自身置于社会监督之下, 摈弃见利忘义的短视行为, 用过硬的产品质量获取公众的信任, 提升企业自身的知名度和信誉度, 实现企业的可持续发展。

(二) 强化食品企业的质量意识和监管责任

首先, 企业必须强化质量意识, 加强自身的质量体系建设。其次, 食品企业的监管责任要规范, 责任追究的标准、程序、具体形式都要量化。同时还必须协调好权责利关系, 理顺产业利润分配机制, 合理分配财力和利润, 进行公平有序的竞争。只有整个行业所有参与者都从合理利益分配格局中受益, 食品安全才有保障。

二、政府加强对食品安全监管的必要性

政府是食品安全的第二方监管。近年来每次披露食品安全问题都能引起全社会最大程度的共鸣。单靠市场竞争、社会监督和消费者的火眼金睛都不可能消除食品安全问题的不断发生。这时候, 需要公权力的出场。解决食品安全问题, 关键是政府如何高效地应用好手中的权力、资源。一方面是政府制定相关制度规则, 抬高食品质量门槛, 从源头上杜绝可能发生的食品安全问题;另一方面是出问题后迅速处理并有效推进。

(一) 完善食品安全管理体系和制度建设

解决食品安全问题的关键是政府需要建立起食品安全监管的体系制度。2013年3月, 第十二届全国人民代表大会第一次会议上将原来的食品安全、食品药品监督管理、检验检疫等部门的监督管理职责整合, 组建了国家食品药品监督管理总局。并将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构整合起来, 对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。经过职能整合, 跨环节协同监管变为部门内统一指挥, 减少了部门间的职责交叉, 解决了监管边界模糊的问题, 消除了监管盲区。但有效顺畅的体系制度, 还需具体的管理制度来保障。一是加紧和加强政府职能部门法律法规的制定与执行。二是基层和基础监管工作的执行和落实, 切实做到监管重心下移, 加大食品市场的巡查力度, 建立和落实食品进货查验和查验记录制度, 依法规范经营行为, 引导中小企业共同构建食品安全体系;建立县级综合检验检测中心、联合执法试点和创新食品安全示范县、示范乡镇活动等, 不断提高食品安全质量水平等。

(二) 加大对食品安全违法犯罪的惩罚力度

据不完全统计, 中国目前针对食品安全有20多部法律、近40部行政法规、150多部部门规章, 与食品监督相关的法律法规有100多个。有关食品安全之“典”不可谓不多不重, 但食品安全问题却一而再, 再而三地发生。制度的生命在于执行力, 因此, 监管部门要进一步健全监管执法责任制, 加强各环节食品安全执法检查, 深入排查食品安全隐患;扩大执法队伍数量, 提高他们的专业技术水平、职业道德水平, 秉公执法, 防止以罚代刑;对生产者、经营者要加大执法力度, 提高他们的违法成本, 按照从严从快的原则, 严厉查处食品安全违法违规案件, 使犯罪分子得到及时惩处。

(三) 建立绩效管理评价考核体系, 实行食品安全问责制

将食品安全监督管理工作纳入各级政府绩效管理评价考核范围, 督促各级政府及部门进一步提高食品安全责任意识和执行力是食品安全的重要保障。在中央统一部署下, 2012年起, 四川、北京、上海、广东、浙江、安徽、湖南、黑龙江等省分别将食品安全纳入领导干部政绩考核, 实行“一把手”负责制。2013年9月, 安徽省政府将食品安全纳入省政府对各市目标管理绩效考核指标, 下发了食品安全目标管理绩效考核办法, 强化各级政府属地管理责任, 健全工作责任制, 落实责任追究制, 对政府及有关部门的负责人在评先评优特别是提拔使用上, 实行食品安全的“一票否决”, 抓住了落实食品安全政府监管责任的关键。

三、第三方监管体系构建的可能性

相对于食品企业和政府而言, 食品领域的行业协会、新闻媒体和消费者被称为第三方监管力量。我国食品产业发展迅猛, 食品安全涉及面广, 覆盖范围大, 监管战线长, 监管对象数量庞大。“中国13亿人口每天消耗200万吨粮食、蔬菜、肉类等食品, 共有食品生产企业40多万家、食品经营主体323万家、餐饮单位210万家、农牧渔民2亿多户, 小作坊、小摊贩、小餐饮数量更巨。这些数字背后, 是更加庞杂的监管工作。”而政府监管部门的监管人员严重不足, 仅仅依靠有限的行政资源去监管显得力不从心。因此, 必须加强和健全促进企业诚信的外部约束机制。

(一) 食品行业协会地位的合理定位

食品行业协会是由食品企业内部专业人士构成的具有法人资格的行业自律组织。目前我国大中城市基本上建立了自己的食品行业协会。但是, 很多食品行业协会未能真正发挥作用。其主要问题就是缺乏独立性, 突出表现为食品行业协会的半行政化状态。因此, 政府在转变其职能中, 要对食品行业协会给予合理的定位, 充分尊重食品行业协会的自治性, 重视发挥行业协会作用, 通过行业协会加强对企业引导和监督。政府的管理通过行业组织延伸出去, 让行业组织按照政府的意图, 实现政府对行业深度的、细节化的管理。从而尽可能地实现管理的全覆盖, 消灭监管的弱点、盲区, 才能有效地保证食品安全。

(二) 新闻媒体作用的发挥

《食品安全法》第八条规定:“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传, 并对违反本法的行为进行舆论监督。”因此, 新闻媒体要充分发挥法律赋予的舆论监督职责, 全面客观报道食品安全问题, 对于那些缺少诚信的生产和经营企业, 及时披露失信失德行为, 曝光违法违规食品安全案例, 加大正面宣传引导力度。同时强化新闻媒体和网络媒体从业人员操守纪律, 职业道德, 杜绝不公正、不客观的恶意炒作。第二, 探索建立食品安全与新闻媒体报道协作机制。创新报道形式, 增强报道的权威性、客观性, 发挥互联网作用, 形成有利于维护和提升食品安全的强大舆论合力。

(三) 对消费者力量的培育

在第三方监管中, 行业协会肩负着一定的法定的职责、功能, 新闻媒体有法律赋予的责任、权力, 他们行使对食品监督的责任、权利和义务相对而言比较容易实现。而消费者是分散的群体, 因此, 政府要加强对消费者力量的培育, 一是注意培养消费者的参与能力和对安全食品的认知水平。当前我国的食品安全状况相对于前几年已有很大的好转, 但由于公众对于食品安全缺乏足够的科学认知, 对食品安全的信心仍然不足, 因此, 政府必须认真考虑消费者在食品安全治理过程中的角色和地位, 建立食品安全宣传教育体系, 加大舆论宣传力度, 对消费者进行食品科普教育, 让民众了解和掌握相关的食品安全科学知识, 从而具备食品安全方面独立的、科学的判断能力。同时, 基于科学的角度让消费者从理性的角度理解安全和风险。通过食品安全知识、食品安全标准的解读、政策的宣传和食品安全形势全面科学的评价, 逐步使社会能够全面科学理性的看待目前国家食品安全现状。

二是消费者参与过程中的组织与动员以及构建一套合适的参与方式和参与机制。要想保证消费者参与的有效性, 首先需要保证公民有一个参与的组织模式和组织载体。要给民间维权组织提供一定的生存条件和空间, 支持和鼓励公民合理合法地维权。其次, 还必须保证消费者的参与对话机制和渠道畅通、监督与约束方式便捷等。民间维权组织要与消费者协会密切合作, 建立与消费者的联系、沟通机制, 便于消费者方便地参与食品安全社会监督。

四、多元主体共同参与的监管模式形成

食品问题频出, 不仅给消费者带来了困扰, 对行业和企业也造成了不利的影响。解决上述问题, 不仅需要食品生产、加工、经营方加强管理, 更需要企业、政府、媒体、消费者全面联动, 依托社会力量解决食品安全问题, 建立起政府监管、行业自律和社会监督三位一体的全方位监督机制。 (见图1)

(一) 政府和非政府多元监督主体作用的有效发挥

构建食品安全网络, 建立公共治理链条, 政府是主导者, 企业是履行者, 社会是监督者。在三方监管中, 政府的主导作用首先要有效发挥出来:第一, 政府要通过建立健全食品安全法律法规、规章制度来规范市场。第二, 政府要实现监管方式和指导思想的转变, 改变以往单边的“为民做主”思维, 引导企业重视自身的道德诚信建设, 努力提升食品生产企业的社会责任感;赋权给行业协会、新闻媒体和消费者等第三方力量, 支持新闻媒体对食品安全工作进行舆论监督, 动员社会各界共同努力维护食品安全。

其次, 食品安全的维护需要所有食品安全责任人和利益相关者参与, 包括政府、食品生产经营者及行业协会、媒体、消费者等, 即全社会共同参与。因此, 必须将政府部门、生产者, 经营者, 消费者串联起来, 发挥消费者以及社会组织、新闻媒介等非政府组织的作用。多元监督主体有效联系与整合, 实现多元主体共同参与的监管新模式。

(二) 将食品安全问题置于公众、舆论、媒体的监督之下

纵观近几年的食品安全事件, 都是消费者通过媒体揭露出来的, 社会监督力量起到了非常大的作用。因此, 要充分发挥舆论之网的作用, 让社会监督成为食品安全体系中最积极最重要的一个环节。新闻媒体, 要自觉履行自身的社会责任, 重视食品安全信息的报道, 科学、准确传播信息, 及时澄清各类不实信息, 在遇到食品安全热点问题时, 力争成为一个能够及时发出权威声音的可靠信息源, 通过真实信息来帮助公众正确看待出现的问题, 消除不必要的误解和恐慌。同时, 对消费者加大法律法规和科普宣教力度, 增强消费者的食品安全意识和自我保护能力, 使每个消费者同时也是一名监督者。

(三) 建立三方监管主体相互沟通、联系、协调、协作机制

在食品安全监管中, 政府和社会监督仅仅是外在的约束, 生产、加工和流通主体的良好卫生规范与自我检验、监测, 积极维护食品安全是食品安全体系有效运转的核心。但这些主体内在积极性的发挥还有赖于行业协会与消费者的支持。行业协会除主动规范企业行为外, 还要配合政府积极引导消费者转变消费观念, 使其充分认识到, 享受安全健康的食品必须支付相应的质量成本, 通过消费支出形成对安全食品的需求意愿, 自主维护良好的市场秩序, 使食品生产者和企业的边际收益能够补偿边际成本, 提升食品品质的动因得到激励与强化, 激励企业维护食品安全。

同时, 建立起各监督主体间的相互沟通机制。政府、媒体、消费者定期沟通, 施行合作治理, 全程监管;政府定期对食品安全进行风险评估并完善信息披露机制, 将食品安全问题最大程度透明化;新闻媒体努力把公众的意愿充分表达出来。三方监管主体通过沟通、联系加深理解, 在一些重大问题上达成共识, 共同寻求解决食品安全关键问题的办法。

(四) 构建食品安全管理完整体系

保障食品安全不能单打一, 或仅指望企业自律, 或全依赖政府出面解决, 而是既需要政府严格监管, 创造良好的发展环境, 也需要食品企业塑造诚实信用、守法自律的行业风气, 维护良好的生产经营秩序;既需要行业协会精心指导, 促进自律与融合, 也需要媒体及时监督, 曝光违法违规从业者;既需要专家学者支持, 搭建技术服务平台, 也需要消费者关注, 反馈最新消费需求。即动员全社会广泛参与, 形成多方监管合力。

作为食品安全第一责任人的食品生产经营企业, 要真正把食品安全作为企业的生命线、核心竞争力和不可逾越的红线以及承担社会责任的根基所在, 与产业链上相关方共同合作, 共同构建食品安全管理系统, 发挥市场机制、行业自律作用, 确保食品安全管控系统化、科学化、标准化, 提高生产的组织化、集约化、规模化程度, 建立让生产经营者真正成为食品安全第一责任人的有效机制, 让老百姓吃得安全、营养、健康、放心。

第二, 在政府监管中, 需要加强消费者协会的功能。消协组织应该发挥监管的主动性, 切实保护消费者合法权益, 督促食品生产、经销者对食品安全予以保障, 对问题食品进行召回, 解决企业与消费者之间的民事纠纷, 积极回应社会。

第三, 完善社会监督体系, 既要重视和发挥各级新闻媒体的舆论导向作用, 将食品质量安全置于有效的舆论监督之下, 营造广泛参与的社会监督氛围, 又要构建监督网络, 延伸群众监督触角。食品行业组织要担负起行业自律责任, 发挥好行业监督作用, 引导和规范食品企业诚信守法经营。充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用, 构建起食品安全管理完整体系。

参考文献

[1]宗庆后.让百姓安心消费是企业责无旁贷的义务.中国网[EB/OL].[2012-06-11]http://finance.china.com.cn/consume/special/foodsafety/20120611/792515.shtml

[2]宗庆后.食品安全根本上要靠企业诚信和自律.中国经济网[EB/OL].[2012-06-11]http://www.ce.cn/cysc/sp/info/201206/11/t20120611_21176474.shtml

[3]中国打响最严餐桌保卫战中央领导促“重典治乱”.中国新闻网[EB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201105/19/t20110519_22428090.shtml

[4]张尚初.中国整治食品安全不断加力重典治乱史上最严厉.中国新闻网[EB/OL].[2011-05-19]http://www.chinanews.com/jk/2011/05-19/3050718.shtml

政府主体模式 篇2

改善基层治理是适应社会发展和社会管理的需要。自20世纪90年代以来, 我国社会步入到一个新的历史阶段, 社会阶层不断分化, 基层社会矛盾越来越复杂多样, 基层治理和社会的和谐稳定面临极大挑战。与此同时, 随着社会环境的深刻变化, 群众参与意识不断增强, 群众利益诉求越来越多、越来越复杂, 一些过去行之有效的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法都难以适应新时期社会管理的要求, 迫切需要在工作方法和管理制度上进行创新。

目前, 改善农村社区治理面临路径选择难题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (下称《决定》提出:“改进社会治理方式。坚持系统治理, 加强党委领导, 发挥政府主导作用, 鼓励和支持社会各方面参与, 实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这是我国改善社会治理的顶层设计, 是未来农村社区治理改善的基本方向。但具体如何做, 却面临路径选择难题。

从目前政府全面统管为主的治理框架, 向未来的多元共治, 实现政府管理与社区自主管理有机衔接的治理框架转变, 必将面临诸多挑战。主要包括:如何实现群众有效参与?如何改善工作方法和增强群众认同?如何实现政府与社区的良性互动?如何通过一些可操作的原则来推进社区治理改善?等等。

笔者结合四川省甘孜藏族自治州康定县“政府指导下社区主体参与”的社区治理模式, 总结分析了改善农村社区治理的基本路径, 对转变政府治理方式、发挥社会力量作用、实现群众有效参与、促进政府与群众良性互动提出了一些有针对性的行动建议。

二、康定县的主要做法

为深化群众工作、改善社区管理, 探索创建和谐藏区的新模式, 康定县政府在2013年初启动了“康定县参与式社区发展能力建设试点活动”, 力图把参与式社区发展管理与深化群众工作相结合, 并通过改善社区管理, 扩大农牧民参与管理公共事务的空间, 增加群众的认同感和满意度, 实现了社区管理与政府管理的有机衔接。

试点活动以“深化群众工作、改善社区治理、创建新型和谐社区”为目标, 致力于三个方向的探索和努力:一是探索与改善村级治理模式。开展村级治理改善试点和社区自主管理试点, 探索社区管理与政府管理的有效衔接。二是增强社区工作的针对性和实效性。通过学习和应用参与式工作理念及方法, 改善社区工作, 提高社会治理活动和国家项目对发展的贡献, 使国家民生项目更能贴近藏区群众的真实需求和迫切需要。通过以受益群体为主体的参与式项目实施方法, 推动受益群体在知情、表达、决策三个关键环节的有效参与, 形成公开、公正、公平、透明和民主监督的社会风气, 同时, 关注弱势群体, 提高社区工作的针对性和实效性。三是通过试点活动培养一批社区工作骨干。通过参与式能力建设活动, 培养锻炼基层干部, 特别关注和培养那些受群众喜欢、服务意识强、富有激情的、踏实工作的社区工作者。通过切实改变工作作风、改善社会风气、改善干群关系, 提升基层组织在广大群众中的凝聚力和号召力。

试点活动涵盖了6个行政村和1个城市社区, 主要开展的活动有:改善政府民生项目的管理、改善社区管理、重建基层组织凝聚力、推动群众共建共管家园、改善社区旅游服务、改善社区环境卫生管理等。

康定县试点活动的主要做法:一是形成领导共识。县委县政府班子对于为什么要开展试点、做什么、如何做, 达成共识, 形成领导支持意识。二是建立工作队伍。从县、乡工作人员中抽调专人组成县乡工作团队, 建立县级试点工作组织。同时成立专门的“康定县参与式社区能力建设试点工作办公室”, 负责全县试点工作的协调和组织。三是选择试点村或社区。根据康定县的具体情况, 按照不同类型、不同地域覆盖、不同发展水平的代表性, 确定了7个试点村 (社区) 。其中, 3个高海拔以牧业为主的村, 3个海拔相对低的半农半牧村, 1个城市社区。四是开展能力建设。主要是提高工作团队和基层政府工作人员的参与式理念、社会公平视角、细致的群众工作方法等方面的能力。五是选择试点活动的切入点。根据各试点村或社区的具体情况, 选择群众最迫切想要解决的问题、同时也是在试点期内能够有效解决的问题作为切入点。围绕切入点进行“深化群众工作、改善社区治理、创建新型和谐社区”的探索。六是推动社区自主开展试点活动。在县、乡工作团队的指导下, 以社区群众为主体, 围绕切入点, 自主识别面临的问题, 拟订工作方案, 按计划开展各自选择的试点活动。七是开展参与式评估。对于试点工作做得好不好的评判, 以社区群众的评价为标准。由群众对试点工作的效果、影响、经验和教训进行评估。八是进行县级总结。在参与式评估的基础上, 县参与式办公室对全县的试点活动进行总结, 召开县级总结研讨会, 对工作成效进行梳理, 为下一步如何推广试点经验提出建议。为保障试点工作的有效进行, 康定县政府按照党的十八届三中全会“充分发挥社会力量参与社会管理的基础作用”的精神, 聘请了成都蜀光社区发展能力建设中心作为专业化技术力量为试点活动提供外部支持, 这也是西部民族县首次政府购买社会组织服务的一次尝试。

通过试点村或社区的参与式评估, 发现试点活动受到了群众的广泛欢迎, 群众的满意度较高, 项目目标基本实现。

三、“政府指导下社区主体参与”模式

“政府指导下社区主体参与”模式是一种在政府领导和指导下, 社区群众自主管理社区公共事务的模式。“政府将资源和决策的控制权交给社区, 在政府指导和引导下由社区群众独立自主地处理社区各项事务, 管理人员由民选, 事务公开让民知, 社区管理民主参与, 社区群众在参与活动中实现自我管理、自我服务、自我提升, 推动整个社区全面可持续发展”。对照党的十八届三中全会《决定》关于“改进社会治理方式。坚持系统治理, 加强党委领导, 发挥政府主导作用, 鼓励和支持社会各方面参与, 实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的要求, 可以发现, “政府指导下社区主体参与”模式与我国社会治理的顶层设计基本相符, 是一条政府管理和社区参与相结合的社区治理新模式, 代表了今后相当长一段时间里的发展方向。因此, 推动社会治理框架从政府全面统管向“政府指导下社区主体参与”的转变, 有利于实现我国社会治理现代化的目标。

“政府指导下社区主体参与”模式强调政府率先启动和主导社区治理改善行动, 在政府的领导下, 吸收社会组织参与, 开展能力建设, 改善工作方法, 提高群众的有效参与, 实现政府与社区的良性互动, 在改善社区治理的过程中改善社会服务, 增加群众的满意度, 增强群众的认同感。从政府的角度, 一方面, 按照提供资源、授权、协商、发动利益相关群体共治共管有序推进工作;另一方面, 组织监督参与各方遵循“政府指导下社区主体参与”模式的九大原则开展工作。

这九个核心原则是:

第一, 以群众为主体的原则。把项目的决策权交给群众, 让社区群众能够真正支配和利用影响他们生存与发展的紧缺资源, 激励受益群体在公共事务管理和项目实施过程中, 在提议、设计、实施、管理、评价等关键环节拥有决策权和发挥主导作用。把资源和决策的控制权交给社区, 由社区群众独立自主地处理社区各项事务, 从而充分发挥群众的积极性和主动性, 实现社区群众自我管理能力的不断提升和社区的全面可持续发展。

第二, 瞄准群众需求的原则。广泛征集群众意见和建议, 从群众最关心、最迫切、最现实的问题出发, 及时有效地解决群众生产生活中的困难和问题, 为群众提供更好的服务。瞄准群众需求是“社区主体参与”的基本要求, 是做好工作、提高目标群体满意度的前提。

第三, 尊重群众决定的原则。尊重群众意愿, 群众选择了做什么和怎么做, 就应该积极创造条件, 围绕群众的决定进行放权, 在资金、服务、政策等方面进行相应的配套和支持。尊重群众决定的原则意味着群众的事情自己说了算, 这是群众积极主动参与的重要动力源泉。只有尊重群众的决定, 落实了群众的自主决策权, 才有可能真正建立“自己的事情自己做、自己的责任自己担”的自强自立精神, 对自主管理基础上的责、权、利进行重新合理定位。

第四, 群众评价为准绳的原则。在社区发展工作中以受益群众为主体进行参与式评价, 以群众标准为准绳, 把群众满意与否作为改善社区治理的出发点和落脚点。必须改变过去重形象、重工程建设的做法, 更加重视群众的多种内在需求, 如被尊重的感觉、公平的参与机会、公平的利益分享等。同时, 更加注重结合社区能力、干群关系、社会影响等方面的综合评价。这对调整工作方式有很强的指导作用, 能让基层工作更能瞄准群众的需求, 更有利于让群众满意。

第五, 注重工作方法的原则。在社区工作中把握好工作的关键环节, 通过更有效的方法和更细致的工作来尽可能的减少工作失误, 避免产生不必要的群众抱怨, 不为事端挑拨者提供机会, 提高做事的成功性, 使群众工作能够真正落到实处。这就要求更加注重最终的效果, 不仅选对要做的事情, 更要把事情做好, 并通过对细节的关注来提高做事的成功性, 提高群众的满意度。

第六, 注重公平、公正的原则。注重公平、公正的原则要求在工作人员和社区内部树立社会公平的意识, 养成行使权力公开透明的习惯, 给每个群众公平、公正的参与机会, 在社区内建立合适的利益分享和补偿机制。注重公平、公正的原则, 亦有利于避免由于分配不公造成的负面情绪, 有利于减少由于公平问题而产生的种种后遗症, 有利于减少社区纠纷矛盾, 有利于塑造社区内互帮互助、公正做人的行为方式, 促进社区和谐健康发展。

第七, 陪伴社区成长的原则。把社区看作是“太子”, 以宽阔的胸怀和宽容的态度来“陪太子读书”。因此, 工作人员应该根据社区成长的需要, 按照社区群众能够接受的方式和节奏为社区提供合适的帮助。社区成长需要一定的时间和过程, 每个社区的成长节奏不完全一样, 不能一刀切, 不能拔苗助长, 也不能仅仅为了方便外部管理而用一个标准程序来规定社区的成长节奏。虽然这种做法可能需要更多的时间和投入, 但有利于社区扎扎实实地建立能力和信心, 为社区可持续发展打下坚实的基础。这样做的一个重要的成果是, 当工作结束、项目结束或外部人员撤离后, 社区仍然具有自我管理、自我发展的能力。

第八, 强化政府支持的原则。改善社区治理需要县、乡各级部门的强力支持配合。只有在县级领导和管理层面达成共识的基础上, 在各相关部门的积极配合下, 才有可能顺利地将资源控制权、项目管理权、民主监督权、效果评价权等移交给社区, 才能顺利推进“社区主体参与”。因此, 强化政府支持是推进“政府指导下的社区主体参与”的前提和基础, 没有各级部门的协调配合和技术支持, 难以实行有效的放权, 难以推动有效的“社区主体参与”。

第九, 多方参与的原则。在改善社区治理的过程中, 除充分发挥基层群众的主体作用外, 还要注意充分发挥其他利益相关方的作用, 最大限度地组织和动员社会力量, 形成合力, 实现改善基层治理的目标。在这里, 其他利益相关方可能是基层干部、技术人员、社会服务的提供者、基层群众以外的其他利益相关方等。这样做, 一是有利于通过多方参与机制, 激发社会活力, 心往一处想, 劲往一处使, 大家一起向共同的方向努力;二是注重为改善社区治理寻求外部帮助, 如通过购买服务的方式, 引入社会组织提供专业化的支持。通过多方参与, 为“政府指导下社区主体参与”模式的顺利开展提供更好的保障。

四、改善农村社区治理的路径

康定县的案例给我们的启示是:目前至少有5条改善农村社区治理的路径。

1. 通过引入参与式工作方法来改善农村社区治理

在康定县农村基层治理创新中, 参与式理念和方法始终在发挥核心作用。通过运用参与式理念和方法, 推动政府实现职能转变和角色转变, 激发群众在社区建设和管理过程中的主观能动性、主体作用和内生动力, 为创新基层治理模式、改善社区治理奠定坚实的基础。

参与式方法的娴熟运用, 有助于增加社区工作的有效性和可持续性。参与式的相关原则包含了社区治理和社区公共事务管理的基本原则。充分利用参与式技术增加社区治理的有效性, 把参与式方法相关的社会公平视角、利益相关者分析以及利用村规民约开展社区管理、建立和培养社区管理小组、协助和陪同社区成长等具体操作技能用于改善基层治理, 推动社区自主管理, 是改善农村社区治理的有效途径之一。

2. 通过创新政府项目管理模式来改善农村社区治理

有选择、有计划地把一些基层社区可能自主管理的国家民生项目对社区放权和授权, 指导和推动社区自主进行参与式项目的规划、设计、实施、监督和管理。一方面, 可以激发社区群众参与的积极性, 避免发生过去一些政府项目缺少社区拥有感、缺少社区群众的理解和支持、甚至出现花钱不讨好的现象;另一方面, 可以在项目设计、物资采购、工程招标、质量监督、资金和财务管理、工程验收、工程设施的可持续利用和管理等方面, 促进社区群众边干边学, 逐步形成社区自主管理的能力。

社区有能力实施的政府民生项目, 可从工程队进村修建设施送给农户转变为授权社区自主实施工程项目, 从而有利于消除群众对权力寻租的疑问, 有利于增加群众对政府的认同, 有利于减少群众的依赖性, 有利于建立和提高社区自主管理的能力。可以说, 这是政府项目管理模式的创新, 是改善农村社区治理的一条有效途径。

3. 按照社会管理内容和效果实行分类治理, 改善农村社区治理

面对纷繁复杂的公共事务管理, 政府和社区各自该做什么?如何实现政府管理与社区管理的有机衔接?这是目前农村社区治理的难题。

从康定县案例我们发现, 可以按照公共事务管理的内容和效果来确定治理主体, 进行多元分类治理。第一类:政府是治理主体的。较大的、宏观的、只能由政府主导才能有效实施和落实的公共事务和服务, 属于政府管理的内容。第二类:社区是治理主体的。只涉及某个行政单元部分群众的公共事务和服务, 属于社区自主管理内容。第三类:政府与社区共同作为治理主体的。这一类公共事务管理和公共服务的提供, 必须由政府和社区合作, 实行共同治理。康定县探索出的“政府指导下社区主体参与”模式, 就属于这一类。由政府主动发起, 一方面提供资源, 一方面对社区授权, 在政府的领导和指导下, 发动社区群众, 开展社区自主治理 (第二类) 和有序参与公共治理 (第三类) 。而政府按照提供资源、放权、协商、合作、宏观监管和支持的原则, 让社区群众逐渐走向社区公共事务管理的前台, 积极改善农村社区治理。可以预想, 随着社区自我管理能力的不断提升, 基层治理将会是一个社区主导的事务越来越多、政府主导的事务逐渐减少的过程, 也是一个政府与社区共治增加、社区自主管理快速增加、政府逐渐从繁琐具体事务中解脱出来、腾出更多精力进行宏观管理的过程。

4. 通过重建集体行动能力来改善农村社区的治理

凝聚群众是改善农村社区治理的前提。如果一个村的群众团结, 可以合作建设自己的家乡, 管理自己的事务, 社区治理就容易搞好。反之, 一个社区矛盾多, 纠纷多, 群众与群众、干部与群众的关系恶化, 社区关系严重破碎化, 则难于开展集体合作行动, 也难于搞好社区治理。对于这样的社区, 一般可以采取多种办法, 引导、鼓励甚至刺激社区群众开展各种有可能的集体行动。由易到难, 由少到多, 在一次次的集体合作行动中, 逐渐建立起社区归属感、自豪感和责任感, 进而建立主人翁意识, 培养起“团结合作, 共建共管共享和谐家园”的精神追求。通过建立和恢复集体行动能力, 从而推动群众有效参与社区管理, 逐渐改善社区治理。

5. 通过引入社会组织来改善农村社区治理

我国政府绩效评估主体研究 篇3

1、研究成果数量少。

根据彭国甫 (2006) 对国内“政府绩效评估”研究主题分布情况的研究显示, 政府绩效评估主体研究不足4.39%。可见对评估主体的研究是一个相当小的比例, 评估主体没有引起相关学者专家的足够重视。而作为绩效评估最重要的几个要素之一, 其有着不可忽视的作用和影响。

2、研究都为定性研究, 且较为笼统。

阅读我国关于政府绩效评估的论文发现, 几乎所有的文章都指出了我国政府绩效评估存在着评估主体过于单一的问题, 也提出要评估主体多元化。但是究竟怎样进行多元化, 多元化的评估主体应该包括哪些组成部分, 评估主体规模多大较为合适, 不同组成部分评估权重多少?对于这些问题, 都没有提及。

二、我国政府绩效评估主体现状

通过了解我国传统的绩效评估方式发现, 我国政府绩效评估主体:一是上级机关。上级机关对下级机关的监督, 缺乏社会公众和第三部门对政府绩效的评估;二是各个部门或系统自身, 联合上级机关。这就是内部考核, 一般采取自我评估和上级评估相结合的方式。往往是以部门为单位, 或以系统为一体, 首先通过自上而下的总结回顾等形式对本部门或本系统工作进行考核和评价, 写出工作目标完成情况的书面报告, 并报上级机关, 上级机关根据下级机关的考评意见再进行综合考核。然后提出综合考核的得分意见, 并从优到劣排出名次。

随着西方“新公共管理运动”的发展, 现代政府绩效评估也传入我国。研究我国近年各地兴起的政府绩效评估实践活动发现:评估活动一般都是政府某一级部门牵头, 从不同部门抽调人员组成评估主体。评估主体本身也是政府部门工作人员, 也就是被评估对象。

三、我国政府绩效评估主体存在的问题

1、机构缺位及地位不明。

长期以来, 对政府绩效的考核与评估, 从中央到各级政府以及政府职能部门, 这项工作是“缺位”, 是“空白”。由于没有明确职能、没有固定机构, 各地政府绩效评估办的人员均从不同部门抽调, 从而带来人员不稳定、工作缺乏连续性、上下机构不对口。绩效评估机构地位不明确, 导致实际工作过程中, 和各部门的沟通协调不便, 工作难以开展。缺位和地位不明确的状态不能持久, 要尽快从职能上理顺, 解决政府绩效评估持久开展的问题。

2、绩效评估主体单一。

现行政府绩效评估主体单一, 多是政府内部评估, 缺乏广大民众的参与, 就是在政府内部评估上, 大多也是上级对下级的评估, 职能部门的自我评估较少。即使有时也让“公民评议政府”, 但由于信息不对称, 主要是政府行为缺乏公开性、透明性, 人民群众也不可能对政府绩效作出客观准确的评价, 从而使政府公务员, 特别是领导干部在权力运用上失去群众监督, 由此产生严重的腐败现象。特别是第三方评估即由专家学者组成的专门评估机构的评估, 更处于不成熟的阶段, 使政府绩效评估的客观性、公正性、准确性大打折扣。由于评估主体中缺乏人民群众和专家学者的评估, 难以提高人民对政府绩效的满意度。

3、绩效评估主体、客体不分, 角色定位不明。

政府绩效评估牵头单位也是政府组成部门之一, 严格来说也应该是被考核、被评估的单位, 因而出现运动员兼教练员的情况。

4、

评估主体在实践过程中没有相应的监督机构, 对于评估主体给出的评估结果, 也没有审核、复查机构, 因此评估结果的可靠性、公正性、准确性受到质疑。

5、

评估主体在实践过程中的独立性没有法律方面的保证, 使得评估主体在工作中难以保持独立公正的态度, 比如有可能受到一些部门的干扰, 从而导致评估结果不够公正真实。

6、对于评估主体由于绩效评估工作有可能受到的利益损害没有给出一个保障机制。

这就使得参与评估的各个主体可能由于担心自身利益而不能公平公正地进行评估, 从而影响到评估结果的真实性。

四、我国政府绩效评估主体存在问题解决途径及主体体系构成

1、从中央到地方各级政府机关, 设立相应的绩效评估机构, 具有相对的独立性。

各级绩效评估机构对各级人民代表大会负责。各地绩效评估机构对各地人大负责, 中央绩效评估机构对全国人大负责。中央绩效评估机构负责起草全国各级政府各部门的绩效评估指标体系梗概、绩效评估标准、评估程序与机制、评估结果运用等, 报全国人大审批通过。各级政府及部门绩效评估机构在全国统一评估标准、指标等的基础上, 不违反总规定的前提下, 起草制定本地本部门的评估体系。承担评估实施工作。负责评估结果的公布及传递。

2、绩效评估主体最基本的组成部分应包括本部门业务方面的专业人员、绩效评估方面的专家学者、被评估部门的上级机关人员、被评估部门服务对象即人民群众代表。

但是对于本部门业务方面的专业人员不能直接参与评估本部门, 而应该在不同区县市调换。业内人员对相应的工作比较熟悉, 评估会有针对性;专家学者可以以一种更高更专业的眼光来评价部门工作;上级机关以他独有的角度来评价;人民群众是政府服务的享受者, 为人民服务让人民满意是我国政府的执政目标, 因此让人民群众参与可以使结果更客观真实。而且人民群众评估意见应占较大比例。人员比例可根据各部门的具体情况来设定, 直接面对群众的部门应加大群众评估主体的比例, 且增加群众评估结果所占最后结果的比例。

3、设立监督审核机构, 对评估主体工作过程进行监督, 对结果进行审核复查。

监督审核机构可由全国人民代表大会设置, 人员可由人大代表担任。

4、通过立法保障评估主体工作的独立性。

对于政府绩效评估方面的立法, 在其他国家也有先例。

5、设立保障机制, 保障评估主体利益。

可以借鉴高校论文评审制度, 实行双盲评制度, 即将被评估对象匿名送给评估主体进行评估, 评估主体不知道被评估对象的真实身份, 被评估对象也不知道评估主体是谁。这样可以有效保护评估主体的利益, 并保证评审结果的真实公正。

五、结语

政府绩效评估主体作为政府绩效评估活动最重要的几个要素之一, 在政府绩效评估活动中起着举足轻重的作用.应重视对政府绩效评估主体的研究, 在实践过程中不断尝试设置尽可能合理的评估主体, 以不断促进我国政府绩效评估活动发展, 提高政府行政效率。

摘要：政府绩效评估自传入我国以来, 无论从理论上还是实践上都获得了很大的发展。本文总结了我国政府绩效评估主体研究的现状, 深入分析了我国政府绩效评估主体在理论研究和实践过程中的现状及存在的问题, 提出了解决的途径和评估主体体系的构建, 为政府绩效评估的实践活动提供了参考。

关键词：我国,政府绩效评估,主体

参考文献

[1]、王福谦　深圳政府绩效评估的实践与思考　中国行政管理　2008年第5期

政府主体模式 篇4

一、我国政府采购法规定的监管主体制度存在的问题

政府采购监管主体主要指哪些部门具有监管政府采购工作的权力。我国政府采购法第13条规定:各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门, 依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。除财政部门外, 我国对政府采购的监管机关还包括:人大、审计机关、监察机关、纪检机关以及其他专业监管机构, 在其职责范围内, 对政府采购进行共同监督管理。在这些监管主体中, 财政部门处于核心地位, 是对政府采购活动监管的重要环节。

从多年的政府采购活动实践来看, 我国政府采购就监管主体来看存在以下问题:

(一) “管采不分”, 自己监管自己

各级财政部门负责政府采购的监管工作, 集中采购机构 (集中采购中心) 负责采购活动的组织实施, 是政府采购的执行机构。根据《政府采购法》第60条规定:“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构, 不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”。而实际情况是, 我国多数政府集中采购中心都设在财政部门, 有的甚至与财政部门合署办公。政府采购监管机构与采购执行机构关系密切, 既是运动员, 又是裁判员, 自己监督自己。由于这种情况的存在, 必然导致监管不力, 出现幕后、钱权交易的事件。

(二) 各监管主体之间职责划分不清, 互相推诿和扯皮

我国《政府采购法》第67条规定:依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门, 应当按照其职责分工, 加强对政府采购活动的监督。第68条规定:审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动, 应当接受审计机关的审计监督。第69条规定:监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。从以上规定看出, 我国政府采购的监管机关主要是:财政部门、审计机关、监察机关。但是对于各个监管主体的监管对象、监管重点、监管地位、监管程序、监管方法等, 没有作出明确的规定, 导致监管权限划分难以统一协调, 有些采购行为多头监管, 重复监管, 而有些事情又互相推诿扯皮, 把投诉人置于投诉无门或者难以得到实质性答复的困境。

(三) 其他监督主体极度缺乏, 监督力度极弱

我国《政府采购法》第70条规定:任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为, 有权控告和检举, 有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。社会公众、新闻舆论的监督力量是最有力的监督, 而我国政府采购的信息公开程度较弱, 社会公众、新闻舆论对政府采购信息了解甚少, 无力、无法监督。

二、境外政府采购监管主体制度介绍

境外发达国家 (地区) 大都对政府采购监管进行规范, 并形成了较为完备的监管法律体系。

美国政府采购活动监管主体主要有国会和专门委员会, 主要是通过制定法律法规, 对采购预算的审批和拨款对政府采购进行监管。联邦会计总署对采购实施审计监督, 提出审计调查、建议。白宫下属行政和预算办公室主要对采购预算的执行情况进行管理。联邦政府采购办公室主要职责是对采购条例进行不断完善并监督规范采购行为。联邦各行政机构中的合同上诉委员会主要解决采购人与承包商之间的合同争议。联邦行政机构中的监察办公室主要检查行政机关的采购活动和采购人员违法腐败行为。联邦索赔法院主要审理对联邦政府的索赔案件。利益相关方包括供应商或者与采购有关的组织可以向合同上诉委员会或者联邦会计总署提出书面质疑和投诉。美国的监管主体之间权责明确, 各司其职, 各自有自己的办理程序和方式。形成了对政府采购活动的全过程、多层次的监督体系, 保证了政府采购活动的公平、公正、效率。

新加坡是政府采购制度比较先进的国家。其监管主体体系主要由审计监督、财政监督、采购方评价监督组成。审计监督的执行机构是审计总长, 负责主导对政府采购的审计监督工作。财政监督负责政府采购财政资金的拨付和使用情况。采购方评价监督由采购方作为监督主体, 负责监督供应商参与采购活动和合同执行情况。

我国台湾地区由完善的政府采购监管体系。立法对于监管主体的安排合理有序。采购监督包括行政查核、行政稽核、审计监督以及司法诉讼。行政查核机构可以检查采购进度、存货和使用情况, 避免产生浪费, 提高采购资金的效率。行政稽核的职能由依法设立的“采购稽核小组”行使, 独立行使监督职能, 不受采购机关的限制。稽核小组有权对机关的采购事宜进行稽核监督。审计监督可以随时介入采购事宜, 注重过程监督, 如发现不合规事宜, 立即通知有关机关进行处理。政府采购司法诉讼采取“代位诉讼”原则, 审计官、检察官如发现有违法行为, 立即可以以机关的名义, 代为提起诉讼。

三、国外监管制度对我国的借鉴

借鉴国外政府采购监管主体制度的经验, 我们可以从以下几个方面, 完善我国的监管主体制度。

(一) 将负责政府采购的执行机构 (政府集中采购中心) 彻底独立于于监管机构 (财政部门) , 杜绝自己监管自己的情况

财政部门就政府采购工作来讲, 其职责是对采购计划、采购预算进行审定, 不参与具体采购事务, 依照法定程序制定采购决策, 从而保证采购活动的合法合规。政府集中采购中心负责执行政府采购的具体事务。从立法层面规定政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构, 集中采购机构隶属本级人民政府, 人员、经费全部由政府负责和管理, 从而保证其独立行使采购职能

(二) 从立法上, 明确各监管主体的监管对象、监管重点和监管的程序、方式, 避免因职责不清, 互相推诿和扯皮

财政部门的监管是内部监督。重点对预算的制定和执行情况进行监督。要赋予财政部门事前审查和事中的特别调查权。审计部门重点审查政府采购预算的编制、采购资金的筹集和管理、采购的方式、采购程序是否合法合规, 审计部门还需对采购活动进行财务审计, 对违反财经纪律的行为进行监管。监察部门对政府采购活动进行监察, 监察对象为国家机关、国家公务员, 以及国家机关任命的其他工作人员, 对于他们的违规违法行为予以制止或纠正, 对腐败行为进行惩处。就监察内容来讲, 应该包括政府采购的工作人员公正履行职责的情况, 是否存在腐败贿赂行为, 是否存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为等。财政、审计、监察等部门按照政府采购法的规定, 虽然都对政府采购行为享有监管职权, 但是各自的监管对象、监管重点和监管的程序、方式不同, 各有其责, 各司其职, 对政府采购行为形成全面有效的监管。

(三) 强化其他监督主体的作用

由于政府采购使用财政资金, 财政资金的来源主要是纳税人提供的, 那么每一个纳税人对于财政资金的使用情况都有权进行监督。既包括群众、社会团体组织, 也包括舆论和媒体机构。要特别强调供应商的监督作用, 因为供应商是政府采购利益相关方, 供应商出于维护自身权益的目的, 对采购活动进行监督, 所产生的对采购效益和防止腐败舞弊的功能, 非公权力的监督可比。其监督具有效率高、全面性、全程性及直接性等特点, 在采购活动的监督活动中能够发挥巨大的作用。

舆论和媒体机构对政府采购的监督也应该发挥重要作用。舆论和媒体对政府采购过程中存在的违法违纪行为进行曝光和警示, 可以有效规范政府采购活动、制约采购人员的行为, 让公众了解采购活动和政策。

四、结论

借鉴外国政府采购监管主体制度的先进经验, 我国政府采购要做到“管采分离”, 各监管主体职责划分清晰, 各有其责, 各司其职, 充分发挥公众和社会舆论新闻媒体的监督作用, 构建一个多层次、完善的政府采购监督主体制度, 从而真正实现政府采购的目的。

参考文献

[1]胡兰玲.我国政府采购监管制度研究[J].天津法学, 2013 (2)

[2]包军.完善政府采购监督机制探析--借鉴台湾地区政府采购法[J].中国科技信息, 2012 (17)

[3]汪佳丽, 李心佩, 徐焕东.美国联邦政府采购监督管理体系[J].中国行政管理, 2012 (7)

政府主体模式 篇5

一、全球治理的困境:民族主义与政府权威的增加

在一些学者看来, “诞生于冷战终结前后的‘全球治理’理论, 实际上是试图以减少‘政府’的统治为主要思考方向的, ……金融危机的事实表明, ‘没有统治的治理’终于走到了极端, 政府成为资本势力和金融市场的附庸”[1]。跨国金融资本对世界经济的操控正是“没有统治的治理”原则被践行的产物, 而它们的失败似乎佐证了这一观点, 即非国家治理主体不足以替代政府主导全球性问题的解决———全球经济衰退因此被许多人视为冷战后国际治理思路的失败。那么, 这种带有普遍性的批评是否公允呢?应该说, 假定跨国资本绑架政府进而推导出全球治理多元主体无法承担治理责任的逻辑是似是而非并且缺乏中间环节的。以国际金融寡头为代表的跨国资本固然已经成为全球治理进程中足以和各国政府分庭抗礼的治理主体, 危机爆发前的国际金融体系中也确实可以找到非政府治理的很多典型特征, 但是以国际金融资本的道德瑕疵推导出多元治理主体都具有类似的治理风险是值得怀疑的。

第一个疑问在于包括高盛在内的国际金融寡头是否真的是在摆脱了各国政府监督之后才肆行无忌的?这样的判断显然有些因果倒置。尼古拉·布哈林早在《资本主义与世界经济》 (1915) 中就已经指出, 金融资本的集中是自然的, 它一方面受到富裕工业化国家的强力支持, 另一方面又帮助这些国家实现与不发达地区进行财富划分和集中的任务[2]。经典马克思主义和新马克思主义学者都认为, 跨国资本与资本主义发达国家政府间存在着结构性的相互依存关系。尽管它们之间的关系也会出现龌龊, 但本质上他们是无法区分彼此的。2011年7月15日美国证券交易委员会 (SEC) 对高盛集团处以5.5亿美元罚单的事件佐证了马克思主义学者的判断。在利用各种金融衍生品大肆诈骗并直接诱使次贷危机出现以后, 高盛公司付出的代价仅仅是其当年第一季度不到两周的利润。这一标杆性的判决标志着在严重的经济危机后各国政府承诺的金改联盟全面解体。西方发达国家的跨国金融巨头纷纷逃过制裁并不是说他们的能力已经超越了政府控制范围, 而是说明各国政府与金融集团相互渗透和勾结状态的牢固。事实上, 政府作为监管者与被监管的金融企业关系暧昧并不是一个国际性的问题, 而是一个普遍性的国内问题。在全球经济危机中所显示出来的跨国金融资本险情既不具备新的性质, 也不能揭示新的问题。如果一定要定性的话, 那么可以认为它是国内问题国际化以后引发的需要治理的问题, 而非治理失败的问题。

第二个疑问则是国际资本的道德瑕疵究竟是由其治理理念失误带来的还是由于国际治理不充分带来的?市场经济的基本原则已经一再告诫我们, 市场秩序的维持不能一味依赖行为体的个体理性和约束力。全球治理“无统治治理”的思想也不是要强调国际治理主体的不受约束。与之相反, 全球治理除了“由谁来治”的问题之外, 一直在持续探寻“据何而治”的问题。从某种意义上说, 后者还更为重要一些。国际金融寡头当然在很多情况下可以充当全球金融安全问题的解决者, 但是同样会在监管不足的情况下充当麻烦的“制造者”。毫无疑问的是, 它们的治理权利从未被视为天然正当的, 也没有任何全球治理主体的治理权利可以被视为天然的。从这一意义上讲, 出现重大危机虽然证明了金融巨头们握有太多未经授权的权力, 但是这只能证明全球治理的发展程度不足, 无法推导出现有治理方向错误的结论。

在考虑以上两个问题后, 我们发现以国际金融体系为例来判断全球治理发展程度并不适宜。但是2010年以后全球治理的发展出现了某种停滞乃至倒退也是不争的事实。这主要表现为三个方面:

一是民族主义倾向在全球性问题中的强势复苏。全球性的经济衰退阴云久久无法消散, 极大地挫伤了自由主义原则指导下的现行国际政治经济秩序。从某种意义上讲, 民族主义并未如全球治理的倡导者所期望的那样被共同威胁、共有身份和长期预期逐渐取代, 反而以公民权益最终捍卫者的身份在国际局势恶化的情况下再次走向前台。在国际合作进展顺利的乐观氛围下, 国际治理的理念与实践也曾经与民族主义实现某种程度的和谐共存。只是一旦衰退阴影造成资源稀缺和竞争加剧, 民族主义所强调的本民族利益优先原则就会重获重视, 这极大地动摇了国际治理所必须的共同体价值观和利他主义政策取向。从G-20国际发言权的增加到国际气候谈判中的责任分担困境、从美国在国际禁毒问题上立场的后退 (美国部分州大麻合法化的政策严重打击了包括墨西哥在内的拉丁美洲各国禁毒努力) 再到欧债危机中债权国和债务国之间的博弈, 越来越多的例证显示全球性公共事务中的合作成本显著增加, 面对全球性问题的挑战时重要行为者开始趋向规避风险、转嫁成本。

二是政府间合作在全球治理中的比重更加明显。民族主义倾向的增加使各国政府更加频繁地介入到全球治理的具体事务当中。尽管按照安妮·斯特朗的观点, 由政府部门间合作建构的跨国政府网络本身就是国际治理的一个重要组成部分[3], 但是这种“全球网络政府”架构的缺陷几乎从一开始就十分明显:政府部门的跨国合作并不以培育跨国认同为目标, 而是以政府行为的便利化为基本诉求。这意味着国际规制和国际公民社会的发展在很大程度上将被政府权力的跨国延伸所抵消。同时, 与许多学者假定各国的政府间合作机制将会改善政府的治理局限相反, 政府在治理问题上的诸多缺陷 (包括权力扩张本能、国际寻租、效率低下、越位与错位等) 也同时被嵌入国际性政府间合作机制当中。因此, 各国政府虽然可能会因为不熟悉或不重视而对新的治理领域和治理主体不加干涉, 但是只要政府意识到新的国际治理领域所具有的价值, 就存在着将其纳入政府控制的冲动。可以说, 政府间合作必须在国际机制、共有文化、国际非政府组织等其他因素具有足够约束力的条件下, 才可能与后者保持长期稳定的和谐关系。目前, 随着在主权问题上观点更为传统的新兴工业化国家发言权的日益增加, 他们所强调的受监管的全球治理观点极有可能改变全球治理的发展态势。

三是政府对国际治理问题发言权的增加意味着非国家行为体在国际治理领域影响力的下降。跨国公司在全球性问题中的重要作用使许多人假定全球治理主体的多元化趋势已经极其牢固。但事实上跨国公司的地位和权力是由国际资本在全球化进程的历史作用赋予的, 其他国际行为体包括各种类型的国际机制、组织都不具备与跨国资本类比的可能性。对于大多数国际治理领域而言, 主权国家和跨国资本在权力和财富方面的支持都是其生存和发展的基本条件, 西方国家及西方跨国资本长期充当了全球治理的积极倡导者和主要资助人的角色。由于在全球金融危机中受到重大损失, 西方国家和跨国公司目前对全球治理加以扶植和资助的兴趣已经大为下降, 而其政策调整更是造成了彼此间关系进一步走向紧张对立的可能。在这种情况下, 包括IMF在内的各种国际机制和非政府组织的独立性出现下降的局面并不让人感到奇怪。

二、合作还是治理:政府间机制网络对全球治理的限制及其后果

总结国际治理在2010年以后面临的困境, 我们发现“无政府治理”所受到的挫折本质上是由各国政府对国际治理权力的垄断造成的。以国际金融寡头为代表的跨国资本与各国主权政府的结合, 促成了由少数精英主导下的国际体系中权力与财富高度垄断的局面。资本与权力的结合体掌握了大量资源, 利用各种手段加强对其他国际治理主体的控制程度。尽管国际治理思想通常是以降低甚至抵制政府干预为目标的, 但是这种抵制只是带来了国际治理主体形式上的独立, 政府及其衍生工具 (包括各种受资助和扶植的国际组织、治理议案等) 依靠复杂的关联网络深入到国际社会网络的每个网格当中。一旦当这些支持被收回时 (就像国际气候谈判中主要国家纷纷拒绝承担责任时的情境) , 国际治理就立刻陷入了停滞乃至后退的局面。

如果我们假定目前的国际治理格局是建立在国家中心主义或者说政府间网络主导型的治理结构基础之上[4], 那么这种治理结构将会使国际治理向哪个方向发展呢?这就引发了一个过去经常被忽视的理论问题:国家所支持的究竟是国际合作还是国际治理?很多中国学者似乎并未意识到区别二者的重要意义, 在研究这一问题时往往将国际合作视为广义的国际治理范畴中的一个组成部分。这种认知建构了一种二者似乎并不矛盾的假象。但2010年的全球经济危机及其后继效应向我们展示的结果是, 合作与治理仅仅是在国际经济政治形势一片乐观的情况下看起来近似, 二者在目标、手段上其实有着巨大的差异, 这种差异在各国经济形势困难的情境下尤为明显。按照海伦·米纳尔总结的普遍性“国际合作”概念, “当行为体通过政策协调过程, 调整自身行为以适应其他行为体的实际或预期偏好时, 国际合作就会产生”[5]。这种深受经济学思维影响的国际合作观将合作视为一种政策行为, 它依靠行为体 (主要是国家) 的偏好调整实现合作的结果。这种调整是功利性的, 它并不以行为体之间的身份重构为目的, 也不在价值层面上呼吁超过国家认同之外的新的认同关系。这意味着国际合作只要能够保证无政府状态下公共物品供给、化解集体行动的困境和搭便车行为即可[6]。

国际合作内蕴的经济理性与全球治理发生了剧烈碰撞。对于那些笃信全球治理的学者而言, 国际治理当然需要可持续的国际合作, 但是国际治理不仅仅是为了实现国际合作存在, 更是为了构建一个与全球化发展程度相匹配的规制体系。俞可平先生为此强调, “全球规制在全球治理中处于核心地位, 因为没有一套能够为全人类共同遵守、确实对全球公民都具有约束力的普遍规范, 全球治理便无从谈起”[7]。一个全球性规制体系的存在, 意味着传统的主权国家与其公民关系的解体和重构, 意味着国家要在主权让渡的基础上承认一种自身受到更严格限制的约束性规范。当然, 国家间的合作在客观上可能会逐渐演变为一种身份的重构过程, 但是这种长期性的过程绝不是国家本身所期待的, 只能说是国家间在必要合作基础上可能带来的附带后果之一。国家不是一定拒绝全球性规制体系的出现, 但是国家更愿意在严格的功能性框架内探讨规制问题。国家在国际治理问题上的不情愿态度直接决定了国际治理合作发展的现实情况。以国家为中心的、借助政府部门间合作网络的治理模型特别关注国际体系内与主权国家相关的功能性问题的解决, 它们依据国家利益的重要程度为全球治理内容排序, 并据此决定对治理性问题的投入程度, 努力使国际治理的节奏和幅度与国家的现实需要相适应。这就使全球治理的长远规划最后服从于国家的政治判断。政府间合作网络也在国际合作的过程中强化了自身的统治性地位。可以说, 功利性的国际合作在与国际治理具有一致性的同时, 其实还具有某种程度的冲突性。而这种冲突性又成为2010全球金融危机的一个重要原因。金融寡头的欺诈行为只有在得到其所在国政府的纵容后才能具有如此的破坏性, 而母国政府的纵容又以跨国金融公司对母国承担政治和经济义务为回报。那些把国际政治经济领域仍然视为民族主义角斗场的政治家们需要跨国公司有力的支持, 尽管这种支持最终代价沉重, 但是争取其支持依然是西方各国政府的最主要职责之一。

一个用国际合作代替国际治理、主张政府间合作网络承担国际治理主要职能的治理体系, 必然要在国际治理进程中维护主权国家的既有体制、阻止竞争性的治理主体出现、保证现有的社会和政治控制模式不受到损害和改造。政府间功能性合作网络的建设, 无须以反全球治理的姿态出现, 它们采取了一种更为有效的方式, 即融入全球治理结构、寻找代理人并控制这一结构, 最后达到“控制进而限制”的目标。在政府间网络主导下的全球治理实践中, 政府的加入最初能够极大地加速全球合作的发展速度, 但是最终又会起到限制其他治理模式产生的作用。国际合作转向全球治理的艰难既是各国政府可以限制的结果, 也是现有全球治理模式局限性的产物。

政府间合作网络对国际治理的垄断态势给我们展示了令人担忧的前景。国家和其他治理主体的不平衡关系一旦长期化, 可能导致政府主导型的治理模式规制化①, 政府对其他治理主体的控制方式内化为双方不平等的身份结构, 最终其他国际治理模式的发展空间完全被挤占———全球治理表现出令人窒息的单一性。做出这一假定的理由在于, 各国政府利用其它治理主体的虚弱现状, 做出长期性安排的可能性大为增加了。在传统的国际治理实践中, 各国政府对非国家治理主体的控制企图往往会受到强烈的抵制。非国家治理主体可以依靠多元化的资金来源、广泛的国际支持与不间断的治理进展, 向全世界展示全球治理的乐观前景, 为自己谋取一种跨国性的独立身份。只要乐观的预期能够吸引足够的受众, 国际治理主体就能够获得足够的支持进而抵制某一国家的影响力干预。而民族国家及其政府机构也只能在有限和自我克制的基础上对其施加有限影响。就控制手段而言, 国家也倾向于采用比较温和的方式而不愿意表现出更为强硬的态度。但是, 随着经济危机引发了国际环境的重大变化, 国家与其他主体间的原有平衡关系被打破, 控制手段的变化可能表现出两种新的变化。

一是柔性控制的范围加强。即便是在极端困难的情况下, 国际机制、非政府组织与跨国公司对全球治理的价值仍然无法否认, 理性的国家也不会以完全控制为目的规制其他行为体的作用。但是非国家治理主体面临的困境是明显的。这就为国家强化其博弈立场提供了条件。

1. 议程的设计。

在传统的全球治理范畴中, 非国家治理主体往往利用提出议题、建立跨国协商框架的方式吸引国家参与到其不熟悉和不理解的新治理领域当中, 议程的设计和选择又反过来赋予了这些治理主体相应的权利。随着政府间网络的发展, 政府对于跨国领域的熟悉程度和提出议题的能力在增加, 普遍经济衰退的威胁又暴露了非国家治理主体的缺陷、增加了国家对治理领域投入的危机感和迫切感。对国际治理关注度的增加赋予了政府更大的决策冲动、直接介入和把握治理进程, 也使国家因为投入资源增加而获得了其他治理主体无法媲美的决策优势。

2. 选择和否决。

国家对全球治理议程兴趣的增加, 并不必然排斥非国家治理主体的作用, 在全球治理寻求超国家利益的情况下, 双方甚至可以密切的合作。目前的问题在于国家对全球治理的关注是在民族主义情绪极大复苏的背景下发生的。国家政治结构的转型和经济衰退增加了国家的不安全感、强化了国家在国际领域的自利倾向。基于国家利益和民族主义倾向介入全球治理的国家, 必然加强从本国视野考虑的治理议程问题, 关注国家在不同治理选项内的收益清单的比较。非国家治理主体能否做出倾向性的选择, 就成为国家需要重点关注的问题。在欧债危机和国际气候谈判中, 国家间的冲突、国家和国际机制的冲突、国家和非政府组织的冲突都更加明显了。非国家治理主体几乎无法避免在冲突性的国家利益中做出选择的问题, 尽管其选择的初衷可能是中立的, 但是这种中立却很难在一个自由主义倾向衰退的世界里获得谅解。

3. 附带苛刻条件的资助。

非政府治理主体活跃程度与其资金来源紧密关联。以大型企业和政府注资为形式的各种基金会对非政府治理主体的存在起到了非常关键的作用。在全世界都将国际经济不景气的罪责归于以国际金融寡头为代表的跨国公司头上时, 各国政府对跨国资本的更严格监管已经条件成熟。在标准普尔将美国主权债务信誉等级降级后受到的压力警告代表了这种趋势。金融资本和主权政府的进一步密切结合使非政府治理主体的资金来源变得更加单一化。各国政府附加更多条件的资助已经条件成熟。

二是各国政府采用强硬控制的可能性增加。事实上, 包括国际机制和非政府组织在内的治理主体从未完全被各国政府接纳过。除了隐性的提防外, 很多对主权理解更为原教旨的国家都利用法律和政治手段强硬对待过他们认为有害于本国安全的跨国行为体。冷战后西方世界的扩张和全球经济外交的衰退, 降低了由西方世界发轫和推动的国际治理模式的威信。由于国际治理组织与西方国家历史性的普遍联系, 很多国家都会用更警惕的态度对待这些治理主体, 在面对他们认为损害本国主权利益的治理行为时, 采取强制措施的态度也可能更加坚决。从非国家治理主体与各国政府的冲突模式分析, 各国政府通常情况下会使用基于主权原则的国内法制惩罚治理组织的成员, 借以阻滞或控制这些组织的行为。而使用国内法制的基本理由则在于:非国家治理主体可能是跨国性的, 但是成员仍需要保持对民族国家的忠诚, 民族国家也有权利对其忠诚度加以审查甚至以严厉的罪名加以制裁。把治理组织和组织成员分开对待, 成为可能的强制措施的基本逻辑。

三、合法性与威望:非政府治理主体的迫切任务

以政府间合作网络为主导的国际合作是目前最具可行性的全球治理模式, 但同时也是发展前景最为有限的一种模式。国家间所期望的治理前景从目前看全无超越“国际合作”的渴望。因此, 全球治理应该警惕某一治理模式的垄断。多种治理模式的多元存在与相互竞争对于该进程的健康发展意义重大, 而任何治理模式对全球治理的垄断都是对全球治理价值理念的背叛。那么, 如果解决政府间合作网络的快速发展和其他治理主体相对削弱之间的矛盾?在国内法制的基础上建构政府与非政府治理主体的法制化关系框架可以被视为一种功能性的解决办法, 强化非政府治理主体在全球治理中的威望则是根本性的议题。

为了重建倾斜的平衡, 按照任务迫切性的程度, 非政府治理主体需要在以下三个方面加强自己的地位。

首先, 非政府治理主体需要在民族国家体制内寻找足够的支持者, 获得他们的政治忠诚, 并将这种政治忠诚转化为政治层面的影响力。在一个全球化深入发展的时代, 全球治理的重要性和价值已经可以引起足够多人群的关注, 并进而形成较为固定的支持者群体。但是大多数支持者们更趋向于从技术性的角度去理解自己的职责, 而不太愿意将其诉求诉诸于政治渠道。换句话说, 那些对全球治理支持并践行的人群 (尤其是非西方国家内的全球治理支持者) 并不总是意识到他们的行为需要形成政治压力才能得到解决, 他们更愿意把自己理解为政府的合作者或新领域的拓展者 (尽管他们不愿意承认自己可能成为政府职能的延伸) , 希望通过与政府某一部门对话或请求帮助来解决问题。从长远看, 非政府治理组织在支持者数量进一步扩大的基础上, 应该有意识地把自己的诉求纳入实质性的政治程序当中, 寻找到稳定的渠道与政府部门进行合作和沟通, 将自己的需要嵌入国内政治利益博弈当中, 寻求在国家实施方针中的发言权和影响力。

其次, 获得政治影响力可以增加政府治理主体相对主权国家的独立地位, 但是这种独立地位需要国内法框架内的确认。非政府治理主体依靠日益膨胀的规模和成熟的功能, 在某些功能领域的权威已经带有不容忽视的政治性, 他们和政府间治理网络相互交叉, 全球治理因此表现为各种新的权威领域的复杂结合[8]。但是一个被刻意模糊化的问题在于, 这些权威和国家主权的关系是缺乏明确分界的。在主权国家重视不够或者力不能及的地方, 新治理权威部分替代了政府的作用, 但是这种双方权利的分界是建立在默契当中, 而非法律确认的制度。这就给主权国家破坏默契、限制非国家治理主体的行为提供了足够的便利。显然, 仅仅获得合法注册无法保证非政府治理主体完成自身使命, 非政府治理主体需要在其组织形式、功能边界、募资渠道等多个方面获得明确的法律身份, 这是保证非政府治理主体生存和基本安全的必要措施。但仅仅依靠法律保障还不足以使其充分发挥作用, 非政府治理主体最终需要的是参与一国立法和行政过程的合法框架。在一个相对固定和公开的平台处理彼此关系会给政府与非政府治理组织之间划定明确的边界。

最后, 非政府治理主体需要重拾全球战略的理想与信念, 建立一个基于共同梦想的新型政治组织。无论如何, 全球经济衰退都显示了某些治理主体缺乏道德感的行为所带来的危害, 而这种危害又与非政府治理组织的松散、监督的匮乏和价值取向混乱等固有缺陷相关。全球治理是在认识到国家体制局限性的基础上发展起来的, 又因为自身的组织和价值局限被政府间合作所批判。如果不进行组织结构与信念的重塑, 非政府治理主体无法与各国政府维持必要的平衡。为了适应必须与政府合作的现状, 很多非政府治理组织都对自己的组织结构进行了调整。但是非政府治理主体必须意识到, 如果不能体现出特殊的价值、具有独特灵活的体制, 那么他们不可能与资源占优势的各国政府争夺民众的支持和政策的影响力。非政府治理主体所依托的是复杂多变、前景不明确的全球化进程, 其自身无法提供一个长期和可保障的政策议程, 这在很大程度是由环境造成的。因此, 如何没有高度的牺牲精神、责任感和有吸引力的远景畅想, 非政府治理主体是难以发展的。但是, 包括跨国公司、国际机制和各种非政府组织在内的其他治理主体, 为了实现与国家的和谐共存做出了过度的妥协和效仿, 最终使其精神层面的独立性和组织层面的独特性受到损害。在具备了现实政治影响力和国内法接受的合法地位后, 未来的非政府治理主体应该着力实现其募资渠道的多元化, 降低各组织对政府的依赖性。同时, 这些组织应该保持与其他国际关系主体的均衡关系, 利用当前国际合作体制的功能缺失寻找自身的价值所在和职责所在。

非政府治理主体的生存对处于低潮期的全球治理而言意义重大。作为一种与主权国家原则、立场均有不同的治理主体, 他们对这个世界的看法、对解决办法的认知都体现出一种宝贵的不同。也正是他们的特殊性, 给了国际体系一个不一样的前景可能。全球治理主体的多元化是全球化存在与全球治理出现的前提, 这也是我们所期待的。

参考文献

[1]庞中英.“全球政府”:一种根本而有效的全球治理手段?[J].国际观察, 2011 (6) :16.

[2][挪]拖布约尔·克努成.国际关系理论史导论[M].余万里, 何宗强, 译.天津:天津人民出版社, 2005:225.

[3][美]安妮·玛丽·斯劳特.世界新秩序[M].任晓, 译.上海:复旦大学出版社, 2010:1-26.

[4]郝鹏.全球治理:理论一与实践[M].长春:吉林出版集团有限责任公司, 2010:102.

[5]HelenMilner.International theories of cooperation among nations-strengthes and weaknesses[J].world politics, 1992 (4) :467.

[6]倪世雄.西方国际关系理论[M].上海:复旦大学出版社, 2006:292-304.

[7]俞可平.全球化:全球治理[M].北京:社会科学文献出版社, 2003:14.

政府主体模式 篇6

1思想认识有误, 公共精神淡薄

思想是行动的先导, 观念是行动的指南, 思想观念不仅指引行动的方向, 更是衡量正确行动的标尺, 地方政府作为广大基层群众的“代言者”, 维护社会公平公正的“践行者”, 其公务人员的言行举动、处事原则方法等都涉及人民群众的利益。然而现实中正是由于部分基层政府公务人员在思想认识上存在偏差, 导致政府执行力弱化。

第一, 抵触服务理念。

受到官本位思想和传统官僚主义作风的影响, 有些公务人员在日常工作中多以管制为主, 服务让位于管制, 认为服务是万事难行的罪魁祸首。在建设“服务型”政府的要求下, 不少公务人员抱怨以服务的工作作风开展具体工作, 限制了自身权力的运行, 使得在不配合的群众面前失去了组织权威和强制力而无法完成工作任务。更有甚者, 认为由服务理念指导下的工作态度柔和, 缺少威慑力, 导致越来越多的群众对政府工作视而不见, 置之不理, 这不仅仅是对组织权力的限制, 更是给了群众对政府权力挑战的机会。

第二, 自我利益为先。

多年来基层公务人员一直反映薪资待遇低, 低工资待遇的事实严重影响了其工作的积极性与主动性, 认为拿多少钱做多少事理所应当, 于是就有了执行过程中的选择、应付、被动与机械等问题的出现。同时, 在利益的驱动下, 拥有实权的公务人员在一定范围条件内, 开始“创租”、“设租”, 实行“抽租”、“分租”, 在他们的思想观念里, 自身利益优于公共利益, 为私而废公是时常发生的。在这种错误思想认识的指导下, 政府执行力大受影响是必然的结果。

第三, 不满上级政策。

当上级政府制定的政策在基层实施出现困难与阻碍时, 地方公务人员会对政策的执行充满抵触情绪, 认为政策的制定不合理, 没有考虑下面的具体情况。例如在取消农业税后对于拖欠的税款不予追缴, 同时粮食直补照发不扣的规定, 引起部分按时缴纳农业税农民的不满, 从而向基层政府发泄, 基层公务人员便抱怨这种由于国家政策制定时考虑不周引发的问题, 后果却要由他们代为承担, 这是不合理的。再如国家实行“省管县财”的政策后, 地方政府认为这是一种财权上收, 事权下放的政策, 是对开展其他工作的限制。政府公务人员在执行类似这些政策时往往不是考虑如何能用最恰当有效的方法将政策落实的让群众满意, 多是抱着不理解不认同的态度, 将责任归咎于国家政策, 执行起来敷衍了事。邓小平同志也曾说过:“政治路线确定了, 要用人来具体贯彻执行。用什么样的人来执行, 用赞成党的政治路线的人, 还是不赞成的人, 或者是用持中间态度的人来执行, 结果不一样。”

2能力素质有限, 实干行动低效

公务人员的能力素质表现在工作的点点滴滴中, 代表着政府的形象, 影响着人民群众对政府公信力与执行力的判断。公务人员是政府工作执行中的核心要素, 公务人员在能力素质方面的缺失, 将直接导致在执行中出现各种错误与偏差, 公务人员素质的高低在很大程度上影响着政府执行力的强弱, 目前我国地方政府在公务人员能力素质方面有待提高。

首先, 公务人员年龄结构出现断层。年龄结构是指在一个组织中组织成员的年龄分布状况。人的年龄与能力之间存在一定的关系, 不同年龄阶段的人在各方面会呈现出不同的优劣势, 合理的年龄结构有助于组织发挥最大效能。然而, 我国多数地方政府由于地理位置与福利待遇等问题, 常年招不到公务员, 即使成功招录, 也很难长期留住人才, 导致政府工作人员主要以老年为主, 中年为辅, 青年少之又少, 在年龄梯次上出现断层, 缺乏新鲜血液与活力, 不能实现政府公务人员在年龄结构上的动态平衡。

其次, 公务人员专业知识出现欠缺。目前地方政府公务人员的现实情况是, 经验与理论不能很好的对接, 现任人员出现老龄化, 学历不高, 缺乏系统的知识体系作指导, 在执行各项工作任务时多依靠经验知识, 阻碍了执行中的各种创新与优化。在一些专业化程度要求较高的部门, 缺少专业对口的人才, 招录的公务人员也多是以非专业的人才为主, 由于对专业知识的欠缺, 这些公务人员也很难在所在部门将自身的优势价值发挥到最大化, 导致在具体工作的执行中出现力不从心的情况。

最后, 公务人员工作能力有待提高。工作能力包括理解能力、分析能力、综合能力、创新能力等。地方政府执行上级政策时, 常常表现为不能透彻分析政策的精神实质, 对政策不理解, 只是考虑狭隘的地区利益。然而又对所处的具体环境缺乏准确判断, 优劣势分析不到位, 在贯彻的过程中没能把政策与当地群众的需要要求相结合, 执行出现分歧, 亦不能实现利益最大化。

3实践经验有限, 方式方法欠妥

政府执行力弱化与执行人员在具体政策的落实上缺少恰当有效的执行方法与手段不无联系。不同的政策任务在实施中, 就所处具体环境的不同, 方式方法也应随之不同。然而我国地方政府在执行的方式方法上还不能做到具体问题具体分析, 存在诸多不合理之处。

一是政策营销的手段欠缺。在政策实施之前, 如果能让群众对将要实行的政策有深入的了解与认识, 知道该政策实施后带来的利弊优劣, 进而从心理上接受认同, 那么在具体的实施中将产生事半功倍的效果。然而, 我国地方政府在政策的宣传营销方面还没有足够的重视, 不宣传不沟通, 就直接执行。另外, 即便是进行宣传, 政策的宣传手段也极为匮乏, 仅仅是将要执行的政策张贴在政府公示栏, 走不进与之息息相关的千家万户, 导致群众对政策实施的结果产生怀疑心理, 在实行中表现为不配合。

二是政策执行的手段欠佳。我国地方公务人员在执行中大都是按照常年传下来的经验, 然而经验的方法多适应于常规性问题事件的解决, 加之近年来, 经济与社会的急剧发展, 很多情况已经发生了本质性的变化, 经验做法也不再是行之有效的方法。地方公务人员在执行中方式方法简单粗暴, 多是恐吓, 强制, 以权力影响力为主, 对教育、规劝等软手段的运用没有耐心和信心。在执行的过程中常常感到无可奈何智穷计尽, 不能不为, 但是又没有现实可行的有效方法, 便只能以强硬的方式方法执行。例如在旧社区改造时, 对不配合搬家的群众的房屋实行强拆;在城市摊贩管理上, 运用暴力, 实行没收罚款等。这些欠佳的执行方式方法不仅极大的阻碍了政府执行力的提升, 还导致了一系列的后续问题, 干群敌对, 使得执行工作愈发难以开展。

4领导阶层失范, 人治代替法治

行政领导者是在国家各级行政组织中具有法定职位和权威的集体或个人。领导者素质与能力的水平, 是影响其所管下级执行力高低的关键要素, 行政领导者若能在实际工作中处处为群众着想, 主动提升自身的执行力, 便会被下级所敬佩学习, 这种率先垂范的作用, 就像是一种无声的命令, 影响着下属的工作积极性、主动性与创新性, 所以若想整体提高基层政府的执行力, 首先应该重视领导者的执行能力。可以看出政府领导阶层道德水平、能力素质等的高低不仅关系到具体任务执行的成败, 还关系到政府执行力的强弱, 了解领导干部在政策执行中的存在弊端是必要且具有现实意义的。

第一, 领导阶层不能率先垂范。

在上级直管所属下级的制度下, 各级官员对其下级有了更为直接的领导权力, 不难想象这种只对直属上级负责的实际运作模式, 上级对其下属的影响力是极为巨大的。也正是由于这种巨大影响力的存在导致在具体政策任务的执行中, 公务人员都有看人做事的倾向。同一个政策的落实, 如果是直属上级下达命令与非直属领导发话的执行力度与执行强度都是不同的。出现这种只对顶头上司负责, 而不考虑广大群众切身利益的现实, 不仅仅有制度上的问题, 更有领导者自身的原因, 如果领导干部在工作中能够始终本着先人民群众之所急, 办人民群众之所需的思想, 在实际行动中不管政策来自于哪级领导层都能不折不扣的执行, 以热情的工作态度, 高效的工作能力, 踏实的工作作风去感染下属, 影响下级, 做到率先垂范, 这种选择性执行的现象就会失去生长得土壤, 正是由于领导干部在实际工作中不能做到对上级来的政策一视同仁, 才致使下属在政策执行时出现“跟风”, 政府执行力难以提升。

第二, 人治倾向代替组织权威。

法律法规是政府执行国家政策时的基础与保障, 政府官员的权力是人民赋予的, 理应用于维护人民大众的切身利益, 但是有些领导干部却在政策执行中, 将自身权力凌驾于法律之上, 肆意运用手中的权力, 人治代替法治。对于上级下达的政策, 常常以政绩与部门利益为执行的出发点, 有选择的将政策划分轻重缓急, 区别对待, 对所在部门有利的就大张旗鼓全员总动员的执行, 对部门利益无关紧要的就发发文件做个形式, 人治倾向严重, 种种行为都使得政令不通, 执行无力。

政府执行力是政府工作的核心要素, 执行力的强弱决定着各项政策在实际落实中效果的好坏, 影响着政府在民众心中形象的高矮。公务人员是行政执行的主体, 是政策实施的基础, 是起决定性作用的主观因素, 政府公信力能否提高, 服务型政府能否建成, 和谐社会能否实现, 关键也取决于政府公务人员。只有了解政府执行力弱化的主体因素, 从而做到有针对性的加强公务人员行政能力建设, 才能有效的提升政府执行力。

摘要：地方政府执行力是地方政府在实际工作中政治方向、政策取向和民意倾向的具体表现, 是地方政府确保圆满完成各项工作任务, 全心全意为民谋利的关键, 是建设服务型政府, 构建和谐社会不可或缺的基石。公务人员是政府执行力体系中是最为重要的环节, 近年来, 地方政府公务人员在政治思想认识、执行素质能力和实际工作经验等方面的缺失是造成地方政府执行力弱化的主要因素。

关键词：政府执行力,执行主体,弱化分析

参考文献

[1]梅继霞.公务员的素质是政府执行力的保证[J].学习月刊 (上半月) , 2008, (8) :8-9.

[2]杨荣明.论提高领导干部的执行力[J].人才资源开发, 2010, (2) :61-63.

政府主体模式 篇7

构成现代农业的三大经营主体是家庭农场、农民专业合作社和农业产业化龙头企业, 目前宿州市正在积极探索三大经营主体的相互融合, 建立以家庭农场为基础、农民专业合作社为纽带、农业产业化企业为龙头的“现代农业产业联合体”。作为地方政府, 在现代农业经营主体培育过程中还有重要工作要做。

1 积极出台扶持、发展和壮大现代农业经营主体的文件和政策, 从财政、金融、项目、人才、土地指标等方面加以全面扶持

政府通过财政资金调度, 支持农业经营企业和重点农业产业。政府牵头做好银企对接工作, 支持商业银行为农业产业化龙头企业做好信贷工作, 为中小型家庭农场和农民专业合作做好融资和贷款工作。鼓励企业争创名牌, 对获得驰名商标、著名商标和名牌产品称号的企业给予奖励。增加对农民专业合作社的财政扶持资金, 鼓励农业企业开展科技创新, 申报省部级科技项目和财政支持项目。建立政府表彰奖励机制, 对标准化农民专业合作社、优秀家庭农场、重点龙头企业给予奖励, 对在现代农业经营主体培育工作中做出突出贡献的政府工作人员和基层政府给予奖励。

2 把现代农业经营主体人才培养列入政府工作的重要内容, 从人力资源、教育培训、科技创新等方面给予扶持

利用和整合各类教育培训资源, 开展农业职业教育和职业培训, 重点培训种养殖大户、家庭农场和农民专业合作社经营管理人员, 开展职业农民培训和认证工作。建立大学生农业创业基金, 鼓励和支持大学生从事农业生产和创办现代农业经营组织, 鼓励农业技术人员和大学生到农业经营主体中任职, 用新知识、新技术、新政策支持农业经营主体开展科技创新, 增强可持续发展的能力。

3 大力发展农业社会化服务体系, 从农业基础设施建设、农业装备服务、农业科技服务等方面给予扶持

农业公共基础设施是发展现代农业的重要基础, 也是影响现代农业经营主体发展壮大的重要因素。政府要加大对农业基础性、平台性设施等的公共投入和政策扶持力度, 重点投入在农田水利工程建设、耕地质量恢复保护、农业物质装备更新换代、农村公路建设等, 政府通过加强农业公益性服务, 为农业经营企业的发展提供物质保障。积极鼓励和引导多元主体创办经营性服务组织, 完善农业装备体系、科技服务推广体系、专业合作组织体系、农产品产加运销服务体系。在乡镇政府建立土地流转服务平台, 加快并规范推进农村土地经营权流转。建立健全基层农业科技服务体系, 充分发挥科技对现代农业发展的支撑引领作用, 促进农业高新成果的转化, 提升农业经营主体的发展后劲。

4 规范农业经营主体的认证与管理, 从认证体系、管理体制等方面给予扶持

目前宿州市农业经营主体认证主要有家庭农场的登记注册、农民专业合作社的申报与认证、农业产业化龙头企业的申报, 同时开展了职业农民认证工作。现代农业经营主体的认证与管理是一项系统工程, 先期以发展为主, 通过政府引导扶持, 在销售渠道、人员培训、人才引进、设备投入、品牌建设、联合重组等方面给予重点倾斜, 进一步提高农业经营主体的发展带动能力。通过制度建设, 以规范运行方式和创新经营机制为核心, 指导企业加强内部管理, 培育出一大批产权清晰、机制灵活、运行规范、管理民主的示范性农业经营企业。

5 加强农产品的产运加销平台建设, 在农产品质量安全认证、优质品牌培养、产品深加工、营销网络建设等方面给予扶持

政府在推进农业产业结构优化的同时, 要加强农产品质量安全监督检查, 鼓励企业申报国家级名优产品和绿色产品。积极引进大型农产品加工企业入驻宿州, 建立农产品生产、加工、营销一条龙服务体系, 在农产品营销市场体系建设中, 坚持有形与无形相结合, 一方面加强农产品批发市场、产地专业市场建设, 另一方面要定期召开网上农博会, 发展农产品网上交易, 鼓励企业积极参加国家的农博会、农产品推介会, 在国家重要的农产品展示展销活动中设立宿州市农产品展示展销平台, 进一步提高我市农产品知名度和市场占有率。

6 推进和完善农业政策性保险的法律法规, 从风险防范能力、法律制度保障方面给予扶持

目前有关农业保险的法律法规不健全, 影响了农业保险业和农业产业的快速发展。政府要在试点工作的基础上, 推动和完善政策性农业保险的法律法规, 明确政府在开展农业政策性保险中应发挥的作用和职能, 准确界定农业保险的政策性业务和商业性业务的范围, 并对农业保险的组织形式、税收减免、财政补贴等做出相应规定, 为现代农业经营企业的风险防范和健康发展提供法律保障。

参考文献

[1]孙中华.大力培育新型农业经营主体, 夯实建设现代农业的微观基础[J].农村经营管理, 2012, (01) .