国库监管（共7篇）
国库监管 篇1
国库监管是基层中国人民银行的一项重要工作, 中国人民银行机构改革后, 其职能主要转向宏观调控和金融服务, 国库工作实现从以单纯服务为主向服务与监督并举的转变。在加强和改善国库监督管理中, 各级人民银行国库部门通过积极的探索, 形成比较完善、系统的国库管理制度, 但由于长期的工作程式和思维惯性, 目前大多数国库还没有从“核算型”模式真正转变成“核算监管型”模式, 很大程度上制约着国库监管职能的正常运作。因此, 深入分析和研究当前国库监管中存在的问题, 提高履行国库监管职责的能力和水平显得极为重要和必要。
一、基层国库监管存在的问题
(一) 基层国库人员素质不高和配备不足, 使监管力度不够
1. 中国人民银行和财政部1989年颁布的《中华人民
共和国国家金库条例实施细则》明确规定了各级国库人员的编制数, 即中心支库一般配备3-9人, 支库一般配备2-5人。2003年推行的国库会计核算系统对人员又有增加的要求。基层国库人员的配备较少, 满足不了业务量的快速增长。国库人员整日忙于日常核算业务, 在一定程度上影响了监管工作的深入开展, 特别是县支库处在国库工作的第一线, 同时又担负着乡镇国库和辖区国库经收处检查、监管的任务, 保证正常的业务核算已经很难, 因此不可能再有精力和时间去履行国库的监管职能, 导致监管工作力度不够。
2. 国库人员素质不能适应、满足国库工作发展的需
要。国库监管是一项专业性、政策性极强的工作, 它不仅要求从业人员有丰富的金融理论知识、国库业务工作经验, 而且要求从业人员具有较强的责任心和事业心, 不仅需要掌握金融政策法规, 还需要熟悉财政、税务政策法规。但是, 基层人民银行在国库人员的配备上, 基本属于核算型人员, 善分析、能管理的人才缺乏, 而且知识结构单一, 难以承担强化国库监管的任务。素质较低主要表现在:一是监管水平低;二是政策水平低;三是国库人员运用现代化工具能力弱;四是写作和分析水平低。这些问题的存在, 与形势的发展产生了较大的矛盾, 给国库工作带来了不利影响, 已成为加强国库监管工作, 进一步提高国库管理水平的一个迫切需要解决的问题。
(二) 国库资金支拨不够规范
国库资金支拔的规范与否, 直接影响到财政预算执行和国库资金安全。尽管国库部门制定了一系列的规章制度, 但是在实际操作中仍然存在一些问题:一是拨款凭证虽然是财政支拔的专用凭证, 但它不是重要空白凭证, 也无凭证编码和防伪标识, 因而存在被伪造的可能;二是财政部门不能及时提供拨款单位清单和拨款计划, 国库难以掌握国库资金流向, 所以在办理拨款时缺乏充分的法律依据, 难以进行有效监管。
(三) 预算收入退库, 监管被动
预算收入退库是指将已经入库的预算收入退还给原纳税人的一种行政手段。预算收入退库是国库资金支付的重要手段和内容。国库在把握退库政策, 杜绝不规范行为中起着至关重要的作用, 但由于退库种类繁多, 且没有相关的法规制度作为政策依据, 只能根据一些部门性、地方性的文件来审核, 造成国库部门对退库的审核与监管流于形式, 只能看看其手续是否齐全, 并无监督管理的权力。因此, 国库在退库内容的真实性和退库范围的审核上难以把握, 对退库的监督往往显得被动。
(四) 国库经收处税款延解问题屡禁不止
造成国库经收处延压税款的因素:一是国库经收处业务经办人员政策观念不强, 视税收为从属业务, 所以在处理业务时总是先办理资金汇划、现金收付等, 待闲暇时才来处理代收税款业务, 如遇业务高峰时错过票据交换时间, 往往导致税款延解;二是商业银行人员少, 一个经办人员要兼顾两三个岗位的业务, 在税收高峰时易导致税款延解等。商业银行是在义务办理代收税款业务, 这与其以营利目的的经营宗旨相悖, 无法刺激商业银行代理税收业务的积极性。
(五) 国库数据反映方式单一, 不能满足宏观决策的需要
国库是国家预算执行部门之一, 其收支数据是国家财政政策执行情况的反映, 中央银行利用国库提供的数据研究国家财政政策, 实施正确的货币政策, 发挥宏观调控作用。目前国库数据反映方式单一, 仅能反映财政资金收支存的情况, 主要是和财税部门对账, 而没有形成完整的反映收支情况的指标体系, 反映的信息内容少, 缺乏相关业务的有关数据, 不利于财政金融的综合分析。
二、解决基层国库监管问题的建议
(一) 加强综合业务培训, 提高国库人员监管素质, 根据国库业务变化发展的需要, 要尽快充实国库人员
解决国库人员配备不足的问题, 基层国库机构的设置和人员配备应按中国人民银行关于国库会计管理与操作的规定和[2001]第1号中国人民银行令的要求, 择优配备国库人员, 确保国库岗位实现记账、复核、检查三分离。同时, 需要补充新生力量, 把具有综合业务知识能力和责任心强的优秀人才充实到国库部门, 以加强国库监管及检查工作。
(二) 基层国库要开展多层次、多渠道的培训工作, 并
以各种形式促进工作人员不断学习新知识, 掌握各项政策、法规和监管制度, 努力提高国库人员业务素质和管理水平, 以尽快满足国库工作岗位设置的需要
国库人员必须不断拓宽自己的知识面, 提高知识层次。一要勤奋学习, 善于钻研, 不断更新理论知识和实践经验, 尽量使自己的知识水平与中央银行国库职能相适应。二要重视培养国库人员的操作能力。国库人员要通过多层次、多渠道、多形式的反复练习, 逐步提高自己的国库专业技能素质。三要有开拓意识, 针对自身业务特点和辖区实际情况, 以崭新的思路分析、研究和解决国库工作中出现的新情况、新问题, 提出创造性的工作目标和建议。四要塑造一支既有理论知识, 又有实践经验;既能搞会计核算、又能开展监管、调研、分析的复合型队伍。最后, 要努力提高国库人员思想素质, 转变国库人员思想观念, 树立监督意识, 抓住热点、难点问题开展国库监管工作, 确保国库资金的安全。
(三) 建立科学的监督手段, 有效行使监督
国库监督的目的是使财政预算收支的执行规范化, 要实现有效的监督和控制, 不能单靠经办人员的经验和责任心, 必须要有一套科学的监督手段。应尽快建立财税库行横向联网体系, 实现资源共享。将需要监督的一些计划指标、比例以及政策纳入其中, 实现科学、准确、有效联网系统, 核算时程序自动识别有无超预算, 并提出警示报告;切实发挥国库在财政资金运行风险上的预警作用。
(四) 对退库重新修订, 完善退库方面政策、规章
一是对已出台的退库政策进行一次系统、彻底的清理, 凡不合时宜的、互有矛盾的或不便操作的文件, 及时废止或重新修订;二是再出台新的退库政策均须由财政、征收机关、国库部门联合发文, 并明确规定在以后的工作中, 凡不是联合下文件一律不予执行, 退库业务也不予办理;三是改变退库文件的发放渠道。凡退库方面的文件规定除要求发送财政、税务等执行机关外, 还要一并发送到各级国库监督部门, 以保证退库政策执行上的一致性、连贯性, 从而提升了退库监管水平。
(五) 要树立银行有偿服务的观念, 银行 (经收处) 办理业务不应成为“免费的午餐”
另外, 中间业务正在逐渐改变银行的传统收入结构, 成为商业银行新的利润增长点。为此, 财政、税务机关要树立有偿服务的观念, 改善银行业务收费的外部环境。建议中国人民银行总行、财政部、国家税务总局相关协商, 尽快制定经办国库业务的收费范围和标准, 供基层部门参考。
(六) 完善国库监管数据分析反映体系
在对国库会计进行完整性、准确性、及时性、科学性管理的同时, 要完善国库监管数据分析体系, 加强国库统计分析工作。一是完善单项指标内控体系, 建立收、支、退等绝对指标体系, 全面真实反映国家预算收支水平。二是完善综合指标体系, 建立结构进度等相关指标体系, 以动态和静态两个方面综合反映国库收支的现状、趋势及原因。三是加强统计分析, 充分利用数据, 综合实际, 搞好国库收支的预分析, 为国库监管提供监管信息, 为相关部门决策提供依据。
(七) 加强与政府、财、税、行的交流, 提高对国库监
管职能的认识, 以协调配合, 共同提高工作效率和服务水平
以前财、税、行对国库监管职责的行使偏差, 认为其搞好服务即可。其实, 从国库监管内容来看, 主要是对预算收入的及时缴库, 防止商业银行延压、占用、截留或挪用预算资金;对财政拨款和集中支付进行监督, 防止超额度和不合理支付;加强退库监督, 审核退库是否符合政策规定。其监管职责是制约一方利益, 维护整体利益, 保证国库资金安全和完整的必要手段, 服务是最终目的。只有将监管融于服务之中, 才能全面提高国库监管水平, 树立人民银行良好形象。
国库监管 篇2
一、单选题
1、办理国库经收业务的商业银行应设立（）一级科目 A、贷转国库存款 B、国库待结算款项 C、待结算财政款项 D、国库资金往来 答案：C 依据：《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（中国人民银行令[2001]第1号）
2、业务量较小、预算收入较少的代理行,至少应配备（）名以上人员专职办理国库业务。
A、5 B、3 C、4 D、6 答案：C 依据：《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（中国人民银行令[2001]第1号）
3、国库经收处可以办理（）。
A．税款收纳 B．预算收入更正 C．预算收入退付 D．库款拨付 答案：A 依据：《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（中国人民银行令[2001]第1号）
4、金融机构占压财政存款或者资金的, 没有违法所得的，处（）的罚款。
A、50万元以上200万元以下
B、5万元以上50万元以下 C、5万元以上30万元以下 D、10万元以上50万元以下 答案：C 依据：《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）
4、金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得()的罚款。
A、1 倍以上3倍以下
B、1 倍以上5倍以下
C、2 倍以上5倍以下 D、5 倍以上10倍以下 答案：A 依据：《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）
5、占压财政存款或者资金的金融机构直接负责的高级管理人员给予（）的纪律处分，A、降级直至开除
B、记过直至留用察看
C、撤职直至开除 D、警告直至开除 答案：C 依据：《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）
6、国库监管资料保管期限为（）
A、5年
B、15年 C、永久
D、10年 答案：B
依据：《中国人民银行关于加强国库监管工作有关事项的通知》（银发【2006】285号）
7、各级国库开展的一般性常规现场监管，经（）批准后实施
A、国库主任
B、国库副主任
C、国库会计主管
D、国库部门负责人
答案：D 依据：《中国人民银行国库监管工作指引》（银发〔2006〕34号）
8、各级国库开展涉及国库资金安全等事项的重要现场监管，经（）批准后实施
A、国库主任
B、国库副主任
C、国库会计主管
D、国库部门负责人
答案：A 依据：《中国人民银行国库监管工作指引》（银发〔2006〕34号）
9、根据修订后的《中国人民银行法》，中国人民银行依法履行（）国库职能。
A．经理 B．代理 C．办理 D．管理 答案：A 依据：《中国人民银行法》
10、中国人民银行、财政部于（）年颁发了《中华人民共和国国家金库条例实施细则》。
A.1985 B.1986 C.1989 D.1990 答案：C 依据：《中华人民共和国国家金库条例实施细则》
11、商业银行、信用社申请代理支库业务的，由（）受理与初步审查。A.人民银行县支行 B.人民银行地市中心支行 C.人民银行县支行国库部门 D.地市级财政部门 答案：B 依据：中国人民银行关于印发《商业银行、信用社代理支库业务审批工作规程（暂行）》和《商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批工作规程（暂行）》的通知（银发［2005］89号）
12、商业银行、信用社申请代理支库业务的，（）有权审批。A.人民银行县支行 B.人民银行地市中心支行 C.人民银行各分行
D.人民银行地市中心支行国库部门 答案：C 依据：中国人民银行关于印发《商业银行、信用社代理支库业务审批工作规程（暂行）》和《商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批工作规程（暂行）》的通知（银发［2005］89号）
13、每年终了，（）应当对代理支库业务进行年审 A.人民银行县支行国库部门 B.人民银行地市中心支行国库部门 C.代理支库的商业银行上级行 D.地市级财政部门 答案：B 依据：中国人民银行关于印发《商业银行、信用社代理支库业务审批工作规程（暂行）》和《商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批工作规程（暂行）》的通知（银发［2005］89号）
14、从事代理支库业务的商业银行、信用社应当在下一（）之前以正式文件形式，向人民银行地市中心支行报告上的代理情况。A.1月5日前 B.1月10日前 C.1月20日前 D.1月31日前 答案：A 依据：中国人民银行关于印发《商业银行、信用社代理支库业务审批工作规程（暂行）》和《商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批工作规程（暂行）》的通知（银发［2005］89号）
15、人民银行地市中心支行国库部门应当在收到从事代理支库业务的商业银行、信用社提交的年审材料之日起（）日内完成年审结论的确认工作
A、5 B、10 C、20 D、30 答案：B 依据：中国人民银行关于印发《商业银行、信用社代理支库业务审批工作规程（暂行）》和《商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批工作规程（暂行）》的通知（银发［2005］89号）
16、每年终了，（）国库部门应当对代理乡镇国库业务进行年审
A.人民银行县支行 B.人民银行地市中心支行 C.人民银行各分行 D.人民银行省会城市中心支行 答案：B 依据：中国人民银行关于印发《商业银行、信用社代理支库业务审批工作规程（暂行）》和《商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批工作规程（暂行）》的通知（银发［2005］89号）
19、（）用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算。A.国库单一账户 B.财政部门零余额账户 C.预算外资金财政专户 D.特设专户 答案：B 依据：关于印发《山东省财政国库管理制度改革实施意见》的通知（鲁财库【2002】24号）
20、（）用于财政授权支付和与国库单一账户支出清算。A.国库单一账户 B.财政部门零余额账户 C.预算外资金财政专户 D.预算单位零余额账户 答案：D 依据：关于印发《山东省财政国库管理制度改革实施意见》的通知（鲁财库【2002】24号）
21、国库单一账户为()，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。
A.国库存款账户 B.一般账户 C.特殊账户 D.基本账户 答案：A 依据：关于印发《山东省财政国库管理制度改革实施意见》的通知（鲁财库【2002】24号）
22、国库单一账户体系中的国库单一账户是财政部门在（）开设，按收入和支出设置分类账。A.商业银行 B.人民银行国库 C.农村信用社 D.代理银行 答案：B 依据：关于印发《山东省财政国库管理制度改革实施意见》的通知（鲁财库【2002】24号）
23、财政直接支付是由（）开具支付令，代理银行根据支付令通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人账户。A.预算单位 B.人民银行国库 C.财政部门 D.代理银行 答案：C 依据：关于印发《山东省财政国库管理制度改革实施意见》的通知（鲁财库【2002】24号）
基于制度视角的国库监管问题分析 篇3
关键词：制度分析；国库监管；制度体系；双向反馈
现有的关于国库监管问题的研究，往往着眼于国库监管问题的现象层面的分析，缺乏一个整体性的分析框架。这使得对国库监管问题的研究往往就事论事，因而也无法厘清国库监管的重大理论问题，无益于指导国库监管实践。那么，如何选择新的分析视角来对国库监管问题作一个整体性或更宏观层面的考察?基于此，本文尝试着从制度分析视角，对国库监管的相关问题进行了简要分析。这种分析张扬了制度分析在考察中国经济转型现象包括国库监管现象特有的理论生命力，也彰显了在中国社会经济转型过程中坚持体制(制度)创新的改革思路。
一、国库监管体系中的制度与制度分析：视角选择
在新制度经济学分析框架中，制度是影响经济增长的重要因素。就制度与经济增长的作用机理而言，制度通过规范或影响主体行为从而对经济增长产生影响。在此，行为主体不仅包括个体，而且也包括参与市场活动的政府、利益集团等。特别是在中国这样的经济转型国家，政府本身就是市场活动的重要参与者，它们介入资源配置，极大地影响了经济绩效，并且政府是推进制度变迁的重要力量。即使在市场化改革日益深入的今天，政府及其政府行为在推进制度变迁方面的作用，也不容忽视。那么，政府基于建构理性推进制度变迁时，如果出现制度缺陷，势必会影响政府政策(制度)的实施效果。
在现有财政国库制度体系中，国库监管职能涉及到对政府预算(包括预算外资金)的计划与控制，以及预算执行监督、中期支出计划(含资本支出和经常性支出)和支出项目的效益和效率审查。这些职能通过相应的制度安排来约束行为主体的活动，从而影响经济绩效。因此，我们可以从特定的制度约束来考察国库监管问题。
但是，对现有关于国库监管制度体系进行批判性审视，不难发现，国库监管制度所凸现出来的许多问题，折射出这种制度本身存在缺陷。也就是说，国库监管制度体系在相关制度安排上的缺点和不足，影响了这种制度安排对经济绩效的积极作用。本文认为，在相关制度安排上，国库监管由于对自身的职能定位模糊以及在预算编制过程中的作用微弱，也无法监管预算支出的使用过程、使用方向等方面存在着明显的制度缺陷，从而影响了国库监管制度体系达不到理想的政策效果。为此，必须建立健全国库监管制度体系，明确国库监管在财政预算资金收支实施过程中的地位和作用，使得国库监管制度体系法律化、系统化、动态化，以形成国库监管制度的“硬约束力”，并通过制度的建构理性和演化理性的“双向反馈”机制促进制度结构优化升级。
二、国库监管体系中的制度缺陷：表现形式
建立财政国库制度体系的目的，就是为了加强对财政资金的监督管理，提高使用效率，避免挥霍浪费，实现财政资金和整个生产资源的优化配置，提高整个社会的福利水平。但是，在现行的财政国库制度安排中，关于国库监管方面存在的制度缺陷，弱化了国库监管制度的实施效果。主要表现在：
1、国库监管体系中的制度安排无法监督财政预算收支的来源结构和使用方向。比如，在财政资金不足的地区，出现了“以贷还税”“买税卖税”等预算收入方面的违规行为。在支出方面，许多财政专项资金被挪为他用，造成“专项”不“专”的局面。在那些经济欠发达地区，财政资金额度本来就小，由于监督不到位，使得许多本来有着特定用途的财政资金无法实现专项用途。特别需要指出的是，作为国民收入二次分配的财政转移支付，往往作为基层财政弥补赤字手段而达不到理想的政策实施效果。由此可以看出，国库监管无法监督预算收入和支出(包括财政转移支付)的使用方向，从而造成财政资金使用的结构问题。
2、国库监管体系中的制度安排无法监督预算支出的使用过程。长期以来，财政资金管理中存在的重预算轻资金使用跟踪管理、重支出轻支出效果控制的状况。这种不完善的监督机制对财政资金使用过程缺乏应有的约束，导致其使用不规范、效率低下，也无法保证财政资金完全按照既定的目标和范围使用。因此，在现有制度体系中，国库监管无法监督预算支出的使用过程，无法做到国库监管的动态化和长期化。
3、国库监管体系中的制度安排无法有效监督财政和代理商业银行等部门的行为，诱发了道德风险。比如，部分基层财政为了缓解资金困难，往往签发“空头支付令”，先行让商业银行拨付款项，暂时避开国库资金不得透支的管理限制。这种做法凸现了国库监管对财政资金划拨的制度“软约束力”，并且由于这种制度的累积效应，导致其他违规行为的连锁发生。另外，国库监管对商业银行代理支库管理制度缺失，存在着管理真空；商业银行代理支库业务由于成本和收益不对称以及国库监管信息不对称，诱发了机会主义行为和道德风险。
4、在基于建构理性的制度设计中，现有国库监管制度体系严重滞后，凸显或放大了国库监管“制度真空”对制度(政策)实施效果的影响。在现有制度体系中，对于国库监管的法律地位以及国库监管内容、方式、手段仍然没有界定清楚，从而无法和财政资金收支方面的法律规范进行政策协调，放大了国库监管制度缺陷的消极影响。另外，在现有制度体系中并没有梳理清楚国库与财政的关系。比如，国库部门如何对财政部门资金收入特别是预算外收入进行有效的监管?国库部门对财政部门资金运用的监管，在不存在垂直管理的情况下，如何进行有效的监管?如何保持国库监管与财政部门之间服务与监督的关系?当然，这涉及到国库监管职能的重新定位。由此可以看出，基于制度视角来探讨国库监管问题，有利于我们明晰有关国库监管方面存在的问题的症结所在，也体现出了在中国社会经济转型过程中坚持体制(制度)创新的改革思路。
三、健全国库监管制度体系，通过制度变迁的“双向反馈”机制促进制度结构优化升级：对策建议
建立健全国库监管制度体系，首先必须在宏观的制度层面明确国库职能以及国库监管的方式、手段等方面的制度安排。这要求政府在基于制度建构理性推进制度变迁时，必须建立良好的制度环境。良好的制度环境构成对具体的制度安排的整体制约(制度环境类似于金融领域的金融生态)。另一方面，在微观层面必须完善技术或操作等方面的规范要求，从而营造出系统完整的国库监管制度体系。同时，我们需要在制度的建构理性和演化理性的相互作用中促进国库监管制度变迁，通过制度变迁的“双向反馈”机制促进制度结构优化升级。
1、健全国库监管法律制度体系，营造国库监管制度安排正常运行的制度环境。现行《中华人民共和国国家金库条例》和《实施细则》只是对国库的基本职能和权限做了原则性的规定，缺乏实际具体行使职能的明确规定(比如国库监管对违规行为的处理方式等)。因此，应尽快完善、修改并制定出新的《国家金库条例》和《实施细则》，理顺财政、税务、银行、国库等相关部门的责任、权利和义务的法律关系，并以法律形式明确国库的监管内容、监管手段以及对不合法现象的处罚方式等等，通过法律手段强化国库监管工作的地位和权威，保证国库监管工作制度化、法律化，以便形成国库监管制度的“硬约束力”。
2、建立健全与国库监管相配套的实施细则和操作规程，明确规范财政资金在收入、支拨、退库过程中具体业务核算手续和监督规程，严格执行财政收支分类改革要求，规范使用政府收支科目，杜绝核算过程中的违规行为。一是要完善并细化国库相关制度规定和操作办法。涉及会计核算的业务要以会计法规加以规范，对代理银行的代理支付要按支付结算制度的规定加以规范，国库资金清算要与现代化支付结算体系相适应。二是健全单一账户体系和零余额账户管理。国库资金必须在单一账户体系内支付，严禁资金体外循环或超限额支付。特别要防止赤字财政中财政部门的“空头支付令”现象；三是明确财政、国库、代理银行、征收机关的权利、义务与责任。完善三方相互监督控制机制，详细制定财政、国库对代理支付清算业务的监督管理职责和办法，保证国库资金得到全程监管，任何一方违反制度都要受到处罚。
3、建立动态化的国库监管体系，实现全方位监控。为此，应加强财政、国库、代理银行之间的沟通协调，建立财、库、行之间分工协作、相互监督、相互制衡、共同管理的运行机制，使国库监管动态化。一是建立国库资金动态管理机制，即凭借网络系统，实时掌握国库资金状态，包括国库存款余额、资金流动方向等支付信息。通过信息共享，为国库监管提供及时有效的依据，共建资金风险防范体系；二是建立集中支付协调运作的机制。建立定期的联席会议制度，互通信息并研究解决执行中的新情况、新问题，有效避免国库资金运行风险；三是建立联合检查制度，对集中支付工作的一些问题进行磋商和合作，加强信息交流、反馈，提高现场解决问题能力，切实加强对国库资金运行的监督管理，杜绝腐败、钱权交易等行为的滋生。
4、在制度的建构理性和演化理性的相互作用中促进国库监管制度变迁和制度优化。在中国经济转型过程中，政府在推动自上而下的制度变迁方面发挥了重要作用。但是，单纯依靠制度的建构理性而推动制度变迁，出现了类似国库监管制度体系中的制度缺陷和“制度空白”。随着中国市场化改革深入，我们有必要强化制度的演化理性在推动制度变迁方面的作用。具体而言，在宏观制度环境整体框架约束下，针对社会经济实践中的新情况、新问题，我们可以依靠基层商业银行、基层国库等自发演化力量推动自下而上的制度变迁。这种制度变迁的双向反馈机制，有利于促进制度结构优化升级，也有利于弥补单纯的自上而下的制度变迁的缺陷和不足。由此我们可以逻辑推导出基层人行分支机构包括基层国库并不是制度安排的被动接受者，它们同样可以通过双向反馈机制而作为推动制度变迁的一支重要力量，成为高层决策机构在进行制度安排和制度设计时的有益补充。国库监管制度变迁也正是如此。
参考文献：
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深化央行国库监管工作的策略选择 篇4
一、国库监管工作面临的新形势
(一) 随着财税体制改革的不断深入, 监管内容也不断增加。
一是以建立国库单一账户为主要内容的国库集中支付改革不仅改变了国库办理预算收支业务的方式, 同时增加了国库部门对办理国库集中支付业务的商业银行进行代理资格认定和对代理银行办理财政资金清算业务的监督。二是于2007年正式实施的政府收支分类改革, 进一步规范了财政部门对预算资金的管理, 要求国库部门对预算资金既要按照功能分类属性进行核算, 同时也要按照经济分类进行核算, 这增加了国库监督工作的内容。三是近年来, 财政体制改革过程中推行的“省直管县”、“乡财县管”工作改变了财政资金管理方式, 使中心支库以上国库不仅要开展对本级国库资金的监管, 而且也要对本级财政管理的下级财政资金收支业务进行监督。国库监管内容不局限于对办理预算收支业务和代理国库、国库经收处的监督, 而是扩大至代理银行资格认定和代理资金清算业务的监督。
(二) 随着国库业务创新工作的开展, 监管范围也不断扩大。
近年来, 随着国库业务电子化的迅速发展, 国库业务创新工作取得了较大突破, 国库服务手段和服务质量显著提高, 基层国库核算内容和范围进一步拓宽。一方面, 部份预算外资金、社保基金、非税收入、工会经费等逐步纳入国库核算;另一方面, 国库依托先进的支付业务系统直接办理预算资金支付业务, 开展了救灾资金、库区移民资金、行政事业单位人员工资发放以及强农惠农资金直拨业务。国库监管的范围不局限于对政府预算资金的监管, 也由此扩展到对纳入国库核算的非税收入和其他财政资金等拨付业务进行监督, 国库监管范围进一步扩大。
(三) 随着国库资金风险的不断增加, 监管难度也不断加大。
伴随着财政体制改革的深入和国库创新业务的开展, 国库会计核算范围和内容不断拓展, 国库部门核算的财政资金范围逐渐扩大。从国库会计核算的内容看, 有政府预算资金, 又有社保资金和其他预算外资金;从拨付对象看, 既有政府企事业单位, 又有非预算单位和个人;从资金清算方式看, 既有通过传统的同城票据交换方式进行清算的, 又有通过现代化支付系统进行清算的;从财政资金拨付方式看, 既有通过国库部门办理的实拨资金方式, 又有通过代理银行办理的直接支付和授权支付方式;从相关财政资金管理依据看, 既有相关的法律法规, 又有各部门颁布的行政规章, 还有其他财政资金主管部门制定的种类文件规定等。由于国库资金拨付的对象、结算方式、支付途径的变化和部分管理制度的缺失, 国库资金风险增加, 国库监管难度不断加大。
二、国库监管工作面临的困难和问题
(一) 国库法规制度建设滞后, 监管工作环境欠佳。
一是央行经理国库表述模糊, 国库监管职责不清。尽管《人民银行法》、《预算法》都明确规定人民银行具体经理国库, 但缺乏对“经理”国库的明确释义, 缺少对经理国库的具体对象内容的阐述及对其进行监督、处置的对等权利, 缺乏国库对预算资金具体的监督手段、措施和范围的界定。二是《国家金库条例》作为央行履行国库职能的基本制度已经不合时宜。《国家金库条例》作为行政法规, 不仅颁布时间远远早于《人民银行法》和《预算法》, 而且所规定的央行国库职责权限也大大强于两部法律, 甚至与财政部门的监督关系内容方面有冲突;另一方面, 近些年国库实践飞速发展, 其大量条款规定时过境迁, 既与当下不合, 也无法前瞻未来, 其执行效果自然大打折扣。如《国家金库条例》规定, 国库“督促检查各经收处和收入机关所收之款是否按规定全部缴入国库, 发现违法不缴的, 应及时查究处理”。但国库作为人民银行内设机构, 既无独立执法资格, 同时也无法对收入机关实施检查。如个别征收机关私自开立税款过渡户, 将已征收的预算收入私自存入个人储蓄账户等违规问题, 基层国库无法进行查处。
(二) 随着财税体制改革的深入, 国库监管手段缺乏。
一是集中支付改革削弱了国库监督职能。近几年, 国库集中支付改革在各地相继实施, 大量预算资金不再由央行国库直接拨付, 预算资金采取先由预算单位通过商业银行零余额账户使用后, 再由商业银行与国库集中清算的方式, 使国库不能按照政府预算对预算资金进行适时监督, 国库对预算支出监督职能弱化。二是“乡财县管”改革使乡镇预算资金失去了国库监督。“乡财县管”改革实施后, 原乡镇国库全面撤销, 县区财政部门相应成立了乡镇会计核算中心, 由会计核算中心行使原代理国库职能, 分乡镇核算各乡镇预算资金的收纳、拨付等工作, 县区国库随之失去了对乡镇预算资金的监督职责。
(三) 现行国库体制与履行监管工作职责还不相适应。
一是国库体制存在缺陷。根据法律和履职效果要求, 国库机构及其管理体制应随政府预算体制对应设置, 并实行垂直领导。但现实情况是, 受中央银行机构设置和管理体制所限, 国库管理体制不尽合理, 所谓“一机多库”、“代理支库”等形式的国库体制弊端尤为突显。一方面, 省会城市和地市中心支库监管对象多, 难以应付;另一方面, 代理支库由于商业银行经营管理和受依法行政的影响, 难以对辖区内的财税部门和其他国库经收业务开展有效监督。当前不断深化的“省直管县”、“乡财县管”等财政体制改革使“一级财政、一级国库”的体制受到了极大挑战。二是人员素质欠缺。国库监管人员数量和素质问题存在长期矛盾, 国库监管“缺位”与“越位”并存, 一方面对不属于国库监管范围的内容进行监督, 而另一方面应监督的内容却没有监督到位。三是履职手段不强。由于理念、投入等原因, 国库信息化建设对职能发展能力的支持依然有限, 国库业务系统不能依据有关政策对预算收支业务开展适时监管。
(四) 监管协调机制不畅, 国库监管工作被动。
尽管《预算法》、《税收征管法》和《国家金库条例》都规定了财政、税务、国库和同级人民政府等部门对预算资金监督管理的职责, 但由于部门间缺乏协调、沟通, 国库监管工作出现“一头热、一头冷”的现象, 国库监管工作被动。一是国库对账制度存在缺陷。虽然《预算法》、《国家金库条例》及其《实施细则》对国库办理预算收入和与财政、征收机关对账做出了明确的要求, 但作为反映政府预算资金使用情况和进行财政库存核对重要内容的预算支出并未纳入国库与财政部门对账的范围, 财政部门随意调整预算收入、支出的现象屡见不鲜。如2007年某市国库部门报表反映全市一般预算支出决算数字为523 121万元, 而财政部门决算报表反映一般预算支出决算为484 592万元, 差额达38 529万元, 预算科目核对难以与财政部门数字保持一致。二是国库监督效果不理想。国库部门在对预算收支进行日常柜面监督和对商业银行现场检查中, 虽然能够及时通报有关情况, 但对涉及财税部门的业务, 财税部门常常不予重视, 不能配合予以纠正, 如有的征收机关延压税款、设立税款过渡户, 财政部门不能及时提供政府预算和按预算拨款。
三、深化国库监管工作的路径选择
(一) 加强国库监管法律制度建设, 优化国库监管工作环境。
公共财政作为市场经济体制的重要组成部份, 离不开法制的保障作用。当前国库部门应结合国库业务发展变化, 积极推动《预算法》的修订, 明确政府预算的编制、执行、监督的方法、内容、程序, 增加对违背预算法的刑事责任追究条款, 增强政府预算的威慑力, 保证政府预算正确顺利实施。在此基础上, 推动《国家金库条例》的修订, 制定出台《国库法》, 明确央行国库工作的性质、地位、作用、职责、权限、业务内容, 赋予国库实施预算监督的具体手段和措施, 使国库监管有法可依, 央行的监督资源得到更充分更有效的发挥。修订、完善《人民银行法》、《税收征管法》、《审计法》等法律法规, 以法律的形式确定人大、审计和央行国库在政府预算监督中的职能作用, 进一步优化国库监管人法制环境。
(二) 规范财政国库管理制度改革, 落实国库监管职责。
一是开展国库直接办理集中支付业务。国库部门应充分利用人民银行国库加入支付系统的有利条件, 加快国库业务创新步伐, 拓展国库服务范围, 积极开展直接办理集中支付业务的试点, 由人民银行国库通过直接支付的方式办理预算支出业务, 保证国库部门能够严格落实《国库条例》赋予的对预算资金的监管职责。二是改革完善国库体制, 增强国库监管力量。人民银行应进一步研究当前国库体制对国库监管工作的影响, 切实加强基层国库建设, 要按照“一级财政、一级国库”的要求, 适当增加中心支行国库监管力量, 使基层国库监管工作能够适应财政国库管理改革, 保障人民银行经理国库职责的全面实施。三是制定和完善国库对账制度。建议将预算支出对账工作纳入到国库对账工作范围, 同时统一、规范国库收、支、退、存对账方法。在核对国库库存的基础上, 对国库存款账户收支发生额进行核对, 对账中发现问题的, 财税库应分清责任同步进行调整。
(三) 强化国库反映职能, 进一步加强国库预算监督工作。
在目前我国现有的预算管理体制下, 央行国库作为直接办理预算收入和支出的机构, 能够在预算执行监督中发挥其独特的不可替代的作用。因此, 应充分利用央行国库在预算执行中所处的特殊地位, 依据现有法规制度赋予国库对预算资金监督的职责, 进一步加强国库对预算资金收纳、拨付、退库全过程的监督, 促进政府预算的正确执行。加强国库反映职能, 及时发现国库监管工作中带有苗头性、倾向性问题及有关热点问题, 并进行深入研究以及向政府有关部门反映, 对日常监管工作中发现的财税部门问题及时通过编发《监管快报》的方式, 根据需要向地方政府、同级人大及财政税务部门反映, 扩大国库监管工作影响, 增强政府有关部门对国库监管工作的重视, 同时努力促进央行国库监管措施形成地方性法规或者政策依据, 提高国库预算监督效果。
(四) 结合央行职责履行, 创新国库监管手段。
在目前政府预算管理体制下, 国库部门仅依据《国家金库条例》难以发挥国库对预算资金监督的作用, 国库监管工作存在较大的局限性。因此, 在新形势下, 国库预算监督工作应充分利用人民银行在国家宏观经济管理中的超然地位, 依据央行货币政策制定与执行, 实施金融监管工作的职责。结合法律赋予的经理国库的职责, 借助人民银行有关法规制度, 与人民银行相关职能部门共同监督, 加强对预算资金的监督, 提高国库预算监督效果。一是以央行货币政策工具为手段, 加强预算收入的监管。国库资金是人民银行实施货币政策进行宏观调控的重要资金来源。随着财政国库管理制度改革的深入和经济的发展, 商业银行办理国库经收业务、代理财政性资金清算业务大幅增加, 商业银行、财税部门延压税款、预算资金现象屡禁不止。因此, 建议将央行财政性缴存款监督业务交由国库部门与货币信贷部门共同实施, 加大对商业银行、财税部门延压税款、随意开立税款过渡户等行为的查处力度, 增强国库部门对预算收入监督的有效性。二是结合央行支付结算管理职责, 加强财政存款账户管理。人民银行作为全国支付结算的主管部门, 对全国支付结算工作进行监督管理, 同时《国家金库条例》赋予了央行国库部门监督财政存款开户的职责。因此人民银行国库要充分利用央行管理支付结算工作的有利条件, 积极介入到财政、国税、地税及其他征收机关账户管理工作中, 在不改变现行银行账户管理方式的前提下, 通过实行财政存款账户备案、对财政存款账户开立进行初审等方式, 积极加强对财政存款账户的监督, 规范财政存款账户的开销户行为, 这既有利于国库部门对预算支出的监督, 也有利于人民银行对财政性缴存款业务的监督管理。
(五) 实施财税库联合监督, 提高国库监管效能。
国库监管 篇5
一、国库监管中存在的问题
国库监管主要是对国库资金的监管，主要包括对预算收入入库的及时性、完整性，预算支拨的合法性、真实性，防止退库的随意性、违规性，资金运用的有效性，国债发行兑付的政策性等方面的监管。自从实施财政国库制度改革以来，为切实防范国库资金风险，更好地履行人民银行经理国库职能，保证国库资金安全有序运行，近年来，人民银行在履行国库监管职能，强化内控机制建设，探索国库监管工作的新途径、新方法等方面做了大量工作，对确保国库资金安全发挥了重要作用。但由于多方面的原因，当前基层国库监管中还存在一些问题，制约着国库监管工作的开展。
1. 县级国库组织机构、人员已经不适应国库业务发展的需要。
随着县级人民银行内设机构的撤并，国库人员的不足已成为国库资金的潜在风险。特别是《国库会计核算系统4.0版》运行后，按照岗位设置至少需要7人，但是，目前大部分县支行国库部门只有5-6人，就算能满足日常国库业务，如果一旦有人因公外出或休假势必出现违规顶岗现象，存在会计核算的质量风险。
2. 国库外部监管流于形式。
国库外部监管一直是困扰基层国库的一个难题，主要包括对财政、税务、海关、商业银行等多个部门的监管。由于国库部门人员少，整日又忙于日常账务核算，对拨款、退库、收入等国库监管工作也只能满足于临柜审查，根本没有精力到实地对有关项目进行核实，无法进行更深入的国库监管。
(1)无法有效规范征收机关违规行为。一是在预算收入收纳过程中由于税收任务的刚性增强，而税源结构随时变化，有些征收机关采取改变税种、级次的办法来完成征税任务。二是财税任务成为政府政绩工程，出现了财政库款变税款“空转”的“泡沫收入”现象，这些都无法进行规范。
(2)无法有效规范经收处的延解占压行为。一些国库经收处收到的税款不按规定上解，影响税款入库进度，存在占压行为，而基层国库在进行预算收入监督时常常将大量的精力放在缴款书形式合规的监督上，对漏盖印章等形式不合规的缴款书即要退回不予受理，但对国库经收处拖延税款等问题需要实地检查时，却由于人员不足而无法有效规范。
(3)无法有效规范财政部门财政预算拨付行为。在进行预算拨款过程中，存在的非预算或超预算的拨款，拨款用途的填列也没有统一的文件规范，国库部门缺乏相关的资料，难以把握拨款的正确用途，致使国库部门根本无法对国库资金的实际用途实施真正意义上的有效监管。
(4)无法有效规范代理银行的代理行为。由于财政资金的清算及支付方式的改变，代理银行根据财政部门或预算单位的支付指令，通过零余额账户，将资金直接拨付到用款单位或收款人账户，然后汇总各承办行垫付的资金总额后与国库单一账户进行清算。这种清算方式导致国库部门的被动清算，失去了对财政资金合规性的事前监督主动权。
3. 国库监管的执法依据刚性不强导致权威性不够。
现行的《国家金库条例》及《实施细则》已明显不适应新时期国库业务发展的需要。由于现行的国库法规仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定，条文过于笼统，职能定位不明确，缺乏具体行使职能的依据和手段，难以发挥国库监管的作用。随着财政国库管理制度改革不断深入，国库在监管中遇到的情况越来越多，特别是对库款的支拨、预算收入的退付没有具体、统一的办法来监督。因而，虽然国库部门对国家预算资金的收支有监督职责，但实际上只能是监而难管，监而未管，国库的监督权无法得到有效施行，流于形式。
二、解决方法
1. 加强国库业务培训，不断提高国库监管人员素质。
在现有条件下，要保证国库监管队伍的相对稳定，采取有效措施努力提高监管员能力水平。国库工作涉及到金融、财政、税收等多个方面，没有相应的知识水平作基础，行使监管职能只能空谈。因此要开展多层次、多渠道的业务培训，提高国库人员的业务素质，加强国库监管人员的专业性，提高他们对金融、财税体制改革的适应能力，以便更好地发挥促进两大政策工具协调配合的职能作用，提高国库监管水平，增强国库部门的监管力度。
2. 加快推进财、税、库、行横向联网进程。
国库部门要积极做好横向联网工作，减少库款报解环节，实现信息一次录用，多方使用、数据共享。实现实时处理预算资金的信息传输和资金清算，最终达到数据传输无纸化、操作程序规范化、管理手段现代化，通过网络构建，力求实现网络监测等非现场监管手段来弥补现场监管难度大的不足，全面履行国库部门对资金的监管职能，努力实现国库外部业务的电子化监管，切实提高国库监管工作效率和财政资金使用效益。
3. 改革现行国库集中支付业务模式，取消代理银行中间环节，大力推广由国库部门直接办理集中支付业务。
由于目前各级国库部门均以直接或间接方式加入了大、小额支付系统，实行国库部门直接办理国库集中支付业务的条件已具备。由国库直接办理集中支付业务，可以简化业务流程和账务处理手续，加快资金周转，提高资金使用效率，可以实现财政集中支付额度和支付命令的直接下达、接收，财政资金由国库单一账户直接向收款单位划转。同时取消代理银行零余额账户的过渡，减少业务操作的中间环节，消除了代理银行为预算单位垫付资金的风险，便于国库对财政资金实施有效的事前监督。
4. 加强对国库部门的法律支持，确保国库监管工作有效实施。
建议进一步完善国库法规和制度建设，在法律层面给予国库依法监管强有力的支持。从现实情况来看，1985年颁布实施的《中华人民共和国国家金库条例》在国库监管等方面已远远不能满足新形势下各项改革的实际需要。因此，应加快国库监督立法步伐，按照财税金融体制改革的新要求，并充分考虑国库监管工作的新变化、新问题、新情况，研究制定《国家金库法》，明确对各类违规行为的具体罚则，以法律的形式充分赋予国库对财政预算收入、退付和拨付的监管权力，保证国库监管工作有法可依，确保国库对财、税部门违规违纪问题实施有效监督。
摘要：自从实施财政国库制度改革以来, 为切实防范国库资金风险, 更好地履行人民银行经理国库职能, 保证国库资金安全有序运行, 人民银行在履行国库监管职能, 强化内控机制建设, 探索国库监管工作的新途径、新方法等方面做了大量工作, 对确保国库资金安全发挥了重要作用。但由于多方面的原因, 当前基层国库监管中还存在一些问题, 制约着国库监管工作的开展。文章对如何做好国库监管工作, 切实履行央行职责, 有效防范化解国库资金风险, 提出几点相关建议。
国库监管 篇6
一、商业银行代理国库业务具有现实的必然
随着金融、财税体制改革的不断深化, 国库业务量呈现出迅猛的上升之势。在有限的资源配备下, 人民银行国库部门难以将所有的业务都揽入手中, 既不符合市场经济经营原则, 也不利于防范国库资金风险, 确保国库资金安全。人民银行国库审时度势, 运用市场竞争的优势, 让商业银行参与到经营国库业务当中来, 充分利用商业银行汇划资金的快捷通道的优势, 发挥其中介作用。同时, 在激烈的市场竞争中, 商业银行作为市场经济的微观主体, 不断得到磨练, 积累了丰富的金融知识和经验, 汇聚了一批高素质的专业人才队伍, 拥有了代理国库业务的比较优势。商业银行正是具备了这种天然的禀赋, 足以胜任代理国库业务。可以说, 代理商业银行与人民银行之间是一种利益关联的耦合体, 其行为不仅受到自身利益追求的影响, 还要受制于人民银行的监管。
二、商业银行代理国库业务的效益分析
(一) 成本分析
1、直接的业务成本。商业银行代理国库业务的直接成本主要包括办公设备成本、
人工成本、业务消耗成本、场地占用费等。其中, 办公设备成本包括计算机、打印机、装订机、档案柜、办公桌椅、移动硬盘等;人工成本是持续上涨的, 不仅包括办理国库业务的专职人员, 还需兼职人员, 负责系统维护、事后监督等工作;业务消耗成本是指日常业务消耗, 包括打印纸、色带、墨盒、电话费等;场地占用费, 即开办国库代理业务所需的办公场所;其他费用, 包括水电暖费等。随着计算机系统的全面使用, 几乎所有的代理国库业务都可通过系统来完成, 而这部分的成本基本属于固定成本, 其单位成本会随着代理业务量的增加而不断下降。
2、潜在的风险成本。
商业银行代理国库业务的潜在的风险成本主要表现为操作风险和由此引发的合规风险。代理国库业务的操作风险是指由于商业银行计算机系统的缺陷或人员违规操作, 造成的国库资金或客户资金的风险及损失, 比如税款未及时划缴国库、单据审核错误金额扣划错误或重复扣划等。代理国库业务的合规风险是指商业银行因违反监管部门对代理国库业务的相关规定可能受到监管部门处罚而引发的风险, 比如为税务或财政部门违规开设过渡户、非法占用或挪用财政资金等。根据相关规定, 处罚少则几万, 多则几十万, 严重的还可以对高管和直接责任人进行记过直至开除处分。
(二) 收益分析
代理国库业务作为结算类中间业务, 其收益表现为结算手续费收入, 一般是鉴于代理业务的笔数、金额或笔数加金额确定收费的数额, 称之为显性收益或直接收益。目前仍执行2001年中国人民银行和财政部规定的每笔0.1元标准。近年来, 国库资金管理领域又出现了一项新兴业务, 即国库现金管理, 属于政府财富管理的范畴, 须以“积极稳妥”为原则进行探索, 相较于商业银行代理国库, 其技术含量和附加值更高, 可以视作一项潜在收益。
(三) 综合评价
商业银行开办国库业务代理费的收费标准多年来一直不变, 且偏低。随着经营成本的不断上升, 微薄的代理费难以为商业银行创造利润, 甚至难以弥补设备购置、人员配备等支出, 标准亟待调整。据测算, 代理国库业务的收益只相当于代理行实际成本的十分之一, 更是无法与基金买卖、代理保险等其他中间业务所创造的利润相比。即便如此, 由于商业银行服务对象是政府部门, 对手续费的收取与否, 话语权并不多, 其代理税收收入、集中支付、非税收入等业务都未曾收取过费用或仅是象征性地收取, 根本无法弥补商业银行的成本支出。因此, 业务成本与显性收益呈现出明显地倒挂态势, 当前的代理国库业务是一项切切实实的典型的无偿、负效益服务, 与商业银行的经营宗旨相悖。但是, 随着公共财政体系的建立和市场经济的不断深化, 代理国库业务的手续费收益或许能够在不远的未来能够实现, 可称之为或有收益。
三、商业银行热衷于代理国库业务的原因
市场经济条件下, 商业银行是以利益为导向、独立经营、自负盈亏的竞争主体, 经营目标符合经济学上的“理性经济人”假说, 追求利润最大化是其终极目标, 有权选择是否代理国库业务。尽管商业银行代理国库业务的成本与显性收益相比, 明显过高, 但其获得的隐性收益 (间接收益) 无疑是巨大的, 产生了正外部效应, 即商业银行国库代理业务与自身业务之间会发生相互影响, 并推动自身业务的发展。一是可以密切与财税国库等公共职能部门的良好关系, 带来大量优质存款, 如“铺底资金”、财政专户存款以及处于其拨款下游的预算单位存款等, 还可以争取到代发工资、水电费等潜在收益;二是能够树立商业银行的良好社会形象, 提高影响力和知名度, 进一步提升其市场竞争力;三是增加在政府部门的美誉度, 可以促进自身业务的扩展等。这些隐性收益 (间接收益) 犹如商誉, 具有无形性, 难以辨认和度量, 主要取决于商业银行开展代理国库业务的深度与广度以及其营销能力。
因此, 代理国库业务能在一定程度上带动商业银行的核心负债发展, 国库代理权就成为商业银行角逐的一种稀缺性资源。开办国库代理业务, 在给商业银行带来额外的成本时, 会带来更多的隐性利益。国库代理便有了竞争市场, 商业银行也拥有了十足的动力去竞争稀缺的代理权, 并在市场调节下配置不断倾向于具有优势的商业银行。
四、成本与收益权衡下商业银行代理国库行为产生的不良后果
(一) 业务成本与显性收益倒挂造成商业银行的消极代理
在信息不对称下, 商业银行为顺利取得代理权, 会竭力掩饰自身的不足或进行“寻租”。获取代理资格后, 商业银行则面临着积极代理与消极代理两种选择, 即是严格落实国库的相关制度, 认真代理国库业务, 确保国库资金安全, 还是不严格执行国库的相关制度, 或是假代理之名义谋取自身利益, 会给国库资金安全带来隐患。由于手续费收入远不能弥补人力、财力投入, 有悖于利润最大化的经营目标实现, 进而影响到商业银行代理国库业务的积极性、稳定性和长远发展, 很可能采取消极代理行为。
这种无视商业银行的经济利益的做法, 一定程度上助长了延压税款、放松管理、违规操作等行为, 致使商业银行的重视程度不够, 代理国库业务日趋边缘化。一是减员增效使得在人员配备的上常常出现聘用人员、专职人员、兼职人员职能错位现象, 不能完全满足代理国库业务岗位设置要求。二是由于代理国库业务不能带来直接显性的收益, 只是作为自身会计核算工作, 未纳入商业银行考核机制, 经办人员也就无法享受与绩效相关的利益分配待遇, 而作为业务垂直领导与管理的人民银行国库部门, 对代理银行人员调配和内部绩效考核无权干涉, 很难将优秀人员吸引到国库岗位上来, 国库核算质量难以得到有效地提高, 差错时有发生。三是商业银行会计核算业务在防范风险方面实行柜员制, 采取不同金额的授权制, 客观上对国库业务的记账、复核等内控风险防范制度无法落实, 因而兼职和账务处理中的“一手清”现象难以避免, 代理国库业务存在一定的风险隐患。
(二) 变通的代理费补偿形式有待商榷, 利益驱动产生违规行为, 服务质量难以保证
按制度规定, 财政部门应向代理银行支付代理手续费, 但多数财政部门一直并未支付, 而是采用变通方式加以弥补, 比如财政部门在代理银行开设专户, 并存入一定数量的“铺底资金”, 具体金额从几百万元到上千万元不等。而开设“铺底资金”的财政专户, 犹如在财政与代理银行之间形成的“第二契约”, 为寻租带来可能。为了加大存款余额, 无视制度规定, 不按规定使用“待结算财政款项”科目, 而使用一般性存款科目;税款延解、零余额账户留有余额等现象时有发生。“铺底资金”的存在造成了大量财政资金游离于国库之外, 缺乏有效监管。而零余额账户除正常情况下与国库单一账户清算外, 还与财政专户清算, 增加资金往来复杂性, 加大了对代理国库集中支付业务的监管难度。
不仅如此, 商业银行往往需要依靠代理业务带动更多财政存款业务增长 (隐性收益或间接收益) 来弥补代理业务成本。商业银行对财政性资金存款的依赖以及相互间利益争夺, 导致的权力寻租。在利益机制的驱动和干扰下, 代理银行更多考虑的是通过与财政部门疏通关系来争夺财政存款或其他财政专用资金的存款, 这种另类目的势必造成商业银行出现“代而不理”现象, 以及纵容财政、预算单位的违规行为, 甚至与之合谋的冲动, 影响到其代理服务的质量。同时, 由于商业银行对财政部门的这种利益依赖, 所以不能完全客观、公正地处理业务。特别是近阶段集中支付业务大幅提升, 一定程度上摆脱了人民银行国库对代理银行支付国库资金的实时有效监管。此外, 商业银行的企业化属性决定了代理国库不能很好的履行对当地国库经收处的监督、管理、检查和指导职责。
五、强化监管, 促进商业银行正视代理国库业务的路径选择
(一) 进一步完善市场准入和退出机制, 引入代理资格竞争机制
健全完善的市场准入和退出机制是培育竞争有序的代理国库市场的基础, 也是活跃代理国库市场的助推力。因此, 制定更加明细的准入和退出的相关制度和操作规程显得尤为迫切。人民银行应优化代理行的资格认定标准, 从资金实力、人员配备、技术力量、营业场地、制度建设等方面严格审核, 原则上要按照市场经济原则, 引入竞争机制, 通过招投标、考核、试用等方法进行择优认定。确保商业银行有能力并出色地完成代理国库业务, 改变原先凡是商业银行都能代理国库业务的传统做法。同时, 由于代理资格认定缺乏动态监管机制, 能上不能下, 碍于情面, 难以退出。建立代理资格认定动态管理机制, 实行严格的年度审核, 认真审查代理国库资格, 并结合日常检查考核情况, 对年审不合格、内控机制不健全、人员配备不足、核算混乱、监督不力的, 予以末位淘汰, 撤消其代理国库资格, 起到警示作用。退出机制建立后, 切不可流于形式。
(二) 合理规范对代理商业银行的补偿机制, 增加违规成本
由于受经营目标的影响, 商业银行会努力在自身业务和代理业务之间寻求均衡点。人民银行国库对商业银行的激励会影响到商业银行的经营平衡状态, 从而对其代理行为产生影响。代理收费制度和奖励机制的确立正是人民银行对代理国库的激励政策充分体现。参照商业银行其他代理业务的收费标准, 相应提高代理国库业务手续费标准以增加显性的直接收益, 并采取有效的措施, 保证财政部门将其及时、足额支付给代理银行, 确保代理国库收益全面覆盖代理成本并有所盈余, 变无偿代理为有偿代理。同时, 目前人民银行对代理国库业务的监管更多的是侧重于惩罚, 并未对代理银行的称职和优秀表现做出相应奖励的规定, 奖惩的不对等行不利于调动商业银行代理国库的积极性及其服务质量。为了促进商业银行由消极代理向积极代理转变, 防范其代理国库业务的道德风险, 完善代理收费制度、建立奖励机制显得极为紧迫。此外, 还应进一步规范财政资金的管理, 将预算外资金、长期不使用的财政专项资金等纳入预算内管理, 防止国库资金体外循环, 禁止“铺地资金”“沉淀资金”的存在, 从源头上杜绝不合规补偿机制的出现。
(三) 加强培训及业务指导, 提高履职水平
针对职能错位而导致不熟悉国库业务的现象, 要通过对违规行为的处罚引起商业银行的重视。加强对商业银行的业务指导, 通过岗位培训、专题讲座、业务竞赛、知识考试等形式, 不断提高经办人员的业务能力和综合素质。针对新业务, 则需加强对经办人员培训。同时, 建立经办人员从业资格考试制度。新经办人员上岗、交流时, 必须先培训考试并取得岗位任职资格, 避免因人员变动造成业务脱节, 特别是新开业的金融机构。
(四) 形成非现场、现场监管合力, 提升监管效能
加大对代理国库的检查指导力度, 充分运用非现场监管和现场监管两种手段, 形成监管合力, 进一步规范代理国库的业务操作。为了对代理国库业务行为实施有效地监管, 充分发挥人民银行国库部门的监督功能, 定期、不定期地对代理国库进行现场检查, 认真落实“谁检查, 谁负责”检查责任制, 使代理行在搞好国库核算业务的同时履行好国库监管工作。同时, 建立并完善代理情况报备制度, 要求商业银行将零余额账户开设、内控制度的制定落实、人员配备及岗位设置、工作交接等情况及时报人民银行国库部门备案, 掌握业务动态, 进行非现场监管, 并且设立日常管理台账, 作为现场检查的有效抓手。发挥非现场监管的多元化、多层次和综合性的优势, 为现场监管提供扎实的基础。根据非现场监管掌握的线索, 开展现场检查, 对检查中发现的问题及时予以通报并限期整改, 情节轻重的给予行政处罚, 提高现场检查的针对性。此外, 建立网络化监管信息系统, 实现与商业银行网络的相互对接, 对代理国库业务数据进行查询与分析, 对业务流程进行实时监控, 增强监管的成效。
(五) 建立对商业银行代理国库业务的考评机制
制定代理国库业务日常考核办法, 对代理银行的人员配备、内控建设与执行、日常业务办理等内容都制定详细的考评标准, 并建立业务考核台账。考评实行百分制, 采取量化和扣分相结合的办法。日常考核, 可根据现场检查结果和非现场监管资料, 按季度逐项进行评比打分, 并及时通报考核结果, 提醒和督促代理银行严格遵守制度, 规范业务办理, 年终再根据日常考核结果进行总评。最后, 结合服务质量问卷调查、履行协议及审计报告、代理银行年度报告等, 进行最终的综合评定, 以确定代理银行的年度综合得分。考核的最终结果与奖励处罚相挂钩, 并作为商业银行的代理资格审查的评定标准。同时, 建立代理国库经办人员的综合评价制度。根据检查结果、知识考试、国库业务完成等情况, 进行人员综合评定, 并建立物质奖励和精神奖励相结合的奖惩机制, 充分调动代理国库业务人员的积极性。
(六) 根据综合考评结果, 进行差别化管理
对综合考核评价中成绩显著的, 当年免予现场检查, 并对其及经办员进行表彰和奖励, 推广先进经验, 全面提高代理业务水平。对评价一般的商业银行实施正常化管理, 减少现场检查频率, 提出改进建议。对评价较差的商业银行, 指出存在问题限期整改, 并将其列为下一年度现场检查重点对象。对考评末位的商业银行, 约见其相关负责人, 进行诫勉谈话, 直至取消其代理资格。对存在重大违法行为或出现重大责任事件的, 依法暂停或取消其国库业务代理资格。
参考文献
[1]王英慧.规范商业银行代理国库集中支付业务的调查与思考[J].征信, 2012 (5) .
[2]张润红.对代理国库业务实施监管的措施及建议[J].吉林金融研究, 2012 (9) .
[3]高海霞, 姜惠平.关于规范商业银行代理国库集中收付业务的制度研究[J].浙江金融, 2012 (9) .
国库监管 篇7
一、当前国库监管面临着新的挑战
当前国库监管工作不仅面临着国库会计核算管理变化带来的风险点前移的考验, 也面临着金融、财政体制改革带来的对监管能力的挑战, 还面临着国库业务处理电算化、网络化带来的风险。主要表现在:
(一) 国库监督手段不适应会计核算风险前移的要求
由于国库内外部改革和资金清算方式的改变, 国库资金清算由过去的“行库往来”方式转变为包括现代化支付系统、国库内部往来在内的清算方式, 国库作为独立的交换点, 参加同城票据交换, 这就使得国库直接处于资金清算第一线。国库资金风险点前移, 国库监管窗口也需要随之前移。国库会计核算不仅需要事后监督, 更应加强事前、事中控制。当前国库会计核算监督管理存在两个比较突出的问题。一是内控约束软化。岗位设置与国库人员不足之间的矛盾加剧, 县区支行人员结构老龄化。如果按新的操作规定要求, 基层国库人员配备普遍不足, 造成兼岗现象普遍存在, 某些内控制度形同虚设, 会计核算的质量和风险防范大打折扣。同时, 随着计算机、网络技术在国库业务中广泛运用, 电子信息、电子票据的大量出现, 现有制度还没有对这些业务形成较明确, 全面的规范, 一定程度上使国库业务的信息技术运用存在制度盲区。二是监督管理手段落后, 基本上停留在对纸制的账簿、报表、凭证的事后监督。
(二) 国库监管能力不适应不断丰富的监管内涵的要求
主要表现为对预算资金的监管弱化, 预算资金监管风险的形成主要是由于会计谨慎性原则的要求和新的财政体制改革的不断深入, 而与之相适应的国库管理体制改革明显落后, 致使国库业务不确定因素不断增加, 造成预算资金在收纳、报解、拨付、退库工作可能产生的漏损和流失。预算资金监管中的风险表现比较复杂, 大致有以下四个方面:
一是在预算收入收纳过程中的风险。如混税混库风险, 由于税收任务的刚性增强, 而税源结构随时变化, 有的征收机关为改变税种、级次间的贫富不均状况, 采取混税混库的办法来完成征税任务;如“空转”收入风险。财税任务成为政府政绩工程, 出现了财政库款变税款等“闭门造税”现象, 实际纯属“泡沫收入”, 来年再办理退税, “拆东墙、补西墙”形成恶性循环。还有延解积压风险, 在表现形式上手段也是多种多样, 一些国库经收处为吸收存款, 转移支付沉淀资金, 收到的税款转移科目入账, 延期上解金库, 造成税款上解周期长, 影响税款入库进度。
二是预算收入拨付过程中的风险。单一账户体系的建立, 改变了原有的库款支拨方式, 然而与之相应的监管职能却没有得到加强;实行国库集中支付制度, 会出现预算单位过分使用授权支付的问题, 很多单位可能是将一些较大的采购项目进行拆分, 尽量申请授权支付, 以保护原先的个人利益、单位利益;又如实际上存在的非预算或超预算的拨款, 拨款用途的填列也没有统一的文件规范, 国库部门缺乏相关的资料, 难以把握拨款的正确用途, 国库的监督难以落到实处, 无形中将国库推到风险口上。
三是预算收入退库过程中的风险。退库业务的政策规定出于多门, 有的退库既有财政部的文件又有国家税务局的文件, 执行政策时易发生偏差;一些企业为了得到减免, 弄虚作假, 套取退库资金, 骗取出口退税、先征后退、超缴、多缴退税;征收部门超越权限、超范围退库;税务部门凭借各种理由年终突击退库, 压低收入基数, 以上现象, 都使退库监管面临很大的难度。
四是预算监管体制自身的风险。在实施了国库集中支付之后, 一般由代理银行根据支付指令, 通过零余额账户, 先垫付资金给收款人, 汇总后再与国库单一账户进行清算, 在此情况下, 代理银行申请清算的财政资金, 一般情况会很快到位。但商业银行仍会出现代理银行通过超额清算或先清算后支付等方式套取财政资金的问题。因为当人民银行国库部门进行清算时, 只要清算金额在额度控制范围内, 库款余额又足够支付, 国库就予以划转, 至于代理银行的清算金额是否是当天的实际金额, 国库部门无法知晓。即使人民银行有可能取代代理银行自行完成国库集中支付的操作, 也会产生业务过分的集中化带来的集中化的风险, 由“分散违规”转变成“集中违规”。此外。在人民银行内部, 人民银行实行行长负责制, 业务独立, 但机构单列较少, 特别是县支库, 难以保证国库会计制度的执行。城区和乡镇国库是代理制, 由人民银行委托商业银行代理业务, 经办人员由代理行兼任, 业务从属代理机构, 代理国库业务职责难以落实。
目前国库监管职能面临以上问题, 监管有进一步虚化的趋势, 特别是国库部门在实际监管中, 只能行使监督和建议权, 监管手段、监管权限与监管目标很不适应。
(三) 对系统网络风险的监管亟待加强
随着国库会计核算对计算机依赖性逐渐加深, 网络、计算机以及系统安全成为国库管理工作中的重要内容。国库会计核算系统主要存在的安全隐患, 一是计算机病毒风险, 目前, 国库核算系统通过系统向上级国库上报日报, 使用的是半开放的MT及NOTE网络模式, 极易使处在中心的国库核算系统受到病毒侵害。二是系统的内部控制功能不足。主要表现在系统对参数设置、科目属性、级次、比例等不能实现系统自动审核控制, 仍需要人工操作, 伴随着很大的随意性。以上问题的存在都直接影响国库业务充分发挥电算化核算的效率。
二、加强国库监管的对策与建议
(一) 以人为本, 加强国库监管队伍建设
当前国库工作人员不仅要学习金融法规和本身业务, 还需要增强监管意识, 提高监管能力, 亟须通过各种形式的培训, 提高国库监管队伍素质, 特别是加强监管法规主电算化方面的培训, 提高监管人员财税方面的政策法规水平, 真正做到学法、懂法、用法, 寓监管于服务之中, 塑造一支既有国库理论又有工作实践、并且能够掌握现代化监管手段的干部队伍, 为国库监管走向科学化、现代化的轨道提供必需的人力资源。
(二) 严格内控, 加强国库事前、事中监督
国库监管不仅限于事后监督, 更应加强事前、事中监督, 同时国库监管不能仅限于账平表等基础环节, 而应把核心放在国库资金风险上, 加强对国库规章制度执行的监督, 利用现代化的管理手段, 增强国库监督的力度。完善内控管理办法, 规范核算操作程序, 制定国库内部控制制度, 必须遵循有效性、审慎性、全面性和安全性原则, 把国库业务的全过程和所有风险都置于管理制度之中, 并明晰国库内控监管内容与形式, 通过制定、实施有效的内部控制, 把业务处理过程中无意差错和有意舞弊的可能性降低到最低程度, 确保各项职能的充分实现。
(三) 更新观念, 切实加强对国库业务的监管
一是加强对代理银行监管, 由于单一账户改革后预算资金拨付业务由国库部门延伸到代理财政集中收付业务的商业银行。针对这一变化, 国库应调整监管思路, 充分发挥人民银行在经理国库、为财政提供服务过程中的监管职能作用, 切实履行对商业银行零余额账户及代理财政资金支付清算业务的监督职能, 督促代理银行规范核算行为, 及时、准确、安全地划拨财政资金。绝不允许出现套取国库资金的现象, 否则一票否决, 取消其代理资格;同时国库也应积极配合, 及时与代理银行清算代垫资金, 如果财政资金紧张, 无法清算, 那么应及时补办手续, 作为政府向银行的贷款处理, 按规定还本付息。二是加强预算收入支拨、退付、的监督管理。在受理财政预算部门的拨款业务时, 应要求财政部门在拨款前, 向国库提交本年度各预算拨款单位的拨款计划, 对其拨款凭证认真审核, 拨款用途是否合理, 数额是否在预算支出的计划之内, 是否符合有关政策, 对不符合规定的拨款, 国库不予受理。为防止国库资金的流失, 必须严把退库关, 认真审查预算收入的退付是否符合国家规定的退库项目和范围, 是否符合文件规定, 退库原因、用途是否合理, 是否越权审批, 超提退比例退库, 对不符合规定的退库, 国库部门要坚决拒绝办理。三是加强的计算机网络风险的监管, 优化和完善新系统及内部网络建设。国库部门应与会计、科技、支付清算等相关部门建立沟通协调机制, 共同研究、分析和查找风险的成因, 并制定出切实可行的监督和防范措施, 针对目前新系统及网络方面存在的问题和风险, 对系统不断进行优化和完善, 加强国库业务用机使用的管理, 尽快开发补充国库事后监督功能, 提高事后监督工作的效率, 为国库资金安全和国库会计核算质量保驾护航。
(四) 完善法规, 强化国库监管职能
现行的《国库条例》和《实施细则》已不能适应新形势的需要, 必须按照金融财税体制改革的新要求以及国库工作面临的新情况、新问题, 尽快予以重新修订。同时尽快制定一部专门用于国库监督和管理的法规, 以法律的形式明确国库的监管内容、监管手段, 以及对不合规现象的处罚方式等等, 使国库监管有法可依, 有法必依, 违法必究。按一级财政设一级国库要求, 国库管理在机构上应相对独立, 在预算资金计息、业务支付费用的基础上, 国库财务独立预算, 中央及地方国库经费分级纳入预算;在管理体制上取消城区代理制, 作为中心支库派出机构, 设立乡镇国库, 作为县支库派出机构, 国库可直接收纳税款, 实行完善的“统一账户”管理, 逐步理顺预算资金监管体制。
(五) 创新手段, 提高国库监管能力