整体性治理（共10篇）
整体性治理 篇1
高职院校治理体系是高校治理体系的一个特殊类型。随着政府治国方略的转型和职业教育政策的转变,政府决策与管理方式越加重视利益相关者的诉求和制度创新,重视决策顶层设计的民主性和政策执行的一致性、效率。科层治理产生的碎片化、部门功能的割裂及信息的不对称等弊端导致政府决策(特别是跨部门决策)的执行效率日益低下。由于大学普遍存在的泛政治化与行政化,组织架构与政府组织结构高度同构,内部治理的科层化导致的权责失衡、问责缺失较为严重,诸多治理问题与政府治理问题比较相似。对于高职院校而言,职业教育政策的“跨界”特点更加强调治理主体的多元化,利益相关者(尤其是企业)参与治理是整个职业教育治理体系构建的重要环节,利益相关者参与职业教育治理的途径和效果、能否形成整体性协作治理模式等,成为有效构建政社协同职业教育治理体系的关键。
一、构建高职院校治理体系是现代职业教育治理现代化的必然要求
高职院校治理兼具高等教育与职业教育的双重属性,除了外部发展环境、发展定位与本科院校存在差异外,其内部组织治理特点反映了高校内部组织治理的普遍特性和问题,高职院校治理现代化的基本内涵与高等教育治理现代化基本是一致的,即:顺应变革时代的要求,以实现大学教育现代化为目标,以建构政府、社会、大学新型关系为核心,以推进管办评分离为基本策略,建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,形成政府宏观管理、大学自主办学、社会广泛参与的多元共治格局[1]。这一基本内涵体现了高等教育治理的基本思想:契合现代化发展特点、决策权力的科学分配、制度创新以及治理主体的多元化。对于高职院校而言,其治理特点需契合高等职业教育的发展规律,反映现代职业教育体系的建设目标和内涵,并体现出不同于高等教育的治理特点。《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》在建设目标中概括了这一内涵特点:满足经济发展方式转变需要,产教深度融合,中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通,具有中国特色和世界水平等。
二、高职院校目前的治理困境及治理分析
目前,高职院校治理存在着治理主体单一、治理结构不合理,特别集中存在治理“碎片化”问题。这一“碎片化”倾向体现为功能碎片化、权力分布碎片化、决策执行碎片化和制度体系碎片化等方面,影响和制约了高职院校的决策效率和发展水平。解决这一治理困境,高职院校需要在兼顾利益相关者决策需求及其过程参与的基础上,通过治理主体的多元化、治理结构的有序化及治理发展的整体化,加强组织协调与整合,解决高职院校治理的外部适用性压力。
(一)治理主体的多元化
从当前国家视角来看,建立社会合作方多元参与的协调性治理体系是职业教育治理改革发展的主要趋势。经济合作与发展组织(OECD)提出,职业教育治理体系建立的关键是职业教育的利益相关者及特定主体建立明确交流及合作机制的过程,这些主体包括政府或教育管理者,教育与培训机构、劳动力市场和社会合作伙伴(企业或行业协会)等。所谓利益相关者是指“能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人”[2]。高职院校治理主体多元化的主要诱因是高职教育需要满足区域经济社会发展对高素质技能人才的需要,包括专业与产业的匹配机制、人才培养的多样化(横向职业迁移能力)发展和多层次(纵向学历需求)教育选择需求。而达成这一需求需要企业、社会等利益相关者参与并影响院校的决策过程,建立决策治理机制,完善大学法人治理体系。
高等职业教育治理的核心实质是决策权力的分配问题。目前西方新公共管理运动提倡将政府由公共产品的提供者转变为公共产品的购买者,即形成管办评分离的高职教育治理模式,建立社会问责机制等。这就需要高职院校积极探索大学理事会制度建设,通过治理主体多元化、产教融合、院校企业双主体办学等途径,凸显多元共治的治理理念。在当前“党委领导下的校长负责制”治理结构下,需要在大学理事会与院校决策中心———党委常委会之间建立制度安排,增强高职院校与社会的联系、合作。《普通高等学校理事会规程(试行)》提出:理事会是“由办学相关方面代表参加,支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构,是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台。”如此,探索基于理事会模式下的多方治理机制是高职院校治理体系建设和发展的重要议题。在此,治理主体多元化不仅仅是治理理念的体现,更是顶层设计要求和高职院校未来治理发展必须面对和解决的问题。
(二)治理结构的有序化
目前,高职院校同本科院校一样,大多数在内部治理结构中实施两级管理体制,主要问题体现在院校的管理机制导致院校及不同部门之间的利益分化、学术权力式微等方面。由于高校泛政治化和行政化,其内部组织架构与政府机关高度同构,学术权力与行政权力失衡问题较为严重,行政权力的单一化导致以教授为代表的学术权力在治理决策主体中被边缘化,学术委员会在高职院校未能发挥有效作用,行政领导兼任学术委员会主任、管制学术事务现象比较普遍。
《高等学校学术委员会规程》第二条明确指出:高等学校应当依法设立学术委员会,健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构;并以学术委员会为校内最高学术机构,统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。学术权力与行政权力的相互制衡是高校治理结构的基本形态。自1810年德国柏林大学将学术自由真正作为一种理念付诸实践并以宪法保障以来,学术自由和大学自治一直是西方高校发展的价值导向和重要原则。高校作为重要学术组织的基本特性决定了其治理结构必须符合高校实现四大职能的要求,必须保障学术组织在高校应有的权力和组织功能,形成以“行政管理系统”为基础的科层管理模式与“以院校学术管理”为基础的专业组织管理模式的有机协调。可以说,如何促使学术与行政治理结构的有序化,协调这两种性质不同的管理形式是现代大学治理面临的基本挑战之一[3]。
(三)治理发展的整体化
目前,高职院校内部治理结构的“碎片化”、职能裂化倾向比较严重。这主要体现在学校与院校两级管理体系权责不匹配、管理功能和权力分配碎片化、管理机构膨胀、问责机制缺失等方面。除了学校决策体系存在校长与党委之间的权力协调问题,主要治理问题集中在中层职能部门。在这一层级中,管理幅度与管理层次不相匹配。国外大学中层机构设置比较灵活,根据工作需要设置相应的机构。大学各级行政管理人员采取逐级任命制,其中层职能部门主要体现为政策的执行者角色,为学术系统的服务意识强。反观我国高校的职能机构设置,机关中层干部人员和非生产性职能部门占比过高,个别院校职能部门中层干部数量与一般管理人员比例甚至达到1∶1;与之形成鲜明对比的是,拥有37000多名师生的德国柏林自由大学仅设置8个职能部门[4]。组织部门的职能分化导致院校决策执行与协调产生困难,“部门中心主义”导致部门利益化倾向明显,职能部门之间职能交叉,不同部门间缺乏协调和监督等,从而制约和影响了学校决策的有效执行和整体发展。这一治理困境需要创新治理理念,从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合,注重组织协调和功能整合,以结果导向评价组织绩效。这些治理思路体现了整体性治理的解决范式。
三、整体性治理视角下高职院校治理的框架体系及实现路径
整体性治理强调协调、整合,主要目标是提高决策执行的效率和质量。相比新公共管理的竞争性整合,整体性治理的整合是合作性整合。其在组织架构上包含“治理层次的整合、治理功能的整合和公私部门的整合”[5]三个方面。该治理理论同时强调信任和责任感。希克斯认为建立信任是整体性治理所需的关键性整合,在责任感方面应注重沟通、效率和制度化。相比本科院校,高职院校存在办学规模小、机构设置同构、学术权力式微、行政权力集中、治理“碎片化”等特点和问题。因此,建构高职院校的整体性治理框架体系需要运用整体性治理的理论方法,通过“化异”和“求同”,创设组织间的 “内在相近性(producing internal similarity within solidarities)”。笔者认为,高职院校的整体性治理框架和实现路径需要从治理结构整合、治理功能整合和治理机制整合三个主要方面加以构建。
(一)治理结构的整合
西方组织变革的发展趋势是扁平化组织结构的兴起。相对科层组织,这一组织特点更加强调信息共享、横向联系、沟通与协调;组织设置更为精简、精干、高效,注重成本控制,信息流通快、反馈及时。高校治理结构创新是一个复杂的系统性工程,涉及组织文化传统制约、利益相关者需求、行政与学术权力制衡、民主权力参与等方面。高职院校治理结构的整合需要在借鉴和创新有机结合的基础上,调整和改革现有结构体系,理顺政府与学校的治理关系,借鉴西方大学的外部治理模式。一方面,在多元化治理结构变革趋势下,政府对高校管理应更加倾向于政策引导和经济调节。高等教育投资模式的改革使得非政府来源及市场投资力量不断注入高等教育领域,形成高等教育与市场、国家之间“三角关系”结构的重整和再定位[6]。另一方面,在院校内部治理结构方面,应建立决策与执行分权制衡的治理制度,通过理事会治理模式解决高职院校的外部适用性需求,以内部层级精简和权力整合解决内部治理困境;加强基层学术自治治理改革,有条件地建立扁平化的学术组织体系,如探索建立PI制(Principal Ivestigater,“项目负责制”),促进教学、科研组织结构的整合,遵循学科治理逻辑,以科学的治理结构体系规避大学的封闭发展和行政化对学术权力的侵蚀。需要说明的是,整体性治理并非致力于建立“扁平式结构”,而是强调“纵向层次的整合和横向层级的联合”,注重内部功能的整合。
(二)治理功能的整合
高职院校管理功能和权力分配碎片化主要体现在纵向层面的二元分化和横向层面的职能分化。纵向层面上,学校与院系二级管理功能划分不合理,院系自主权的加强与学校整体决策目标产生一定背离;横向层面职能部门的扩大导致功能的交叉、重复现象比较严重,如学生处(学工部)和团委两个职能部门的交叉等。“部门中心主义”、部门利益化趋向导致学校决策协调困难,互相推诿、缺乏全局和责任意识。由此,治理功能的紊乱制约了治理目标的有效实现。
整体性治理理论在组织结构和技术手段等方面对我国政府治理的重要借鉴意义体现在:一是建立“内联”的治理结构,如大部制;二是发展“外协”的合作关系;三是强调跨部门及不同部门、专业组织之间的协调和整合。这一治理思想与技术路线对高职院校组织功能的整合提供了非常有价值的借鉴和应用范式。在内部治理层面,通过精简部门数量和加强功能整合、行政与教学职能融合等途径,促进高职院校整体治理效率的提高。如招生、就业、校企合作行政职能与职业规划、就业指导教学功能相整合;团委、学工处行政职能与心理健康教育相整合等。然而,治理功能的整合并非是职能机构和专业组织的简单整合,也不是局部的结构调整,而是一种行为取向和过程取向,应更加注重合作的灵活性和实效性,而非合作的形式化。结构整合与功能调整是相辅相成,在治理过程中,正如尤金·巴达赫所认为的:重大的行政改革必须充分认识到变革部门间的工作关系而又不对组织实体产生实质性影响的重要性[7]。
(三)治理机制的整合
高职院校治理必须遵循大学的组织特性、职业教育的规律,尊重学术自治传统。基于院校治理中存在的治理主体单一、组织结构分割、功能重叠与服务缺位等碎片化问题,需要在明晰治理架构、组织体系、功能设置的基础上,探索机制运行中存在的问题和解决思路。笔者认为其核心的治理途径是加强制度能力和协调机制建设。一方面在外部治理上加强政府职教政策制度能力,如制定《校企合作促进办法》及配套措施;另一方面在内部治理方面需加强协调、合作和整合。
如何解决不同治理主体、不同部门及专业组织之间的协调问题,希克斯采用道格拉斯矩阵象限方法,以约束性与结合度为思维向度,结合四种舆论派别在五个层面的理论观点,分四种象限进行阐述[8]。鉴于高校组织机制与政府组织机制存在高度的同构性,政府协同治理的作用模式也适用于高校的内部治理。依据这一象限划分,高校治理是一个有限理性的规划过程,基于自下而上的协调以达成目标要求,体现为高度约束、高度结合的象限特征。在这一情形中,科层化机制与政府管理模式相似,主要区别是学术权力对行政权力的制衡,总体上呈现出“权力上移、学术下移”的特点;其协调机制的主要困境受政府、企业的影响比较明显,院校外部治理呈现出政行校企多元合作治理的模式特征,象限的复杂交融性无疑增加了整体协调的难度。
当前困扰职业院校发展的主要外部机制障碍是职教政策的制定和执行能力,即体现为政府(院校)制度能力。美国学者福山从国家建构的角度提出了国家职能范围和国家制度能力的二维模型。他认为现代国家应该是国家职能范围小但国家制度能力强,缩减国家职能范围很重要,但是强化国家制度能力更为重要[9]。从某种程度上而言,国家职业教育制度建设和执行能力的高低直接影响职业院校多元合作的成效,也对高职院校的整体治理机制产生重要影响。
四、发展与展望
针对新公共管理运动倡导的分权导致治理碎片化的问题,整体性治理对其进行了批判和反思。主张组织治理的“跨界”思维,不同组织间需跨越功能过度分化、部门封闭及部门中心主义等弊端,通过协商机制和资源整合,促进决策目标的有效执行。该治理理论在政府治理实践中还处于探索阶段,如国家教育体制改革领导小组对教育改革的整体设计等。整体性治理应用于高校治理研究还存在着理论迁移、方法创新、实现路径等诸多问题,需要深入地分析和研究。
总之,高职院校整体治理思路的设计需要遵循开放办学、服务社会与兼顾多元利益、提高决策质量与促进执行效率、规范内部管理与激发基层活力三大基本价值取向。十八届三中全会强调全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,这一国家治理改革的趋向迫切需要高职院校着力改革和完善治理体系,探索有效的治理模式,有效贯彻职教决策,促进决策目标的一致性和有效协调。有学者认为,高校整体性治理的目标是构建整体学校,通过交互协作和整体化的治理机制,促使各治理主体对决策目标的协调一致,实现功能整合和层级整合,以达到学校善治的状态。
摘要：高职院校治理体系是高校治理体系的一个特殊组成部分。它既有高校治理结构、治理机制的共同特点,又具有现代高职教育的“跨界”特性和自身特点。如何合理配置决策权力,解决不同利益相关者的诉求,建构多元主体共同参与的治理体系,促进职业教育制度能力建设,解决院校内部治理的碎片化问题,整体性治理理论强调协调和整合的思想对有效解决上述问题提供了借鉴范式。
关键词：整体性治理,利益相关者,协调,整合,制度能力
参考文献
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整体性治理 篇2
陈旭 学号122001171 摘要 本文以群体事件为切入口，探讨在群体事件中如何对我国社会治理模式进行变革，希望给给当前的政府治理模式带来新的思考。
关键词 群体事件 政府 社会治理模式 变革
前言
首先给大家讲个案例，启东事件。事件发生背景王子造纸在南通设立了造纸厂，但有大量污水需要排放，于是决定将排污工程管道在启东附近入海，计划建造一条110公里长的排污管道，将南通、海门、启东沿线所有污水处理后，统一排放，设计能力是每天60万吨，后来降低到每天15万吨，是为“南通排海工程”。江苏启东市数万民众举行示威，示威者广为散发《告全市人民书》，呼吁启东人站出来，抵制王子造纸厂“将有毒废水排放到启东附近海域”，号召举行“保卫家园”行动。
2012年7月28日，由于担心日本王子纸业集团准备在当地修建的排污设施会对当时民众生活产生影响，数千名启东市民于清晨在市政府门前广场及附近道路集结示威，散发《告全市人民书》，并冲进市政府大楼，并从市政府中搜出了许多名贵烟酒等物品，并在警察到来之前将这些物证陈列在政府办公楼前。武警于上午9时许抵达现场，但只是维持现场秩序，并未采取以往群体性事件中发生的强制驱散等强制性措施。在民众示威过程中，出现了民众掀翻汽车、捣毁市政府办公电脑等暴力行为，而警方保持了相当程度的克制。
在冲突过程中，启东市市委书记孙建华遭到民众扒光上衣，市长徐峰被强行套上抵制王子造纸的宣传衣，但启东市领导并未下令警方采取进一步强制措施。
中午过后，警方的处理态度开始有一定的变化，开始抓捕一些过激分子，在此过程中，有少量民众受伤。日本媒体《朝日新闻》称，该报上海分局局长奥寺淳28日赴启东采访拍照时“遭十几名警察的暴行，头部被踢，并被没收了照相机和记者证”，并向中国提出抗议。
当天下午，冲进政府大院的上千民众全员撤出，之后当地警方封锁周边道路，抗议活动基本平息。有维权网站报道，来自无锡、苏州、常州、扬州的特警和武警部队也于当天午后陆续抵达启东封锁道路。下午有一段时间，整个网络都被屏蔽，市民无法上网
由于缺乏官方数据，该事件的示威人数并没有一个准确的数据，据媒体估计，有超过20000人参加，也有的媒体估计有超过30000人，游行示威人群加上集会人群将近10万人。这就是著名的启东事件，群体事件中的典型案例。群体性事件已成为当前影响我国社会稳定和发展的一个重大的理论与现实问题;群体性事件发生的原因相当复杂，包括政治、经济、文化等方面的因素。而传统的政府治理模式的弊病，无疑成为促成群体性事件的一个重要政治因素为此，加快政府治理模式的创新，提高政府公共管理的效率与责任性，加快官僚体制的改革，确保权利运行法制化，推动信息公开和建立多元沟通机制使政府能够更好的提高执政能力，有效应对和缓解群体性事件，促进和谐社会的形成具有重要意义。
一、群体事件的理论概述
（1）、群体事件的内涵
群体事件即群体性事件，群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。2009年9月，中共《党的建设辞典》时隔20年后再出版，在整部辞典的1015个词条中，1/3是新词，群体性事件等被收入其中。
宋宝安等认为，群体性事件是由社会矛盾引发，由特定和不特定的某些具有共同利益的偶合群体，以一定的目的为基础，带有明显的利益诉求性质的体制外活动，是以合法的或非法的规模性聚集的形式，表达利益诉求和政策主张，对社会秩序和稳定造成一定影响的事件。向德平等认为，“群体性事件是指由社会群体性矛盾引发的，不受既定社会规范约束，具有一定的规模，造成一定的社会影响，干扰社会正常秩序的事件。群体性事件的表现形式多种多样，如集体上访、集体怠工、罢工、非法集会、聚众、游行、示威、骚乱、**、大众恐慌等等”。
（2）、群体事件的基本性质
总体上看，随着改革开放的不断深入，经济体制的转型和社会结构转型，社会利益格局的调整，新问题、新矛盾不断增多，我国群体性事件次数和参与人数均呈上升趋势，参与人员常常达到了成百上千直至上万人参与的在全国也已经是屡见不鲜。群体性事件所涉及行业越来越多，主体成分也呈多元化。
而引起群体性事件的原因更是涉及方方面面。既有一般性问题，也有特殊性问题；既有经济领域问题，也有社会领域问题；既有历史累积的问题，也有现实中新产生的问题；既有国内因素，也有国际影响。这些矛盾和问题相互交织、相互影响、相互作用，进一步增加了社会稳定形势的复杂性，加大了维护社会稳定工作的难度。
从性质上来说，当前我国发生的群体性事件，绝大多数都是对权利和权益的诉求，属于人民内部矛盾，是由人民内部矛盾激化而产生的，并不是要推翻国家政权和现行社会制度。
（3）、出现群体性事件的原因
社会不满群体存在、群众缺乏表达渠道、政府管理能力应对能力不足、群体性心理因素诱导、基层不作为，“小事拖大，大事拖炸”、干部和群众长期矛盾的积累。这些都是导致群体事件发生的直接原因。但是，导致群体事件深层原因更应该引起我们的注意：社会贫富差距拉大、职工经济利益和民主权利受到侵犯、领导干部不倾听群众呼声，不关心群众疾苦，使小矛盾酿成大矛盾、人们的思想意识和价值观念日趋多元化、复杂化。社会管理方式与社会主义市场经济和群众日益增长的民主意识不相适应。法制不健全、权利过度集中、领导没有能力、是社会转型中群体利益的损失、政府及相关职能部门存在官僚腐败现象、社会保障体系尚未健全、政治体系存在问题。
二、我国传统政府治理模式存在的问题对群体性事件带来的影响
1、行政效率低下让社会公平成为空头支票。转型时期，传统的平均主义利益分配机制被打破，社会分化日益加剧，一方面出现了很多富裕阶层，另一方面也使一些人承受了社会转型所带来的下岗,失业等社会剧痛。这是社会发展和体制转型过程中所必然出现的现象。政府必须坚持公平与效率的原则，切实维护好大多数阶层的利益，推动社会保障制度的建立，解决好困难群众,利益受损阶层的问题，最大限度的维护社会公平。而我国当前一些地方政府行政效率滞后，不能及时解决群众的问题，使得群众的矛盾逐渐积聚,贫富差距愈来愈严重； 加上政府行政体制改革滞后,机构臃肿，官员腐败问题严重,干群关系紧张，又极大的加剧了社会的不公平。
2、传统的政府治理模式和民众积极参与政府建设的心愿没有达成有效统一。传统社会，我国政府的治理一直采取的是一种管制与压力型的治理模式，要求民众完全服从,不允许有任何的反对之声。这在信息化程度不高,民众自我意识淡薄,社会相对公正的情况下，还是起到了保证政令畅通,维护社会稳定的作用，但在当前的转型时期，信息高度发达,民众自我意识不断提高,社会分化日益明显，加之，全球化过程中，西方国家一些先进的政府治理理论与经验的传播及现代社会对民主法治的诉求，无疑都使民众呼唤一种服务型政府，渴望政府能够更好地为民众提供优质的服务，有效的解决社会发展过程中一些突出问题，维护社会的公平与公正，推动社会的民主化进程。但在众多的群体性事件当中，一些当地政府仍然沿用传统的治理模式，不是平等地与民众交流，妥善的化解矛盾，而是动辄命令,强制的做法，随意动用警察，采用暴力手段平息人民内部矛盾和纠纷，虽然表面上平安了，但民众怨气却不断积累，矛盾不断加深，从而会引发更大的冲突。
3、官僚体制的迟滞不能及时有效解决群众的权益问题。官僚制也叫科层制，它在传统社会起到了整合资源,维护社会稳定的作用。然而，现代社会随着网络信息技术发展，社会结构的日益分化，传统的行政理念与治理模式已经不再适应社会发展的需求，科层制本身固有的缺陷也越来越突出，如机构缺乏弹性，无法适应环境变化； 层级太多影响行政效率；机关规模缺乏标准； 职能部门之间，由于本位观念，互不协调，甚至互相制擎;权力集中缺乏民主参与； 官员对上级负责，忽视民意；机关运作中抓权,扩权屡见不鲜等； 引发了政府管理的危机。众多的群体性事件都源于许多基层官员对民意的漫不经心，引发了社会舆情转向社会冲突，错过了处理群体性事件最宝贵的机会。那么，到底是什么原因造成地方官员对社会矛盾的反应迟钝? 如果用学者的话说，这是一种体制性的迟钝，与现行干部考核任用,政绩评价体制有关。用老百姓的话说，干部只报喜不报忧，谈问题是“金字塔”，一级一级往上缩小，讲成绩是“倒金字塔”一级一级向上夸大。“小事不报告，大事先摆平再报告”，等摆不平被迫报告时，局面已经难以收拾，丧失了将矛盾化解在萌芽阶段的最佳时机。
4、信息不流通造成官民矛盾激化。信息公开是现代社会对一个民主政府的基本要求，只有信息公开才能保证公共政策制定的公平与效率，避免官员的贪污腐化与权利寻租，才能为群众提供平等的竞争机会，避免一些优势阶层的信息独享与资源垄断。在很多群体性事件的处理当中，很多当地政府想法设法封锁信息，即任何不利于自己的信息首先封锁，成就逐级放大,问题逐级缩小，只报喜不报忧。而不是把问题向群众说明，采取公开的对话方式以取得群众的理解与信任，这种做法使得群众因为不知情而猜忌,困惑，更加怀疑政府处理问题的公正性与能力。于是，群众就会选择采取抗议的方式对待政府的行为，要求政府公开事件的真相和处理过程。
5、单一的沟通渠道，不能有效反映民意、导致民众对政府积怨过深。新公共管理理念要求一个政府应该建立社会安全阀机制，即通过一些组织,机构等缩短政府与民众的距离，让群众通过各种渠道及时充分地表达自己的利益要求，政府可以适时地根据群众意见做出政策调整，等于在政府与群众之间安装了一个安全有效,双向互动的“缓冲网”，使社会张力得以释放，社会免于脆性崩塌。我国传统的政府与民众的沟通机构就是政府设立的信访部门。但一段时间以来，压制上访,截访甚至以“精神病”为名滥用强制措施的负面新闻不时见诸报端。一些基层信访部门常常为维护一方“稳定”而有意截访，在一定程度上造成了所谓“越级上访”。群众在政府难以及时解决问题，个人力量实在淡薄，又没有可以依靠的团体或组织，在万般无奈的情况下，他们选择了聚众示威,抗议，寄希望于政府和上级部门的关注，以使权益得到保护,问题得到解决。
三, 推进政府治理模式的变革，将群体性事件扼杀在摇篮
1、加快政府的公共管理效率，兼顾社会公正与公平。据统计，70%以上的群体性事件源于经济利益问题，转型期社会分化,贫富悬殊已经成为社会发展中的突出问题。而政府的责任就是维护社会的公平与正义。而要做到这一点，首先要有高效的行政效率，因为政府行政效率的迟滞已经不能满足社会发展中众多公共事务需要及时解决的需要； 其次，对政府来说，效率不是追求的最终目的，社会公平和正义才是政府治理的理想目标。政府必须具有公共责任心，以不违反机会平等和公众监督原则为前提，绝不能让少数人中饱私囊。一方面要充分发挥市场在资源配置上的基础性作用，提高经济发展的效率和效益； 另一方面要坚持社会主义制度，保障社会的公平和公正，特别是要保障社会弱势群体的合法权益，为他们创造一个公平,公正的社会环境。要注意完善政府机关的监督检查手段，消除对公共利益以及公民,法人和其他组织合法权益具有威胁的因素与隐患。社会发展的基本宗旨是人人共享，普遍受益。当前，一定要从群众最关心,最现实的问题入手，努力维护人民群众的根本利益，使弱势群体得到来自社会和政府的更多关怀，不断地使人民群众从经济社会发展中得到更多的实惠。
2、积极建设民主阳光的政府体系，促进政府权利法治化。首先，应该确立一种正确,科学的价值理念，政府及公共机构人员必须及时的转变观念，抛弃“官本位”的文化陋习，树立全新的行政价值和管理理念;其次，要加强政府的法治建设，政府权利的运行一定要有法律的监督和制约，比如，不能滥用权利，随便调用警力,采用强制手段来镇压民众合理的利益诉求，不得违规使用枪械,警棍等武器。建立严格的责任追偿制度，对事件处理当中一些行政人员违法,不当的行政行为要进行制裁,追究，使他们时刻牢记自己的行政职责，不敢僭越权利的界限，更好地为民众服务。
3、把对政府的行政体制改革落到实处，构建高效率政府。首先，要转变政府职能，减少对社会和市场的干预，加快政府机构改革步伐，精简机构，裁汰冗员，简化规章制度。第二，要减少官僚体制的等级链，缩短政策制定与执行层的距离，使政府组织向扁平状,弹性化转变，这样才能够迅速解决问题，提高组织效能；第三，应完善行政管理绩效考评制度，发挥公务人员的积极性和创造力，强化行政责任追究制度，以便为行政管理的高效运作提供新的动力支持。第四，要制定科学的管理程序，使各项管理活动井然有序地进行，不至于在某个环节和过程中浪费时间，延缓决策过程；第五，要建设节约型政府，严格监控财务运行，采用成本——收益分析法衡量活动的必要性，最大限度地节省政府开支，这也是实现政府廉洁高效的重要手段之一。
4、建立阳光透明的政府，利用互联网积极听取民意，加强信息公开透明。列宁曾指出：“没有公开性而来谈民主制是很可笑的。”公开是公共权力监督的前提，没有公开，任何公共权力监督都无从谈起。政府在运行上应该实行透明行政，公民对公共事务享有知情权,监督权以及参与权，从而有效制约政府行为并提高政府效率。政府通过举行有关审批事项及行政决策等方面的新闻发布会。一方面向社会公布有关行政信息赋予群众以知情权，同时在报刊电视等媒体上辟出专栏以披露行政过程中各类违规违法行为实现“阳光行政”。通过舆论压力促使政府及其公务人员严格依法行政。也通过信息公开，使群众及时了解一些事件发生的真实原因及过程，这样就打消了他们的疑虑，不再有被蒙蔽的心里，通过媒体等渠道及时了解事件的处理过程，较好的维护自己的权益。
5、养成积极回应民心的思想体系，让民众能多渠道与政府沟通。“回应型政府 ”是伴随着西方政府治道变革产生，并在新公共管理理论中得以提升，逐渐成为当代各国政府所共同认可的一种政府治理模式。政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是责任明确,积极回应公众需求的政府，公众不仅仅是被管制者的角色，还是政府提供的产品及服务的消费者。笔者认为，回应型政府最重要的是建立多元对话沟通机制，为此，一要做到确保政府与民众联系的渠道畅通，对政府来讲，发挥国家信访部门的沟通作用，尤其是基层信访部门的工作，更有利于群众意见的充分表达。二是要培育和完善社会中介组织，发挥群众团体和其他社会组织的桥梁纽带作用。三是要加强社区和农村自治组织的建设。通过发挥社区和加强农村自治组织的功能，把群众的意见,要求及时,有效的反映上来，通过社区和自治组织的沟通和自下而上的这种有效途径，使政府与民众增加了解，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。结论
综上所述，通过对我国政府治理模式进行有效变革，势必减少群体性事件的发生。与此同时，能让政府部门“知群众之所急，想群众之所想”。
参考文献：
整体性治理 篇3
关键词：整体性治理；信访矛盾；协同解决模式
信访矛盾应被妥善化解。若能及时化解，信访会增进互通及了解，增添情感纽带。但若没能审慎予以处理，就会暗藏着对抗矛盾，埋下各类隐患。解决信访矛盾，应能整合多层级的合力，促进多方协同。这类新颖模式很适宜凸显的矛盾，让信访变成添加和谐的必备途径。
一、现有信访矛盾
（一）忽略法律路径
信访实践之中，很多起因被归类为司法范畴。然而有些群众，仍旧单纯去依赖信访，没能经由法律路径来维权。这些群众觉得：政府应能化解一切的疑难及冲突，为此越级上访。这些状态出现，紧密关联着环境之中的弊病及缺陷。例如：有的信访群众，觉得法律路径下的流程漫长，执行起来艰难，质疑公正性。此外，平日内的宣传也没能到位。还有某些群众，无法偿付偏重的司法负担，从而选取上访。
（二）惯用激烈手段
最近几年，管道维护、因打孔盗油形成的管道抢险等农民耕地赔偿事件时有发生，城乡区段之内，信访凸显了频发的倾向，群体难题凸显。大规模态势下的群体上访、常见越级上访，也增添了突发的、偏激的行为。群众常常来到首都信访，或重复去信访。有些偏激群众，甚至串联上访，闹事并且缠访。这类偏激信访，为不法分子添加了煽动及操纵的时机。借助信访时机，围堵信访机关，冲击社会秩序。
（三）专业素质不佳
现存很多信访，都有着高层级的技术特性，需要政策指引。这类信访表征出来的特性，是流程偏复杂，有着综合属性。在信访工作中，直接面对公众，信访人员应明晰专业范畴的多样知识，以便解答疑惑。同时，信访接纳的人员还应拥有累积的经验，熟识信息手段，拥有文字底蕴。这些专业要求，都增添了信访之中的疑难。
二、协同化解矛盾
（一）维持整体和谐
维护群众利益，是协同模式特有的根本指引。调和信访矛盾，就应侧重这一根本点，在合法前提下，创设最大范畴的和谐氛围。为此信访人员应能符合拟定好的法规及机制，在这种条件下，尽力深入群众。选取最优方式，综合采纳说服办法、宣传教育办法，获取支持理解，维持总体稳定。在接待信访时，应当注重宣传理念：经由合法路径也可表述诉求，从而获取解决。唯有相信法律，才会缩减原有的信访总量，创设和谐气氛。
（二）拟定预警体系
协同化解矛盾，应能掌控主动。缩减信访总量，设定应急态势下的预警体系。机关干部领导，都应接纳信访。自觉深入基层，现场解答困惑。通过互通交流，可随时辨识暗藏着的信访倾向。对于重大难题，及早发觉并化解。对于信访动态，要拟定明晰的规划，予以动态解析。
对于前来信访这样的群众，应能耐心解答。对于暗藏着的不良倾向，及时疏导化解，采纳整改步骤，消解隐患及威胁。密切协同党群，整合群众力量，对于折射出来的疑难点、各时段热点等，都及时去接纳意见。对于有着信访可能的这类难题，随时跟踪查验。认真保护好群众应有的参与权利、知情权等，从本源上阻止住违法的倾向。
（三）多方协力化解
整合行政资源，依托区域以内的群众，解决信访疑难。借助一切力量，共同来创设更为完备的新颖机制。调处矛盾时，多重部门应能紧密协同。这是由于，信访矛盾表征出来的综合特性很强，依托多样部门才可真正去化解。基层架构内的自治组织、纠纷关涉的当事双方、关联的亲朋等，都可请到现场。
对于关涉重大事宜的这类信访，应当融汇多层级的力量，以便协同解决。全面辨识信访关联着的多层利益，依托亲朋来紧密配合，拓展交流路径。村委及社区等，可被当成互通必备的纽带桥梁。这些亲朋更易了解本源的矛盾来源，对比信访人员，他们更易去寻找出焦点。
（四）增添监督查验
对于信访机制，应增添透明的平常监督。被信访的事件，常常含有平日不可调和的冲突及难点。唯有健全监督，才可消解深藏着的矛盾，搭建互动桥梁。延展参与范畴，拓宽互通的路径。在监督查验之下的常规决策，就会变得更为适宜、更为科学合理。若前来信访的这类当事人很激动，则应先去稳定情绪；在这以后，经由耐心疏导，让当事人明晰事件之中的多重关系，明晰利害及轻重，从而消解积怨及冲突。
三、结语
协同路径下的矛盾化解，应当明晰深层级的动态思想，规避信访矛盾。创设和谐氛围，缩减信访矛盾。从整体视角看，还应提升原有的主体素质，疏导化解矛盾，让信访必备的路径变得顺畅。
参考文献：
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[3]由刚，秦伟.浅谈怎样化解基层信访矛盾[J].科技与企业，2010 （06）：64-65.
整体性治理 篇4
一、高校债务问题存在的原因
高校债务问题产生的原因无疑是政府投入不足。随着近年来教育占比政策的落实, 各级财政的加大投入, 高校生均拨款水平显著提高, 高校的偿债能力显著提升, 但债务总量仍在高位运行, 主要源于以下原因:
(一) 职能部门对高校管理力度不强
高校在运行中受到政府多职能部门管理。随着政府精细化管理推进, 政府职能部门对高校的管理正逐步完善。但管理上还存在碎片化管理问题, 一些职能部门管理力度不强, 职能部门间在管理手段上没有相互增强, 甚至还有管理手段冲突的问题存在。例如, 提高高校收入水平后, 高校具备足够的现金流量, 但却未予还债;在高校贷款规模控制上, 教育、财政部门制定了高校贷款审批制度, 严格贷款审批, 但在执行中银行为提高企业效益, 在没有政府职能部门审批要件情况下, 肆意向高校发放贷款, 债务风险意识淡薄, 管理不力。
(二) 高校财务风险意识淡薄
公立高校是财政拨款的事业单位, 是国家财产型公法人, 所以高校认为政府是学校的“隐性担保者”, 当学校资不抵债、无法偿还债务时, 政府会出面为学校承担责任, 解决棘手问题。在这种理念的支撑下, 高校在动用学校资金或者影响学校财务运转重大决策上, 在进行贷款决策过程中, 数据论证较少, 财务分析职能缺失, 不顾财务风险, 大搞基本建设, 特别是进行了大量“形象工程”建设, 并未对学校“内涵建设”起到实质作用, 形成资源浪费。财务风险意识的缺失是学校“不合理贷款”存在的内在原因。
(三) 部分学校存在不正确的发展观
近年来, 中央财政出台政策鼓励地方财政和高校积极化解债务, 安排资金按一定比例对高校予以补贴和奖励。但部分高校却未积极还债, 亦未用增量收入提高学校核心竞争力, 反而不断提高教职工校内津贴水平, 形成高校工资节节攀升, 甚至学校间出现攀比工资情节。这种不正确的发展观, 是制约学校偿还债务的重要因素, 同时也制约着学校的长远发展。
二、整体性治理高校债务
政府作为公立高校的实际和最终所有者, 应承担化解高等学校债务的责任。政府各职能部门已对化解债务工作采取了一些列措施。但由于缺少统一的目标、规划, 现行治理工作属于“碎片化治理”, 难以对化解债务产生实质性效果。政府应该采取整合措施, 解决高校债务治理上的碎片化问题, 形成整体性政府, 全力化解高校债务问题。现应用整体性治理, 从各省级政府的角度, 提出以下化解高等学校债务的对策:
(一) 建立各职能部门的互相信任, 明确高校债务偿还责任
1. 成立化解高校债务问题领导小组。
建立整体性政府, 首先要在组织间建立信任。成立化解高校债务问题领导小组是建立组织信任的基石。建议该小组由省政府牵头, 根据政府部门对高校管理的职能, 建议小组组成成员应包括省教育厅、省财政厅、省发改委、省审计厅、中国人民银行省级分行等职能部门。由省领导牵头的领导小组, 工作执行力更强, 跨部门信息沟通更顺畅, 部门间工作协作性更好, 是完成化解高校债务目标有力的组织保障, 有利于更快、更好的完成化债目标。
2. 制定化解高校债务的基本原则和目标任务。
整体性政府工作的重要前提是要有统一的工作原则与工作目标。
基本原则。第一, 以高校为偿债主体原则。高校作为独立的事业单位, 具有独立法人和独立预算。从债务形成过程分析, 贷款是由高校作为贷款责任主体签署的贷款合同, 大量贷款未经政府部门审批属于学校私自贷款, 高校贷款所进行的基本建设, 存在规划不合理、资源浪费等问题。因此, 高校债务的偿还主体应为高校自身。第二, 强制性偿还原则。目前部分高校具备偿还存量债务能力, 但由于预期政府会代替学校偿债或期待偿还责任后移, 学校拒不偿还存量债务。学校所具备的偿债能力, 多源自得到国有资产处置收入或学校资金财政保障水平较高, 这些来源均为政府投入, 政府有权对这部分资源进行再分配。因此, 为减少债务负担, 体现化解债务政策公平性, 政府对具备偿还债务能力的高校, 应强制其优先偿还存量债务;第三, 定期沟通、汇报原则。为有效发挥政府各职能部门作用, 及时掌握化解债务的进度与问题, 省政府与各政府职能部门之间、各政府职能部门之间、政府职能部门与高校之间应建立定期沟通、汇报制度, 促进化解债务工作有效完成;第四, 绩效考评与激励原则。省政府应将化解高校债务工作列为每年省属各高校年度工作考核目标。省政府每年对债务偿还情况进行绩效考评, 并就考评结果对省属各高校进行奖励与惩罚。对未完成年度化债目标的高校, 责令其立即偿还, 并追究相关责任。
目标任务。偿债目标应实行差异化原则, 充分分析各高校债务结构和财力水平, 确定分校的偿债目标。
(二) 落实政府职能部门对化解高校债务问题的责任
1. 加强高校贷款审批与基本建设管理, 控制债务规模。
化解高校债务的核心工作就是控制贷款规模和偿还存量贷款。只有有效控制新增贷款, 化解存量贷款才具有实质意义。随着事业的发展, 高校进行大量基本建设改善办学条件。由于资金不足, 学校通过贷款搞建设。因此, 控制高校贷款规模的核心工作就是严格贷款审批制度, 控制学校基本建设。
对于高校基本建设, 目前是由省发改委审批, 下达基本建设计划。省发改委审批基本建设项目, 要求高校提出项目资金来源。由于省发改委不掌握高校全面准确的收支情况, 所以其难以判别高校是否有足够财力安排项目经费, 造成学校以自筹资金名义申请项目, 实质利用贷款搞基本建设。同时, 由于基本建设审批逾越了预算审批权限, 所以省教育厅、省财政厅编制年度部门预算时无法掌握高校下年度基本建设准确计划, 造成高校基本建设项目并未全额纳入部门预算管理。不仅在基本建设审批权限上存在问题, 在审批时间上, 省发改委每年不定期多次审批当年基本建设计划, 而省教育厅、省财政厅每年九月份编制下一年度部门预算, 工作时间上亦是冲突的。该碎片化管理, 需要对省发改委、省教育厅、省财政厅对基本建设管理进行整合, 整合措施包括: (1) 每年六月上旬由省属高校编制下年度预算 (编制时间早于一般省直单位, 主要是考虑预算审核时间和学校暑期放假因素) , 含基本建设预算; (2) 省教育厅、省财政厅审核学校申报基本建设项目是否可行, 同时根据学校财务状况, 确定学校财力是否足以安排项目。七月上旬, 省教育厅、省财政厅将审核同意的项目报省发改委; (3) 省发改委审批下达下年度基本建设计划, 同时提出基本建设省补助项目资金分配方案, 于八月上旬报送省教育厅、省财政厅; (4) 省教育厅、省财政厅根据省发改委下达的下年度基本建设计划, 在九月编制省属高校预算, 基本建设项目纳入部门预算管理, 基建预算一经下达原则上不做调整; (5) 由于学校下年度招生计划在下年春季确定, 并且一些学校受升级等因素影响, 所以预算执行中, 对于确受客观性、不可预见因素影响, 形成的新增基建项目, 原则上可以申请追加项目预算。追加预算程序应与预算编制审批程序相符。每年只允许在六月上旬申报下年度预算时, 一并申报当年基建调整预算, 原则上每年只允许追加一次基建预算。
控制债务规模的另一项举措就是严格贷款审批。省教育厅、省财政厅对贷款审批管理十分重视, 2000年、2001年两次出台高校贷款管理办法。2008年, 省政府出台规定, 省属各高校一律不得举借新的商业银行贷款;特殊情况下必须贷款的, 要经省财政厅、省教育厅审核后, 报省政府审批;擅自向商业银行贷款的, 责成学校于当年年末一次性归还银行贷款, 并追究学校主要领导的责任。省教育厅、省财政厅严格执行文件精神, 落实贷款审批制度, 惩治未经审批进行贷款行为, 将用学校纳入专户管理的行政事业性收费, 从零余额账户直接支付归还贷款本金, 并追究违规责任。该文件在化解高校债务实施阶段同样具有指导性作用。但实际管理中, 一些银行在高校新增贷款未经省政府审批情况下, 擅自向学校发放贷款。因此贷款审批发放环节亦需要整合管理, 整合措施包括: (1) 省教育厅、省财政厅联合审核新增贷款, 并报省政府审批; (2) 省政府批复新增贷款到省教育厅、省财政厅, 由两厅共同发文批复省属高校; (3) 省属高校选择贷款银行, 银行根据两厅贷款批复, 与高校签订贷款合同并发放贷款, 高校将合同报两厅备案; (4) 执行中, 如发现有银行擅自向未经审批高校发放贷款, 中国人民银行将追究贷款行主要领导的责任; (5) 由于银行贷款受到审批制约, 高校会通过其他渠道进行债务融资。为全面防止学校债务风险, 要求学校对银行贷款外其他债务融资向省教育厅、省财政厅申报审批, 经两厅审核同意并批复后, 学校方可进行融资活动。
除上述强有力管理措施外, 还应实行高校财务状况、债务状况季报制度, 由学校在每季度终了半个月内将季度报表、报告报送省教育厅。这一制度一方面可以使政府部门及时掌握高校财务运行与债务规模动态状况, 另一方面有利于政府有针对性加强债务管理。
2. 加强预算管理, 提高高校财务管理水平。
省教育厅、省财政厅应不断加强高校财务管理与预算管理, 向管理要效益, 提高高校资金使用效益, 促进学校勤俭办事业, 压缩不必要支出。
(三) 银行应加强高校贷款风险管理, 政策支持化解高校债务
中国人民银行作为银行管理职能部门, 应加强对商业银行发放贷款管理, 并对化解高校债务给予政策支持, 提高高校资金周转能力。
1. 银行应加强高校贷款风险管理
一是严格银行贷款风险管理。中国人民银行应加强对商业银行发放贷款管理, 增强银行放款风险意识, 完善银行放款特别对高校贷款的风险测评。对未经批准向风险测评不过关的高校放款的银行, 应进行严惩;二是严格执行贷款审批制度。中国人民银行应要求商业银行落实地方政府控制高校贷款管理办法, 依据省教育厅、省财政厅对高校贷款的批复发放贷款, 不得擅自与高校签订合同进行放款。
2. 银行应在政策上支持化解高校债务
第一, 积极推动学校贷款进行“短转长”, 降低高校债务成本。目前大多数高校进入还贷高峰期, 在学校不具备还本能力的情况下, 如何适当延长还贷期限, 降低筹资成本, 就成为重要问题。有效的措施就是推进银行与高校合作, 将高校短期贷款置换为优质长期贷款, 即“短转长”。建议中国人民银行继续支持各银行进行高校贷款置换, 优化高校债务结构, 降低债务成本, 为化解高校债务赢得时间与机遇。
第二, 政策支持学校偿还贷款, 提高高校资金周转能力。一是简化学校“倒贷”程序。由于高校没有能力偿还到期债务, 只能采取借新还旧的“倒贷”方式。但执行中银行要求高校先行出资归还偿还到期贷款, 才为学校办理贷款手续。这使高校只能留存大量资金用于“倒贷”, 降低了高校的资金周转能力, 影响高校全方位运作资金化解存量债务。建议中国人民银行出台政策, 允许商业银行在得到省教育厅、省财政厅对高校“倒贷”的批复基础上, 无需学校提供资金, 直接为高校办理续贷;二是化解高校债务是一项长期、系统工程。随着化解债务工作的进行, 学校偿债能力逐步增强, 原则上应鼓励高校在有偿债能力的基础上提前归还存量债务。按照银行管理办法, 提前归还未到期债务, 贷款方须承担违约责任, 需向银行交付大额违约金。在此管理方式下, 高校难以提前还款, 制约了化解债务工作的进展。因此, 建议中国人民银行出台政策, 免除高校提前还债责任, 支持高校早日还清贷款。
(四) 整合职能部门信息, 完善部门间信息沟通渠道
高校应按管理要求, 及时将本单位信息报送上级政府职能部门。处于第二层次的政府职能部门应发挥前述各自职能作用, 在部门间加强业务信息传递与沟通, 并及时掌握高校工作动态信息, 及时帮助高校解决工作中存在的问题。省化债领导小组应每季度听取职能部门汇报, 及时处理职能部门难以解决的问题, 并于每年年初召开化债工作会议, 总结上年化债工作, 布置下年工作计划。通过这一整合信息系统的建立, 使各层次沟通更加顺畅, 解决突发问题更加迅速, 促进化债工作目标、手段相互增强。相信在各职能部门的通力协作下, 高校债务管理将更加完善, 高校债务将得到有效化解。
参考文献
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群体性事件的多元治理之道 篇5
[关键词]群体性事件；多元治理
一、前言
公共危机下的群体性事件属于“偏离社会正常轨道的非均衡状态”，对社会秩序和社会稳定有着极为严重的破坏性影响，一直以来都是社会治理领域关注的焦点问题。中国正处于社会转型期，社会不满增加、社会矛盾和冲突加剧、社会认同和信任出现危机等等社会问题积聚，使得群体性事件频频发生。
而当下社会治理领域，多元治理理念在全球政府管理改革大潮中大行其道，成果斐然。这一理念提倡，政府、非政府组织、公众三大治理主体合理分工、相互协调、参与合作与良性互动。
本文试图从多元治理的视角入手，结合相关代表性案例，探讨群体性事件的治理之道。在群体性事件的管理当中，引入社会治理模式中的多中心治理理念，即以政府为主导，非政府组织、媒体、民众等多元主体参与互动、共同合作、相互协调，对可能发生的或已经发生的群体性事件进行预防、反应处理、防治扩散以及事后恢复。从而消除或降低群体性事件对公共安全带来的威胁，扭转“偏离正常轨道”的非均衡状态，恢复社会的正常秩序。
二、群体性事件的治理之道——基于多元治理视角
（一）群体性事件的透析
1、群体性事件的定义和特征
群体性事件，又叫群体性突发事件，一般是指突发的、由较多的人数参与的事件。参与者为了满足某种利益需求、表达意愿主张，争取维护自身权益等，组成一定规模的群体，通过游行、示威、静坐、罢工，甚至是打砸抢烧等方式，扩大事态、发泄不满、制造影响、引起关注以求达到目的。
群体性事件通常有如下几个特征：第一，突发性，事发突然，因为某种外部矛盾直接刺激，在短时间内迅速暴发、扩散；第二，对抗性和非理性，事件参与者在整个过程中是极为敏感的，情绪也处在非理性不可控的状态，容易偏激从众；第三，破坏性和危害性，群体性事件的破坏力和危害性是全方位的，不仅会对政府的公信力和政府形象形成极为负面的影响，也会扰乱社会正常秩序，对公共安全造成极大威胁，甚至会影响到社会民众的基本道德观，行为准则的认同度。
2、群体性事件的成因
首先，从国家社会发展的大背景来看，客观生活状况的改善会使人们产生更高的期望值。当人们期望值增长得比客观状况改善的速度还要快时，就会导致人们高程度的“被剥夺感”。制度环境的变迁、全能主义的国家结构发生转变，让传统的政策单向性输出或灌输手段、命令与训导机制已经难以满足公众的需求，即便是“公共利益代表者”身份自居也无法实现从前绝对服从与配合的状态。参与意识和需求日益强烈的公众渴望表达自己的意见，维护自己的权益（当然这里所说的既有合法合情合理的，也有违背法律偏离社会主流价值观念的意见和要求）。而如果一直缺乏公共政策过程的有效参与机会，与政策部门的沟通受阻，没有合法合理的表达诉求、心声的渠道和平台，公众则会借助“闹”这样非理性的消极方式希望借助外界的關注和舆论压力引起政策主体的重视，实现与政策主体的互动，进而满足自己的利益需求。
再者，群体性事件的伴生因素还有如下几点：
第一，诱发因素，任何集群行为或者群体性事件的暴发都需要有单独的或者一连串的催化剂似的事情诱导，波动社会成员的敏感神经。通常这种诱发因素也被成为事件的导火索。
第二，结构性压力，指经济萧条、自然灾害、就业生存压力、公共安全、社会少数不公现象等因素对部分社会公众产生的心理压力，民众企图摆脱这些压力是产生群体性事件的原因。
第三，普遍负面情绪的产生，经过宣传鼓动作用或者是谣言的传播扩散，参加集群行动的人们会产生一种普遍情绪或者共同信念。如悲伤、愤怒、失望、恐慌等消极情绪，这些负面情绪是群体性事件激化扩散的助燃剂。
第四，社会控制能力，包括政府部门在平时工作中的威信力，解决突发事件的应急能力和法律机制，也包括非政府组织的协调能力，还包括报纸、电台、广播电视、网络平台等舆论工具的作用。
（二）多中心治理模式下，各治理主体在群体性事件中的作用
纵观当前，多中心治理成为社会治理模式演进中的基本趋势，各个学科领域对治理理论的可行性、科学性也有极高的评价，在公共管理学、经济学、政治学等领域都能找到对治理理论的研究与发展。那么在群体性事件的防治和管理方面，多元治理是否也具有实质性的指导意义？在多中心治理模式下，多元化的治理主体在群体性事件中又起到什么样的作用？
接下来，笔者将结合危机事件的生命周期理论对多元治理主体在群体性事件管理中的作用进行分析。
1、群体性事件潜伏期/酝酿期
（1）政府——互动、回应、还政于民
群体性事件的暴发虽然具有突发性和迅速扩散性的特征，但是这种内在矛盾并不是“一蹴而就”，一夕之间就积淀起来的。在突发事件还未破土而出之前就将其扼杀，这是经济学上的完全理性行为。但是群体性事件发生的根本源头是可以辨识的，其主要的深层原因是社会管理方式与社会主义市场经济以及民众日益增长的民主意识、参与意识不相适应。
尊重公民权利、实现公民参与民主决策更是成为公共管理领域的主旋律。俞可平在《全球化：全球化治理》一书中提出了善治“十要素”——合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。而其中的参与首先强调公民的政治参与，强调国家与社会，政府与公民之间的平等对话、相互合作和依存关系。这种关系也是消除群体性事件发生根源最有效的苦口良药。
针对群体性事件根源防治问题，政府应当积极构建与公众互动的渠道，建立公民参与政策制定、执行、评估全过程的参与机制，让公民的心声能够被决策层真实无误的接收，打造“回应性政府”。增强公众与政府之间的团结共识，真正做到国家的权力向社会的回归，还政于民。这有利于形成公民对公共政策的自愿合作和对权威公信力的自觉认同。
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（2）非政府组织——政策过程的第三方介入
政府运用力量去培育和创造更多强有力的第三部门，并且指导这些组织使之符合社会的价值要求，有利于当代社会问题能够更好的解决。
因为非政府组织在事件酝酿期同样也扮演着举足轻重的作用。政府与公众的互动过程中少不了非政府组织的介入。第三方介入可以弥补政府-公民谈判对话中双方权力、信息优势不对等的不良格局，防止不平衡的天平过度倾斜，增加谈判的公正合理性，从而提高互动博弈、谈判对话的成功率以及双方对结果的满意度。（当然介入的第三方不仅包括非政府组织，也包括报纸、电台、广播电视、网络平台在内的媒体舆论工具。）第三方可以有效地弥补政府部门无法“面面俱到”的为难与尴尬，将碎片化的、分散式的、无序的公民意愿凝聚集中，建立政府-公民之间有效的利益表达渠道，确保在公共政策的制定、政策合法化、执行与评估的过程中充分反映民意，达到公共政策權威性与目标群体利益共赢，推动治理的民主化与科学化。从而达到在酝酿期间将危机事件从源头上遏制。
（3）典型例证——贵州瓮安事件
具有标本意义的2008年贵州“瓮安事件”，政府政策学术界部分学者在经过仔细研究之后，将其定义为“基于不满宣泄的集群行为”。因为该群体性事件参与者的参与动机已经远远超出了事件最初始的导火索。瓮安县在矿产资源开发、移民安置、征地拆迁、社会治安等政府政策和政府工作过程中侵犯群众利益的事情屡有发生，而群众社会生存压力大，表达利益诉求和维护自身权益的沟通渠道不顺畅，利益受损却无处伸张，当地政府部门长期坚持的单向强制性政策输出做法使得当地民众与政府的矛盾埋下隐患，违背了“公民社会”的治理之道，最终导致积怨已久的“被剥夺感”的心态激化事件向不可控的严重局面发展。在官民协同治理过程中，如果没有公民维权的合法合理渠道，缺乏民众建设性的声音，会将社会的稳定与和谐引向危险深渊。
2、事件爆发期和蔓延期
（1）政府——黄金时间处理和信息透明公开
在群体性事件爆发和扩散期间，事件的应急处置是具有黄金时间的。突如其来的事件必然给公共部门带来强烈的时间压力和决策压力，在事件爆发期对于决策者的快速应急处理能力具有非常高的要求，如果不及时采取措施，事件的负面影响还有可能进一步扩大，最终一发不可收拾。
信息管道管理是群体性事件管理不容忽视的环节，坚持信息公开透明原则至关重要。群体性事件的诱发因素中，公众的普遍负面情绪是经过宣传鼓动作用或者是谣言的传播扩散而产生的，而这些负面情绪是群体性事件激化扩散的助燃剂。
在群体性事件中，由于信息不对称的客观存在，作为信息持有弱势方的公众对信息的需求更为迫切，势必会尽其所能去了解一切信息。而这个时候信息持有强势方的政府就应当主动沟通、充分沟通、迅速沟通，将有关信息第一时间告知公众，掌握舆论主动权，及时肃清信息管道中的负面舆论，还原事实真相，防止公众普遍情绪受到影响，及时扑灭公众的“愤怒之火”，甚至可以争取公众的理解与配合，避免公众的猜忌和恐慌，从而避免威胁社会和谐稳定的不良因子进一步扩散。
（2）其他治理主体——监督与担责
著名的蝴蝶效应也常被运用在群体性事件中信息传递现象的研究。在事件中，任何有关信息都如蝴蝶一般极有可能引发群体性事件这场龙卷风。在这种特殊情况敏感时期，其他治理主体，非政府组织不仅要监督和督促政府部门及时公开相关信息，努力扫除信息传送管道中存在的客观或者人为“噪音”，确保信息准确无误的传递给公众。
而如报纸、书刊、广播、电视、网络平台等传播媒介则应该坚守传播规范中的社会责任，按照新闻报道的客观性、真实性、公正性等专业要求，发挥媒体的积极作用，为公众及时提供准确信息，以安抚公众的紧张、恐慌、愤怒负面情绪，尽可能地减少事件破坏力以及连锁反应，防止事态恶化。
（3）典型例证——四川什邡群体性事件
近年来，生态环境日益成为老百姓眼中的头等大事，政府主导环境治理是发挥政府精英优势的体现，原本也是无可厚非的，但是阻断公众参与环保并不利于问题的解决。而谣言的传播扩散更会计划政府与公众之间的矛盾。减少谣言的传播，信息透明公开，使模糊的信息得以证实澄清是防止群体性事件的暴发和扩散最重要的方式之一。
生态环境“邻避冲突”引起的四川什邡群体性事件是这方面最为典型的案例之一。在整个项目的投资与开发过程当中，政府信息管理始终保持遮蔽隐瞒的状态。在项目前期规划和准备阶段，没有对公众公开相关环境影响结果，并且直接越过听取广大市民的意见和建议的环节。给市民留下“暗度陈仓”的负面印象，民意表达不畅，对相关环评结果的遮掩保密导致公众发现这一项目可能带来的严重污染之后，社会秩序陷入混乱。事件暴发后，政府部门信息发布不及时，企图采用暴力手段控制事态，错过第一时间掌握主动权的有利时机，造成了谣言满天飞的现状以至于政府部门束手无策，使局面长期处于不可控的状态。
政府是公共权力的实际拥有者，公众对政府越信任，政府就越有影响力，公权力就越稳定。在群体性事件的处理中，政府不能一味抱着“维稳”的想法，隐瞒真相。而非政府组织及传播媒体，在相应的事件当中也应当勇于承担社会监管责任，充分与公众沟通，尊重公众的知情权，才能切实有效的平复公众负面情绪，争取公众支持，引导公众理性态度，最终渡过难关。
3、事件善后期
在群体性事件善后期，危机事件得到有效解决，混乱局面基本稳定，社会秩序基本恢复，短期的负面影响正在逐渐减弱，但是长期的不良影响可能仍然潜伏，为了避免二次危机事件的酝酿，多元治理主体在此阶段仍然不能懈怠，放松警惕。除了“善后”，无论是政府部门还是非政府组织、公众都应评估危机事件、及时吸取经验、总结教训，完善应急机制，及时对危机预案进行调整，一方面可以促使危害社会和谐发展的群体情绪消除，另一方面也可以在今后危机事件到来时充分发挥应有的作用。值得注意的是，网络条件下的群体行为已经成为不容小觑的力量。
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2008年“抵制家乐福”事件就是最有力的说明。2008年3月，西藏发生打砸抢事件，时任法国总统萨科齐在被文集是否抵制北京奥运会时称，目前不排除任何可能，同年4月，北京奥运火炬在法国巴黎传递时遭到干扰，法国的态度和表现让海内外华人产生极大不满，一场由“天涯”“猫扑”等国内虚拟社区论坛掀起的“抵制家乐福”浪潮，进而引发中国各地公众到家乐福超市示威抵制活动。华人同胞拥有强烈的爱国意识，与此同时，共同的文化、制度、语言、价值观等，会使得全球同胞极为容易达成共识，何况这是举国欢庆、全球瞩目的奥运盛世，国人的爱国主义情怀上升到前所未有的高度。从这一角度，就不难理解为何会引发海内外华人的一致愤慨了。而网络的迅速传播、引导公众情绪的特性在此次事件中更是可见一斑。网络技术迅猛发展，网络条件下的舆论控制和信息管理需要更多的关注和研究。
在上述群体性事件的各个阶段分析论述当中并没有提及多元治理模式下的另一个关键主体——公众。并非是说公众在事件治理中无足轻重，而是对于公众而言，当务之急应当是提高公民的危机意识，加强其心理承受风险能力。随着社会快速发展，在日常生活中，公民群体承受着结构性压力，接收來自各个渠道平台的信息，但是公民群体的公共安全意识和事件的辨识能力以及自我保护能力都还有待提高。因此政府部门、社会组织团体应当帮助公众加强危机意识的培养，而民众自己也应该掌握正确的危机事件应对措施与方法，以利于在群体性事件中能够保持清醒的辨识头脑、正确态度。
三、结语
多元治理在群体性事件的防治与管理中运用，简而言之，即国家与社会、官方与非官方组织、政府与公民，在公共政策制定中的有效参与、治理，群体性事件预警阶段的沟通协调，事件处理阶段社会普遍情绪的控制和局面的稳定、事后恢复阶段政府形象的重塑、社会秩序的重构等方面多元主体协商对话、互帮互助。其实质是真正构建起多元主体良性互动、协调参与、共同合作的格局，并且这种格局是建立在信任与互利基础上的动态协调与平衡。
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作者简介
庞嘉宜（1990—），女，汉族，广西博白人，硕士研究生在读，单位：广西大学公共管理学院行政管理专业，研究方向：政府行为与公共政策分析.
整体性治理 篇6
一、行政范式制约:传统官僚制与新公共管理中的碎片化问题
碎片化是指在不同功能以及专业机构之间, 由于缺乏协调和真正利益统一, 导致沟通与合作障碍, 形成部门主义、视野狭隘主义和各自为政的局面, 无法真正形成一个有机的团结的整体来处理那些与公共利益相关的跨部门、跨层级的棘手的民生议题, 造成公共政策执行中的低效或目标的偏离等现象。村庄治理领域中的碎片化是指村庄治理多元主体之间由于权力上的分化与冲突、职责上的交叉与重叠等所引致的低效治理现象。
碎片化问题的产生, 既与传统官僚制下的纵向等级与横向分工因素有关, 亦与新公共管理下的分权、竞争等因素有关。传统官僚体系是按照功能分化建立起来的, 过于强调分权及专业化组织结构造成了行政机关的条块分割, 组织之间壁垒森严, 从而形成了碎片化问题。碎片化问题严重影响了公共部门处理公共议题的绩效, 官僚制行政范式亦遭受批评和质疑。在这种背景下“共和主义思潮开始复兴, 他们希望在代议制民主框架下推动治理民主以解决这次危机。这股思潮在实践上最终演化成了席卷西方发达国家的新公共管理运动”。[1]以权力下放和追求效率为特点的新公共管理主张用单一目标的、扁平化的、分散化的组织结构来实现组织的自我管理和控制, “这种提倡分权化的自我管理和控制的组织总是不能意识到高度分化的社会和多元化、碎片化的组织系统需要集体的掌舵、规划以及共识的建立”。[2]新公共管理片面强调在公共部门引入市场机制和分权, 却忽视了对竞争的协调和对权责的整合, 从而强化了权责的碎片化。这种强化的权力碎片化, 会引致“政治和行政领导丧失了调控、干预和获取信息的途径, 缺乏合作与协调, 从而影响行政效益和效率”等[3]问题;依据佩里·希克斯的观点, 强化的职责碎片化则会引致部门之间相互转嫁问题和成本、相互冲突的项目和目标、重复建设、缺乏沟通、在回应需求时各自为政、公众无法获得恰当的服务或对得到的服务感到困惑[4]等问题。
在功能性分工原则下, 数量庞大的组织之间的距离与隔阂产生的碎片化可以分为无心的碎片化和有意的碎片化[5]两类。无心碎片化的产生并非出自本意, 而是民主政治条件下公共事务治理过程中由于体制或机制的原因所引致的副产品。它的成因主要是:在传统官僚制与新公共管理中, 组织机关为了提高效率而将控制重点放在政策输入部分, 将彼此联系的事物人为割裂成许多独立的环节;为保持政府廉洁, 必须加大监督, 但是监督部门大多是对政府投入进行监督, 投入又是以部门为单位的, 所以廉洁诉求亦加剧了碎片化;民主压力下的顾客导向性政府, 满足顾客的多元需求并不一定有利于政府各级组织的整合。有意的碎片化则完全是治理体系内部机构部门或政治人物为了实现个人利益或集团利益而有意为之的结果。
二、权责碎片化:村庄治理实践困境
中国村庄治理中的权责碎片化问题, 既与传统行政体制下的条块分割有关, 亦与当前公共服务型政府建设尚不完备有关。由于村庄治理多元主体在权力和职责方面均缺乏有效的协调, 难以形成合力来共同推进村庄治理的优化问题。
1.村两委之间权责的碎片化
村委会属于基层群众性自治组织, 村民大会选举产生的代表首先应考虑的是如何保障村民的权益;村党支部要领导、支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。但事实上, 村两委之间往往权力交错重叠甚至相互冲突、权责关系模糊, 一些村党支部, 尤其是支部书记片面强调党的领导, 强调自己的领导核心作用, 甚至专断独行, 包办村委会工作;一些村委会以“自治”为借口, 片面强调对村民负责, 不服从党支部的领导, 甚至在工作中违反党的政策, 在村庄公共事务决策中与村党支部展开权力的争夺。村两委之间权责的碎片化, 会影响村党支部的领导作用和村委会的自治功能, 从而影响村庄治理的绩效水平。
2.村两委与村自组织之间权责的碎片化
村自组织是指存在于农村并服务于农民的各类民间组织。从权责上看, 村自组织是农民自我管理、自我服务的渠道, 农民通过村自组织来把独立的个体组织起来, 以组织共同意志的形式与社会、市场建立联系, 提高了维护自身权益的能力。但现实中, 某种程度上已变成准行政组织的村两委在职责上更多执行的是上级行政部门关于村级公共事务的命令, 它体现的是一种准行政权力。在执行上级命令和维护村民利益的双重目标取向下, 村两委和村自组织在权力上难免出现分化与冲突, 在职责上亦难免出现交叉与重叠。由于村两委与村自组织之间的权责碎片化, 通常会引起分散农户缺乏组织资源, 难以改变村庄社会的原子化与分散化趋势, 同时“各级政府在进行有关涉农方面的制度设计时, 很难听到真正来自农民的声音”, [6]从而对村庄公共事务治理造成负面影响。
3.村民之间的权力碎片化
村民在村庄治理过程中没有明确的岗位职责, 其责任往往与权力相伴, 而权力是以村民参与的形式体现在村民自治 (社区自治) 制度的执行过程中。在村庄治理实践中, 村民参与的权力是不均衡的, 它所造成的分化和不合作易引致村民之间的权力碎片化。由于村两委的设立、市场经济的推动、农民收入的分化、宗族主义复活等因素, 村庄中逐渐产生了体制内精英、体制外精英、普通村民等利益群体, 他们在村庄治理实践中的权力开始呈现显性差异。“市场经济的高危险性使农民感觉到自身经济的脆弱性, 组织化程度低、利益分散化又使得他们在政治上缺少参与村级公务的能力。经济资源相对匮乏与政治地位的低下决定了普通村民在村庄政治中的‘棋子’角色, 他们在形成自己的政治态度时往往受到村庄精英的裹挟, 被动或主动地依附于村庄精英进人村庄政治生活。”[7]这种权力的不对等, 长此下去, 会造成精英对村庄治理权的垄断和普通村民的政治冷漠, 也会加剧精英群体与非精英群体之间的对抗, 从而造成村庄分裂。
三、整体性治理:村庄治理中权责碎片化整理的工具
村庄治理中的权责碎片化, 会提高村庄治理的成本和降低效率, 进而影响村庄治理绩效。因此, 村庄治理中的权责碎片化整理已成为当务之急。发端于20世纪90年代的整体性治理理论, 为解决村庄治理中的权责碎片化问题提供了一条较为切实可行的路径。整体性治理是以公民需求和结果为导向, 运用以协调、整合、信任为主要内容的村庄整体性治理机制和现代网络信息技术手段对治理层级、治理功能、公私部门关系中的碎片化进行有效的整合, 不断地从分散走向整合、从部分走向整体, 为公民提供无缝隙而非分离的整体性服务的治理模式。[4]它是针对部门主义、视野狭隘主义和各自为政而提出的反制措施, 是对公共部门日益严重的碎片化的一种战略性回应, 是传统合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。整体性治理强调用整合型的组织, 借助于数字化手段和工具, 在公共部门之间形成跨部门或跨组织的伙伴关系, 通过多元主体之间的联合来实现资源的有效利用、公共议题的协商解决和公共服务的综合供给。[8]
整体性治理与村庄治理中多元主体权责碎片化整理的契合主要体现在以下三方面。
1.整体性治理符合村庄治理的民主价值取向
整体性治理寻求的是公共事务治理价值的理性回归即公民身份的恢复, 重视公民在治理活动中的参与性。整体性治理认为公民在其治理主体地位获得承认的基础上还必须获得话语权。但是积极的公民绝不仅仅限于话语权的获取, 他们还期望打破国家的话语独白, 实现治理由“中心—边缘”结构向多中心转变, 使社会成为公共事务治理的新场域。[9]整体性治理所强调的“公民”参与作用与中国村民自治 (社区自治) 在民主价值取向上是一致的。
2.整体性治理的宗旨与解决当前村庄治理中的权责碎片化问题相对应
希克斯强调整体性治理作为一种解决方式, 是针对新公共管理所强化的碎片化问题而提出的, 整体主义的对立面是碎片化, 而不是专业化。[5]整体性治理的宗旨是, 通过碎片化整理, 为公民提供无缝隙而非分离的整体性服务。它强调的是多元主体之间的协调一致和基于功能与公民需求的组织再造, 希望通过建立网络式的政府组织, 以期实现平等基础上的公共服务多元主体之间的协调运作, 从而实现从结果到结果的服务。整体性治理的宗旨决定了其可以作为中国村庄治理中多元主体权责碎片化整理的有效工具。
3.整体性治理为解决村庄治理中多元主体的权责碎片化问题提供了有效的机制支持
希克斯在其代表作《迈向整体性治理:新的改革议程》中强调了以协调、整合、信任为主要内容的整体性治理机制, 它能在村庄治理多元主体权责碎片化整理过程中兼容整体性治理的宗旨和公共事务治理的民主价值取向, 因为其具有强适应性。协调是指确立有关合作和整体运作、合作的信息、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法。[4]整理性治理语境下的协调机制既包括协调多元主体之间的利益关系, 也包括协调多元主体与整体网络之间的利益关系。[10]整合是通过确立共同的组织结构和合并在一起的专业实践与干预来执行贯彻这些想法。信任是指在不知道的或不能确定的或不可能预知他人行动的条件下相信他人未来可能采取行动的心理预期。[8]村庄治理中的信任是指“多元主体之间的依赖关系, 是相互之间价值观、态度、心情、情绪等交互作用的结果, 在现代社会体系中, 它被赋予对可能存在的危机或者潜在的困难依然保持正面期待的含义”。[11]以信任为支撑的整体性治理能在合作者之间产生安全感和确定感。
四、碎片化整理:村庄整体性治理视阈下的多元主体权责关系优化
村庄整体性治理视阈下多元主体权责碎片化整理的终极目标是提高村庄公共事务管理绩效和村民的公共福利, 是在现有制度框架和政府管理下推进村庄公共事务运行优化的一项重要举措。在村庄治理实践中, 运用整体性治理工具整理多元主体权责碎片化问题的一条有效路径是优化权责关系, 即通过加快整体性治理理念的传播与内化、创新以协调、整合、信任为主要内容的村庄整体性治理机制、加强村庄整体性治理视阈下的监督与控制, 以优化多元主体之间的权责关系, 提高多元主体之间的协同效应。
1.加快整体性治理理念的传播与内化
要构建功能完善的村庄治理结构, 必须实现两方面的联接, “一方面是信念、目标、追求和价值观念的概念领域, 另一方面是事实、制度和组织的实务领域。”[12]思想是行动的先导, 行动是受思想领导的。只有在社会上形成一种文化、一种信念, 那么整个社会的变革、新的社会体系的构建才有可能成功。只有在整个社会中加快整体性治理理念的传播, 形成整体性治理基础上的政治文化, 将整体性治理理念内化成村庄治理多元主体的信念, 才有可能运用整体性治理工具来解决村庄治理多元主体的权责碎片化问题。在整体性治理理念传播过程中需要注意:一是在传播路径上要充分利用报刊、广播、电视、互联网、手机短信等多种传播渠道, 同时采用文化下乡、民主下乡等适合乡村居民接受水平的方式, 向广大村民传播整体性治理的理念;二是在传播对象选择上应更注重对村庄精英尤其是政治精英的培训。在精英主导型村庄, 精英是否具有整体性的思维直接关系到多元主体关系和村庄整体性治理绩效的好坏。
2.创新村庄整体性治理协调机制
官僚制的特色之一是分工和专业化, 必然伴生协调问题。整体性治理是以官僚制为背景, 因此, 协调也是整体性治理必须面对的问题。创新村庄整体性治理协调机制的措施主要有两点:一是创新村庄沟通机制, 为村庄治理多元主体提供对话平台, 以缓解村庄治理过程中可能出现的多元主体在村庄公共事务治理目标和解决方案选择方面的矛盾与冲突程度。在村庄治理实践中, 需要发挥好村两委在多元主体沟通中的纽带作用, 需要发挥好村自组织、老党员、体制外精英在村民沟通中的桥梁作用, 需要建设好沟通平台、沟通渠道和沟通网络体系, 以提高村庄治理中的沟通效率。二是制定和强化村庄治理共同目标, 通过诱导和动员机制来整合和选择适当的行动者与资源, 诱导和动员多元主体参与到村庄治理网络之中, 以提高村庄治理网络的凝聚力和多元主体之间的协同效应。在村庄治理实践中, 制定和强化村庄治理共同目标, 需要树立全局观念并发挥村党支部在多元主体民主协商以达成目标共识中的领导作用, 需要提升村两委、村民 (代表) 大会的民主科学决策能力、村民的民主参与能力, 以提高多元主体协同实现村庄治理共同目标的能力。
3.创新村庄整体性治理整合机制
整合是协调的继续, 是建立在成功协调的基础之上并以行动为依归。创新以整合为基础的村庄整体性治理机制, 要实现三个层面的整合:一是村两委、村自组织和村民之间的整合, 目的是在有利于实现村庄共同目标的前提下, 彼此之间保持行动上的协调性和利益上的共享性。在村庄治理实践中, 村民自治 (社区自治) 制度的完善、村庄治理网络建设的加强、村庄公共服务体系的完善、村庄民主的推进、村民组织化程度的提高等, 都有利于强化村两委、村自组织和村民之间的整合。如构建制度化的村自组织、体制外精英、普通村民的吸纳机制, 有利于推进体制内精英与体制外村民、村两委与村自组织之间保持目标与行动上的协调和配合。二是村两委之间的整合, 目的是提高村两委之间的协调和配合程度, 增强村两委的合力和整体性功能, 以避免出现目标和行动上的不协调甚至是相互冲突现象的发生。在村庄治理实践中, 要通过制度化的村两委权力行使模式和责任分担机制, 整合村两委之间的权责关系。村党支部要按照《中国共产党党章》的要求, 将其领导作用放在对村庄发展方向的把握上、对其他村级组织建设的指导上、对各类组织之间关系的协调上以及自身建设等方面, 摆脱具体事务, 避免行政化倾向。村委会则要根据2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定, 增强其村庄综合治理能力以及决策、资源调配、回应等能力, 发挥好其在调动村民积极性, 发展生产、搞好社会化服务、维护社会治安以及村民教育管理方面的作用。三是村自组织和村民内部的整合, 目的是培育村两委以外的村庄治理主体, 提升他们参与村庄治理的意识和可行能力。要发挥体制外精英在村自组织和村民群体中的骨干和凝聚作用, 要通过专业性的培训教育等措施, 努力促成村自组织和村民内部能达成共同意愿和一致行动, 以减缓权力的不均衡所引致的分化与冲突等碎片化问题。
4.创新整体性村庄治理信任机制
信任是多元主体基于整体性治理的观念内化、利益协调、行动整合得以实现和可持续的关键。创新以信任为基础的村庄整体性治理机制, 需要采取以下措施:一要构建与整体性治理相适应的新型信息分类、信息传播系统, 提高村庄治理多元主体对信息的共享程度, 以利于提高村庄治理决策的科学性, 这需要依托政府和社会提供有效的现代信息技术、信息平台、信息管理的支持, 需要提升多元主体有效收集、整理和利用信息的能力。二要强化村庄治理多元主体之间的相互理解和信任程度, 为实现共同目标而展开对话, 增进合作共识, 达成合作承诺, 为彼此之间跨越职责分工的合作留出空间, 这需要依托村民自治 (社区自治) , 完善民主协商机制, 搭建社会学习与交流平台, 提高多元主体的可行能力和培育他们的公共精神。三要培育具有整体性思维和运作能力的新型领导人和工作人员, 他们不仅要有合法性, 要能够接触组织的信息资源和沟通渠道, 还要对整体性治理中蕴含的风险具有高度容忍性和防范性, 这需要人力资源开发、村庄公共企业家培育和社会资本的有效支持。四要以信任为基础的村庄治理网络的支持, 需要探索没有控制的管理。村庄治理中的多元主体需要在没有明确交往规则的情况下与一些你对他无法进行控制的人一起工作, 这意味着对人员行动较少的监督和给人较多的自主行动的机会。
5.加强村庄整体性治理视阈下的监督与控制
公共选择理论认为, 政治人跟市场人一样都是理性经济人, 都具有追逐自身利益最大化的特点。整体性治理视阈下的村庄治理, 有必要借助有效的监督和控制, 激励有利于并限制有损于公共利益最大化的多元主体行为, 以实现村庄整体性治理绩效稳步提升的目的。主要措施包括:一是监督和控制村庄整体性治理中的行为规则体系, 据此来规范多元主体行为和主体关系;二是监督和控制村庄整体性治理实践活动, 通过政府主管部门、第三方组织、村两委、村民等多元化监督和控制体系, 以强化农民需求导向和结果导向;三是监督和控制村庄整体性治理中的多元主体, 配合有效的奖惩措施, 以促进他们之间的相互协调、整合、信任和约束他们的违法违规行为。可见, 村庄整体性治理实践中, 需要同时强化政府的行政监督与控制和社会组织、村民以及舆论的监督与控制, 相应的制度建构亦有待加强。
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整体性治理 篇7
关键词：整体性治理,单一窗口,大数据平台
一、引言
近年来, 国际海关一直致力于推进口岸一体化管理建设, 以最大限度地简化进出口贸易通关程序, 加快政府管理部门与贸易经营企业之间的信息传递。海关管理改革朝着系统整体性的管理模式方向转变势在必行。
在我国, 海关、检验检疫等口岸执法部门均要求对进出口货物、人员进行检查并要求贸易商提供单证和数据。不同部门之间协调和配合的缺乏, 给货物通关造成了不必要的延误, 一定程度上造成了通关效率的低下, 人力资源匮乏与通货贸易量剧增之间的矛盾。
整体性治理理论的出现对我国海关管理模式改革实践有重大借鉴意义。国内外对于整体性治理理论的研究从最初的理论探讨逐步转向实践领域的应用分析, 但将整体性治理理论纳入海关管理新模式领域还尚属空白。本文对海关管理目前存在的问题进行了解, 基于整体性治理的理论展开, 分析国内外“单一窗口”建设情况, 展望未来海关发展前景。
二、整体性治理理论
(一) 整体性治理理论的产生背景
20世纪70年代末, 由于公共服务传统官僚制的效率低下和刚性结构, 英国建设大量小型化和分散化的机构, 以此提高政府工作效率。但是大量分散部门之间缺乏一个良性的机制来协调沟通各自的关系, 导致政府公共服务逐渐出现碎片化和空心化的问题。
在人们开始质疑新公共管理理论实际效用的背景下, 佩里·希克斯结合自身经验对新公共管理理论的应用进行了深刻的分析和反思。认为新公共管理理论在实际应用中过分强调市场化管理策略, 而没有意识到在本质上政府治理与市场管理有着很大差别。各部门都是以追求各自效率最大化为最终目标, 这样的治理无法达到整体性长远性的效益。对此希克斯由此提出了整体性治理理论。
(二) 整体性治理理论综述
Perri Six作为最早倡导整体性治理的政府治理学家, 在《整体政府》一书中就已经提出“利用协同政府或整体政府的方式来解决社会和经济问题”。在《迈向整体性治理:新改革议程》一书中, 批判了公共部门坚持权责划分与部门本位的观点, 认为“21世纪的政府部门不应该再放任各不同功能与专业部门间的单打独斗, 而应推动整体性治理, 通过制度化以落实政府各机关间的沟通协调”, 并将“整体性治理”定义为“政府机构组织间在充分沟通与合作下, 彼此的政策目标能够连续一致, 创造相互强化的效果, 达到合作无间的目标的治理行动”。整体性治理的最终目标是取得公共利益和责任, 是为了“能为我们的社会提供更低成本和更优质的社会效果以及更有效的服务”。
在Six之后, 挪威学者Tomchristen和Per?Lagreid在《后新公共管理改革—作为一种新趋势的整体政府》一文中, 从结构、文化和迷思三个不同的角度对整体政府及其在不同国家的改革实践中的作用体现进行了阐释, 指出“整体政府的目标是促进组织之间的协作, 除非跨部门的目标与组织的专门目标得到同样的重视, 否则整体政府将难以成为一项主要的改革工具”。
三、整体性治理理论在海关中的应用——“单一窗口”平台建设
(一) 国外“单一窗口”建设情况
1. 欧洲——以欧洲海关联盟为例。
为适应欧洲同一边境执法的需要, 欧盟设立了欧洲税务与海关联盟总司, 以推动欧盟海关法的确立和修订以及整合各国海关管理模式。
在法律层面, 欧洲理事会在1992年通过并颁布了“欧盟海关法典”, 在翌年出台了“法典”的解释性及操作性执行法规。
2. 美洲——以美国海关与边境保护局为例。
美国海关与边境保护局以反恐和推动贸易便利化为方向, 在自动化商业环境以及国际贸易数据系统上取得了一定进展。
美国通过国际贸易数据系统的要求确定需要参与的政府部门, 进而让相关政府部门共同参与进自动化商业的服务中。国际贸易数据系统的建立以单一窗口以及机构间数据共享为基础。美国海关与边境保护局对单一窗口定义为一个服务于贸易便利化通过提交联邦机构需要的的货物清关数据的窗口。
3. 亚洲——以东盟单一窗口建设为例。
东盟将“单一窗口”的最终目标定义为通过精简和简化货物和商品的报关相关手续, 加速实现更高的经济效率。在04年的东盟成员间会议设计并正式建立了东盟“单一窗口”。其中技术工作组的任务由马来西亚皇家海关负责, 法律工作组的任务由菲律宾海关负责。
与在一个国家实行“单一窗口”不同的是, 东盟国家在设计之初就考虑到了区域内国家之间的联系, 不仅仅是在宏观层面上将本国国内数据库进行完善, 还将部分数据在东盟内进行共享、比较、分析。
(二) 国外经验对中国的启示
中国海关建设“单一窗口”的时间十分短暂, 存在经验缺乏、制度不健全、权责不分明等问题。本文依据我国“单一窗口”的现状和国外建设成果总结以下三点启示:
一、完善上海“单一窗口”配套的详尽具体的相关法律、法规、细则, 初步建立起相应的法律体系。随着国家经济不断发展, 越来越多的新问题都亟待解决, 完善法律条文是保持上海“单一窗口”建设实践动力的重要源泉。
二、加强海关在非传统职能方面的建设, 国际贸易形势因为日益出现的新因素而增加了发展的不确定性, 海关应继续推动非传统职能建设以应对可能出现的风险。
三、借鉴国外政府部门整合的经验, 例如美国根据贸易数据系统需求来确定需要参与的政府部门, 政府部门再根据系统需要的职能进行分工。
(三) 我国“单一窗口”建设情况
1. 电子口岸。
在1998年, 我国政府开始意识到建立公共信息服务平台的迫切需要, 在国务院领导下, 由海关总署牵头开始启动“中国电子口岸”的建设工作。其理念即是利用ICT技术将各部门分别管理的进出口业务信息流、资金流、货物流的电子底账数据集中存放在公共数据中心。
电子口岸的优势在于依托将各个政府部门的专用内网与企业使用的外网相连, 让信息通过电子口岸专网实现企业与政府部门之间信息的互通。它为后来的上海自由贸易区“单一窗口”的运行提供了宝贵的经验。
2. 上海自贸区“单一窗口”建设。
2014年6月, 上海国际贸易“单一窗口”试点项目开始试行, 首期试点内容主要为一般贸易进口货物的申报与结果反馈, 以及船舶出口岸联网核放。
同年9月, 上海口岸工作领导小组会议审议敲定了上海国际贸易“单一窗口”的三年建设方案。其中提及的试点项目为:货物申报由进口推广到出口、由海港推广到空港;由船舶出口岸联网核放, 扩展到船舶进出口岸手续办理环节等。并预计在15年底即实现口岸通关和监管通过单一窗口受理, 16年基本建成并扩展单一窗口应用功能。这意味着上海“单一窗口”将真正实现政府“整体性治理”的理念。
在今年六月底, 本文前往上海外高桥保税区得报关大厅对现场报关员进行了随机问卷调查, 只有22.8%的报关员非常了解或比较了解“单一窗口”, 49.1%的报关员表示知道但不了解, 有28.1%的人表示根本没听说过。并对调查问卷进行综合整理得出下图结果:
目前单一窗口在海关、商检、海事、边检四个部门中试行, 试点的内容明确了部门之间的权责关系。在改革后期仍然需要大量的努力来进一步破除“权力壁垒”的难题。
上海“单一窗口”的目前阶段发展优势:如图
本文认为上海“单一窗口”的优势在于压缩货物进出口成本、明确各个部门职能界限两部分。以一般货物进口、船舶离港为例。海关、商检、海事、边检对于同样一份单证数据的各自检验任务已经划分清楚, 最大程度减少部门之间职能重叠的情况。
上海“单一窗口”在简化货物、物品进出口流程, 减少行政审批方面实现了各个部门通过这个数据平台实现企业的一次申报, 尽可能地减少企业在申报上所需要的多个步骤并完成审核, 为企业提供便利;
现行“单一窗口”平台仍存在的不足:
第一, 各部门平台数量过多, 且系统之间不兼容, 从而导致重复提交信息, 需要提交的单证过多。
第二, 有受访者表示新系统内部存在问题而导致理货异常。此外, 有受访者反映海关和质检部门的报关系统仍有设计不合理之处。因此从系统本身角度出发, 设计者仍需根据使用者的反馈不断完善现有系统。
第三, 调研显示各科室流转单证时间过长, 不够主动帮助企业解决问题。更严重的是科室之间沟通协调存在问题, 有推诿的行为, 导致通关效率低下。虽然上海“单一窗口”不断消除“权力壁垒”, 但是因为自身部门固有利益因素, 相关政府部门不愿调整自身的管理区域。推行部门权责划分的改革仍然难以前行。
最后一点也是目前我国海关发展面临的瓶颈, “权力壁垒”及条块化分割严重影响我国海关执法统一性及风险管理。
四、总结及前景展望
(一) 注重企业实效反馈, 进一步完善“单一窗口”体系
“单一窗口”是我国新推出的海关通关监管的平台, 目前只实现了海关、商检、海事、边检四部门的试运行, 存在着各政府部门“权力壁垒”的现象。本文认为应该首先通过完善制度规章解决这一矛盾。完善整体“单一窗口”的制度, 细化制度条例, 明确职能的分工与各机关各部门的权力、相关政府部门自身的管理区域。推行部门权责划分的改革消除职能重叠、权力壁垒的问题, 并且在制度考虑个部门的利益互补, 既能完美衔接各职能部门的协作, 又保障各部门权力管辖领域。扩大目前部门合作规模, 将更多的有关海关通关监管的部门加入进“单一窗口”, 使“单一窗口”的功能更加强大。
(二) 海关职能转型, 加强非传统职能的建设
加强非传统智能建设, 与时俱进紧跟国际社会发展脚步, 借鉴国外的先进经验, 转变我国传统概念海关。以面对国际贸易形势日益出现的新因素而增加了发展的风险。将非传统智能板块加入“单一窗口”, 促进了海关的监管能力, 也加强了海关的风险控制能力。
(三) 实现跨部门资源共享, 建立大数据平台和云计算功能
除了完善“单一窗口”制度规章方面之外, 本文认为应该在信息科技方面促进我国海关的整体性监管管理, 建立完善大数据平台和云计算功能, 使海关监管更加科技化、信息化。目前我国海关已经有海关执法评估系统与进出口商品监测预警系统这两大统计平台, 但是快节奏的科技发展并不容许我们满足于现有的大数据平台。
在“单一窗口”中建立起大数据平台, 供“单一窗口”中的各部门都能快速地分享相关的数据, 能在大数据平台中掌握通关中单据的各种信息, 也能及时地发现信息中的疑点并实施监管。当单证申报时, 数据平台能分析单证中的数据并自动分类, 将有用的数据直接传送给相关的部门, 无需人工查找。
参考文献
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[2]Perri Six.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda, Hound mills.Basingstoke.Hampshire:PALGRAVE, 2002:2-37
[3]周运保.全面风险管理——海关风险管理的新方向[J].上海海关学院学报.2004 (04)
提高社会治理整体化水平的探索 篇8
1 全面把握加强和创新社会治理的时代内涵
20世纪80年代以来,伴随着西方社会日益严重的经济社会危机,西方国家政府在经历“市场失灵”和“政府失灵”的双重考验后,意识到单纯的政府和市场调节都无法达到资源配置的最优化,治理理论应运而生。社会治理的核心内容就是通过政府主导、多方参与,实现社会行为的规范、社会问题的解决,社会关系的协调、社会治安的维护、社会矛盾的化解、社会风险的积极应对等目的,良好的社会治理所创造的社会环境和基础的运行条件可以在一定程度上促进人类社会的生存和发展。因此,社会要想持续、健康、稳定的发展,社会治理的加强和创新就势在必行。
从现阶段我国国情来讲,社会主义和谐社会的建设就是社会治理不断强化和创新的根本目标,其主要任务包含以下三个方面。
第一,改善民生。使广大人民群众最基本的发展、健康、生存等方面的权益得到切实的维护和保障,解决好社会公众所关注的热点问题、难点问题,例如:医疗问题、文化问题、住房问题、社会保障问题、教育问题及就业问题等,为民生工作的改善奠定良好的基础。
第二,维护公平。社会主义和谐社会的构建,离不开社会公平,这是提高和加强社会治理的基本要求,维护公平就是要让公民在参加社会管理活动、文化活动、经济活动以及政治活动的过程中可以有秩序的、平等的进行,使收入分配不公平现象、社会资源占有不公平现象和自然资源占有不公平现象从机制体制上就可以得到妥善的解决,真正实现社会公平正义。
第三,完善服务。进一步实现政府职能的转变,不断地完善政府的服务机制和服务体系,让政府的公共服务职能真正发挥出来,尽可能有效、及时、全面、周密地满足广大人民群众的精神和物质文化生活需求,尽可能使社会中的不和谐因素大幅度降低,实现社会的稳定和谐,健康发展。
2 增强社会治理创新的责任感和紧迫感
尽管现阶段,我国社会治理保持着整体良好的状态,但是人们依然可以看到,随着国内外环境的深刻变革,社会治理所面临的环境和形势也十分严峻,出现了较多的困难问题。
站在国际环境发展的角度来看,我国在自主创新能力、国防实力、综合竞争力、科技实力及经济实力等诸多的方面,与发达国家存在一定的差距,较低的人均经济水平和人均资源占有率,不平衡的城乡发展、社会经济发展和区域发展等等,无不显示出我国现阶段的社会治理依然有很多的问题亟待解决,依然有很大的进步空间。现阶段我国经济的发展情况正是出于人均GDP在2 000美元到3000美元的过渡阶段,经济发展既迎来新的发展机遇,同时也将面临社会矛盾集中凸显的挑战。
站在党执政管理的角度来看,老百姓的期待与党的宗旨的践行,这两者之间存在较大的差距;同人民群众增进感性联系与密切党群干群关系,这两者之间存在较大的差距;各级党干部的工作能力、工作作风与老百姓的期望和要求,这两者之间存在较大的差距。只有通过社会治理的不断强化和创新,才能够有效地解决上述问题,缩短上述差距,才能够使各方利益得以协调、社会矛盾得以化解、经济发展节点障碍得以跨越。
在新时期新形势下,如何构建社会主义和谐社会,促进社会经济又快有好的发展,势必要不断地加强和创新基层社会治理的方式方法、理念思路和机制体制,使基层社会治理能力得到切实的提高。因此,必须加强责任感和紧迫感,不断地提高基层社会治理整体化水平。
3 扎实做好社会治理各项工作
3.1 适应形势,转变理念
对当下新任务和新形势要进行深入的分析和研究,找准社会治理中存在的问题和难点,积极探索社会治理得以强化和创新的对策,使机制政策得以完善,真正地转变工作方法、工作理念和工作思路。充分考虑当下社会治理发展形势的特点,摸清其变化规律,梳理以人为本、多方参与、服务优先、共同治理、综合实施、源头治理、依法管理、关口前移、协商协调及统筹兼顾的理念,使社会治理得以全面的加强和创新,加快政府负责、党委领导、公众参与、社会协同的社会治理格局的构建步伐。
3.2 提高认识,增强能力
在思想上、工作上给予社会治理以高度的重视,将其放在重要的位置上,并提上日程,将其列为衡量领导干部、党政领导班子政绩的重要指标之一,使政府社会管理职能得到真正的发挥,并不断地强化,确保工作、责任、职能都能够得到贯彻落实。对党员领导干部要做好相关的教育和引导工作,使其有打破常规的、传统的工作方式的能力和动力,增强他们协调利益关系、解决复杂问题的能力,真正促进社会的健康稳定的发展。
3.3 落实政策,完善机制
国家和各个省市地区颁布的各种政策法规均要认真地贯彻落实,尤其是针对完善服务、维护公平、改善民生等内容,真正保证广大人民群众可以从各类政策中得到实惠,使其可以老有所养、学有所教、病有所医、住有所居、劳有所得。乡镇机构改革不断地深化,社会管理和服务应该逐渐成为乡镇或街道工作的重心,大力推行和采用网络智能办公模式,提高工作效率,节省工作时间,使服务资源和基层管理得到整合,以平安社区、和谐社区的构建为切入点,搭建基层服务平台和综合管理平台。
3.4 促进发展,兼顾各方
社会治理中的问题要想得到真正的解决,加快发展就成为了重中之重。在发展进程不断推进的过程中,从宏观上处理好人与自然协调发展的关系,城区发展的关系、城乡发展的关系;从微观上,使不同群体、不同阶层的切身利益得到有效的协调和沟通,通过思想政治教育的不断强化,在把握、处理、协调人民群众现实利益和根本利益的过程中保证准确性、公正性和有效性,在遵循和利用现有政策的基础之上,尽可能使不同社会群体的合理诉求得到切实的解决,兼顾各方利益。在惠民政策落实、土地征占用的过程中,从严查处对群众补偿款的贪污、截留、挪用的违法行为,尽可能维护好人民群众的根本利益。
3.5 超前谋划,化解矛盾
督促和推动各级领导部门加强排查和监控在重点地区、敏感时期、特殊群体、重点工程中的各种矛盾,根据“争取主动、见微知著、抢得先机、防止激化”的原则,及时解决排查出来的问题。加强应急处理能力和全民风险防范能力,使抗风险能力、公共安全危机管理能力、突发事件的处理能力都得到提高。
4 结语
现阶段,我国经济社会的发展,离不开社会治理整体化水平的提高,社会、个人、政府等多方面都应该为之努力,社会营造良好氛围,个人遵纪守法,政府充分履行职能,社会治理水平就会得到切实的提高,为构建社会主义和谐社会奠定良好的基础。
参考文献
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[2]柴瑞章.城市社区社会管理发挥作用的路径分析[J].湖南省社会主义学院学报,2014(1).
[3]汪秀梅.创新社会管理的法治思考[J].中共郑州市委党校学报,2013(6).
[4]欧长胜.大力推进智慧社区建设,提升社会管理创新水平[J].厦门特区党校学报,2013(6).
整体性治理 篇9
一、农村群体性事件的新特点
农村群体性事件, 是指由农村区域内 (村、乡、县) 社会矛盾引发, 有一定数量的农民参与, 有一定组织和目的, 采取围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、聚众闹事、群体上访等行为, 并对政府管理和社会秩序造成影响甚至使社会在一定范围内陷入一定强度对峙状态的事件。农村群体性事件是农村改革发展过程中诸多社会矛盾的综合反映, 从根本上讲属于人民内部矛盾。根据有关资料及笔者对近年来群体性事件的跟踪调研, 当前群体性事件的主要特点有:
1.规模由小趋大。20世纪80年代之前, 农村几乎没有群体性事件, 然而, 近年群体性事件激增, 规模上出现新变化:由几人、十几人或几十人参与的小规模群体事件仍是主体, 但由上百人到几百人参与的较大规模的群体性事件明显增多, 并开始出现由上千人到几千人参与的大规模和由上万人或更多人参与的超大规模的事件, 这对于县级区域的稳定造成的冲击很大。据笔者对中原某县的调查, 2006年发生的群体性事件中5人以上占4%, 10人以上占10%, 20人以上占45%, 上百人的占41%。
2.类型由“纠纷型”趋向“抗争型”。在上世纪 80年代中期以前, 农村各类群体性突发事件主要是“纠纷型”事件。如发生在农民与农民之间因争夺资源或宗族矛盾的群体性械斗等。但是, 自 80年代中期始, 农民之间纠纷型群体性械斗事件急剧下降, 而针对基层政府和基层干部的群体性事件则日益增多。近年来, 以农民为参与主体的群体性突发事件, 大都是因农民群体的合法权益受到来自公共权力机关及其人员的侵犯甚至剥夺引起的集体维权行为。群体性事件中的政治色彩日益显著化。
3.组织性由弱变强。过去的群体性事件往往因某一具体诱因导致聚众闹事、围攻、哄抢或械斗, 一般没有明显的组织领导者, 也缺乏具体统一的行动计划和目标。而目前的群体性事件, 一般在事前或事中有较为紧密的组织领导, 具有明显的策划特征。这些群体性事件的领导和组织者大体可以分为两类:一类是以自发群体行为为主的农民自我集体行动。这类行动的组织者一般是事件当事人, 这些作为农民利益代言人的身份特征主要是:年龄一般在三十岁至四十五岁之间;文化程度为初中以上;大都当过兵或在外打过工;不是党员和村干部;家庭比较富裕, 在当地可算中上水平。他们大都对国家减轻农民负担的政策和相关的法律有一定的了解, 并能掌握地方政府在处理这类事件的基本态度。另一类是通过正式组织及其领导出现的农民集体行动。这类群体性事件的组织者是正式组织的成员, 他们强调并坚持以合法的组织途径解决问题, 国家的法律、党的政策是这些事件整个行动的基本根据或行动规范, 具有“遵纪守法”的性质。
4.诱发因素由单一趋向多元。过去, 农村群体性事件因山林权属纠纷或宗族、房族矛盾诱发居多。而现在, 主要的是村民选举、土地承包、土地征用、环境污染、资源开发、工程建设等因素诱发见多。特别是工业化程度较高的农村地区的环境污染已成为新时期农村群体性事件的一个新诱因。农村环境冲突在中国并非新的现象。至少在20世纪70年代就已经出现, 进入80年代逐渐增加, 到了90年代则呈现出剧烈爆发的态势。
二、农村群体性事件发生的原因
根据恩格斯的“合力理论”, 任何事情的形成、发展、变化都是多种因素交互作用的结果。群体性事件也是有多种诱因。
1.农村基层干部工作作风不实是直接原因
社会情绪是群体性事件产生的重要因素。目前农村社会对立情绪的形成有很复杂的原因, 但主要是基层干部自身的问题较多, 贪污腐败、官僚主义作风、政策水平不高等。表现在:一是脱离群众, 脱离实际。有的村干部虽然生活在农村, 工作在农村, 却很少到群众中去, 对群众想什么, 做什么, 有什么困难, 根本胸中无数。所以做出的决策很难符合大多群众的意愿, 很难得到大多群众的理解和支持。有的村干部对待群众的意见和要求不理不睬, 不做沟通解释工作, 而是简单地生硬地对待群众, 不但没有解决问题, 而且使干群间产生了隔阂, 有的村干部在推行有关政策规定时, 不是耐心地做教育引导工作, 而是靠行政命令压服, 造成群众不买帐。有的村干部摆不正位置, 总以救世主自居, 认为没有自己就没有群众的幸福生活, 不能主动地去联系群众, 造成干群关系疏远。二是不讲民主, 不接受群众监督。有的村干部民主意识差, 在班子内部不听取成员意见, 个人说了算, 本该由集体讨论商定的事。却个人主观臆断, 盲目决策。在决定大事要事时, 不执行民主决策程序, 要么不与群众商量, 要么减少环节, 降低要求, 要么不反映事实的真相, 不深入调研论证, 使决策缺少群众基础, 缺乏科学依据, 最终给集体造成损失。有的村干部不向群众公开村务, 重点建设工程不招投标, 造成群众反感和猜疑。三是管理混乱, 有章不循, 有法不依。有的村干部管理能力差, 不能为群众当家理财, 不能管好职责范围内的人和事。有的干部工作随意性强。做事没章法, 口袋政策多, 口头协议多, 有的即使有协议也不完善, 权利义务不明确, 造成村务管理混乱。如鱼池承包、土地租赁、财务管理等问题都有漏洞, 使少数人随意侵占集体资产, 造成干部与群众之间, 群众与群众之间, 村与村之间纠纷不断。有的村干部不敢抓, 不敢管, 控制能力差, 对违反法律规定的人和事迁就纵容, 造成多数群众不满意, 留下许多隐患。四是忽视思想政治工作, 不抓精神文明建设。有的村干部只顾经济工作, 不问党务和精神文明建设, 导致一些村民民主法制意识淡薄, 思想观念混乱, 造成不安定隐患。总之, 民主管理不规范使农民民主权利丧失, 对自己的未来没有话语权, 无法共享共有社区资源。利益的失衡和长期积压的矛盾冲突无法通过制度化途径在村庄和社区内部得到化解, 就很可能通过群体性事件爆发出来。
2.农村利益冲突加剧是农村群体性事件发生的根本原因
目前农村利益冲突主要表现在占用土地补偿费用和村企矛盾问题。首先是占用土地补偿费用问题。近年来城市迅速向郊区农村扩展, 开发区、工业园区逐步扩大, 新建、扩建道路迅猛增加, 占用大量的农村土地。尽管各级党政机关和村级组织采取了一系列补偿措施, 但是涉及大量的占地补偿费用问题仍然特别突出。由于目前国家缺乏统一的土地补偿标准, 各地对占地费用的补偿标准、补偿期限以及补偿费用管理缺乏严格、具体的规定, 经常出现占地补偿资金不能完全及时到位, 补偿标准差距较大, 导致被补偿农民互相攀比;或是农民对村里的大量补偿款的使用和管理不满意。这些都极易导致农民与乡镇政府和村组织发生纠纷和冲突。同时《土地承包法》规定承包地30年不变, 而大多数村庄的机动地早已用光, 失地农民失去收入和生存的来源, 从某种程度上也加剧了群体性事件的爆发。其次是村企矛盾问题。由于用水、用电、地面塌陷、环境污染等原因导致这些工矿企业与周边村民之间的利益矛盾十分突出, 由于历史原因, 村民靠矿吃矿靠厂吃厂的思想在一定程度上仍然存在, 总是要求厂矿在赔偿损失之外免费提供用水、用电。而厂矿一方经过经济转轨, 思想观念却有了巨大的变化, 认为任何赔偿应该按照有关法律规定来执行, 不愿支付超出规定的赔偿要求。结果往往导致村企矛盾突出, 群体性事件接连不断。
3.信息沟通和政治参与渠道不畅是重要原因
社会转型中产生矛盾冲突是必然和正常的, 关键是农民能否通过制度化渠道来反映意愿和化解矛盾。当前农村群体性事件的形成和增多, 就是由于农民合理利益受到损害、各种矛盾长期积聚, 又缺乏制度化表达或对正式表达缺乏信心而采取的极端行为。信息沟通和政治参与渠道不畅主要表现在“三难”:一是村民自治选举难。村级换届选举中所引发的群体性事件在基层并不少见, 情况也比较复杂, 选举不公正、宗族势力介入等问题交织在一起。据调查, 目前村委会选举中贿选现象在某些村时有发生, 但选举法和村民委员会组织法中对村民选举中的贿选问题都是只有原则性的规定, 在现实中很难认定和操作;有的村由于某些干部的贿选和不正当干预村民选举, 村民无法实行有序的民主参与和正常的村民自治, 有的村在宗族势力、甚至黑恶势力操纵下选举, 导致选举结果不合民意民愿, 自然就容易引发群体性事件。二是告状难。向司法机关起诉, 是公民政治参与的最后防线, 是依法处理矛盾冲突的重要办法。然而, 农民在权益受到侵害时, 告状很难, 尤其是民告官更难。正是由于参与渠道不畅通, 农民在合法的渠道内解决不了问题, 一部分农民就寻找不合法的渠道, 采取过激方式给政府施压, 要求政府解决问题。三是农民反映问题难。村民个人或群体直接向村委会和党支部、乡镇政府或更高一级党政机关反映干部存在的问题, 提出要求或批评, 是参与政治的重要渠道之一, 有利于矛盾的化解和问题的解决。可是一些政府机关和组织“门难进、脸难看、事难办”的现象严重, 使农民难以接触, 有的甚至打击反映问题的农民。
4.境内外敌对势力、敌对分子插手群体性事件是当前一个突出的社会原因
敌对势力、敌对分子插手群体性事件, 已是当前群体性事件中的一个比较突出问题。敌对势力、敌对分子插手群体性事件一般多采取间接插手的方式。他们或是策略支持, 经济资助;或是寻找借口, 法律援助;或是恶意炒作, 造谣惑众;或是征集签名, 施加压力;或煽动闹事, 扩大事态;或是鼓励抗争, 长期对抗。2005 年, 在广东省发生的汕尾“红海湾事件”、南海“三山村事件”、番禺“大石村事件”, 就是典型例子。南海“三山村事件”、番禺“大石村事件”, 本是个别的普通群众纠纷事件, 但随着少数别有用心的人和境外敌对分子, 包括国内一些所谓民间维权人士的插手, 通过境内外媒体的大肆炒作, 使事件不断复杂化, 最终演变为具有政治目的、影响海内外的事件。汕尾“红海湾事件”发生后, 美国主流媒体《纽约时报》也造谣, 称数千名武警至少枪杀 20名村民。一些人组织发动网上签名活动, 向党和政府施压。诸如此类的造谣煽动活动, 成为此类群体性事件的催化剂和放大器。
5.群众的民主意识在不断增强, 但政治参与能力相对较低, 法制观念淡薄, 这是群体性事件产生的文化因素
实施村民自治以来, 农民群众的民主意识逐步增强, 对民主的要求越来越高, 参政的愿望越来越强烈, 但政治参与能力相对较低, 法制观念淡薄, 对于如何利用法律、法规来合理解决政策处理问题或维护自身合法利益的意识不够。他们认为一般搞搞没关系, 政府拿他们不得, 以致于有的人走上了犯罪道路还不知道。当群众之间、上下级之间出现利益磨擦或纠纷时, 一些群众错误认为聚众闹事可以对领导造成压力, 能较快解决问题, 使本来能在法律程序中得到解决的矛盾演化成突发性群体事件。
三、正确治理农村群体性事件新思维
针对新时期农村群体性事件出现的新情况、新变化, 我们必须大胆解放思想, 转换思维, 用创新性举措正确治理, 为和谐平安新农村建设奠定基础。
1.更新观念、转变思维是正确治理群体性事件的前提
群体性事件是社会发展的客观产物, 并非中国独有, 也决非仅限于当代。历史上自原始社会开始就有了群体性冲突, 之后一直伴随着历史的发展走到今天, 将来也还会继续存在。按照马克思主义理论, 群体性冲突表面上反映的是人们在社会交往中的一种对抗性行为和关系, 但其根源在于人们在社会生产中的不平等地位, 冲突最基础最根本的是生产力和生产关系的冲突, 然后是经济基础与上层建筑的冲突, 最后是社会群体关系上的冲突。冲突产生于矛盾, 矛盾引起冲突。当前我国农村的群体性事件就是转型期农村地区各种矛盾交织的反映, 从本质上讲, 绝大多数群体性事件属于根本利益一致基础上的人民内部矛盾, 是弱势群体的农民利益诉求的集中表现。几乎所有的群体性事件的起因都包含合理成分, 他们采取的上访、集会、示威、游行等形式, 虽然是对社会稳定的一种冲击, 但这些也是受宪法保护的基本权利, 在群体性事件中农民无非是在行使这一权利。某种意义上来说, 群体性事件的多发意味着社会在趋于常态, 以及权利时代和法治社会正在来临。所以, 我们要正确处理群体性事件, 首先必须更新观念, 学习接受法治的观念, 逐渐适应群体性事件的发生。此外, 根据辨证唯物观, 任何事物都是一分为二的, 群体性事件有其消极性的一面, 同时也存在不容忽视的积极作用。比如, 可以有助于农民群体群际关系的整合, 巩固农民群体内的凝聚力和整合度, 也可以以压力的形式迫使领导者反思, 从而不断改进思维方式, 提高执政能力, 促进矛盾的解决, 推进社会的进步。这是我们对待农村群体性事件的科学态度, 也是正确治理的前提和基础。
2.加强法制宣传教育是正确治理群体性事件的基础
从工作实践看, 在治理群体性事件中, 法制宣传教育手段发挥着其他手段不可替代的重要作用, 主要表现在以下两个方面:其一, 法制宣传教育手段是一种思想政治工作的方法, 它不仅可以有效地缓解群众对党和政府的对立情绪, 而且有利于问题的彻底解决, 减少出现反复的后遗症。运用法制宣传教育手段来治理群体性事件是我们党在新时期运用思想政治工作方法解决现实问题的又一体现。它在治理群体性事件中, 虽然形式上“软”, 但比起动用警力来效果要好。法律作为一种社会规范, 不仅规范着每个社会成员的行为, 也调节着社会成员之间的利益关系, 而且较其他规范更具有权威性、公正性和强制性。在治理群体性事件过程中, 将法律知识寓教于宣传教育之中, 可以依照法律找出每个参与者行为的合法性和违法性, 发现每个参与者的合理要求和无理要求, 合法、合理的要求应予尽力解决;违法、无理的要求通过对照法律一目了然, 使群众口服心服。同时运用法制宣传教育手段解决群体性事件时也可增强广大干部群众的法律知识, 树立起依法行政的风尚, 避免矛盾进一步激化。其二, 法制宣传教育是依法治国的具体化, 可以通过法制宣传教育, 不断增强广大干部群众的法律知识和法律意识, 提高党政干部依法办事能力和人民群众依法维护合法权利能力。从当前引发群体性事件的原因看, 一些源于少数党政机关和职能部门个别工作人员处理问题不当或不能依法办事, 而一些群众的法制观念也不强, 一旦发生矛盾, 就很容易引发群体冲突。所以, 法制宣传教育是治本之策。通过法制宣传教育, 既可以增强广大群众遵纪守法的自觉性, 又可以提高广大群众法律意识, 还可以使广大群众明白依法解决问题的方法和途径。有了这三条, 就可以从根本上防止群体性事件的发生。再具体而言, 通过法制宣传教育, 把党的路线、方针、政策告诉群众, 把公民的权利义务告诉群众, 把即将办的事情告诉群众, 说服群众认清长远利益与眼前利益的关系, 整体利益与局部利益的关系, 什么能做, 什么不能做, 不因眼前的、局部的利益损害整体利益, 从而不断增强群众的法律意识, 提高了群众分清是非的能力, 在一定程度上预防群体性事件的发生。
3.完善控制体系是关键
(1) 完善预警机制, 具体措施包括:一是建立多层次覆盖整个社会面的情报信息网络系统, 把信息触角伸向各个角落, 力争做到信息队伍多元化, 信息来源多样化, 上下联系一体化, 分析信息专业化, 综合反馈网络化。及时、准确掌握社会矛盾和不安定因素的动态;二是建立完备的预测系统, 对社会稳定形势状态和可能引发群体性事件的情势进行宏观和微观预测, 为决策机关制定政策提供科学的依据, 以便有的放矢地采取有效的防控措施, 驾驭社会治安局势;三是健全不稳定因素排查制度, 加强基层基础工作, 防范重心下移;四是健全矛盾纠纷调处制度, 完善矛盾纠纷调处防范网络; (2) 健全以社会自组织为主体的消融机制, 真正使社会自组织成为化解矛盾、解决纠纷的第一道防线。应大力强化农村基层组织建设, 特别是要积极发展非政府组织。首先, 要建立健全代表各类弱势群体利益的农会与农民工协会, 提高他们的组织化程度, 发挥凝聚群体利益的作用。其次, 发展各类服务于弱势群体的社会中介组织。中国中介组织具有“官民二重性”, 不仅可以凭借其处于一线、贴近民众的优势成为弱势群体利益表达的渠道, 让弱势群体有自己的声音, 而且能够依靠其与政府机构的特殊关系表达和实现弱势群体的利益, 并为他们争取更多的权利, 充分发挥“上情下达、下情上报”的社会功能; (3) 建立超前联动排查调处矛盾的机制。一是主动出击, 准确排查。就是排查工作要主动开展, 并深入到基层面对面地与群众零距离接触, 了解社情民意和群众的疾苦, 切实掌握影响基层稳定的各种问题、动态、信息和苗头。尤其是可能引发群体性事件的苗头性、倾向性问题, 早发现, 早掌握, 及时化解。二是对原来交办没有解决的问题加上新出现的突出问题, 定期再进行交办查办, 使这项工作经常化。三是在处理矛盾时要妥善彻底。充分发挥人民调解、司法调解、行政调解的作用, 把各种矛盾纠纷解决在当地、解决在基层, 防止矛盾激化。四是及时做好基层调处工作。对排查出来的矛盾纠纷, 要针对不同的特点, 认真剖析解决的途径和办法, 妥善加以解决。 (4) 建立矛盾发生时的合力化解机制, 建立起统一领导、部门协调, 统筹兼顾、各负其责、齐抓共管的工作格局合力加以解决。当前可考虑建立综治工作中心, 及时解决疑难矛盾纠纷。可根据各地的实际情况, 在镇乡、街道整合综治、公安、司法行政 (调解) 、信访、劳动等部门的职能, 建立综治工作中心, 按照主体不变、职能整合、联动运作、化解矛盾、方便人民、维护稳定的要求, 理顺和完善以综治牵头协调, 信访接待归类, 司法依法调解, 部门各负其责, 归口处理的联访、联调、联动运作机制, 开展矛盾纠纷排查, 分析和预测纠纷形势和特点, 及时向党委政府和上级报告重大社情和难点、热点问题, 受理重大复杂疑难纠纷, 组织实施调解。并组织处理辖区群众来信来访, 努力预防和控制集体上访、群体上访、越级上访和重复上访等重大信访事件的发生, 维护本辖区的稳定。在组建联调联动服务中心过程中, 党委政府要在人力财力上给予大力支持, 不能只流于发一个文件的形式, 要切实解决专门办场所和工作人员, 以真正发挥其作用; (5) 是建立矛盾调处中的督查、督办工作机制。
4.改革和发展是根本
新时期农村群体性事件多发的一个根本原因, 是现阶段生产力和生产关系还不相适应。这既有体制转轨的影响, 又有经济比较落后、生产力水平低下、不能满足社会成员多方面需要的因素。因此, 各种控制机制的发展也许能够在短时期内遏制这样的事件的发生, 但并不是最有效的解决之道。历史经验表明, 最有效的办法是社会政治改革, 通过新制度的建设来容纳和消化群体性事件。要通过改革, 改变同生产力不相适应的生产关系, 大力发展社会生产力, 始终牢牢抓住经济建设这个中心, 是正确处理新时期群体性事件的根本途径。当前最关键的举措是健全基层民主管理体制, 完善基层自治功能, 建立和完善利益表达机制。当前需要建立四个机制:一是知情机制。一方面, 群众能够了解真实情况。集体资产是联系村民的重要纽带, 村民非常关注集体资产的使用状况, 要将村镇规划和建设项目、土地征用及补偿、宅基地和山地流转、债权债务、集体资产经营管理等及时在公开栏公开;另一方面, 村干部要对村情具有敏感度, 要收集社情民意, 变村民的“上访”为干部的“下访”, 对可能影响社会稳定的重大矛盾和突出问题, 及早发现, 及早解决。二是决策机制。村民参与决策是村民参与谈判和规划自己未来的利益整合过程。要在村务管理中建立民主议事协商制度、民主听证和票决制。对重大事项如财务收支、工程项目资金筹集、招投标方案、上级下拨的补助经费、年度工作计划等, 在决策前必须进行公示并组织民主听证, 提请全体村民公开票决, 真正体现“自治”理念。三是参与机制。村民个人或群体直接向村委会和党支部、乡镇政府或更高一级党政机关反映情况, 提出建议、意见, 这是参与政治的重要渠道之一。国际经验表明, 参与机制能够为穷人和受社会排斥的阶层提供表达意见的权利。民主是社会有序参与的重要保证, 应努力提高村民的参政意识与参政水平, 提高农村的自我组织程度和自我管理能力。四是监督机制。农村基层组织体系中党支部是领导核心, 村委会是管理和决策的执行机构, 村民代表会议是决策机构。对村委会事务的监督, 要发挥党组织作用, 形成群众监督、村委会自我监督、上级组织监督的完整体制。机制的有效运作依赖于基层自治组织的完善。村委会是社会的自治组织, 维护社会公益, 提供公共服务, 表达公众利益, 在政府与社会之间起着沟通作用, 离群众最近, 是政府调控农村社会的重要“触角”。如果村委会的功能和机制发挥得好, 在农民中培养了归宿感和认同感, 一旦群众有矛盾纠纷, 通过村委会就能得到及时化解, 不能解决的及时上报以获得政府帮助, 将社会矛盾通过制度化渠道消灭在萌芽状态, 群体性事件的发生将得到有效控制。这四大机制的建立也就有效地保证了弱势农民的权利均衡、利益沟通和利益表达, 为消除农村群体性事件的发生提供了根本的制度保障。
[注]该文系作者主持的河南省2008年社科规划项目前期成果。
摘要：近年来, 我国农村地区的群体性事件呈现阶段性多发态势, 成为影响社会秩序和社会稳定、制约社会主义和谐新农村构建最突出的问题。要深入贯彻党的十七大精神, 构建和谐平安新农村, 就必须抓住当前农村群体性事件出现的新情况, 采取教育、控制、改革和发展三位一体的创新性举措进行正确治理。
关键词：农村群体性事件,正确治理,和谐新农村
参考文献
[1]董清民.群体冲突及其预警体系研究.新华出版社, 2005.
[2]胡关禄, 林雄业.新时期群体性事件研究.中国人民公安大学出版社, 2006.
整体性治理 篇10
关键词：群体性事件,多元主体,协同治理
一、问题的提出
近年来, 我国的群体性事件发生的频率有所上升, 规模也愈演愈烈, 事件产生的后果极其严重, 不仅影响人们的日常生活, 还给社会的和国家的安全造成不利的影响。在群体性事件的治理上, 政府虽然倾注大量的人力, 物力和财力, 但收效甚微, 寻求一条更有效的治理之道, 是社会和谐发展的要求。在政府的引导下, 采取多元主体参与群体性事件的治理的方式, 发挥出多元主体即政府、非政府组织、公众、媒体、营利组织的参与整合作用, 更好地对群体性事件进行治理。对于多元主体协同治理, 国内外学者对此做出研究, 国外的研究最早追溯到20世纪初, 帕克认为它是在集体共同的推动和影响下发生的个人行为, 是一种情绪冲动;米尔格拉姆认为, 集群行为是自发产生的, 相对来说是没有组织的, 甚至是不可预测的, 它依赖于参与者的相互刺激;戴维.波普诺也指出, 集群行为是指那些在相对自发的、无组织的和不稳定的情况下, 因为某种普遍的影响和鼓舞而发生的行为。在国内, 徐卫国、任端军从党政分离的角度试图探讨作为执政党的中国共产党应如何科学地应对群体性事件;刘敏在其著文中指出:在公共危机处理实践中, 注重各参与主体间的平等对话与谈判的协商原则。周晓丽在其论文中指出, 在信息公开的前提下, 遵循平等、公平的原则, 通过公共协商来参与群体性事件的治理。
上述的观点都明确的指出了群体性事件具有自发性、突发性和不稳定性等问题, 对群体性事件的治理都提出了迫切的要求, 但是, 就国内目前的研究来说, 多元主体协同治理这个理论在群体性事件的治理中运用甚少, 多元主体如何在群体性事件中建立起良好的协作机制以及协作机制建立起来后怎样对群体性事件进行有效的治理这些问题都应进行深入研究。因此, 对这种研究模式进行展开分析非常必要, 本文主要从这方面展开论述。
二、多元主体协同治理的重要性
(一) 多元主体协同治理增加信息的透明度
信息与群体性事件存在着紧密的联系, 是促使群体性事件发生的重要条件之一, 信息通过传播使公民达成共同意识, 通过意识指导行动。由于政府掌握着大量的信息资源, 通过对信息进行控制来达到对群体性事件进行预防的目的, 而切断信息源, 群众失去对信息的知情权, 群众和政府之间就无法形成双向沟通, 就会造成更多的误解。其实面对大量负责繁琐的信息, 政府的力量杯水车薪, 往往做出信息封锁的选择, 采用多元主体协同治理, 一方面减轻政府对信息处理的负担, 促成信息治理的多渠道, 和群众达成双向沟通, 提高群众对政府的信任度, 促进群众和多元主体间的双向沟通。另一方面, 有非政府组织的介入, 其在协助政府处理信息的过程中对政府的行为起到监督的作用, 从而打破政府对信息的垄断, 保证公众的知情权, 增加信息的透明度。这样既有助于澄清谣言, 也能有效地预防群体性事件的爆发。
(二) 多元主体协同治理促成治理的灵活性、多渠道
社会的多元化环境对群体性事件的治理提出了多元主体协同治理的灵活性的要求, 在社会环境的复杂性和不确定性的条件下, 如果社会治理体系是单一并且僵化的, 就很难满足公共问题治理的需要。当它不能满足社会治理的需要时, 那些滞留在社会治理之外的不确定性因素就会转化成群体性事件, 从而增加了社会的风险度。实现多元化主体协同治理, 打破政府治理的单一和僵化, 非政府组织在社会福利, 社区管理等领域都有非政府组织的参与, 其完善的组织性和服务的多元化在处理社会事务方面取得一定的成效, 非政府组织在第一时间能收到群众的信息反馈, 和群众的联系最直接最密切, 政府应以非政府组织建立协作互助的关系, 提高治理的灵活性。
(三) 多元主体协同治理促使公众参与的民主化程度增加
非政府组织的成员来自社会的各个领域, 构建一个民主社会, 使社会的民主化变为现实, 就应该公平、平等地对待非政府组织。另一方面, 每个主体在参与群体性事件治理的过程中能够平等地拥有权力商讨有关领域中的问题, 这种平等性包含每个公民享有的机会平等, 体现了社会制度的包容性。在群体性事件的治理过程中, 多元主体通过平等协商互助对群体性事件进行治理, 首先, 保证公民的意愿能够体现, 使得公民的诉求能得到有效的表达, 其次, 公民的诉求反馈到第三方组织后, 第三方组织能够就事件产生的问题相互之间平等地协商, 通过平等协商来得出解决的办法, 使治理富有成效。
三、群体性事件中多元主体协同治理的困境
(一) 政府的引导作用不能有效发挥
对于我国成立的非政府组织, 是发展和谐社会, 保障公民的权利的需要, 再者, 由于政府在处理公共问题上分身乏术, 在政府的引导下成立的, 体现了我国政治体制的民主性, 社会管理正趋于完善。我国多元主体协同治理的机制不足, 主要体现在:在发生群体性事件时, 政府没有树立多元主体协同治理的意识, 运用单一的治理手法只能是事倍功半, 仅仅依靠一个全能的政府治理显得力量薄弱;其次, 由于政府没有发挥引导作用, 建立良好的协调机制, 使得在群体性事件爆发后非政府组织往往手足无措, 不能形成一个有序的, 全面的治理系统, 甚至在一些情况下, 非政府组织过度依赖政府, 那么, 在预防、治理和善后的工作中非政府组织就显得很被动, 对群体性事件的治理极为不利。
(二) 多元主体之间参与治理的利益协调机制不完善
多元主体之间既存在着合作的关系, 相互之间也存在竞争, 而合作与竞争的核心是组织之间的利益。多元主体在参与群体性事件的治理过程中的边界关系模糊不清, 一方面, 利益分配的不明确, 在工作中就容易造成工作分工的问题, 在工作上相互推诿, 容易出现“搭便车”的现象。另外一方面, 由于责任和权利关系的不对等, 政府作为我国的行政机关, 拥有法律法规赋予的公共权利。在发生群体性事件时, 政府有权决定某些参与主体以及主体之间的参与方式, 进而损害其它组织的利益, 容易引起其它利益冲突, 降低群体性事件治理的质量, 产生组织间利益的矛盾。因此, 政府若不能对自身的职责进行准确的定位, 把多元主体的协作变为冲突, 那么参与的治理“网络”的就容易分散, 许多公共问题就得不到有效解决。
(三) 缺少法律的约束和群众的监督
多元主体参与群体性事件治理的法律不明确。虽然我国已经制定了不同层面上应对公共危机治理的法律, 如《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《安全生产法》等。在群体性事件治理方面的法律法规尚不完善, 面对单一的法律法规, 对多元主体在解决公共问题的时候没有明确的法律约束每一个环节, 治理的过程就会进入一个混乱和无序的状态, 容易损害群众的利益。多元主体在参与治理之时缺乏群众的监督, 就容易出现管理的疏忽, 人民群众在多元组织治理过程中的重要作用, 监督过程也是管理不断完善的过程, 可见, 人民群众在对多元主体的行为和管理中扮演着重要的角色。
四、群体性事件中多元主体协同治理的改进对策
(一) 坚持政府的主体地位, 发挥政府的引导作用
多元主体协同治理是社会发展的潮流趋势, 是新时期我国公共管理范式的创新。有于西方的非政府组织发展比较早, 组织的运行也比较完善, 其经济发展模式、政治体制和文化背景与我国的有所区别。因此, 在借鉴西方先进思想的同时, 也应结合我国社会发展的情况, 在群体性事件的治理实践中要强调以政府为主体, 在政府的引导下多元主体相互竞争、相互协调发展的模式。首先, 在发生群体性事件时, 政府应该树立多元主体协同治理的意识, 形成共同应对危机的价值观, 改变单一主体的治理机制, 采用多元主体协同治理, 既要坚持整体的作用, 也不能忽视部分的功能, 在政府的引导下共同应对危机。在群体性事件发生之后, 政府应该发挥引导作用, 避免多元主体过度依赖政府, 建立良好的协调机制, 做好主体间的分工, 使各项工作进展能有条不紊, 从而使治理科学、高效、全面和系统化。
(二) 建立多元主体间的沟通机制
信息是沟通的桥梁, 在政府上下级之间, 政府与多元主体之间还有多元主体和群众之间要建立起沟通机制。及时处理信息, 并且对群众的信息进行有效的反馈。使得政府与政府之间, 政府和组织之间更能深入了解, 在工作中有利于协调主体间的关系。主要表现为:上级政府在对下级政府传达信息时, 由于层级过多, 导致信息错漏、失真等, 因此, 在群体性事件发生时, 减少信息传递的层级化, 增强信息传达的效率, 以便治理主体迅速开展工作;其次, 多元主体来自社会的不同阶层, 政府和多元主体间建立良好的沟通机制, 能够通过多元主体收集社会的信息, 建立信息平台, 保证了信息的客观性和透明度, 让群众通过信息平台了解信息。最后, 多元主体应利用信息平台或者实地收集群众反馈的真实信息, 群众的信息反映了群众的迫切需要, 把这些信息反馈给政府, 有利于政府根据这些信息更好地解决问题, 特别是在群体性事件发生时, 群众反馈的信息使得多元主体在治理上更具针对性, 极大提高了对群体性事件治理的效率。
(三) 完善多元主体参与治理之间的利益整合机制
非政府组织的优势在于弥补政府失灵, 其内部体制、运行结构和价值理念和政府之间存在着很大的区别, 在群体性事件的治理中, 首先各主体要有治理的共同目标。其次, 处理好多元主体之间的利益关系, 明确边界和权责, 确定各个主体间的工作目标, 各司其职, 发挥所长, 避免出现“集体行动”、“搭便车”的现象。最后, 政府是公共权利的拥有者, 在群体性事件的治理过程中不能处于绝对的主导地位, 适当让渡出一部分工作交给非政府组织完成。适当运用如表彰、奖励等方式对非政府组织的工作进行激励, 提高非政府组织工作的积极性和责任感。非政府组织应在群体性事件的治理过程中与政府建立参与、互助、合作的良好关系, 弥补政府在公共服务的工作中的不足, 产生制度性的联动作用, 实现对群体性事件的有效治理。
(四) 加强法律的约束和群众的监督
非政府参与主体要想在公共事务治理领域谋求与政府组织的平等合作, 必须借助法律体系和制度设计明晰双方在公共事务治理领域的权利和义务。为了保证有效治理的系统性和有序性, 需要完善群体性事件治理的法律和法规, 完善的法律法规对多元主体参与群体性事件的治理起到保障作用。每一条法律应该明确到治理的每一环节, 即政府的治理行为的合法性和政府与非政府组织在协同治理的过程中的每个环节的合法性, 使多元主体在开展工作的时候有法可依, 违法必究。另外一方面, 群众的监督作用不能忽视, 监督作用为公民实现权力提供完善的参与机制, 群众的眼睛是雪亮的, 能够洞察多元主体在群体性事件治理的不足, 并能够把更多的意见和建议反馈给各组织, 有利于多元主体治理工作的改进, 使多元主体在群体性事件的治理过程中能够更好解决公共问题, 为促进社会的和谐发挥作用。
参考文献
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