新农村建设的制度设计

新农村建设的制度设计（精选10篇）

新农村建设的制度设计 篇1

一、引言

农业、农村、农民问题始终关系着党和国家事业发展的全局，农村经济发展在国民经济发展中具有举足轻重的地位。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大命题，指出要统筹城乡发展，实行工业反哺农业、城市支持农村、协调推进农村各项建设。建设社会主义新农村是一项巨大的系统工程，需要大量的资金投入。据国家统计局初步测算，到2020年，我国新农村建设资金需求总量大致在15万亿左右。这些资金除了国家财政投入外，更多的还需来自农村金融体系。因此，农村金融的健康发展关系着新农村建设的成败。

农村金融是相对城市金融而言，是农村中以农业为主，以信用手段动员、融通、配置和管理农村货币资金运行的经济活动。农村金融是现代农村经济的核心，不仅新农村建设离不开农村金融的强力支撑，而且农村金融的发展关系着我国能否突破“三农”瓶颈，建设小康和谐社会目标的实现，对改变我国农村经济的落后局面具有重要的战略意义。为实现农村经济发展战略目标，推进中国农业现代化发展，“十一五”规划明确提出了“深化农村金融体制改革”的任务，党的十七届三中全会进一步提出要在我国“建立现代农村金融制度”的目标。

二、农村金融制度的缺乏及其影响

(一)我国现有农村金融制度的不足之处

改革开放以来，我国农村金融规模不断扩大，有力地推动了农村经济社会的发展。但还需清醒地看到，由于受目前农村金融市场供给约束、制度缺陷与环境制约等因素影响，农村金融改革明显滞后。农村现有金融制度存在着结构和制度上的双重缺陷，与新农村建设的要求还有较大差距，其不足主要表现在：

1. 农村金融市场上竞争缺失

1996年以来的农村金融改革没能促进农村信贷市场的竞争。相反，改革使得农业银行逐步从农村市场撤离，从而使得农信社基本上垄断了我国农村信贷市场;而垄断的农村金融市场相对来讲是低效率的。更严重的是，由于农信社在农村正规金融市场中处于高度垄断地位，即使农信社亏损严重、资不抵债，也无法将其关闭，滋生了严重的道德风险。

2. 农村金融机构缺位

尽管改革开放以来，在农村金融市场上形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行“三足鼎立”的局面，同时还存在多种形式的非正规金融组织和活动，但还无法满足农村经济发展对农村金融服务需求，农村金融缺位严重。主要表现在正规和非正规金融机构被抑制两个方面：

(1)正规金融服务机构缺位。在农村正规金融体系中，只有中国农业银行、农业发展银行、农村信用合作社和农村邮政储蓄机构的业务涉及到农业。中国农业银行在改革中大量撤并基层分支机构，市场定位已从农业转向城市工商业和非农产业，其贷款已大面积撤离农村市场;农业发展银行是政策性银行，主要针对特殊的企业群体提供信贷资金支持，根本不与个体农户发生信贷业务关系，支农作用十分有限;农村邮政储蓄机构在农村只提供储蓄服务而不提供贷款，已成为农村资金流向城市和非农产业的“抽水机”，加剧了农村资金的外流;农信社是一家真正和农户有直接业务往来的金融机构，但受到产权不明晰、法人治理结构不完善、历史包袱重、资产质量差、服务手段落后等因素制约，无法发挥其农村金融主力军的应有作用。正是由于以上因素的作用，农村正规金融组织无法很好地满足农业和农村经济对金融服务的需求。

(2)非正规金融机构被抑制。正规金融机构撤离农村阵地，农民的信贷需求不得不转向非正规金融。对于农民来讲，非正规金融市场的重要性远远超过了农村金融市场。但是，我国政府一直对非正规金融的发展持怀疑甚至是反对态度。各种形式的非正规金融组织或民间借贷活动不受政府保护，反而遭到政府的打压和限制，导致农村金融体系存在制度性供给不足的问题。

3. 农村金融发展环境缺失

农村金融发展环境是指农村法治建设、乡村文化、习俗等体制、制度等影响农村金融生存和发展的因素。改革开放以来我国的金融发展环境有了很大改观，但还未发生根本性改善，特别是农村金融环境令人堪忧。主要表现在以下几个方面：一是法制化建设相当滞后。突出表现是现行法对农村金融债权保护不力。同时，农村金融债权案件久拖不决、判决不公的问题十分突出。二是社会信用环境缺失。我国农村信用观念淡薄、法律意识欠缺，而且尚未建立征信体系，导致我国农村基本上处于无信用体系状态。三是农村金融中介服务体系不完善。广大农村地区还没有独立的信用评级机构，即使有其运作也不规范，阻碍了农村金融发展。四是社会担保体系不健全，缺乏有效的处置抵押物的市场机制。根据现行规定，农民的土地和房子均不能抵押，而农民手中可抵押品十分有限，贷款时无法提供相应担保或抵押。

4. 政府对农村金融干预不适当

目前，我国农村金融发展受到较为严重的行政干预，有的是通过采取打招呼贷款、提供政府担保等间接方式，有的是强行从农村金融机构进行借贷，占用大量信贷资金进行非财政性运作，从而严重影响了农村金融机构正常运营。

(二)我国现有农村金融制度缺陷导致的影响

现阶段，我国农村金融改革与发展并没有达到预想目标，农村金融的发展面临着严峻的考验。现有农村金融制度缺陷造成的不良影响主要有：

1. 农村金融改革进展缓慢

与城市相比，我国农村金融体制改革起步较晚，且步伐较小。目前，我国农村金融基本还处于机构设置不灵活、业务单一、管理粗放、风险突出等问题的金融改革初级阶段，其改革进度远远滞后于城市金融，与城市金融体系很难接轨。

2. 农村金融资金大量外流

目前，我国城市对农村资金“虎视眈眈”，农村金融机构尤其是农村信用社和邮政储蓄机构就像“抽水机”一样，源源不断地从农村把资金转移到城市，产生“虹吸现象”。2007年末，中国县域金融机构存款余额达到9.11万亿元人民币，全部金融机构涉农贷款余额为6.12亿元，存差近万亿元，这充分反映了农村资金大量外流的现象。

3. 农户和农村中小企业贷款难现象严重

农户特别是农村中小企业贷款难现象普遍存在。农村金融机构的缺失造成农户只能依赖于亲戚朋友或民间借贷。农村开展的小额信贷虽然增加了农户贷款，但对农村中小企业的贷款却显著减少。另外，农户小额贷款交易成本高、贷款额度低，在贷款利率封顶的情况下，信用社发放小额信贷无法持续发展，无力也不愿给农户提供贷款。

4. 农村金融服务绩效差，风险程度高

2007年末，我国农村银行网点仅为217万个，平均每万人0.136个。覆盖范围如此狭小以致我国农村金融在业务上还只能提供基本的存、贷、汇“老三样”服务，业务品种缺乏、服务方式单一、结算手段落后、无法满足多元化的金融服务需求。另外，我国农村金融机构的资产质量不高、资本充足率严重不足和操作风险严重等原因的存在，使我国面临着较高程度的农村金融风险。

三、新农村建设视野下农村金融制度改革的对策建议

(一)新农村建设视野下发展农村金融的原则

为了使农村金融发挥其关键作用，推动农业现代化，使农村经济又快又好发展，笔者认为在发展农村金融时应遵循的原则：

1.“三农”服务原则

农业是国民经济发展的基础。实践充分证明，“农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定，就没有全国繁荣稳定;没有农民全面小康，就没有全国人民全面小康”。在我国经济飞速发展的今天，我们不能忘记农业对整个国民经济发展和社会进步所做出的巨大贡献。如果农村不稳定，全国的经济都会受到很大影响，农村金融就是为“农业”这个基础服务的，这个原则不能动摇。

2. 整体性原则

农村金融体系是一个整体、不能分割，但现阶段，我国农村金融发展却存在明显的二元结构现象。正规与非正规金融相互分离，在金融改革进程中，政府只强调对正规金融机构特别是农信社的改革与发展，对于非正规金融则进行打压。在发展农村金融时要注重把握整体性原则，不仅要鼓励和扶持正规金融的发展，也要注重规范引导民间金融的健康发展。

3. 可持续发展的原则

农村金融的发展，一定要在商业上可持续，如果农村金融全靠政策性金融去扶持，是无法满足农民的金融服务需求的。这就需要改革和发展农村金融时着眼于提高农村金融运行效率，以尽可能低的金融成本，使农村有限的金融资源进行合理流动和优化配置，从而对农业和农村经济发展提供强有力的资金支持。

4. 市场竞争的原则

市场竞争是市场经济活动所遵循的基本原则之一。垄断是搞不好农村金融服务的，垄断只会使“贷款”成为稀缺资源，从而导致农村金融市场失灵。只有降低农村金融市场准入标准，打破国有或准国有金融机构在农村金融市场上的垄断地位，才能为新农村建设引进更多的金融机构、输送更多的支农资金、提供更有效的金融服务，提高金融市场效率，实现农村经济和农村金融的共同发展。

5. 科学跨越发展原则

我国农村金融的发展远远落后于城市金融，如何让农村金融驶入我国经济发展的快车道，必须着眼于跨越式发展。跨越式发展要求我国的农村金融改革在高水平发展境界上取得突破性进展，但是不能盲目“大跃进”，要在遵循发展规律的前提下，有步骤、有计划地解决农村金融运行中存在的问题。

6. 宏观调控原则

市场机制虽是一种有效率的基础性运行机制，但市场不是万能的，尤其是我国农村金融市场体系的不完全极易造成市场失灵。政府的作用就是在市场不能发挥作用的领域进行适度的干预和有效的调控，以解决市场失灵问题。农村金融运行、农业和农村经济发展，不开政府宏观调控对其进行有效调控，但这种调节要适应市场经济运行规律。

(二)农村金融制度改革的政策建议

1. 农村金融体制的创新

通过比较美国等西方发达国家的农村金融体制，我国的农村金融体制创新主要可通过以下几方面来进行：

一是创新农村金融制度，放宽农村金融准入限制，加快建立商业性、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融体系，建立和发展竞争性的农村金融市场。

二是建立农村资金回流机制。首先，可以法律形式规定商业银行每年新增存款的一定比例投放到农业或涉农领域。其次，进一步完善邮政储蓄的有关政策，建立起邮政储蓄资金回流机制。再次，加大中央银行对农村信用社的再贷款支持力度。最后，扩大农村贷款利率浮动幅度，加大农村信用社改革的力度，缓解农村资金外流。

三是建立完善的贷款抵押担保机制。要针对农户和农村中小企业实际情况，建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。扩大农村有效抵押担保物范围，探索实行形式多样的担保制度，特别是可在农村地区探索实行不动产抵押，为农村中小企业和农户提供长期低息抵押贷款，使农村获得发展急需的资金。

四是加快建立政策性农业保险制度。农业生产周期长、风险大、比较利益低的特点，决定了有许多领域需要依赖政策性农业保险支持，我国应加快建立政策性农业保险支持制度，选择部分农产品和部分地区率先试点建立农业保险支持体系，有条件的地方还可对参加农业保险的农户给予一定的保费补贴。

五是建立防范和化解农村金融风险的应急机制。为了及时有效地应对农村金融风险，我国应建立一个专门负责评估、预警、应对和处置金融风险的监测指挥机构和一批专门人才队伍，最大限度地预防和减少突发农村金融风险事件的发生及其所造成的危害和损失，切实维护农村金融稳定和安全。

2. 针对新农村建设需要，构建农村金融组织体系

农村金融组织体系是农村金融体制的基础结构，规定着整个农村体制的性质和主导方向。但是我国农村金融组织体系存在着结构与功能的双重缺陷，未能在时间和空间上有效储备或聚集农村金融资源，远未达到支援新农村建设的目标。要改变这种情况，构建适合我国农村实际情况的农村金融组织体系，使各类金融机构都积极支持农村经济发展是当务之急。坚持农村金融机构为农服务的方向，强化职能、落实责任，稳定和发展农村服务网络。拓展农业发展银行支农领域，扩大邮政储蓄银行涉农业务范围，加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。改善农村信用社法人治理结构，保持县(市)社法人地位稳定，发挥为农民服务主力军作用。同时，积极创造条件，引导民间金融向正规和经过监管当局审批准入的正式金融组织转变，允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行，形成完善的农村金融组织体系。

3. 和谐农村金融环境的构建

由于良好的金融发展环境是保持金融与经济协调发展的重要保证。因此，我国在发展农村金融时要按照科学发展观的基本要求，采取有效措施努力完善农村金融发展环境。

一是努力改善农村金融发展政策环境。首先，要完善支农再贷款政策，合理调整和适当延长支农再贷款期限，适当拓宽支农再贷款支持范围，切实加强支农贷款的规范管理，用足用好支农再贷款。其次，要加快推进农村利率市场化进程，根据我国农村市场经济发展的客观需要，适度放松利率管制，扩大存贷款利率浮动范围，涉农贷款利率要按照市场利率来制定，甚至可以略高于市场利率。再次，要健全财政扶持长效机制，对农村金融机构实行税收优惠政策扶持，从而降低银行营业成本，提高农村金融机构的信用创造能力。

二是完善支持农村金融发展的法律环境。法律是对产权、投资人权益、金融债权的确认和保护，对金融违法行为的打击，可以优化农村金融运行环境，保障农村金融的健康发展。法律环境的建设，一方面要加快农村金融法律法规的建设，尽快出台有关金融机构破产、存款保险制度的法律法规;另一方面，要加强执法环境的建设，各级司法部门要加大对恶意逃废银行债务行为打击力度，切实保护债权人利益，为农村金融发展保驾护航。

三是积极推进农村征信系统建设，净化农村社会信用环境。完善的征信体系可提高金融机构的风险管理水平。同时，能增强金融市场合理配置资源的能力，维护金融稳定，促进农村经济健康持续发展。政府要广泛运用各种舆论工具，大力宣扬诚信文化，提高农民诚信意识，广泛开展“信用县(市)”、“信用乡(村)”、“信用户”的评定活动，在全社会逐步建立一种诚信文化和信用观念，使“守信者荣，失信者耻”成为全社会的共识。与此同时，还要完善失信惩戒机制和信用服务体系，让失信行为接受舆论的监督。

4. 提高农村金融服务质量，为新农村建设提供高效金融服务

针对我国农村金融服务绩效较低的现状，发展农村金融时就需要创新金融业务、工具，为农户提供多元化的金融服务。首先，要大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。特别是对符合贷款条件的种养大户、产业化组织、个体私营经济组织，可通过农户贷款证、联保贷款、评优授信等方式提供资金支持，充分发挥其在农村经济建设中的示范作用。其次，要不断创新金融业务和品种，比如，对农业产业化龙头企业可实行更多的融资方式，如票据贴现、项目融资、科研贷款、订单贷款等。最后，要加强支付结算体系建设，努力构建结算种类齐全、方便、安全、快捷的支付结算体系。同时，建立和完善票据交换体系，加快银行卡产业发展，促进和规范网上支付业务发展。

参考文献

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[5]赵俊臣.我们向美国农村金融学习些什么[EB/OL].http://www.xslx.com/htm/jjlc/csjr/2008-12-16-23353.htm

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[8]蔡四平,岳意定.中国农村金融组织体系重构[M].北京:经济科学出版社,2007.

农村改革进入了制度化建设新阶段 篇2

关于稳定和完善农村基本经营制度，《决定》有三个亮点：

第一个亮点是明确家庭承包经营第二轮到期后保持稳定并且长久不变。《决定》指出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。“这里用了‘长久这两个字，在我看来，至少是在社会主义初级阶段内，初级阶段有多长呢?十五大说至少有100年。这就给几代农民吃了定心丸，农民不用担心会把你的土地承包权收走了，你可以在这块地上长久地投入。‘长久调动了农民的积极性。”

对于前一段时间社会上议论的永佃制和土地私有制，从历史上看，中国搞了几千年的私有制，私有制并没有让农民真正富起来，土地兼并和随之而来的农民起义，带来了封建社会长期的缓慢发展，也带来了农民的贫困。永佃制也不稀奇，在清代就实行过。北京的大觉寺就保存有康熙年间的这样一个契约。我们实行土地所有权和经营权分离，这个制度是中国特色的土地制度，是全世界都没有的，符合中国国情。

第二个亮点是“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变”，“提高集约化水平”。一个是通过土地流转发展规模经营，提高劳动生产率；另一个是发展设施农业，提高土地产出率。例如农民搞塑料大棚，种植花卉、水果、蔬菜，一亩大棚可以安排一个劳动力长年在这里就业。发展集约化经营，就是朝家庭农场、专业大户、合作社的方向发展。

第三个亮点是“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”。对于统一经营，这次讲得特别明确，因为统一经营是农村基本经营制度的薄弱环节，长期以来许多人讲基本经营制度就是承包到户，本来应当是统分结合的双层经营体制，但只讲“分”不讲“统”，所以“统”太薄弱了。这次讲“统”就是要增强社会化服务功能。服务主体主要有四个：集体经济组织、农民新型合作组织、各种农业社会化服务组织和龙头企业。

《决定》提到“鼓励龙头企业与农民建立紧密型的利益连接机制”，提出允许和鼓励龙头企业吸收农民入股，以土地人股、资金人股形式变成股份合作制的企业，还可以吸收入股的农民到企业里做工，另外要健全合同法律约束，以促进龙头企业健康发展。

土地制度改革的突破

《决定》发布前夕，不少媒体就农村土地流转发表评论，有的人甚至提出这是第三次土地革命，称土地可以买卖了。这种提法是不准确的。这次土地管理制度明确提出要健全严格规范的农村土地管理制度，主要有四个要点：

第一，明确建立最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚决守住18亿亩耕地红线，这是有长远考虑的。因为我国人口高峰的时候将达到15亿人，15亿人靠18亿亩地养活，不能再少了。现在我们是18.2亿亩耕地，每年建设占地是500万亩，还剩一个零头有2000多万亩，像现在的占地速度再过4年就要突破18亿亩红线了，所以这次提出18亿亩红线坚决不能动摇。

第二，明确严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。这一方面保护了农民的物权，另一方面也说明了今后城市建设用地的来源。因为村落是几千年形成的，缺乏规划，有些空壳村占地很多，这样通过宅基地和村庄整理可以节约出不少土地，根据现在的测算可以节约50％的占地。这部分土地首先用于复垦，转为建设用地的要首先满足集体用地需要。《决定》提出“继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡”。

第三，明确完善土地承包经营权权能，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。提出在城市规划范围内集体土地和国有土地同地同价，建立城乡统一的土地市场。现在我们城市建设用地基本上是两种性质，一种是国有的，一种是集体的。对集体土地政府征过来后再拍卖，经过招拍挂，土地增值几十倍、几百倍，大部分由城市政府所有，一部分转到开发商手里，农民只得到部分收益。所以在城市郊区现在形成了3000多万“三无”农民：无地、无社保、无工作，这几年出现了一些群体性事件。《决定》要求逐步缩小征地范围，建设用地必须列入土地利用规划和年度计划，确保农民受益。

第四，明确在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。《决定》要求有关部门抓紧完善相关法律法规和配套政策，把批准程序建立起来，规范有序地推进农村土地管理制度改革。

建立现代农村金融制度

农村金融体制改革有几个突出的亮点：

第一，现在外国银行都可以进来对我们的商业银行进行参股，但是对社会资金进入农村金融领域仍然限制很严，这次提出放宽准入问题，具有重大意义。要建立商业性金融、合作性金融、农村政策性金融相结合的资本充足、功能健全、服务完善和运行安全的金融体系。

第二，提出“各类金融机构都要积极支持农村改革发展”。农业银行要为农服务，商业银行在县和县以下设的分支机构吸收的存款，主要用于当地发放贷款，这里用了“主要”二字，对农村的发展是很有利的。

第三，允许农村兴办各类地区性的中小银行和各类小型的、微型的金融机构，包括货款公司、村镇银行等等。而且这些小的金融机构可以从商业银行搞资金批发，然后发放小额贷款，利率可以适当浮动，国家再给予一定的扶持，以满足农民小额贷款的需要。

第四，规范和发展民间借贷。民间借贷上中央文件这是第一次，过去民间贷款是非法的，地下钱庄要被坚决打击。浙江的发展特别是温州的发展在某种程度上得益于民间借贷的发展，实际是农村金融的创新。这次《决定》是开正门堵斜门。只要各种小型的、微型的金融机构，再加上中小银行都发展起来了，农民可以在这些金融机构里获得政策性的、低息的小额贷款，民间的高利贷就没有了生存的土壤，自然就无影无踪了。所以这次最大的突破在这里。

建立促进城乡经济社会

一体化发展的制度

十七大提出形成城乡经济社会发展一体化新格局，《决定》把这句话具体化，提出从六个方面一体化：城乡规划一体化，产业发展一体化，基础设施建设一体化，公共服务一体化，就业市场一体化，社会管理一体化。

“六个一体化”为城乡形成以工促农、以城带乡的机制，促进生产要素在城乡之间自由流动创造了条件。“六个一体化”制度的形成，对加快工业化、城市化、农业现代化进程，让更多的农民从第一产业转移出来，进入到二、三产业提供了更好的条件。

新农村建设的制度设计 篇3

(一) 农村义务教育面临的问题

为了解决农村义务教育经费匮乏问题, 国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》, 随着这项改革政策的实施, 农村教育经费短缺的矛盾大大缓解, 但问题远没有达到解决的程度。根据巴彦淖尔市临河区新华镇的数据显示, 教育预算内支出经费基本上用于养人, 相比取消农业税以前个人支出部分有减无增, 公用支出总量上大幅减少, 而乡镇政府由于受取消农业税的影响, 财政收入减少, 经济基础薄弱, 只能依靠税费改革专项转移支付补助资金来弥补农村义务教育支出的缺口, 所以乡镇财政很难承担中小学建房、维修所负责的30%的资金, 虽然乡领导非常重视农村义务教育, 但由于受到财力的影响, 每年乡财政从过去30万～40万元的教育支持减至只能安排1000～2000元用于桌椅维修等简单项目, 使镇中学、村小学校舍不能够得到及时修缮, 办学设备不能够得到及时的补充, 与城市教育差距进一步拉大。

(二) 农村基础设施面临的问题

近年来, 尽管巴彦淖尔市农村牧区基础设施条件不断改善, 但仍然比较滞后, 已有的基础设施无论在数量、规模、质量等方面, 远远不能适应农村牧区经济快速发展和农民生活水平大幅提高的需要, 成为制约农村牧区经济发展的一个“瓶颈”。主要表现在:

1. 农村牧区道路交通条件差

巴彦淖尔市地域广阔, 农牧民居住比较分散, 且农牧区路况和交通条件比较差, 这大大增加了农村修建公路的成本。全市通公路的行政村比重较全国平均水平95.3%低22.3个百分点, 乡镇通公路率仅为83%, 其中, 近60%的公路已超过使用年限, 公路密度仅相当于全国平均密度的三分之一, 因此严重阻碍了这些地区的对外联系、资源流动和经济文化发展。

2. 农业基础设施薄弱

以临河区新华镇为例, 其土地面积23万亩, 其中耕地面积8万亩, 荒山荒漠化土地面积为2万多亩, 2007～2010年该乡镇政府共为农村打配机电大井65眼, 小管井2070眼, 发展节水灌溉田6000多亩, 但是仍有相当一部分的耕地因缺乏充足的灌溉水源, 只能靠“引”靠“挑”。究其原因, 主要是因为取消农业税以后, 乡财政收入的减少, 对农业基础设施方面的投入从过去每亩平均2元钱的投入到现在的无项目无投入, 只有挂靠中低产田改造项目、给水灌溉项目、土地整理项目才能有少量资金支持, 严重迟滞了农业的发展。

(三) 农村牧区的社会保障投入仍需进一步加大

近些年, 巴彦淖尔市社会保障工作取得了很大的成绩, 各级政府逐步加大在农村牧区的社会保障方面的投入。但是, 整体上来说, 全市社会保障水平还是很低的。据统计, 全市农村牧区仍然有近万低收入贫困人口, 贫困发生率分别为8.9%和7.8%, 比全国平均水平分别高出5.8和2.5个百分点。

(四) 农牧区医疗保障体系有待进一步完善

内蒙古自治区在7个旗县 (呼伦贝尔市鄂温克族自治旗、通辽市奈曼旗、锡盟多伦县、乌兰察布市化德县、巴彦淖尔市临河区、鄂尔多斯市准格尔旗、阿拉善盟阿左旗) 实行新农牧区合作医疗试点, 其资金来源将实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。三级财政按10∶5∶5的比例预算落实。巴彦淖尔市临河区作为内蒙古自治区首批新农村合作医疗的试点旗县, 通过个人筹资、医疗补助、自治区匹配的国债、民政补助等筹资方式保障了新农牧区合作医疗工作的资金来源, 但是取消农业税以后, 临河区政府对农村卫生事业各项财政拨款所占财收入比例普遍出现下降趋势, 表现在政府财政对卫生拨款所占财政收入比重的下降, 使得县、乡两级经办机构宣传、培训、筹资、日常办公、代办报销、检查指导核实、人员旅差、信息化管理网络服务费等方面所需经费未能得到很好的保障, 乡镇财政对农村卫生事业的支持已经连续几年零支持。最直接的后果就是影响了外出住院、治疗的参合农民得到补偿的时效性, 而农村乡镇卫生院和村卫生室的总体防病、保健功能弱化, 诊疗设备严重不足, 技术设备老化, 人员经费不能得到保证。

二、巴彦淖尔市农村公共产品供给制度创新之路

(一) 农村公共产品供给的主体制度创新

1. 明确政府是农村公共产品最主要的供给主体

公共产品的规定性、内在要求和发展规律, 决定了政府应该是农村公共产品最主要的供给主体, 同时, 还要成为农村公共产品供给制度改革的强有力推动者。长期以来, 政府的重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元经济结构体制, 同时也造成了城乡相对独立的公共产品供给体系。城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度, 无论是从数量上还是从质量上都优于农村公共产品。相对于城市而言, 农村在很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型的公共产品供给制度。在建设社会主义新农村的今天, 各级政府必须充当起农村公共产品最主要供给主体的角色, 推进各项制度改革与创新, 逐步建立起城乡一体化的公共产品供给体系。

2. 积极发展其他供给主体, 实现供给主体多元化

供给农村公共产品是各级政府义不容辞的责任, 政府是最主要的供给主体, 但不是惟一的供给主体。在目前有限的财力下, 政府不可能在短期内提供充足的公共产品来满足农村发展的需要。一是要在明晰产权关系的前提下, 实行农村公共产品减税、让利政策。通过对部分企业, 主要是投资或出资支持地方公共产品生产和建设的企业, 实行地方所得税减免;或对隶属于政府管理的这些企业, 实行上缴利润的部分减让, 鼓励其积极参与公共产品建设。另外, 要积极引导农村各种非盈利性的合作组织和社会服务机构投身民族地区农村公共产品供给或服务, 如各种农村专业协会、农村经济合作社等, 使其在一些领域为农民提供技术服务、信息服务等, 以充分发挥它们连接农户、企业和市场的纽带的作用。二是加强舆论引导, 动员全社会力量推进社会主义新农村建设, 促进社会部分公共产品的供给。要鼓励扶贫、环保、慈善等民间团体投身于社会主义新农村建设, 提高服务新农村建设的本领。

3. 科学划分各级政府在农村公共产品供给中的职责

农村社区在我国行政区划中处于基础地位, 这就决定了乡镇以上各级政府提供的全国性或地方性公共产品都有覆盖到农村的可能, 并具有多层次性。各级政府都应遵循“谁出政策谁拿钱”的原则, 在科学界定各级政府的责任后, 应按照事权与财权相一致的原则适当调整税收管理权限, 以保证具有相应的财政收入而具备足够的供给农村公共产品的能力。

(二) 农村公共产品供给决策机制的创新

1. 建立和完善需求表达机制, 杜绝行政“错位”。

“错位”是指农民的需求与政府的供给之间出现偏差, 主要是农民急需的生产性和涉及到农村可持续发展的公共产品严重短缺, 而符合官员偏好的公共产品供给过剩。因此, 必须开辟多种途径了解农民需求, 广开渠道倾听民声, 到底农民最需要哪些公共产品, 如何提供、提供多少、以及方案的拟订都要有农民参与, 这样完成一个自下而上的过程, 然后出台政策与措施, 再反馈给农民, 即自上而下, 也就是要形成一个充分尊重农民意愿, 又结合本地实际, 尤其是财力的实际, 实施有效互动的决策机制。

2. 提高农民的基本素质, 切实维护农民权益

农民作为一个社会弱势群体, 他们权益保障机制中的一个最重要方面就是逐步实现组织化。提高农民的组织化程度, 有利于增强农民在表达对公共物品供需方面的谈判和维权能力。提高农村居民组织化程度的重要途径是积极采取措施, 为各种专业协会以及合作社等农民组织的发展创造条件。要尊重农民的意愿, 允许农民在法律的许可之内建立自己的组织。专业协会以及合作社等农民组织是整合农民的最佳选择, 在促进农民的经济发展和保护、增进农民利益方面具有其他组织形式所难以替代的作用。同时, 农民组织的发展, 还需要政府的扶持、引导和监督。此外, 还要不断提高农民素质, 逐步增加农民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的能力。在此基础上, 切实落实村委会组织法, 尽快出台村民自治法, 充分实现村民自治。所以, 提高农村居民的组织化程度也是完善公共产品供给制度的基础。

3. 完善官员政绩考核评价机制

建设社会主义新农村, 供给农村公共产品, 对于各级政府而言, 必须警惕形象工程的蔓延与泛滥。不能把社会主义新农村建设简单地理解为就是村庄建设。村庄建设必须建立在经济社会发展的基础上, 要防止搞不切实际的大拆大建, 搞劳民伤财的形象工程, 也要防止随意违背群众意愿的情况发生。要从根本上解决官员热衷于搞政绩工程的问题, 必须落实正确的政绩观, 完善官员政绩考核评价机制。

4. 加大户籍制度改革的力度

新农村建设并不是反对城市化, 抵制现代化, 抗拒市场化, 试图将农民留在农村, 将农民重新捆绑在土地上, 而是将农村区域置于与城市区域同样的政策框架之下, 将农民作为与城市居民一样享受同等待遇的国民对待。更进一步地, 通过工业和城市的发展, 支持和引导农村的发展, 由城乡分离走向城乡一体。其核心是通过国家整合, 将资源尽可能地向乡村配置并激活农村内在的动力。户籍制度改革, 不是形式上的一种创新, 不在于建立城乡统一的户口登记制度。只有当转移出来的农村人口享有与城镇居民同等的就业、教育、住房、社会保障等待遇, 才能谈得上真正打破城乡二元结构体制的格局。

(三) 农村公共产品供给筹资机制的创新

1. 健全和拓展财政筹资渠道

一是加大财政投入力度。建设好新农村, 推进城乡统筹发展, 就必须加大农村财政投入的力度, 将农村公共产品的供给纳入公共财政体系, 使农民享有同城市市民一样的公共产品。公共财政应该成为农村公共产品最主要的资金来源。随着财政收入的增加, 政府应当加大对农村公共产品供给的力度、尽快缩小城乡差距, 恢复农民的国民待遇。二是增加财政收入来源, 确保财政支农能力。要提高耕地占用税税率, 确保新增税收应主要用于“三农”。在农村推行税费改革的同时, 还应该按照中央与地方实施分税制财政管理体制的要求, 建立地方相对独立的税收体系。适当下放税收管理权限, 使地方政府能够在中央的调控下, 依据本地实际确定某些地方税种的设置、税目的增减和税率的调整, 以利于地方社会、经济的发展。

2. 积极开发财政外其他渠道

在以财政投入为主的前提下, 我们还要积极开发财政外的其他渠道, 引导社会资金进入农村公共产品供给, 逐步构建起多渠道的筹资机制。

(1) 企业直接投资。政府要充分利用减免税收和给予信贷优惠等政策, 调动企业增加对农村公共产品生产的投入。

(2) 村民集资与村集体资产的使用。村民集资指的是“一事一议”款。动员广大村民成为新农村建设的主力军, 自己组织起来筹资供给部分农村公共产品还是可取的。

(3) 社会渠道筹资。非政府组织通过各种活动筹集资金用于农村公共产品的供给, 是社会筹资渠道中最重要的形式。政府应该积极鼓励并引导非政府组织的发展, 尤其要加强舆论引导, 使更多的社会资金通过非政府组织进入农村公共产品的供给。

(4) 境外渠道筹资。境外筹资主要有两种形式, 一种是国际组织的商业性资金, 另一种是针对农村、尤其是贫困农村地区引入的境外非政府组织小规模援助资金。这些资金在改善贫困农村外部发展环境, 增加公共产品供给方面起着越来越大的作用。

(5) 改革农发行的业务范围, 充分发挥政策性银行对农村基础设施的支持作用。农发行应改变多年来业务范围过于单一的做法, 扩充可以体现国家支持农业和农村经济发展意图的政策性业务, 像交通、小型水利、信息化建设等带有明显社会效益, 却因缺乏资金保障而长期得不到有效供给的基础设施建设贷款应当成为改革后农发行首要的业务选择。

(6) 进行金融创新, 以农村小型基础设施项目收益权或收费权为质押争取贷款。银行等金融机构可进行业务创新, 对经济效益好的农村基础设施可开展项目收益权或收费权的质押贷款业务, 如农村电网、灌溉和水利设施、交通运输设施、供水等收费权的质押贷款业务。

(四) 农村公共产品的供给监督管理机制的创新

1. 加强对农村公共财政资金的管理和监督

农村公共产品供给的财政资金中很大一部分将来自于中央及地方各级财政的转移支付。加强对农村公共财政资金的管理和监督, 关键是要建立绩效业绩考核制度和政府问责制, 对财政资金的使用进行切实的绩效考核。对于达不到绩效考核标准, 或者出现工作差错, 工作失职者, 应通过建立政府问责制, 追究责任, 给予应有的处罚。

2. 完善农民对地方政府公共产品供给的监督机制

由于农村公共产品供给的有限性和需求的无限性并存, 决定了政府在公共物品的供给上结合实际, 量力而行, 注重综合考虑成本、效益、资金、地域等因素, 从中选择一些效益较大的项目优先投资, 坚决反对超越财政承受能力搞“政绩工程”、“形象工程”。对于经济落后的旗县公共物品的供给, 不仅要有充足的资金作为保障, 更需要建立有效的监督机制来规范基层政府的决策行为, 以保证农村公共产品供给的科学合理, 使乡镇政府决策行为更加科学化、民主化和透明化, 切实维护广大农民的公共利益。所以提高农民的参政和监督意识, 积极发挥人民群众的监督检查作用, 强化农民“集体行动”的能力, 从根本上改变与政府博弈过程中的弱势地位, 有效遏制政府行为的随意性, 确保公共产品供给资金的合理使用。

3. 规范乡镇财政收支管理, 优化财政支出结构

乡镇财政支出管理改革的重点应该是规范预算编制, 执行、监督和优化乡镇财政支出结构, 强化乡镇财政在公共服务方面的保障作用, 以提高资金的使用率。所以建议从以下几方面入手:

(1) 实行综合预算, 规范地方财政预算内外收支行为, 实行预算编制、执行和监督机制相分离的运行机制, 充分发挥乡镇政府人大的监督机制, 逐步建立起财政以集中支付制度为主要手段的预算管理模式。

(2) 资金管理应该细化, 专项管理应该加强。

4. 完善各级人代会与各级政府间相互制衡和约束机制

各级人大批准重大的农村公共产品供给, 并监督提供情况。村级公共产品的提供, 由村民大会负责监督。同时, 强化审计监督作用, 及时查处各项违规、违纪行为, 将公共产品供给资金的使用置于严格的社会监督之下。

新农村建设不是一时之势, 是新时代对于中国发展趋势的新要求, 是农村经济建设、政治建设、文化建设和社会建设联动的系统工程, 必须突出农民的主体地位, 强调农民的参与, 必须建构需求主导型的公共产品供给体制, 必须在观念, 融资方式, 制度上进行多方面创新, 才能保证巴彦淖尔市农村公共产品供给的集约、高效, 为巴彦淖尔市新农村建设的顺利进行打好基础。

摘要：文章就农村公共产品供给制度的一些问题, 联系巴彦淖尔市的实际情况, 从农村义务教育、农村基础设施情况、农村医疗卫生和社会保障等方面, 阐述了政府向农村牧区提供公共产品时, 面临哪些具体困难, 存在的问题, 提出相关建议。

关键词：新农村建设,农村公共产品,供给制度创新

参考文献

[1]林万龙.《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》.2009.

[2]《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》.2006.2.

[3]毕红霞.《农村公共产品供给制度的国际经验借鉴》.2007

[4]董前程.《农村公共产品供给中的主体博弈及制度选择》.2008.6.

[5]范方志等.《反思农村公共产品供给制度演变:一个建设性分析框架》.2008.

新农村建设的制度设计 篇4

关键词：新农村 给排水 管道设计

中图分类号：TU910 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）08（a）-0047-01

国名经济的高速发展，带动了农村经济的整体发展，全国各地到处都是新农村新面貌，农村的经济效益提高了，自然农民的生活水平也就不断的上升，从原有的一家一户逐渐整合成规划合理，布局和结构严谨的新农村格局，乡乡通公路，农民家庭开始采用集体供暖，煤气罩，挨家挨户安装供水的电表等，非常的方便，国家的好政策提高了农民的生活经济水平。本文笔者长期从事农村的给排水管道工作，对于目前农村管道的设计、安装和维修方面有一定的工作经验和实践，对其中存在的问题提供了详细的解决办法，总结如下。

1 农村给排水存在的问题

1.1 农村给水系统存在问题

国内农村给水系统的发展不平衡，整体水平较差，大部分城镇和乡村的给水主要依赖于地表水，然而，乡镇企业的大力发展，对地表水的污染程度较大，已经严重的影响了村民引用水的供给需求，其次，农村对水源的管理不散，大部分村庄的水源分散，政府想要合理的保护水源非常的困难，如何在工业用水急剧的时代，保护好村镇居民的正常水源，成为亟待解决的问题和关键所在。

1.2 农村排水系统存在的问题

国内农村的水源排放涣散，大部分农村的生活用水直接排放到村镇河道周边，水体可以自理，然而村镇新建起来的工厂，产生的废水只有少部分的污水经过处理排放，大部分废水都是直接排到当地的水体中，因为水体本身的处理能力不高，这样，排放到水体中的有毒物质就会污染水淹，导致当地的水源就会受到影响，对河体造成大量的绿藻等的生成，富集营养化非常的严重，因为村镇的水质排放没有任何的管理和限制，结果导致村镇原有美丽的河道等变成污水池，严重的制约着周边的环境。

1.3 农村生活污水存在的问题

乡村的污水排放没有严格的管理，可以根据需要随便排放，因为村民居住的地区分担，产生的生活污水等，就会任意排放，因为农民长期以来没有形成合理的污水处理生活习惯，随着物质文化生活的不断增加，化学成分包括氮磷钾等容易引起富营养化的污染物排放到河道，地表，导致原已污染的水源二次恶化，水质污染程度加大，亟待需要解决。

2 农村给排水管道解决策略

2.1 合理利用水资源，保证水源的可持续性

政府部分要根据当地农村水资源的情况，做好宣传工作，倡导村民对水资源的合理保护，立足眼前，切合实际的发动群众爱护自己的家园，构建和谐文明用水的新农村，另外，为了提高农民节约用水，要根据需要划定水源保护区，制定水源保护政策，加大水资源的执法力度，只有这样，才能保证农村水源的源源不断的供应。

村镇水源可以根据需要构建合理的供水管网系统；在人口聚集，水源充足的区域，可以构建相应规模的集中供水工程，如果水源供应不足，可以构建跨区域管道水源供应，进行联片式水源供应；对于那些水源较远，相对独立的村落，可以根据当地的水源供应区域，构建本村集中供水系统；对于水源特别紧缺的村落，可以调动当地的居民，修建水渠，打井，构建蓄水池等，维护农民正常的用水需求。

2.2 阻断污染源，构建农村雨污分流排水系统

随着新农村构建模式的不断加大，城镇化水平正在不断地提高，对于村庄比较密集的区域，设计人员要具有一定的前瞻性，对其排水系统的规划要提供较高的水准，在其排水系统中，构建雨污分流排水系统，有的村落可能认为自己本身的条件差，不具备构建雨污分流排水系统的能力，但是我们应该考虑到村庄以后的发展和趋势，可以根据当前的水质排放情况，先建设好污水排放系统，但是要先预留雨水管网系统，便于以后水质排放的需要。其次，对于村镇中污染比较严重的企业，政府部分要给其施压，要求其采用高科技的污水净化系统，并不定期的进行检查和监督，保证其水质排放符合国家的标准，降低农村水质的污染，最后，对于农民的生活污水垃圾，相关部门要根据需要不定期的做好水源的宣传工作，期间，水管部门可以根据农户的需要挨家挨户构建地下排水管道，以便污水的集体处理，降低生活污染源。

3 结语

农村的给排水系统设计，需要根据当地农户的具体情况进行处理，可以将农户的生活污水归类，变废为宝，达到水资源的利益最大化，为了节约村镇污水的处理成本，可以加强农户的自我用水意识，考虑技术经济性，合理确定污水处理深度和排放标准。另外，设计人员要根据农村污水处理的难易程度，达到环境效益的最大化，成本最低化，保证新农村水利建设的高度发展。

参考文献

[1]史训章.室外给水管道工程施工常见问题及解决方法[J].企业科技与发展，2013，12（16）：12-14.

[2]常天佑.市政给排水管道的施工质量控制及预防治理措施[J].黑龙江科技信息，2012，23（16）：35-36.

[3]周志伟.浅谈给排水施工中的质量控制[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2011，12（2）：34-36.

[4]俞烈涛，蔡文毅，丁飞.高层建筑给排水设计分析[J].科技传播，2010，12（11）：23-24.

[5]郑捷.天极给排水软件获金奖[J].给水排水，2014，3（7）：345-346.

新农村建设的制度设计 篇5

中国的新农村建设, 冠以“社会主义”一词即“社会主义新农村建设”, 这一口号、目标、任务的提出, 已有几十年了, 不同时期有不同的内涵。现在讲建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村, 内容很丰富, 涵盖了农业农村现代化的方方面面, 实际上涉及整个“三农” (农业、农村、农民) 问题, 有一个庞大的理论及政策法规法律体系。[1]

到目前为止, 建设社会主义新农村尚待解决的一系列问题中, 大部分问题在理论上说明并不困难, 进行政策和法规法律调整也可以做到。但是, 农地 (本文专指农业用地, 包括所有种养业用地) 关系比较复杂, 从人民公社实行“三级所有、队为基础”体制以来, “遗产”较多, 其中两个问题更复杂, 一是土地承包期限应有多长;二是在农业富余劳动力战略转移过程中, 这些转移出去的人同原有集体土地的关系如何妥善处理, 这是两个基本问题。关于这两个问题, 许多实际情况还没有搞清楚, 要下决心决策更不容易。

在农村土地关系中, 可分“外部”和“内部”两方面考察。“外部”, 即工业化、城市化进程中, 大量征用或变相征用农村土地的问题。上世纪八十年代以前的几十年, 实行计划经济, 不认为土地有商品属性, 征用农业土地的补偿标准很低。好些征地政策延续至九十年代以至2000年以后。九十年代初出现了“圈地”行为, 这是在取消农产品统派购政策与制度之后, 在建立社会主义市场经济体制过程中, 从生产要素方面继续剥夺“三农”的行为之一。近年来, 这方面的矛盾仍非常尖锐。同时, 在农村宅基地的确权和农村集体非农建设用地流转方面的政策法规法律未有重大突破, 或可操作性差。在建设“和谐社会”中, 国家出台了一些新政策, 或调整了一些政策, 如广东较大幅度地提高了农地征地补偿标准, 矛盾有所缓和, 但问题并未真正解决。在专家学者及部分实际工作者呼吁下, 政府可能会考虑将“征地”区分或进一步明确区分为商业性用地和公益性用地, 加以政策界定。但是, 由于“政绩”要求 (如产值与财税增长指标) 和利益 (如腐败官员的寻租) 驱动, 必然有的地方政府或其官员千方百计地扩大所谓公益性用地的区域范围 (例如支持房地产商圈地、暗中支持高房价, 还美其名曰“建设美丽城市”、“解决居民住房”) , 在征地问题上继续向“三农”索取。

农村土地关系中的“内部”问题就是在农地利用中农民与农村集体的土地关系。根据一年多来对长江以南若干省区农村的考察, 新农村建设、农业农村现代化建设任务非常艰巨。从“硬件”、“硬环境”看, 无论是土地规划与利用, 农地整理、环境整治、基础设施建设, 没有几十年是不行的。许多农村之所以还这么落后, 究其原因, 首先是“三农”政策有待调整革新。其次, 既然社会主义新农村建设的主体是农民, 那么可以说这个主体活力不够, 这一方面是由于农民整体素质有待提高;另一方面是农民对政策的预期不足、不乐观, 从而产生对农地使用的短视与短期行为。同时, 工业化、城市化进程中, 农业富余劳动力和部分农村人口向城镇和第二、三产业的战略转移与此俱进, 这些人如何“离乡又离土”, 耕地逐步“向种田能手集中”, 让专业农户、“最后的农民”——职业农民形成规模经营, 这一问题必须解决。

农地承包期“延长3 0年”是不够的

上世纪九十年代前期, 重申农村基本经营制度即农业家庭经营制度保持不变, 这是好的;但如何保持家庭经营制度不变, 规定土地承包期在原有15年的基础上再延长30年, 也就是到2030年, 看来是不够的。表面看来, 允许家庭承包经营45年, 近半个世纪, 时间很长。实际上, 45年不过是社会主义初级阶段中一个短暂的时期, 现在只剩下二十多年, 不过“一代人”时间。我们说要给农民“长效定心丸”, 实际上规定这个时间期限的“定心丸”并不是长效的, 从整体上看并不能促使农民增加对土地的长期投资, 从而影响农业现代化进程。虽然, 已有权威领导人说过“三十年后也不要变”, 但由于没有政策上尤其法律上的明文规定, 存在诸多不确定因素, 仍留下了“变”的空间。这些年来仍有的理论工作者和实际工作者怀疑家庭经营可以走向农业现代化, 在大谈家庭经营制度局限性的同时大谈“统一经营”, 急于搞所谓“高水平的集体经济”, 有的地方已出现了要收回农民承包地、搞所谓作物区域化的大规模的“商品生产基地”和所谓“规模经营”等情况。

那么, 是不是需要再来一个文件, 规定农地家庭承包期再延长多少年?党国英曾在广东《南方日报》发表文章说广东这样的地方可以宣布承包期100年;最近更进一步, 认为“宅基地和耕地则可以让农户自己所有”。[2]这一点, 要通过决策并成为法律恐不容易。在赞成这些改革精神和倾向性意见的同时, 不妨参照中国历史上 (主要是明清时期) 实行过的“永佃制”的经验教训, 实行“永包制”, 或换一个说法叫“永耕制”, 或称之为“职田制”。

20多年前, 曾热烈讨论农村土地制度创新中应实行国有化还是私有化, 或维持集体所有制。似乎是大多数人不赞成国有化, 也不赞成私有化, 主张在维持集体所有权的前提下“搞活使用权”, 政策法律的框架仍是“集体所有、家庭经营”。那么, 如何保证农民经营农业的长期积极性?当时, 曾“提出过永佃权”[3], 也就是永佃制。“就总体而言, 永佃制是在我国封建社会后期, 农业经济相对发展之地区的产物, 它以定额地租制为前提, 分割地主土地产权, 限制地租剥削, 分明是佃农意志的体现。永佃制在一些区域的实行 (特别是南方) , 曾于一定程度上调整了封建主义的农业生产关系, 相应地刺激了佃农的生产积极性, 从而获得良好的经济效益。尽管永佃权是封建主义农业经济的产物, 不适应近代社会 (易形成土地产权处分上的诸多纠纷) , 并在后来随着封建制度的消亡而逐渐衰落下去, 但是它曾经产生的历史作用与经济影响是应予肯定的”。[4]但是, 在上世纪八十年代讨论时, 对永佃权“多数同志不赞成”。[5]显然, 当时, 不赞成者包括部分主张、支持农村改革的同志, 这也同当时的特定环境有关系吧。即便在今天, 只要一提到永佃权、永佃制, 有点历史知识的人也会马上联想到这是产生于封建社会的土地制度, 将这个词用于今天的农村土地制度安排, 未必很合适, 也未必能“通过”。

这些年来, 许多专家学者和实际工作者仍在不断研究:在维持农村土地集体所有的框架下, 如何保证农民的预期, 农地使用权长期化, 使他们能长期不断地投资于土地从而加快农业现代化?如果不用永佃制这个名, 可以用什么名?三几年前, 曾研究称之为“永包制”。现在看来, “永包制”的提法, 也有不足之处。“包”, 原指家庭联产承包或简称家庭承包, 其种地收入初次分配包括个人、集体提留和交给国家农业税三个部分, 而实际上“包产”的已经很少, 集体不会去一一确定农户责任田的产量指标, 因此实际上是大包干, 即“交够国家的, 留足集体的, 剩下的都是自己的”。近年, 国家调整了农业政策, 取消农业税和集体提留, 基本不存在“包”的内容了。在这种情况下, 用什么简洁的名词表述农业家庭经营制度的长期化?中国历史上统治者和文人学者分别创造了井田制、屯田制、占田制、课田制、均田制、永佃制等等;今天, 走中国特色社会主义道路, 应该有什么稳定的、既考虑当前又顾及长远的“田制” (农村的农业土地制度) ?是否可以叫“租赁制”?

租赁制曾经有不少人提出过, 即在不考虑国家农业税的情况下, 农民承包经营集体土地, 可以运用地租形式, 由农民向集体交租 (分别为高租, 低租, 零地租, 负地租——集体经济实力强大尤其工商业发达的村社“以工补农”、补贴农民种田) , 因为既然维持农村土地的集体所有权, 那么作为土地所有权在经济上的实现形式就是地租;集体收取的租金应该用于农业公共基础设施建设等项, 并促使哪些已经稳定地进入城镇和第二、三产业的农民认识到兼营农业要交租, 不合算又费神, 从而愿意交出土地, “离乡又离土”, 逐步形成专业农户的土地规模经营。[6]实践表明, “离土不离乡”口号不对, 而“离土”比“离乡”难。上世纪八十年代广东农户家庭承包经营实行“有偿承包” (实际多数地方并未执行) , 向集体交纳一定的“有偿承包费”, 这实质上就是地租。这有点类似西晋初年的“课田制”, 只不过受租对象不同。然而, “租赁制”十多年来并未被许多人所接受。从字面上看来, “租赁”有“租借”的字义解释, 一方面说土地是农民集体所有的, “人人有份”, 另一方面又说承包经营土地要“租借”, 似乎理论上说不通。

那么, 是否可以称之为“职田制”?“职田制”即“职分田”, 系北魏至明初按官职品级授给官吏作傣禄的公田。如果不认为是望文生义的话, 借用这个名, 是否可以将农地、农田长期交给职业农民经营使用的制度称之为“职田制”;抑或称为“永耕制”?“耕”, “耕者有其田”;“永耕”, 指工业化过程及完成之后留在农村搞现代化农业的“最后的农民”, 也即专业农户或职业农民, 永远耕耘那一片土地。

关于已经转移和将要转移的农民与“最后的农民”

中国国情虽然人多地少 (人均耕地少) , 但农业生产经营的规模化、专业化方向是必须坚持的, 这是农民富裕、农业现代化的必然要求。这取决于工业化、城市化进程, 这个进程的速度决定了农业富余劳动力和部分农村人口战略转移的速度。

在实现工业化, 农业基本实现现代化的条件下, 暂不计兼业农户人口数, 中国专业从事农业的劳动力及其家庭人口是多少?设想平均每个农户5口人 (家庭结构为一对夫妻一个孩子、两个老人, 或一对夫妻两个孩子、一个老人) , 参照清代乾隆18年 (公元1753年) 全国人均民田约7亩计[7], 每户占有和使用耕地35亩, 以现有全国18亿亩耕地计, 仅需5000万个农业劳动力, 保留2500万个农户 (平均每户两个劳力计) , 也够多的了。这就是我们预测的未来的专业农户, 职业农民, 是“最后的农民”。这应是我们今后研究“三农”问题、制定有关政策和法律法规的着眼点。当然, 未来社会中会存在不少兼业农户、兼业农民, 即使是专业农民、专业农户也可能有变动, 要么变成兼业, 要么又完全转移出去, 但政策研究的重点应是专业农户、职业农民, 着眼于“最后的农民”。这是个渐进的过程, 大约应有几十年时间。当前各地培训“农民工”, 主要帮助一部分青年农民掌握一定的技术技能后进入第二、三产业, 变为“工”。这是有意识促进农业富余劳动力战略转移的正确做法, 但同时应开展职业农民的教育培训, 有意识地造就一支高素质的新型农民队伍, 农业现代化才有希望。

那么, 是不是有谁并非不得已而是自愿地世世代代搞农业、永远耕种土地呢?肯定是有的, 关键在于正确的政策和法律保障。

与现在大部分劳动力和人口仍留在农业农村的情形相反, 今后留在农业农村的劳动力和人口, 耕种18亿亩耕地者, 加上林农、渔民和畜禽饲养业者, 将占全社会总劳动力和总人口的少数, 其比例大约在30%甚至20%、15%以下。农业富余劳动力和部分农村人口转移至第二、三产业和城镇, 即所谓“洗脚上田”或“离土离乡”, 速度还应加快。现在应当进一步研究的主要问题是, 这些逐步转移出去的人, 他们同原有集体、村社的农地关系如何处理?

“离土离乡”人员原来在乡村里都有一份承包责任田 (地) , 这些人不耕种田地了, 如何保证他们原有权益不被侵吞或抹杀?二十多年来各地做法五花八门, 五彩缤纷。有的撂荒土地, 有的由人代耕 (主要是在农业税取消之前) , 有的交回集体重新发包, 有的私下转包, 有的交给亲友耕种, 有的改种果木花草或改为鱼塘、自己成为兼业农民, ……不胜枚举。多种多样的转让承包并不违法, 问题是有些紊乱, 说不上规范。这里必须指出, 这些年来一些赚了钱的“老板”到农村承包经营许多农地, 对此不反对, 但不可提倡;这些“老板”应投资于农业相关产业而不应去占用农地使用权。要吸取明朝清朝时期工商业地主兼并农民土地、客观上起了障碍中国走向资本主义工业化作用的历史教训。至于近年有的媒体为了“歌颂”取消农业税和集体提留政策的作用, 不去细心描写一直专门种田的农民如何提高了积极性和经济效益, 却大肆宣传多少“农民工回流”到田园中, 可以说这是对于现代化趋势、对农业经济和农村发展规律的认知偏颇。在一定阶段农民兼业是好的, 是客观存在, 尤其是第二、三产业发展条件较好地区, 但我们希望他们能够完全转移出去。保留祖屋、自有农舍以至继续居住都可以, 但最好不要再占用农地使用权。

在农村“内部”, 二十多年来一直讲搞活农地使用权, 近年再三强调农地使用权流转, 可是, 据观察, 应以转让为主要形式的农地使用权流转似乎流转不起来。有的说, 已经从事第二、三产业的部分农民不愿放弃土地。这种情况存在, 原因是多方面的, 但主要是政策机制问题, 对准备“离土”的农民没有明确的补偿, 没有制定一个农地使用权的转让价格, 指导价格或评估价格, 而本来应该有这个价格并可以交易。现在农地在所有权变更时才有价格即征地价格。农地产权有一束权利, 其中所有权是集体的实际上也是模糊的, 至于抵押权、使用性质 (变为非农建设用地) 变更权 (如城镇郊区由农民集体开发房地产) , 国家尚不允许。农户对农地的承包经营权、使用权是不能侵犯的, 但为了鼓励那些已经和将要在城镇、在第二和第三产业稳定就业的农民自愿地交出农地给专业农户、给职业农民即“最后的农民”耕种, 应根据各地不同情况, 参照历史经验, 政府农业行政机构和市场中介机构合作, 制定一个科学合理的农地使用权转让的级差价格体系, 让各县、乡、村参照实行。

在实践中, 已经有了一些探索。上世纪八十年代以来, 若干经济发达地区产生了农村“股份合作制”, 包括所谓“土地股份合作制”。主要问题是农地已经变成或大部分变成非农产业用地之后, 收益如何分配的问题, 首先是界定哪些人可以分得利益。这过程中产生了一些矛盾, 涉及嫁出的与嫁入的, 外地工与本社区原户籍人口, 先走的与后走的, 等等。各地做法不尽相同, 有的地方原规定嫁出去的没有分配, 后来一“造反”, 有了分配。对于离开原乡村、社区的人员, 一般给予分配, 但必须在划定时间界限内, 有一个地方规定以1966年“文革”发生之时为期限, 此前已离开的没有分配权。当时在研究解决这个问题时, 有的将其视为纯技术问题, 未充分认识问题的复杂性;有的领导人则“虚显一枪”, 回避过去。经过近二十年实践, 不断酝酿, 去年广东省颁布了一个规章, 规定以该村实行家庭联产承包制之日为界, 此前离开的不得分配, 此后才离开的参加分配。一些实际情况尚待进一步调查清楚。总之, 问题并未完全解决, 原来注视的主要是珠江三角洲非农产业较发达的地区。

然而, 我们应着眼于更广大农村地区, 尤其经济欠发达地区, 目前还是以农为主的乡村。实际上, 这类地区乡村发展工商业不容易, “外出打工者”较多并占全社会“农民工”的大多数, 他们如何在城镇立足、生存、发展下去?如果他们愿意放弃农地经营, 转让土地使用权, 应该承认他们在原乡村集体中的土地权益, 给他们原有的土地使用权一个补偿政策, 由相当一级政府和市场中介组织 (如农地资产评估所) 合作制定的, 由农业农村工作部门指导、督促执行的政策, 以让他们有点原始资本, 更顺利更好地转移出去, 也有利于留在农村耕种的专业农户、职业农民、“最后的农民”尽快扩大经营规模, 加快小康富裕步伐。这应是我们的政策方向。制定这样的政策并付诸实施, 也将是一项复杂浩大的工程。

参考文献

[1]参阅郭书田、刘景山主编《建设社会主义新农村手册》, 人民日报出版社2006年版;潘强恩、俞家宝主编《中国农村学》, 中共中央党校出版社1999版

[2]党国英:《中国的新农村应该是这样的》, 中共中央党校《学习时报》第407期, 2007年10月15日

[3]杜润生:《关于农村土地制度问题的几点意见》, 见《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》, 人民出版社2005年版, 第203页

[4]李三谋、李震:《清代永佃权性质重探》, 《中国农史》1997年第18卷第3期, 第25页

[5]《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》, 第203页

[6]参见王荫轩、江惠生等:《运用地租形式建设具有积累和调节机制的农村土地制度》, 中国土地学会《中国土地问题研究》文集, 中国经济出版社1991年版

新农村建设的制度设计 篇6

农村公共产品是指农村社区内满足农民生产和生活需要的具有非竞争性和非排他性的产品及服务。农村公共品供给制度是指关于农村公共产品的供给责任、供给主体及供给渠道等方面的设置及安排。 (1) 建国以来, 我国行政体制、财政体制、农村政策以及农村治理结构均发生了一系列的改革与变化, 并由此带来了农村公共产品供给机制的变迁。

(一) 集体化时期。

20世纪50年代以来, 我国农村地区实行“政社合一”的人民公社制度, 人民公社既是我国集体所有制的经济组织, 也是农村社会的基层政权。在这一阶段, 我国实行“以农补工”的工业化路线, 国家对农村公共产品的投入极为有限。农村公共产品供给大多采取“社办公助”, 即以社队自力更生为主、国家支援为辅的方式来实现。人民公社和生产大队通过统一安排农民投工、投劳, 给农民评工记分的方式完成了农田水利建设, 取得显著成绩。同时, 农村地区普遍建立了针对“五保户”、弱势群体的社会保障制度, 以赤脚医生为基干的农村三级 (大队赤脚医生、公社卫生院、县级人民医院) 医疗保障制度, 普及了农村义务教育等。 (2) 集体化时期, 人民公社凭借对人、财、物的绝对支配权和管理权, 依靠大规模的政治动员和强制性的行政手段实现了农村公共产品的基本供给, 弥补国家对农村投入的缺失问题。

(二) 1978年至税费改革前。

改革开放以来, 农村土地开始实行承包责任制, 农村集体组织也逐渐虚化。1985年, 人民公社制度因无法激励农民个体的生产积极性, 最终退出了历史的舞台, 我国基层重新恢复了乡、镇人民政府的建制。这一阶段, 由于我国原有的城乡二元的公共产品供给制度的“锁定”效应, 国家对于农村公共产品投入仍然十分有限。基层政府主要通过“三提五统”及各种摊派集资等制度外途径, 来筹集绝大部分的农村公共产品建设资金。这种制度外的筹资机制具有很大的随意性, 由于缺乏有效的监督, 常常演变成为乱收费行为, 加重了农民负担。

(三) 后农村税费改革时期。

为减轻农民负担, 2000年, 我国首先在安徽省进行农村税费改革试点, 之后又在其他省份逐步推开, 并于2003年在全国范围内全面推行。农村税费改革逐渐取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资, 取消了统一规定的劳动积累工和义务工, 改革了村提留征收使用办法, 一定程度上减轻了农民负担, 但与此同时, 也导致基层财政收入锐减, 致使财政普遍困难, 根本无力为农民提供公共产品, 农村教育、交通、水利、卫生等社会公共事业发展严重乏力。

(四) 新农村建设时期。

2005年10月11日, 十六届五中全会通过的《中共中央关于第十一个五年规划纲要》中提出了“新农村建设”。新农村建设对农村公共产品供给体制提出新的要求, 2006年一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出要扩大公共财政覆盖农村的范围, 建立健全财政支农资金稳定增长机制, 要求达到“三个高于”, 即国家财政支农资金增量要高于上年, 国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年, 其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。2006年, 我国取消农业税, 终结了中国历史上存在了两千多年的“皇粮国税”, 为了弥补取消农业税给基层财政带来的压力, 中央政府加大了对农村公共事业和公共品供给的转移支付力度。在这一阶段, “新农村建设”的提出, 表明我国开始进入反哺农村和农业的阶段, 政府在农村公共产品供给中的作用逐渐增强。

二、我国目前农村公共产品供给制度面临的困境

(一) 农村公共产品供给责任划分不清。

目前, 我国的行政层级较多, 为五级行政体制, 事权和财权的划分存在难度。分税制改革主要对中央政府与省级政府之间财权和事权进行了划分, 而省级以下各级地方政府之间事权的划分缺乏相应的法律依据, 财政责任也比较模糊。农村公共产品供给责任的分担涉及政府间利益的划分, 上下级政府为了追求自身利益的最大化, 必然会进行有利于自己的策略选择。在这一博弈过程中, 上级政府在分担比例的确定上具有行政指令上的优势, 往往倾向于将农村事务推给下级政府, 层层推诿, 最终导致“话语权”较少的基层政府承担了许多本应该由上级政府承担的支出责任。与此同时, 财权却呈现逐渐向上级集中的趋向, 政府层级越高, 财权就越多, 财力也就越强;反之, 政府层级越低, 财权就越少, 财力也越弱。这种“事权下放、财权集中”的取向导致了基层政府的财政压力日益严峻。在农业税取消前, 乡镇政府主要通过工商税、农业税和乡统筹等制度外的筹集财政资金的渠道来维持对农村公共产品的供给。在农村税费改革以及取消农业税之后, 处于行政体系末端的乡镇政府制度外筹集财政资金的渠道基本被堵死, 乡镇政府财政收入急剧减少, 而且乡镇政府的行政规模又在不断的膨胀, 行政人员的工资费用急剧增加, 财政支出不断扩大, 导致许多乡镇政府处在勉强维持运转的状态, 乡镇政府的债务问题也慢慢浮出水面。在这种情况下, 基层乡镇政府对于农村事务往往有心无力, 农村区域内公共产品供需紧张的矛盾日渐突出。

(二) 支农资金的转移支付制度不完善。

我国“财政漏斗”现象的存在导致支农资金损耗严重。支农资金要经过省, 再经过市, 然后经过县, 最后到达乡镇财政, 部分再由乡镇财政拨付给村级组织。由于分配链过长, 财政资金在拨付过程中时常遭遇体制漏斗, 被挤占、侵占的现象时有发生, 有的用于平衡预算, 有的用于弥补行政经费, 还有些用于建房买车等, 而真正用于农村公共产品供给的资金有限, 转移支付的效果大打折扣。同时, 我国的专项转移资金存在多头管理、多渠道分配的问题, 导致项目点多面广、资金分散, 相当一部分存在交叉重复。一些善于“包装”的项目往往可以从不同口径的部门得到专项资金, 造成专项资金分配的重合性和低效性。此外, 中央和省级政府在拨付专项资金时, 一般要求地方政府筹集相应的配套资金。富裕地区一般依靠其较强的财力, 从中央获得较多的转移支付款;而贫困地区由于财力有限, 通常无法提供配套资金, 有的地方就会采取借债、寻租或欺骗的方式争取专项资金, 而有的地方则根本无法获得所需要的拨款援助。富裕地区和贫困地区在获得专项补助中出现的“马太效应”, 与转移支付的均等化目标大相径庭。

(三) “供给主导型”决策体制导致农村公共产品供需失衡。

农民是农村公共产品的需求者, 从理论上来讲, 农村公共产品的供给应该以满足农民偏好为取向。在现实中, 国家未能建立有效的识别机制来回应农民的需求。农村公共产品的供给决策往往来自于各级政府及相关部门自上而下的行政命令, 其供给总量、供给结构和供给程序多数由乡镇及乡镇以上政府部门以政策规定的形式下达。在“晋升锦标赛制度”的作用之下, 基层政府作为理性的经济人, 更加热衷于提供凸显政绩的公共产品, 偏好短期的、见效快、显化的硬性公共产品, 例如各种小康工程、达标设施、标志景观等;而对于一些长期性、战略性、无形的软性公共产品, 如环境保护、文化教育、卫生等, 则缺乏足够的动力。从另一方面来看, 在新农村建设中, 农民的利益诉求日益多元化, 而农民需求表达渠道又相对单一, 这些都使得农民的利益诉求不能有效地到达决策中心。新农村建设在现实中也走了不少弯路, 比如不少地方忽视农村特点, 照搬城镇住宅小区的设计, 导致农村建设风格千篇一律;或是强征土地;亦或是眼睛盯着农民手中的宅基地, 以‘建设新农村’之名强制农民“上楼”等等。农民在缺乏诉求表达途径的情况下, 采取暴力抗议、越级上访事件等制度外的非理性的途径进行表达, 也引发了一系列社会问题。

(四) “一事一议”的村级自筹制度效力有限。

“一事一议”是农村税费改革取消“两工”和“村提留”后的一项村级公共产品自主决策制度, 村委会根据本村发展的需要, 组织村民进行民主协商, 解决村庄范围内农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路等村内集体生产公益事业建设的筹资筹劳问题。作为民主决策制度, “一事一议”在村内的实施效果与村民自治状况有很强的相关性。村民自治运行得比较好的地方, 村民参与公共事务管理的热情和信念也相对较高, 村内公共产品供给决策也能获得比较高的认同。但是, 这项制度在实际运作中的制度运行并不通畅, 主要原因有:首先, 大量村民外出务工、经商, 村委会很难召集起村民会议集体讨论村庄事务, 会议经常达不到规定人数的要求。其次, “一事一议”在实际运行中很难做到全体一致, 而对于那些通过多数原则达成的决议, 往往会遇到难以执行的问题, 所筹资金难以全额到位。再次, 《“一事一议”暂行办法》和《“一事一议”实施细则》规定了“一事一议”的筹资范围以及15元的筹资上限, 这样的制度设计是为了防止乱摊派, 但在实际运作中, 不少村干部错误地认为只要是村民会议通过的事, 都可以当做“一事一议”, 往往超出政策规定的议事范围和筹资筹劳标准。

三、完善新农村建设时期农村公共产品供给制度的对策建议

目前, 我国总体上已经基本具备了工业反哺农业、城市支援农村的条件, 因此, 在新农村建设中应努力建立城乡统筹发展的公共服务供给制度, 实行城乡基本公共产品与服务均等化, 促进城乡和农村经济社会的协调发展。

(一) 明确各级政府责任, 建立城乡统筹的基本公共产品供给体系。

首先, 必须明确各级政府在农村公共产品供给中的分工和职责。农村基础教育、农业基础科学研究、农村公共卫生保健、农村环境保护、大江大河治理等外溢性极强的农村公共产品, 应当由多级财政共同承担, 尤其是中央、省级财政应担负主要的责任;对于电力设施和小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、农村医疗、农村社会保障、成人教育、水利设施等, 应当以县、乡两级政府提供为主, 中央、省、市级政府适当补助。其次, 建立城乡统筹的基本公共产品供给体系。城乡居民享有平等的基本公共服务权, 新农村建设不能脱离城市来谈农村如何建设, 而更应该将新农村建设放置到城乡统筹的视野中进行规划, 逐步消除城乡二元的公共产品供给体制。在国家财力有限的情况下, 可分阶段、分区域地逐步解决城乡统筹的问题。从实施策略看, 应合理安排供给的优先秩序, 优先解决农村基本公共产品和农民需求最迫切的公共产品供给, 之后再不断扩大公共财政覆盖农村公共服务领域的范围, 逐步提高农村的公共服务水平。在现阶段, 应着重加大在基础教育、农村公共卫生保健、农村社会保障、农村环境保护等基本公共服务方面的城乡统筹。

(二) 逐渐推行“省直管县”财政改革, 完善转移支付制度。

减少新农村建设资金转移支付环节, 走出传统的五级管理模式, 实行中央到省、省到县、县到村三级转移模式。其中, 尤其是要完善省级以下财政转移支付制度, 在理顺省与市、县支出在农村产品供给责任的基础上, 逐渐推行“省直管县”财政改革, 在省与市、县之间建立财政资金直接往来关系, 各项转移支付由省直接核定并补助到市、县, 专项拨款补助由各市、县直接向省级财政等有关部门申请, 由省级财政部门直接下达市、县;与农村事务相对应的专项转移支付资金以规范的方式直接下划到县乡, 缩短转移支付的路径, 减少政府间资金划拨的成本。同时, 建议除少数重大项目外, 取消地方配套资金要求, 减轻地方财政负担, 避免因资金配套要求导致的富裕地区和贫困地区之间的“马太效应”。为激励地方的积极性, 提高转移资金的使用效率, 可以导入转移支付的绩效预算和绩效审计制度, 并将绩效评估结果与下年度的预算支出进行挂钩, 对资金使用形成良性的激励和约束机制。此外, 还要提高新农村建设资金转移支付管理的透明度, 明确转移资金分配的规则, 要充分发挥各级人民代表大会的监督检查作用, 积极引入社会监督与问责机制, 对新农村建设转移支付进行全过程、全方位的监督, 使长期以来各级地方政府之间的暗箱博弈, 变成在一定规则制约下的透明博弈。

(三) 吸引民间力量, 实现农村公共产品的多元合作供给。

长期以来, 在政府供给能力不足、其他供给渠道又没有形成的情况下, 为了确保农村公共产品的供给, 向农民摊派各种费用, 导致农民负担加重, 制约着农业和农村的发展。尤其在农村税费改革后, 由政府作为单一主体的公共产品供给模式面临着更严峻的挑战, 因此, 必须优化供给结构, 实现由政府单一主体向政府和多元主体供给的转变, 政府和市场、第三部门在农村公共产品供给中进行良性互动和协同合作。供给主体的多元化可以直接减轻基层财政压力, 也能减少农民对公共产品的成本负担。1.引入民间资金。首先, 政府应降低“门槛”, 放松进入管制, 扩大准入范围, 制定科学的市场准入制度, 允许民间资金自主流入农村公共产品领域。其次, 政府可采取补助、贴息、以奖代拨等多种支出方式, 发挥财政资金的宏观调控及导向作用, 积极引导民间资金进入农村公共产品领域。再次, 在民间资金进入农村公共产品领域的过程中, 政府也应加强监管, 尤其是对市场化提供的公共产品的质量、收费价格、收费年限等方面进行合理规制, 防止出现公共产品市场化供给中损害农民公共福利的现象。2.发挥第三部门的作用。第三部门贴近民众, 能够更加深刻地农民的真正需求以及更为有效的供给方式, 因此, 政府应该积极鼓励和支持第三部门在公共产品供给中充分发挥作用。一是大力培育和发展农业产业协会, 提高农民和农业生产经营的组织化程度, 推进农业产业化经营。二是积极鼓励面向农村的公益组织的发展, 在农村贫困人口、老人、儿童或者残疾人口等弱势群体的救济和福利、农村环境保护、农村医疗、农村教育、农村文化等领域发挥积极作用。

(四) 拓宽农民诉求表达的渠道, 完善农村公共产品的供给决策机制。

在农村公共产品供给的决策制度建设中要注重农民参与机制的设计。不同层次的决策中, 农民参与的方式是不相同的, 应该根据公共产品的性质和分类建立相应的农民参与的制度和机制。结合农村基层民主制度建设, 积极发挥村委会的民主功能和作用, 引入协商民主的治理模式如社会协商对话机制、决策咨询会等利益表达制度, 使农民能充分表达自己的需求偏好。在坚持民主、合法、实效原则的基础上, 把“一事一议”有关规则以制度形式固定下来, 并规范地加以执行, 如“一事一议”议事范围、议事规则、筹资筹劳的程序、上限标准、分摊方式、村民不按期或拒不交纳筹资的处罚措施、“一事一议”财务管理、开支审批及财务公开制度、村民代表的选举制度、村民代表联系户制度、村民代表会议制度等都应明确规定和执行。对于村级以上的公共产品, 则应通过培育农民合作组织、农业协会、农村社区组织等中介组织来整合农民的利益诉求, 成为政府与农民、市场与农民之间协商对话的中介和桥梁。

四、结论

农村公共产品的有效供给对于促进我国农村经济的发展, 建设和谐社会具有十分重要的意义。当下走出农村公共产品供给机制的困境, 突破农村发展的瓶颈, 在制度上要区分公共产品的层次, 进一步明确各级政府在农村公共产品的供给责任;体制上要统筹发展, 打破城乡二元结构;在资金的筹集上, 要拓宽渠道, 吸收社会资本;在决策机制上, 要疏通农民的表达渠道。

摘要：增加农村公共产品供给、提高农村公共产品供给水平是是开展新农村建设的关键。建国以来, 我国农村公共产品供给制度经历不同阶段的历史变迁。由于在过去相当长的一段时间内对农村发展的忽视, 导致城乡公共产品供给结构失衡以及农村公共产品供给效率低下。在新一轮的农村建设中, 亟需提供良好的制度环境和合理的制度安排, 优化农村公共产品供给机制, 使农民真正享受到其本应享受到的与经济发展同步的社会福利。

关键词：新农村建设,农村公共产品,供给制度

参考文献

[1]冯素坤, 张亲培.中国农村公共产品供给制度变迁的财政逻辑及其启示[J].河南社会科学, 2011, (2) .

[2]闫惠惠, 王礼力.农村公共产品供给与农户投资问题研究.社会科学家[J].2011, (3) .

新农村建设的制度设计 篇7

一、我国农村金融法律制度建设的路径依赖

1. 三大利益主体“锁定”我国农村金融服务的路径依赖。

目前, 在我国农村金融制度建设中已产生了阻碍农村金融创新的三大利益主体——国家、地方政府和农村金融机构, 它们大大强化了制度变迁中的路径依赖特征。首先, 对于国家而言, 政府不会放弃对农村金融的控制, 而且我国的改革一直以来就是以政府供给为主的主导性改革。国家通过对农村金融的控制, 可以进行有效的宏观调控, 进行金融资源的有效配置, 更好的实现国家利益。其次, 对于地方政府而言, 对农村金融的干涉与监管, 不但能更好的实现本地区的利益, 还可以更好地创造出地方政府所需要的政绩, 这与其自身的利益是直接相联的。最后, 对于农村金融机构而言, 其为了自身的地位与业务, 更加注重自身利益的强化与扩张, 特别是作为目前农村金融服务中坚力量的农村信用社, 它更想进一步提高自身的地位, 使自身的实力得到进一步加强。但是, 我们应该看到, 在这一金融体系中, 作为农村金融服务的真正受益者——农民, 却没有真正得到应有的利益, 农村的经济发展仍然受到严重的制约。这种强烈的路径依赖, 使得我国农村的金融服务一直“锁定”在无效率的状态之中, 无法正常发挥金融机构对农村金融服务的真正作用。

2. 当前路径依赖下的制度改革。

然而, 对于以上所述的这种强烈的路径依赖, 我们并不能完全否定, 更不能进行背离现行制度的变革。这是因为:一方面, 成本太高;另一方面, 各种利益主体的阻碍。因此, 在进行农村金融制度变迁的时候, 我们不能一蹴而就的彻底否定旧制度而为新制度的成长扫除障碍, 而是应在不断完善和强化新制度的同时, 逐步改革旧制度。即, 在“路径依赖”中慢慢进行改革, 使其具有成本方面优势的同时, 对于各种利益主体造成的障碍得到较好的处理和消化。也就是说, 逐渐使国家的政策性金融在发挥其主导作用的同时, 放宽对民间金融的限制, 使其更好地服务于农村。经过此种改革, 被“锁定”的无效率状态就会慢慢解除, 进而摆脱低效的路径依赖特征, 进入新制度高效运行的状态。

我国的农村属于熟人社会, 民间的借贷由来已久, 口头承诺借款的还款率往往比在银行抵押贷款的还款率还要高。我们必须知道, 国家的政策支持仅仅具有“输血”作用而不是“造血”的作用, 因而只有通过农村自身的“造血”功能, 才能真正解决农村金融服务效率低的面貌, 摆脱路径依赖的无效率状态。所以, 对于我国农村金融制度建设, 必须立足于农村的现实情况予以更多的创新。

二、路径依赖下我国新农村建设中的金融法律制度创新

1. 农村金融管理法律制度的创新。

为适应农村建设金融服务多元化的需求, 我国已经开始积极培育分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融机构, 正着力构建多层次广覆盖可持续的农村金融体系。这一进程的重点包括:拓宽政策性银行的支农功能、强化商业银行的支农社会责任、继续发挥农信社的主力军作用、大力培育各类新型农村金融机构。

因此, 政府必须放松农村金融市场管制, 发展多种形式的农村金融, 监管部门也应放低农村金融市场的准入门槛, 发展以农户合作金融为主体的农村金融体系。包括农户资金互助组织等准金融机构以及民间借贷等各种非正式金融机构等, 以形成不同金融组织全面竞争与合作的格局。这些农村金融组织可由农户自我管理与监督, 可建立自担经营风险的责任机制。对这些金融组织的管理, 有关部门应把重点放在完善纠纷的解决机制上, 以此来防止风险向正规金融机构传导。当然, 由于我国农村经济发展水平存在较大差异, 一些农村地区还需要发展较规范的社区银行等金融机构。

通过这样一系列金融、法律制度的创新及农村金融服务的相关法律法规和配套政策的不断完善, 有利于农村金融管理的改善, 对建立适合我国农村发展的金融服务体系将起到重要的作用。

2. 我国农村金融组织的法律制度创新。

在我国新一轮农村金融改革中, 新型农村金融组织被给予厚望。在“低门槛、严监管”的原则下, 由于具有历史包袱轻、组织灵活等优势, 新型农村金融组织形态迅速壮大, 各项业务也迅速开展。目前, 我国农村的金融组织形态还是比较多样的, 既有商业银行和农村信用社, 也有乡村银行等;既有正规金融组织, 也有非正规金融组织, 特别是诸如, 乡村银行、农村资金互助社、小额信贷公司等新型农村金融组织开始在广大农村扎根生芽。应该说, 政府在大力培育和发展新型农村金融组织形态方面已经初见成效, 但是问题也随之凸显。我国农村金融市场的成本高、收益低, 市场风险大的问题也随之凸显而出。因此, 要想在农村长期坚持下去, 这些经营规模小、经验还不足的新型农村金融组织如何在不偏离支农轨道下做大做强, 以及如何实现自身经营和财务上的可持续发展等问题, 都需要一个良好地法律制度保障和规范。

(1) 我国新型农村金融组织形式应具有多样性, 对营利性、互助性和介于二者之间的组织形态都应予以鼓励, 法律不应当也不可能简单地为它们树立非此即彼的企业形态。

(2) 不同形式的农村金融组织具有不同的治理或管理结构, 相应风险也不同。乡村银行应强化其法人内部治理结构, 要考虑到其小型性、支农性, 不能简单地以股权多少决定管理, 而应更多地以章程或内部协议引导;金融互助社则需基于其互助性强化民主管理, 同时, 考虑到其实际情况, 应在不损害其他社员利益并经同意的情况下, 通过法律制度设计某些股权的特殊权利, 以维持其持续运作。而当这些金融组织出现管理僵局时, 应结合其实际情况允许金融管理机关或其他组织予以协调权和一定的接管权等。

(3) 任何金融组织的经营都应以谨慎性、安全性为原则, 而这些原则有赖于良好的内部治理或管理结构的内控机制, 因此, 法律应依新型农村金融组织的特征设计出不同于传统金融组织的强制性规定。

3. 我国农村金融司法保障体系的创新。

(1) 推进多元纠纷解决机制的建立。积极引导当事人利用仲裁、调解等方式解决纠纷, 切实减少纠纷解决的层次和环节, 减少化解矛盾的成本支出, 拓宽诉讼调解的适用范围, 尝试刑事自诉案件和其他轻微刑事案件调解解决的新模式, 加大刑事附带民事案件调解力度, 探索行政诉讼和解制度, 推行执行中的和解。

(2) 方便农村群众诉讼。充分发挥民事简易程序及时、简便、快捷解决纠纷的功能, 依法扩大简易程序的适用范围, 尝试小额诉讼案件快速处理机制。同时, 要落实当事人权利义务告知和诉讼风险提示制度, 着力加强对农村贫困群众或文化水平较低当事人的诉讼引导和帮助。

(3) 完善农村人民法庭设置。按照“面向农村、面向基层、面向群众”的要求, 解决好农村人民法庭设置, 完善人民法庭直接立案机制和巡回审理制度, 实行就地立案、就地审理、即时调解、适时宣判。

(4) 完善农村人民陪审员选用机制。从农村中逐步吸收威信高、品质好、有本领、讲奉献的农村基层干部、退伍军人、返乡创业的经商务工人员, 充实到人民陪审员队伍中, 不断提高人民司法在广大农村的公信力, 增进司法裁判的社会效果。

(5) 加大司法救助范围和力度。对追索抚养费、赡养费、人身损害赔偿金、劳动报酬且经济上确有困难的农民当事人, 特别是特殊困难群体, 积极采取缓、减、免交诉讼费的措施, 以确保符合救助条件的农民当事人打得起官司。

新农村建设的制度设计 篇8

建设社会主义新农村, 是中央贯彻落实科学发展观, 构建和谐社会的一个重大战略部署。党的十六届五中全会、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和我国“十一五”规划纲要, 对建设社会主义新农村进行了全面部署。建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村, 是社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设协调推进的新农村, 是农村“三个文明”共同发展的新农村, 是体现全面建设小康社会发展水准、城乡一体化的发展趋势和社会主义本质特征的富裕、民主、文明、和谐的新农村。

土地是农村最基本的生产资料, 也是农民的命根。上世纪70年代末80年代初进行的农村土地改革, 实行了以家庭经营为基础的双层经营体制, 促进了农村生产力的解放, 在很大程度上解决了农民的温饱问题。随着我国市场经济的发展, 农业市场化进程加速, 尤其是生产要素市场的建立和成熟, 为市场发挥基础性资源配置作用奠定了基础。土地作为农业生产的一种最基本要素和稀缺资源, 只有同劳动力、资金、技术等生产要素一样遵循效益原则进行流动, 才能实现要素间的优化组合, 实现土地的高效益利用。另外由于农民观念的转变, 农民受经济利益的驱使, 大批劳动力到城市务工或改为从事非农产业, 出现土地闲置荒芜等土地资源浪费的情况, 农村面临着土地流转问题。因此, 建立灵活、高效的土地流转机制对加快新农村建设, 解放农村生产力, 促进现代农业的快速发展, 增加国民经济收入具有重要意义。

二、目前土地流转过程中存在的问题和原由

(一) 产权不明, 法制缺陷

我国2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第16条规定, 承包方享有下列权利:依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利, 有权自主组织生产经营和处置产品;承包地被依法征用、占用的, 有权依法获得相应的赔偿;法律法规规定的其他权利。从法律的规定来看, 我国土地承包经营权具有产权结构的使用权、收入享受权和自由转让权三个重要权能。但是在现实的土地流转过程中, 相对于完整的产权而言, 承包者只拥有土地的部分产权, 即承包经营权, 但这部分产权是否可以构成农民的财产权, 目前尚无法律依据, 这就导致土地不能像普通商品一样在市场流动。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农业法》等法律都明确规定, 农村土地归乡、村、组三级经济组织所有。但在实践中, 农民集体经济组织缺位, 村委会和村民小组是农村群众性自治组织, 不具备行使土地处置的权力, 土地所有权经常为“政府所有”。我国《宪法》规定“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征用”。但《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确界定, 对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权。

(二) 缺乏规范的组织管理

当前, 尚未建立规范的土地流转机制, 农户的土地转让在具体的期限和合同方面非常不规范。农地流转双方大多是用君子协议的方式确立流转关系, 书面协议只是少数, 即使是书面协议, 条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。这种状况极易引发纠纷, 而且一旦发生纠纷后往往难于处理, 给农村社会稳定埋下了隐患。加上流转期限较短, 且不稳定, 大多数转包都可随时终止。土地流转管理部门没有充分履行职能并根据《土地管理法》和农经管理部门的职能设置, 属于村社集体经济组织所有的农用地, 理应有农业部门的农经管理部门负责管理。但现实是, 作为集体经济组织财产的重要组成部分的土地, 在进行流转时, 既不向农经管理部门申报审批, 也不向土地承包合同管理部门登记备案。其结果是土地流转的资金收入管理不规范, 流转后土地用途有失控之势, 流转土地面积无法统计, 尤其是农户自行流转的那部分。土地流转涉及土地所有者和土地经营者多方利益, 流转必须按规范操作。

(三) 农业比较利益低, 农民负担重

1. 农业风险大和比较利益低阻碍了土地流转。

由于各种自然因素, 如阳光、土壤、雨量等直接进入农业系统的物质和能量循环过程, 成为影响农业投入产出关系的决定因素, 这就使得农业生产的风险高于其他产业。小规模经营的农民对农业风险往往无能为力。同时, 农产品需求弹性小, 供给弹性相对大, 从而陷入经济学上的“蛛网模型”。波动的农产品价格使农业的收益具有极大的不确定性, 从而形成农业的市场风险。

2. 土地承载负担太重。

农村土地直接或间接承载着各种农业特产税和工业农业产品剪刀差等。农业是一个周期长、见效慢、受气候影响大的弱质产业, 比较利益底。近些年, 农民增产不增收的情况相当突出。现在部分农民之所以不愿意承包土地甚至撂荒, 根本原因就是土地承载负担重, 没有收益。

(四) 农村社会保障体制建设落后

土地具有的社会保障和就业功能使部分农民把它视为命根子, 即使已经有其他就业门路, 也不愿意放弃土地承包经营权, 致使土地流转发展速度发展缓慢。大部分农村地区又因缺乏社会保障制度, 农民仍把土地作为安身立命之本和农外就业的最后保障, 宁肯种“粗放田”、“应付田”, 甚至不惜暂时抛荒, 也不愿放弃土地的承包权。没有健全的社会保障制度, 就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力。

三、完善土地流转制度, 促进社会主义新农村建设

(一) 规范土地产权, 完善法律法规

完整的产权将具有较高的经济效益, 合理界定和安排农用土地产权, 重点是明确农民的土地所有权主体地位, 使农村土地的占有、使用、收益、处置权都逐步做到有法可依。同时进一步明确征地目的, 完善征地补偿办法, 确立合理的补偿标准。缩小征地范围, 严格区分公共目的征用和其他目的征用, 并根据不同目的执行不同的土地征用补偿办法。继续完善土地使用权权能结构, 强化土地承包经营权长期化与遏止承包土地频繁调整的法制建设。建立并强化对土地闲置的惩罚力度。

(二) 建立健全土地流转的组织机构和监管机制

在现行的农村土地管理体制下, 结合《土地承包法》对土地流转提出的要求, 在进一步完善相关组织机构建设的基础上, 各行政职能部门和农村集体经济组织切实担负起土地流转的监督和管理, 保证土地流转的依法、规范、有序、高效。国家一方面对农村土地进行宏观管理与监督, 制定土地利用总体规划, 管制土地用途, 管理土地征用和地籍;另一方面, 协调解决用地矛盾, 保护农民的土地权利, 稳定土地经济秩序。进一步履行政职能部门在土地承包合同和土地流转合同登记、备案、纠纷中的职责。农村集体经济组织除了对土地实施具体管理外, 还通过对集体内部农户进行土地发包、监督土地农业用途、收取集体提留、协调农户之间的承包用地及土地流转纠纷等方面发挥管理职能。另外, 农村集体经济组还要加强对承包合同和各类流转合同的签订与执行的监督管理, 要求合同内容规范、完备。

(三) 建立农业风险防范机制, 增加农民收益

综合运用各种手段对农业风险源进行有效管理, 以减少农业生产波动, 建立政府、市场、企业、农户、组织体等多元化复合结构的风险防范机制。政府应提供统一的农业风险防范管理的法律框架, 形成统一制度, 颁布农业风险法等相关法规;实行价格保护制度, 保障农产品价格, 增加农民收益;提供信息服务, 减少信息匮乏引起的农业风险。实行农业组织化经营, 使得农户的市场风险、技术风险、借贷风险等转嫁给了农业龙头企业, 农户和农业企业在契约组织关系中互动, 获得双赢。发展农产品期货市场, 转嫁农产品流通中现货交易带来的价格波动大、市场风险无法排解等缺点。

(四) 完善农村社会保障制度, 稳定农村经济和农业发展大局

新农村建设的制度设计 篇9

关键词：青海省新农村建设农民住房建设

0引言

党的十七大提出了建设社会主义新农村的目标，我省大力响应党的号召，努力建设新农村，取得了巨大成就。而随着我省农牧区生活水平的不断提高，农村牧区雨后春笋般涌现出大批新建住房，不仅式样美观，具有鲜明的民族特色和乡土气息，而且规划合理、方便生活和生产。但也有一些农牧村尤其是牧区新建住房还很多不尽如人意的地方，主要表现为布局零乱、造型缺乏新意；有些住房只重视外表，忽视了必要的安全实用的要求，不符合农村住房科学、经济、合理的基本原则。个中原因，除施工问题外，主要是设计上的欠缺：或未经设计，或虽经设计，但设计方法过于陈旧、不够正规等等。

为了尽快解决上述问题，必须要采取切实有效的措施，主要是从根源即设计上使青海省的农牧民住房建设走上正规化、科学化的道路，从而保证我省农村牧区新建住房的质量。笔者个人认为，要达到这个目的，须从以下几个方面着手：

1建立、健全青海省农牧区住房建设的建房申报和技术咨询制度。把好审批关，改变农牧区住房建设随意性较大的现状，坚决制止盲建、滥建现象的存在和发展。

今后农村建房前，须由建房农户向乡、镇一级主管部门填表申报，凡无计算书和正式的设计图纸，或计算有错误，设计不合理者，一律不准擅自兴建，须返回修改，直至符合规定为止。同时，可在乡、镇一级建立建房技术资讯站或成立新农村建设规划指导站，农牧户可以向政府聘请的专业技术人员咨询建房中遇到的问题，技术人员甚至可以帮助农牧民做计划和预算，指导和帮助农民把住房建好。

2要加强和改进农村牧区住房的设计工作。具体办法如下

2.1加强调查研究，坚持因地制宜我省面积辽阔，地形多样，地广人稀，经济发展不平衡，各民族居住习惯、居住环境以及风格各不尽相同，各区域的经济状况、自然条件、建筑风格和用料以及施工水平也有较大差异。因此，设计人员应深入实地调查研究，取得第一手材料，然后在此基础上设计出能充分体现当地农村或民族建筑风格的方案。

2.2加强我省农村牧区社会主义新农村村庄乡域总体规划和建设规划编制，坚持单体设计与总体规划、建设规划相结合的原则。

农村牧区村庄乡域总体规划是决定我省农村住房能否达到舒适合理、经济、科学标准的关键，是农村住房单体设计的基础和依据。各乡镇政府聘请的专业设计人员应积极参与当地社会主义新农村建设规划和乡域总体规划的编制工作，在进行总体设计时对农牧区居民点的场地和布置形式要进行认真选择合理规划，以便以后的单体设计能与总体规划和设计更好的结合，使单体设计遵守服从总体规划和总体设计的统一安排，使得整个设计无论整体还是单体均达到协调统一。

2.3继续进一步改进单体设计，坚持在继承和发扬传统的基础上创新青海省是一个多民族的大省，其中农牧区蕴藏着丰富的民族建筑遗产，象传统的藏式民居建筑、传统的撒拉族民居建筑等，农牧民同时很好的保留了许多优良的居住习惯。在进行农村住房单体设计时，要深入挖掘和继承我省各民族优秀的建筑传统和风格，同时又要对那些不利于生产生活、不符合卫生和安全要求的习惯大胆加以改进，设计出新农村建设所需要和我省实际的的新型住房。以下是我结合我省农村牧区实际情况谈得几点个人看法一

2.3.1经济科学合理地确定建筑技术指标和建筑经济指标，从设计上降低造价农牧区新建住房的资金均为农牧户自筹，农村的生活水平虽然比过去有了很大提高，但建房对农牧民来说仍然是项耗资巨大的工程，占了农牧民积蓄的一大部分。对于一般农户来说，要靠全家人多年的辛勤劳动和省吃俭用才可以攒够，因此作为政府和设计部门，在为农牧区的住房设计施工时，要时刻想到这一点，而如何既保证设计科学、符合规范、建筑技术经济指标不缩水，而又能使农民节省建设资金，从而降低房屋造价，是设计人员应该重点考虑的。为此，首先要以当地农民人均收入为参考，尽量不提高建筑标准，并且可以让农民自主选择设计方案，以期更适合自身的要求。其次是合理确定居住面积标准。既要满足农村农牧民的生产生活的需要，其居住面积也应该适当加以控制。一般3到4口人，使用面积以70到80平方米为宜；4到5口人，以80到90平方米为宜：6口人以上也不应超过120平方米。

2.3.2突出地域和民族特色，做到造型新颖美观农村住房设计不能生搬硬套外地经验，应体现出不同民族和地区的建筑风格和农村住宅特有的乡土气息，坚决改变以前农村建房千篇一律的做法。并且，我省大部分农牧村都处于高海拔地区，气候寒冷，氧气稀薄，不可机械照搬东部和南方大玻璃窗式的立面设计；少数民族民居要尽量保留本民族的传统特点，特别是对于具有代表性的藏式民居、撒拉族民居，更要注意对传统的继承和保留。

2.3.3适应农村经济迅速发展的新形势，确保建筑实用功能要求在继承和发扬传统民居优点的同时，农村住房的设计建设还应根据不同地域和民族来不断创新发展，尽可能保证农牧民房屋使用的功能要求，为农民创造舒适、美观的环境。随着我省社会主义新农村建设的不断深入，在设计农村住房时必须合理安排庭院经济建设场地，使农村住宅本身兼具副业、种植，养殖和手工业作坊的功能，解决好家庭生产经营和居住的矛盾。

2.3.4合理解决能源问题我省绝大部分农村是煮饭取暖能源是就地取材，主要为烧柴草等，这样既破坏环境，又造成空气污染，而且燃烧效率也不高。如何合理的解决能源问题，达到能源循环利用的目的，是我省社会主义新农村建设中急需解决的重要问题。因此，在进行农村农牧区住房设计时，必须把解决能源问题同时考虑进去，并解决好交通和给排水问题，以改变农村使用燃料时污染严重的落后状况，尽最大努力保证农民的卫生和健康。例如，客厅、卧室等主要房间在设计住房时应优先设计在座北朝南的位置，充分利用太阳能和光能，在满足日照间距和时长的前提下，尽量加大住房建筑面宽，增加向阳面积等都是行之有效的办法。另外，还可以把太阳能浴室与沼气池组合在一起，用热水冲刷厕所，并可提高沼气池的产气量。

新农村建设的制度设计 篇10

一、安徽农村社会保障制度建设的现状

1. 最低生活保障明显改善。

农村居民最低生活保障制度,是指对持有农业户口的家庭人均收入低于当地农村低保标准的贫困居民给予差额补助的社会救助制度,它是农村社会保障制度建设的关键,是社会保障制度的最后一道“安全网”,是实现整个社会和谐、安定不可或缺的基本手段。近年来,安徽省出台了一系列关于农村最低生活保障制度建设的文件,确定了农村低保的对象、标准和范围,使得农村最低生活保障人数不断扩大、保障覆盖率逐步提高、保障资金显著增加。2005—2007年,农村居民最低生活保障人数由25.12万人增加到141.95万人;最低生活保障覆盖率由0.59%上升到3.47%;最低生活保障资金由3 594.9万元增加到53 082.4万元。

2. 农村养老保险积极推进。

养老保险制度是指国家根据一定的法律、法规对劳动者达到法定退休年龄并从事某种劳动达到法定年限后,由国家和社会依法给予帮助,以维持其老年基本生活的一种社会保险制度。农村社会养老保险制度是中国新农村建设的重要环节,关系到约占总人口60%的农村居民目前或将来的生活质量。随着农村人口出生率的下降、人口老龄化速度的加快以及家庭结构的日益小型化,使得农村社会养老问题愈益突出。安徽农村社会养老保险工作从1991年底开始进行试点,重视并积极探索养老保险工作的经验,使农村养老保险事业稳步发展。2005—2007年,农村社会养老保险参保人数由147万人增加到151万人;本年领取养老金人数由2万人上升到6万人;养老保险覆盖率由3.49%上升到4.03%;保险资金收入由3 272万元增加到10 819万元;尤其2007年,政府为加大对农村社会养老保险支持力度,特拨款418万元予以补贴。

3. 新型农村合作医疗制度成效显著。

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,按照“政府出大头,农民出小头”的筹资形式,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。建立新型农村合作医疗制度,是党和政府着眼于实现建设社会主义新农村的目标,为切实解决三农问题,大力加强农村卫生建设,提高农民健康水平所采取的重大举措。实行新型农村合作医疗制度,不仅可以有效解决农民“因病致贫,因病返贫”的问题,而且有利于发挥资金利益导向作用,激发农民广泛参与的积极性。安徽省自2003年下半年起开展新型农村合作医疗试点,进行住院补偿、产妇分娩补偿、慢性病补偿和农民健康体检工作,现已初步构建了覆盖农村的社会医疗保障制度,农民抵御大病风险的能力有所增强,农民就医行为发生积极变化,农村基层医疗机构得到发展。为进一步推进新型合作医疗试点工作开展,省政府提出将其实施情况纳入各级政府年度考核目标,加强各级经办机构建设。从2006年起,中央财政加大投入,由原来每人10元增到20元。省政府研究决定,2007年按每人20元标准配套,届时每人每年筹资不少于50元。截至2006年末全省累计426万人受益,47.3万人按比例报销住院费用;2006年安徽省新型农村合作医疗试点县总数达到30个,占可以纳入中央财政补助范围的74个县(市、区)的40.54%,受益人口达1 500万;2007年全省新增26个新型农村合作医疗试点县,全省共有56个县3 017.56万人受惠于新型农村合作医疗,占农业人口的64%。

二、安徽农村社会保障制度建设存在的问题及成因

安徽农村社会保障制度建设已取得一定成效,但由于受经济、社会等诸多因素的影响,在农村社会保障制度建设过程中还存在一些问题需要加以克服,主要表现为:

1. 保障体系不健全。

安徽现有的农村社会保障制度建设重点在农村最低生活保障、农村养老保险和新型农村合作医疗制度方面,而在农民生产风险保险、农民失业保险、农民工工伤保险、计划生育保险、教育保险等其他社会保障制度的建设上力度不够。与农村社会保障制度配套的相关规章制度还不健全,严密、统一规范的农村社会保障管理工作程序和监督制约机制还有待于建立和完善。现有的保障制度形式单一,缺乏应对不同类型农民的能力。

2. 保障层次低,覆盖面窄。

统计资料表明,2007年末,安徽省农村最低生活保障金额为5.308亿,而同期江苏省仅被征地农民基本生活保障就已覆盖123.43万人,保障资金投入达到59.5亿元;安徽省农村社会养老保险参保人数151万,年末领取养老金人数6万,养老保险覆盖率4.03%,而江苏省农村社会养老保险参保人数已达194万人,年末领取养老金人数达136.21万人,养老保险覆盖率为5.44%;安徽省农村社会养老保险基金总收入1.082亿元,总支出0.204亿元,而江苏省农村社会养老保险基金总收入已达31.16亿元,总支出22.96亿元;安徽省新型农村合作医疗覆盖率为67.2%,同期江苏省新型农村合作医疗,覆盖率已达到86%。可以看出,安徽省农村社会保障与江苏省相比在保障层次和覆盖面上都存在很大的差距。

3. 资金保障能力弱。

资金不足是安徽农村社会保障制度建设面临的突出问题。长期以来,政府财政支出用于社会保障资金运作的比例一直是比较低的,并且主要投向于城镇。2005、2006年农村社会养老保险基金政府补贴均为空缺,直到2007年政府才给予补贴资金418万元,集体给予补助资金1 507万元,农村居民个人缴费占全部保费收入的比重仍高达78.74%。2007年,农村养老保险资金收入为1.082亿元,仅相当于同期城镇职工基本养老保险基金收入的0.52%;农村最低生活保障金额为5.308亿元,相当于城镇最低生活保障金额的44.47%;农村低保人均保障额373.82元,仅相当于城镇低保人均保障额的31.44%;农村最低生活保障支出占全省社会保障和就业支出的比重为2.59%,低于城镇同类指标2.2个百分点;农村社会救济费为5.6865亿元,同期江苏省为12.0269亿元。

4. 保障资金管理不规范,资金保值增值能力弱。

2006年及以前,农村社保资金管理机构大多是按新增保费的3%来提取管理费,但由于保障资金管理制度不完善,挤占、挪用保障资金发工资等现象时有发生,直至2007年劳动和社会保障部专门发文,明确提出要将农保经办机构经费纳入同级财政预算,才使挤占、挪用保障资金的现象得以弱化和杜绝。同时许多经办机构由于缺乏合适的投资渠道和投资专业人才,不具备专业的管理、经营、精算和投资的能力,仅将保障资金存入利率不断降低的银行,再加上管理漏洞的存在和通货膨胀的影响,农村社会保障资金的保值增值能力较弱。

造成现阶段安徽农村社会保障存在问题的原因主要在于:一是经济发展水平低。农村社会保障水平在一定程度上是与经济发展状况相联系的,不能超出经济发展水平的承受范围。安徽经济欠发达,政府没有足够的财力用于农村社会保障制度建设,同时农民收入水平低,缺乏更多的资金用于养老和医疗保险等。2007年,安徽人均GDP为12 045元,仅相当于江苏人均GDP的35.5%;安徽人均财政收入1 777.34元,为江苏人均财政收入的30.28%;安徽农村居民人均纯收入为3 556.27元,而江苏农村居民人均纯收入已达到6 561.01元。经济发展水平低,严重制约着安徽农村社会保障程度的提高和体系的完善。二是“重城轻农”依然存在。长期以来,同全国一样,安徽省各级政府将社会保障的重心放在城镇上,而对农村未给予足够的重视,将有限的社会保障资金更多的用于城镇居民和职工。无论是农村社会保险、社会福利还是社会救助、社会优抚,城镇都比农村保障实施早、保障内容全、保障覆盖面宽、保障标准高。只是在中央提出建设全面小康社会、社会主义新农村以后,农村社会保障制度建设才得到逐步重视和加强。三是传统观念根深蒂固。“多子多福”、“养儿防老”这种传统家庭养老观念目前仍在农村盛行,再加上现阶段农村社会保障制度建设还在探索之中,以及政府宣传工作不到位和制度上尚存在不稳定性,致使农民对社会保障制度缺乏信心,没有参保或低水平参保的农村居民仍占乡村人口的绝大部分。四是资金来源渠道窄,比例不尽合理。目前,农村社会保障资金来源渠道较窄,筹集难度大,筹资成本高,并且数量不稳定,这些都直接影响了农村社会保障制度的建立和完善。中国农村社会保障资金筹集遵循“农民个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”的原则,淡化了国家和集体对广大农村地区的社会责任,不仅使资金来源不足,也降低了农民参加社会保障的积极性,加大了农村社会保障工作的难度。

三、完善安徽农村社会保障制度的对策建议

为使社会主义新农村成为建设惠及广大农民群众的民心工程,安徽省各级政府除采取加快农村生产发展、调整农村经济结构、提高农民收入水平、改善农村生产和生活设施外,还必须正视农村贫困人口较多、社会保障水平低下这一客观现实,以科学发展观为指导,按照统筹城乡发展的要求,进一步完善农村社会保障制度,提高农村社会保障水平,以快速推进全面小康社会、和谐社会的建设进程。为此提出如下对策建议:

1. 提高认识,加大政府投入力度,拓宽筹资渠道。

目前,城镇居民社会保障体系比较完善、保障水平也比较高,今后政府应该更新观念和工作思路,充分认识农村社会保障制度建设对社会主义新农村建设、和谐社会的重要作用,并将社会保障制度建设的重心城市向农村转移。一方面,要加大农村社会保障制度建设重要性的宣传力度,引起各级政府部门、农村居民和社会各界的重视和参与,尤其是帮助农民提高对社会养老保险、新型农村合作医疗保险等方面政策的认识,充分调动其“参保”的自觉性和积极性;另一方面,多渠道筹措农村社会保障制度建设资金,按照政府、集体、个人三方共同筹资的方式,合理确定出资比例和保障支付标准,个人可以现金或农产品的方式出资,集体根据其经济状况予以适当补助,政府逐步增加对农村社会保障制度建设的财政投入,并随经济发展适度扩大政府补贴、集体补助的出资比例。此外,还要广辟融资渠道,利用社会捐赠、社会互助等多种形式筹集农村社会保障资金。

2. 健全农村社会保障体系,扩大覆盖面,提高保障标准。

今后要按照广覆盖、保基本、多层次、可持续原则,进行农村社会保障制度建设。首先,健全农村社会保障体系,主要包括:将土地保障、家庭保障作为农村最低生活保障和养老保障的有益补充;加大农民生产风险保险、农民失业保险、农民工工伤保险、计划生育保险、教育保险等制度的建设力度;在参加基本养老保险之外,鼓励农民个人按照自愿原则,缴纳补充养老保险费和购买商业养老保险,并将稳定就业的农民工纳入到城镇养老保险制度范围,作为实现城乡一体化的转接点;健全与农村社会保障制度配套的相关规章制度,建立和完善严密、统一、规范的农村社会保障管理工作程序和监督制约机制。其次,扩大农村社会保障的覆盖面,积极动员社会各方力量,努力提高目前对农村居民生活质量影响最大的最低生活保障、养老保险和新型农村合作医疗的覆盖率,确保农村经济持续发展和社会稳定、和谐。再次,在体系全、低水平、广覆盖的基础上,逐步提高各类社会保障的标准,尤其是作为社会保障体系最后一道安全网的最低生活保障标准,使农村居民中的弱势群体能够分享整个社会经济发展的成果,充分体现社会主义制度的优越性。按照“以收定支,略有节余”的原则,合理确定并逐步提高新型农村合作医疗农民个人报销的比例。

3. 规范保障资金管理,提高保值增值能力。

规范保障资金管理,是完善社会保障制度的主要内容,也是有效发挥社会保障制度职能的基本前提。针对不同的保障资金,应建立健全资金管理机构和管理制度,明确相关职责、考核标准和监督检查标准,实现社保资金集中核算,严格财务管理制度,加强内外部审计监督,严禁擅自扩大支出范围和提高支出标准,杜绝截留、挤占、挪用社保资金,确保社保资金安全;加强法纪教育和业务培训,实行岗位目标管理责任制,强化约束机制和激励机制,规范资金管理人员行为,对违法乱纪者予以严惩,切实保护农村参保人员的利益。同时,还要注意提高社保资金的保值增值能力,逐步实行社保资金尤其是养老保险资金和新型合作医疗保险资金市场化运作管理,委托或建立专门投资机构、引进专业投资人才,将社保资金投资于债券、股票等,但要注意控制资金投资风险,以实现社保资金的保值增值。

摘要：社会保障制度建设是社会主义新农村建设的重要内容,在说明安徽社会保障制度建设现状的基础上,分析了目前安徽农村社会保障制度建设过程中存在的问题及成因,提出了完善安徽农村社会保障制度的对策建议。

关键词：新农村,社会保障制度,新型农村合作医疗保险

参考文献

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