当代行政

当代行政（通用7篇）

当代行政 篇1

摘要：历史是照亮现实的明镜。从前人的经验教训中我们可以得到丰富的启示, 以防止重蹈覆辙。本文系统分析了我国两汉时期的政治体制, 取行其政精管华理、剔除行糟政粕体, 制为完两善汉当时代期中国的行政管理体制探寻宝贵经验。

关键词：行政管理,行政体制,两汉时期

公元前221年, 秦始皇统一中国, 建立了中国历史上第一个中央集权的封建王朝, 也确立了对后世影响深远的皇帝制度与官僚体制。此后, 两汉承袭并发展了秦的制度, 建构了一整套制度森严的金字塔式等级官制。随着中央集权的逐步加强, 这一时期的行政制度还呈现出另一个显著特点——为封建专制服务。自此, 中国的繁荣稳定就与各朝各代行政制度的发展紧密联系在一起。

一、从中央到地方的行政机构

两汉时期的中央行政系统以皇帝为中心, 在承袭前朝的基础上, 形成了较为严密的组织系统和职权分工;但也表现出家国不分的混乱局面。三公九卿制度的建立, 意在使三公的权利得到相互牵制, 客观上又形成了集行政、司法、军事、财政和监察于一体的庞大中央政府。丞相是国家政权的中枢, 统治者为削弱相权, 不断加强尚书的权力, 使之最终取代丞相成为国家政权的中枢机构。这种政策虽然在一定程度上抑制了相权的膨胀, 但当皇帝无法驾驭大权在握的尚书台时, 它反而会成为尚书大臣窃弄权柄的工具。

集司法、军事、财政为一体的郡县制是两汉时期的地方行政体制。郡县之下的乡里制度和户籍按比制度把百姓 (主要是农民) 牢牢束缚在土地上, 既加强了中央集权, 又明确了中央与地方的分工。这两种制度在农业自然经济的基础上产生, 反过来又利用农民对土地的依附关系, 为国家源源不断地提供物质和经济上支撑, 巩固了自然经济的基础地位。

郡是两汉时期重要的地方行政机构, 其主管长官为郡守。郡守对上接受丞相、御史大夫的监督, 对下则有权任免与荐举其属吏。当属吏与长官之间这种特殊的人身依附关系发生蜕变, 就会形成助长地方割据势力、威胁中央集权的离心力量。这正是导致东汉末年军阀割据的原因之一。

郡以下的行政机构是县。县是两汉时期的基层行政单位, 但真正直接管理百姓的却是其下设的乡、亭、里之类的组织。国家的赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼治安等事, 都由乡里官员直接承担办理。一方面, 这一组织形态有利于维持社会治安;另一方面, 若乡亭官吏营私舞弊、欺压百姓, 这些直接在人民头上作威作福的土皇帝往往更加难以治理。

二、军事管理系统

军事上, 两汉统治者重视加强中央集权。皇帝是军队的最高统帅, 握有全国军队的最高指挥权。

两汉时期的军事系统大致可分为两个部分:一是由中央直接领导、担任京师宿卫的中央宿卫军系统;二是地方各级行政长官领导、担任地方守备任务的地方守备军。郡国兵是地方守备军的基本组成部分, 这主要是伴随着郡县制的确立而发展起来的。郡国并平时在农田上耕种, 战时则上阵杀敌。这种“兵农合一”的政策, 直接导致了两个严重的后果:首先, 是军队数量太多, 浪费资源;其次, 是训练太简略, 疏于管理, 调动不便, 最终形成了虽举国皆兵却有名无实的局面。

值得注意的是, 随着两汉时期监察制度的发展完善, 在军事系统中也相应地出现了监军制度。这种对军事系统进行监督的制度, 在加强中央对军事武装力量的控制方面有重要作用。

三、行政监察制度

两汉时期逐步确立和完善了从中央到地方、多层次的监察体制。专门掌握监察权力的御史台是我国历史上第一次出现在行政机构之外的专司监察机构。御史大夫负责中央监察的实施, 又通过刺史监察郡国;在地方, 郡守自任监察之职, 督邮则负责监察属县。县令、长除自行监察职权外, 又通过廷掾监察属乡。这种等级森严的监察制度职权分明, 具体来说有如下优点:

第一, 组织机构严密;第二, 职掌明确, 行使监察有章可依;第三, 检察官具有权威性和震慑作用;第四, 对监察官的管理形成一定的制度。

无可厚非, 这种尚未完善的监察制度在实际操作中自然会暴露出诸多弊端。一方面, 此时的监察仅是一种建立在专制政治基础上的行政手段, 因而, 只能成为封建皇帝进行专制统治的御用工具, 无法完全发挥出应有作用;另一方面, 由于监察官权势过重, 制造冤案, 贪赃枉法的现象更是屡见不鲜。这无疑给当代中国的行政监察部门敲响了警钟——均衡权力的分配, 优化权力的制衡, 在提高工作人员素质的基础上加大执法力度和审查力度, 对机关工作的运转实行有力的检查和督促, 这些都是在实施监察的过程中应当给予充分关注的问题。

四、官吏的选拔与管理制度

在统治者不断优化统治机器的同时, 一系列以征辟和察举为主体, 伴以配套法令的选官任用考核制度应运而生。

汉代的选举制度, 历史上称之为乡举里选。主要方式有以下两种:

1.察举。

察举是汉代选拔人才的基本制度, 注重孝廉、明经诸科;

2.征辟。

征辟又分为征召和辟举两种形式。征召是指对特别有名望的人才, 由皇帝派专人去聘任;辟举则是由中央或郡国的长官按一定科目征用人才, 辟为自己幕僚的属吏。值得一提的是, 当时所采用的辨别人才的客观方法, 正是我们沿用至今的考试制度。

这一系列重视官吏素质的任免考核制度, 使得一些在血统和财富上没有显赫地位和优势的寒门学子也能走上政治舞台。然而, 官吏选拔权力的过分集中和实际操作的困难却使之难以坚持实施。这一点对当代中国的官制改革有着重要的启示作用。对于中国这样一个历史悠久、人口众多的发展中国家来说, 无论何种改革尝试都必须立足现实, 在把握中国具体国情的基础上进行改革和建设;万万不可操之过急, 沉迷于寻求一蹴而就的捷径。

五、司法制度

两汉时期权责严密的司法制度大致呈现出如下特点:

一是有比较完整的司法管理机构。

二是司法管理从属于行政管理。皇帝握有最高司法管理和刑罚权, 地方司法管理权由地方行政官员兼管, 如知府、知州、知县等既是地方最高行政官员也是最高司法长官。

三是建立了一整套完备的司法管理制度。

四是有系统的立法保证。

这一时期司法制度的弊端在于:封建专制下的司法管理必然带有得严重的阶级压迫性质, 具有很强的不平等性和野蛮性。

与之相比, 中国当代的司法体制则更加全面合理——最高法院、各级审判、陪审部门的互相监督, 以及司法管理基本方针的政策引导, 都为更好地保障人民群众的利益提供了坚实的基础。

综上所述, 继秦之后, 我国古代中央集权的封建行政制度在两汉时期得到了较为全面的发展与完善。纵使这些封建制度的确立尚以维护封建统治为目的, 但其对社会经济发展的影响、对民族交往和文化融合的推动作用更是不容忽视。而对于当代中国的行政管理体制建设而言, 这些前车之鉴也更加具有现实意义。

站在历史的角度看当代中国的行政体制, 我们不仅要关注前人成功的启示, 更要吸取他们失败的教训, 不断督促和激励自己继续改进。正如钱穆先生所说的那样:古今中外的一切制度, 若能永远好下去, 便将使政治窒息, 再不需后代人来努力地“政治”了。惟其一切制度都不会永久好下去, 行政制度才有了生命力, 人们才需为理想的政治不断努力。

当代行政 篇2

一、北京市行政区划概况—从1949年至今

1949年中华人民共和国成立并定都北京后，北京市辖范围几经扩大。1952年，河北省宛平县划归北京市。1956年，昌平县划归北京市。1958年3月7日，将通县、顺义、大兴、良乡、房山五个县区划归北京市。同年10月20日，怀柔、密云、平谷、延庆四个县又被划归北京市。至此形成了今日北京市的辖界。

在现今北京市市辖区中，东城、西城两区位于城市的中心区域，管辖范围也以今二环路以内、清代旧城范围为主，是传统意义上的市区。

而随着北京城市化进程的加快，人口的增多和城市范围的扩张，朝阳区、海淀区、丰台区和石景山区四个近郊区的大部分地区也逐步被认同为市区，于是和原先的两个城区一起，形成了城六区的概念。并且多数郊县也已先后改为市辖区。

截至2009年，北京辖16区、2县，乡级行政区划包括135街道、142建制镇和40建制乡（其中包括5个民族乡）。

2010年7月1日中国国务院批准撤销原东城区、西城区、崇文区、宣武区四个区，由原东城区和崇文区合并成立新的东城区，西城区和宣武区合并成立新的西城区。这样北京市的市区行政结构就由以前的“城八区”变为“城六区”。

二、具体讨论2010年北京市的行政管理变革

（一）各个区规划前后的对比

2010年7月1日，位于北京市中心的东城、崇文、西城、宣武四个区被撤销，同时成立两个新的首都功能核心区——东城区和西城区。故宫所在的北京市东城区，以及中南海所在的北京市西城区同时向南扩充版图。合并后新设立的东城区，辖区范围为现东城区和崇文区辖区范围，面积41.84平方公里，常住人口86.5万人。合并后新设立的西城区，辖区范围为现西城区和宣武区辖区范围，面积50.70平方公里，常住人口124.6万人。

规划前图

规划后图

规划前的北京市东城区位于北京市城区东部，户籍人口62.5万，人口密度每平方公里2.4万人。居民中汉族占94%，少数民族有回、满、蒙、朝鲜等28个民族。管辖10个街道办事处，以及北京站地区管理处和王府井建设管理办公室。以皇室文化为代表的中华民族文化精华在东城得以充分体现。东城区是北京城文物古迹最为集中的区域。辖区内拥有国家级文物保护单位 16 处，占全市的 37% ；市级文物保护单位 60 处，占全市的 24% ； 区级文物保护单位 57 处。

撤销前的北京市崇文区位于北京市城区东南部。区境西与宣武区为邻，北与东城区搭界，东与朝阳区接壤，南与丰台区相接。区境西侧的前门大街、天桥南大街和永定门内 北京市原东城区地图 大街，位于北京城的中轴线上。区境西北角有北京标志性建筑之一的正阳门箭楼，它紧连闻名世界的天安门广场。西南部有 国内最大的皇家祭坛--天坛。东北部

有北京仅存的内城城墙及其角楼。东南部有城 区新兴园林，北京市精品公园--龙潭公园。

全区面积16.46平方公里，南北最长4.65公里，东西最宽4.51公里。全区设前门、崇文门外、东花市、天坛、体育馆路、龙潭、永定门外7个街道，91个社区居民委员会。2003年年底户籍人口40.7万人，其 中女性20.4万人。全年出生1306人，出生率为3.2‰，死亡率为3.65‰，人口自然增长 率为-0.45‰。31个少数民族16673人。

北京市原崇文区地图

规划前原北京市西城区位于北京市中心城区西北部，全区东西宽5.5公里，南北长7.5公里。面积31.66平方公里。东以鼓楼外大街、人定湖北巷、旧鼓楼大街、地安门外大街、地安门内大街、景山东街、南长街、北长街、天安门广场西侧为界与东城区相连；北以南长河、西直门北大街、德胜门西大街、新街口外大街、北三环中路、裕民路为界与海淀区、朝阳区毗邻；西以三里河路为界，与海淀区接壤；南以前门西大街、宣武门东大街、宣武门西大街、莲花池东路为界与宣武区相望。西城区作为中国党政军首脑机关及其大部分职能机构所在地，政治文化以及对外交流交往活动频繁，是全国政治中心的重要载体。

西城区是经济繁荣、金融活跃的商贸金融区。全区55%地域在二环路以内，交通便利，通讯发达。国家经济指挥中心及国家级银行、金融机构总部大多设在区内。原北京市西城区地图 历史上形成了西单、西四等10个商业区，汇集了主要的商业、服务业企业。商业服务业和金融业既有传统优势，又具备现代化发展优势，规模较大、行业齐全、设施先进。

据公安部门统计数据显示：2008年末，全区总人口(包括户籍人口与暂住人口)966474人，比上年增长10.1%。其中户籍人口783032人，比上年增长1.2%；户籍人口户数为263360户，比上年增长0.3%；户籍出生人口5978人，出生率为7.69‰；户籍死亡人口2780人，死亡率为3.57‰；人口自然增长率为4.11‰，比上年上升0.31个千分点。全年全区户籍人口迁入9954人，迁出2644人，机械增长率为9.40‰，比上年下降0.2个千分点。暂住人口183442人，比上年增长75.6%。

原北京市宣武区位于北京城区西南部，是4个中心城区之一；总面积约19.04平方公里，2008年末常住人口56万人，其中外来人口11.5万人；人民政府所在地设在广安门南街68号。

宣武区位于北京城中心——天安门的西南部，东与崇文区相邻，西、南两面与丰台区交界，北与西城区、海淀区接壤。它东接天安门广场，西临北京西客站，南面是二环路，北有城市地铁主干道，西厢路与京开、京石、京张三条国道相连，是辐射京南的重要门户。宣武区地域略呈长方形，东西点最长距离为6.61公里，南北点最长距离为3.5公里，边界线总长为19.33公里，总面积为19.04平方公里。

宣武区是北京中心城区之一，更是京城肇始之地、宣南文化发祥地和京城著名的传统商业区。北京三千余年的建城史和八百余年的建都史，为宣武区留下了大量宝贵的历史遗存。建于

原北京市宣武区地图

唐代的法源寺庄重肃穆、古朴幽雅、闻名中外。先农坛作为明清两代帝王祭祀山川、神农诸神的重要场所，是中华民族自古以来重视农业生产、展示农业文明的历史见证。区内400余处会馆、故居，堪称京城之最。从这些多建于明、清的会馆故居中，曾走出了众多名家——老树、旧物记载着林则徐与莆阳会馆、康有为与南海会馆、鲁迅与绍兴会馆、孙中山与湖广会馆的不解之缘。谭鑫培、杨小楼、梅兰芳等数百位梨园大师都曾居于宣武，研习京剧，湖广会馆、前门梨园剧场至今灯影霓裳、好戏连台。琉璃厂承载了3052年的建城史和854年建都史，从清代起即堪称文化产业的“集聚区”，是驰名中外的文化品牌。琉璃厂所代表的京城仕文化亦是北京三大传统文化之一。每年春节，厂甸庙会的古玩字画展、花会表演；红楼庙会的元妃省亲表演、游艺节目，都能使游人领略到浓郁的老北京风情。

宣武区内汉、回、满、蒙、朝鲜族等38个兄弟民族和睦相处。其中，牛街地区是北京最著名的回族聚居区。长期以来，牛街以其悠久的历史和鲜明的民族特色，受到全国回族和穆斯林群众的仰慕。这里民族教育、卫生事业有较大发展。牛街礼拜寺是穆斯林宗教活动中心，经常有各国宗教界人士及学者、友人来访。

（二）本次规划的重要意义

崇文区和宣武区是北京18个行政区中面积最小、人口最少的两个，发展空间受到局限，经济社会发展水平滞后于核心区北部。此番区划调整，既可以共享行政资源，使城市管理更加灵活，也能在一定范围内弥补北京城北、城南经济和社会发展的差距，发挥北京作为首都的核心功能。

这次涉及北京最核心区的区划调整，有四大好处：一，有利于推进核心区南北区域均衡发展；二，有利于提高核心区的承载能力和服务水平；三，有利于加强历史文化名城的整体保护；四，有利于降低行政成本，提高行政效率。

这次行政区划调整对北京最大的影响是发展空间。北京四个城区发展一直不平衡，东西城发展比较快，宣武崇文发展较慢，崇文宣武有空间没有钱，而东西城是有钱但没有发展空间。四区合并能够缓解北京发展空间不均衡的问题，使南北发展保持平衡。同时，将会大大提高行政效率，减少管理重复等问题，防止在小范围内互相争项目。

（三）行政管理体制的变化

当代行政管理体制最大的变化就是实行“大部制”，就是提高政府效能。政府部门职能交叉、权责配置脱节、多头重复管理的问题比较突出，成为影响行政效能的体制性障碍。例如在城乡建设、环境资源、交通运输、食品药品管理等领域，都存在着类似的问题。实行“大部制”，从体制上减少职能交叉现象，理顺部门关系，明确部门责任，无疑有助于提高政府效能。

当代中国行政控权理论的理性选择 篇3

关键词：控权理论；红灯理论；绿灯理论；行政权力

中图分类号：Ｄ９２２．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０３－００９３－０４

收稿日期：２０１０－１２－１３

作者简介：叶富林（１９８６—），男，广东广州人，中山大学法学院宪法与行政法学专业硕士研究生，研究方向为行政法学。

一、西方传统行政法控权理论

西方传统行政法控权理论虽然产生于自由资本主义时期，但是，不同国家在不同的法治理念和社会背景下呈现出不同的发展过程和形态。本文以法国和英国的行政法理论为例进行分析。

（一）法国行政法控权理论

法国有“行政法母国”之称，其行政法的发展独具特色。法国人对三权分立思想的理解非常独特，“分权原则应用于法国行政机关和司法机关的关系上，就是行政机关和司法机关的互相独立”。［１］（ｐ５５１）认为行政机关不能行使司法权，司法机关也不能行使行政权；行政纠纷应由行政机关审理，司法机关即普通法院不能干涉，否则便是司法权代替行政权。“不同于其他国家的分权，法国的三权分立不仅是为了限制王权，同时也是为了限制司法权”。［２］（ｐ３６）法国借助发达的公私法传统形成了司法行政二元体制。法国建立的行政法体系具有两面性：一方面它偏重于行政机关公共权力的维护，另一方面它又强调行政权力的行使应限制在法律的范围内，从而使其行政法对行政权力的授权与拘束各占其半。［３］这里我们可以看到限制国王封建专制的控权痕迹。

法国的行政法院限制政府行政权力、保护公民权利是通过行政系统建立的行政审判制度来实现的。行政诉讼最初由行政官员受理逐步发展成为由独立于行政官员的行政法官受理的行政审判模式，因此，行政审判机关从处于行政机关的依附性地位发展成为具有独立地位的行政法院组织。所以，法国的控权模式是通过行政系统内部的制约机制建立起规范行政权力的行政法院模式，不同于英美的三权分立的普通法院模式。

（二）英国行政法控权理论

英国行政法控权理论的发展深受戴雪法治思想的影响。法律面前人人平等，“大凡一切阶级均受命于普通法律，而普通法律复在普通法院执行。当法律主治用在此项旨意时，凡一切意思之含有官吏可不受治于普通法律及普通法院者皆被摒除”。［４］（ｐ２４４－２４５）因此，他并不承认英国存在如法国一样的所谓的行政法。“行政法”的存在是违背了法治原则，政府官员不应该享有特别的行政法院审理的特权。在当代，红灯理论的集大成者韦德对法治理论给予了极高的评价：英国宪法是建立在法律的治理原则基础之上的，但该原则得到最广泛应用的是在行政法领域；尽管法律的治理原则是公认的英国的宪法的基石，但该原则表现得最为活跃的却还是行政法领域。［５］（ｐ２１４）

红灯理论认为，法律必须由议会制定，行政权的行使必须获得法律的授权并由法院审查确保行政机关在法律的范围内活动。因此，英国行政法的核心是议会主权至上和越权无效原则。红灯理论把行政法看作是控制权力、保护个人权利和自由的法。如施瓦茨认为：“行政法是控制国家行政活动的法律部门，他设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律救济。”［６］（ｐ１）韦德认为：“行政法的最初目的就是保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府胡作非为，以保护公民。”［７］（ｐ５）从以上内容可以看出，英国行政法控权包括两个基本要素：一是行政机关严格按照议会制定的法律执行；二是法院对行政机关的行为进行审查以使受害人得到救济。

英国行政法是以议会立法、司法审查为中心的控权机制，这也是红灯理论的核心内容，这种控权模式也被称为正当程序模式。

（三）传统控权理论的内涵和特征

从法国和英国传统控权理论的发展可以窥见大陆法系国家和英美法系国家在控制行政权力传统理论方面的差异。但二者都有相同的目的，即控制行政权力，保护公民个人权利。

斯图尔特将两大法系的传统控权理论称为“传送带模式”。立法机关通过制定规则、标准授权行政机关权力，以指引行政权力的行使，并且司法审查必须对行政机关的行为进行审查。［８］（ｐ８－９）有学者将传统行政法控权理论的核心归结为：行政法是保障个人自由、控制行政机关权力的法律。以此为轴心，它对行政法的一系列基本问题，形成了以公民个人权利为本位、以个人主义和自由主义政治哲学为基础的系统认识。［９］并且归纳了传统行政法控权理论的基本特征：一是行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障个人自由权利，制止国家行政机关干预或限制个人自由和权利；二是行政法最重要的内容就是独立的司法权对行政行为予以司法审查，从而达到其限制和控制行政权的目的；三是行政权的范围必须受到严格限制，其管理只限于国防、外交、财政、治安等少数领域，最大可能地排斥自由裁量权；四是行政法治原则包括对一切行政活动的总括性要求——“无法律则无行政”，这个要求非常严格，任何没有法律明确授权的行政行为，都不具有公民必须服从的正统性而归于无效。［１０］

从以上的论述可知，早期行政法的发展深受民法思维的影响，政府被当做是擬制的个人，和公民个人处于平等的地位。传统的行政法控权理论本质是一种制约政府权力的消极机制。

二、现代行政权行使的特点及控权理论的发展

（一）现代行政权行使的特点

“一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经能够超出了提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种各样的职能，其中很多职能带有行业管理的性质……政府必须从事那些对于促进个人在体能、智能和精神方面的福利，以及国家物质繁荣所必需的事务。”［１１］（ｐ３８）在上述社会背景下，现代行政出现了新的特点：

第一，公民权利的实现越来越依赖政府的积极行政。在经济迅速发展的同时，大量的社会问题如教育、失业、交通、环境污染等不断出现，消极无为的控权理论无法适应社会的发展。因此，行政机关积极采取措施保护环境以提高环境质量，依法管理教育以提高教育水平成为了政府的义务。由政府提供帮助的“特许权”转变成为了公民的权利，政府必须建立社会保障体系以使失业者、丧失劳动能力者等弱势群体的最低物质生活得到保证。如果没有政府的积极行政，公民的这些权利很难通过市场或其他途径得到实现和保障。

第二，政府行政权力渗透到社会经济的各个领域，深刻影响着人们的衣食住行。“行政官员做出的决定影响着从摇篮之前到进入坟墓之后的我们。健康与人道事务部部长在开发有关政府资助堕胎的管理计划时，会影响甚至决定我们是否出生。县级福利官员做出的有关我们母亲享有产前医疗保健、收入援助或食品券的决定，州的卫生计划机关作出的有关产后特别保健设施的设置的决定，会对我们生命开始所需的物质与精神资源产生关键性的影响。”［１２］（ｐ１３－１４）一个守法的公民可能一辈子都不会和法院产生联系，但他每天的生活都会受到行政活动的影响。

第三，伴随着行政权力的扩张，行使宽泛的自由裁量权成为必然的选择，因此，行政权力对公民权利侵犯的潜在威胁也随之增大。为了尽可能以正确的、合乎目的的方式灵活地适应个案的具体情况以及政府和行政机关的政治决策，立法机关应或多或少地放弃对行政机关的约束，有时只需规定调整的目标，或者只规定特定的行为方式。［１３］（ｐ３６０）行政权力影响范围的扩大必然会增加侵犯公民权利的机会，行政行为的单向性及其效力很容易使公民的权利受到侵害。在法律范围内，行政机关对裁量权有很大的判断余地，裁量空间的错误判断会使公民既定的权利受到影响，并且由于法院一般不审查行使裁量权的适当性行为，公民权利一旦受到侵害很难获得救济。

（二）控权理论的发展

在现代行政下，传统的行政法控权理论陷入了两难境地：一方面，行政权力的扩张已经成为了一个不容否认的事实，另一方面，通过执行议会法律和司法审查对行政权力的控制显得越来越无力。在这种情况下，英美一些学者提出了绿灯理论。①绿灯理论在对待行政权力的态度上是宽容的，希望政府积极发挥行政权力的作用，参与社会经济事务的管理，为社会提供越来越好的服务和福利。绿灯理论比红灯理论先进的地方在于希望通过议会的授权立法，并且行使宽泛的自由裁量权，将政府的效能发挥出来，满足公民的公共需求和提高公民的公共福利，但是，通过司法审查控制行政权力的思维并没有改变。绿灯理论的目的是通过行政程序中公民的参与以及加大对行政政策的审查，实现对行政权力的控制。因此，无论是规范主义的红灯理论还是功能主义的绿灯理论，都主张控制政府权力以保护公民的个人权利。这对中国目前的行政控权有很大的借鉴意义。

三、目前中国行政权行使存在的问题及控权理论的理性选择

（一）目前中国行政权行使存在的问题

当前，一些行政机关人员依法行政的意识不够强，法治观念淡薄，“权大于法”的观念，“以权压法”的做法仍然比较严重。由于公民的维权意识不强，习惯逆来顺受，执法人员又高高在上，加上“官官相护”，使得某些执法人员粗暴执法，滥用职权，在行政执法活动中，乱执法、执法谋利等问题时有发生。甚至一些地方政府行政机关对法院审理案件施加压力，影响法院司法审查作用的发挥，这无疑也助长了行政权力的违法行使。一些行政机关违法决策、随意决策等现象仍然存在，缺乏科学民主决策程序。政府政务公开程度不够，缺乏社会和群众监督，为腐败滋生提供了温床。目前存在的一些行政程序主要是由行政部门自行设定的，而出于部门保护的需要，这些行政程序成为了行政机关的办事手续并不能对行政权力构成制约。行政程序的缺失难以防止行政权力的滥用。近年来，行政权力缺乏控制严重侵犯了公民的合法权益，例如拆迁引发的自焚问题，②就与拆迁程序不透明、信息不公开以及民意诉求渠道不畅有很大的关系，这些问题严重地影响着社会的稳定。

（二）对西方控权理论的理性选择

⒈规则控制和司法控制。上述问题的存在，促使人们思考如何规范政府行政权力依法行使、正确行使、认真行使，以更好地保护公民权利。因此，如何借鉴西方的控权理论探索中国的控权模式或方法成为了当代行政法的主题。本文的目标并不在于立论，而在于吸收西方控权理论的合理因子，结合目前中国的行政特点和问题，找出中国行政控权的有效途径。从实践来看，规则控制和司法控制收效并不明显，都不是理想的途径。

第一，规则控制。规则控制要求行政機关依法行政。依法行政就是行政机关严格按照全国人大及其常委会制定的法律行使权力，超越法律范围的行为无效，“无法律既无行政”。从立法体制看，行政机关拥有很大的立法权。行政法规、行政规章都是对于法律的执行，都是对法律的具体化，这使行政机关拥有很大的解释空间，甚至有时会改变法律立法的意图和初衷。规则控制在当代行政控权中的苍白无力已经被西方的实践所证明，这一点在中国也不例外。规则控制必不可少，但不是行政控权的理想方式。

第二，司法控制。司法控制即通过法院审查行政机关的行为而使其控制在法律的范围内。通过司法审查控制行政权力的缺陷在于：一是司法审查作为司法权力具有事后性。司法审查的对象是一个业已成就的行政行为，是对行政权力的事后监督，且遵循不告不理原则，是一种被动的、消极的监督行为。因此，司法审查不能主动发挥控制行政权的作用。这也是西方司法审查存在的缺陷。二是司法机关只能审查行政行为的合法性问题，对于由于行使自由裁量权而引起的合理性问题不予审查。而且司法机关在确认行政行为违法之后却不能代替行政机关行使职能。比如行政机关在确认学校不予颁发学位证书的行为违法之后却不能代替学校向学生颁发学位证书，因此仍然存在执行难的问题。三是独立的司法权是保证司法审查发挥独立作用的关键。由独立的司法来控制政府的权力是法治国家的追求，也是目前中国司法体制改革的目标。从现实情况来看，行政机关影响司法机关审理案件的情况时常发生，原告败诉的案件居多，司法审查的公正性和权威性受到质疑。四是随着现代行政的发展，行政管理的专业性、技术性不断加强，法官不是专业的行政人员，很难把握行政机关自由裁量权行使的合理性。可见，通过司法审查控制行政权力的行使并不是一个明智的选择。

⒉程序控制。从以上分析可知，规则控制和司法控制并不能很好地起到控制政府行政权力的目的。笔者认为，程序控制是目前比较理想的控权方式。

程序控制“从行政行为过程着眼，侧重于行政程序的合理设计，行政主体的适用技术是以正当程序下的行政决定为特征的，权力的正当行使是通过行政相对人的介入和行政主体共同行为来达到的，更强调了相对人的积极参与”。［１４］（ｐ１２４）程序规则是指行政机关在行使行政权力、作出行政行为的过程中必须遵循的步骤、顺序、方式和时限等。程序控制使行政决定必须按照正当程序做出，而且注重当事人的积极参与，行政权力的行使更符合民主的要求。实际上，程序控制就是将议会立法的民主程序放到了行政决策的过程之中。如果行政机关为所有受行政决定影响之利益提供了论坛，就可能通过协商达成可以成为所有人普遍接受的妥协，因此也就是对立法过程的一种复制。［１５］（ｐ６４）

社会事务纷繁复杂，无论立法机关多么努力也难以制定出完备详细的实体规则。程序控制能够弥补规则控制的缺陷，权力行使的时间、空间以及相对人参与通过正当程序来实现，能够防止权力行使的恣意妄为，从而解决权力的失控问题。“因为人性是易于错误的，及可能因偏见或特别利益等不可捉摸的心理因素而影响判断，故为求客观、理性、公正的决定起见，必须有程序法的规制，按程序法系实体法所发展出来的工具，用以创造团体意识及尊重人性尊严，使人民预见、预测政府行为所受之约束，减少裁量行为之错误，而精神地实现实体法。”［１６］（ｐ６）由于程序规则是预先设定的，任何人都不可能通过自由裁量而减少某一项程序，程序的形式性使得程序控制适应不同时空的事务和人，更加符合现代行政国家的需要，使得人们能够监督行政权力的行使过程。行政程序一经设定，行政法律关系一旦确定，行政机关就只能按照行政程序规定的方式、方法和步骤去做，否则就要承担程序方面的责任。行政程序的意义在于：一是促进政府行政权力行使的公开化和行政方式的民主化；二是限制政府权力行使的恣意性，防止行政越权滥用，维护公民权益；三是使政府决策更能反映民意，接受人民的监督，预防腐败问题。

程序控制的方式有听证、通知、说明理由、回避等。政府行政决策的过程应当对社会公开进行，接受社会的监督；听证权能使公民积极参与政府决策过程，对政府的决策进行质证，并将自己的意见反馈到政府的决定中，从而能够有效地保护自己的合法权益不受侵害。回避制度、告知制度都可以从程序上对行政权进行限制，以防止行政权力的滥用。从我国目前的实践来看，回避制度、告知制度的落实问题并不大，但对于听证和说明理由制度的实践效果并不理想。听证的范围比较窄，目前只限于行政处罚和价格等方面，对于行政法规、规章及其他重要的，影响相关公民权益的政策都没有听证的权利，这不能不说是一种缺憾。执法人员没有正确的行政理念，往往不管相对人的意见而直接做出行政强制等行政行为，严重侵害相对人的权益，这些都是目前行政程序存在的问题。由于行政程序不完善或缺失而引起的社会问题越来越严重，如拆迁问题。姜明安认为，在拆迁过程中，如果对程序稍作改动就不至于发生像自焚这样的悲剧。比如政府作出拆迁决定，公民如果不服可以到法院去告，由法院裁决。在法院裁决之前政府部门不得强拆。马怀德认为，一方面政府官员对单行法有着规避的天然冲动和能力，另一方面，基本的程序法原则没有统一的程序规定而被搁置，越来越多的问题表明，《行政程序法》的出台已经迫在眉睫。［１７］

笔者认为，程序法中应该包括行政程序基本原则、行政活动程序、行政立法程序和行政裁决程序。因此，要加快建立体现民主公开、公正和权力制约原则的行政程序制度，如情报公开制度、告知制度、咨询制度、回避制度、合議制度、说明理由制度、职能分离制度等，特别是要完善听证制度。西方法治国家的经验表明，听证程序是行政程序的核心内容，在行政决策中引入听证程序，能够有效地减少错误决策和腐败现象。

在行政程序中应该规范行政决策程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。完善行政决策风险评估机制，把风险评估结果作为决策的重要依据。严格决策责任追究，对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。推进政务公开，是规范权力运行、方便群众监督、有效防止腐败、提供高效便民服务的有效措施。同时，应通过行政程序促进行政人员行使权力的规范化，促进行政服务理念变革，防止行政权力滥用，规范行政行为，以达到保护公民权利的目的。

行政权力的扩张已经成为当今社会发展的趋势，对行政权力的控制已成为法学界的共识。处于社会转型的中国，行政权力的滥用很容易激化社会矛盾，近几年来发生的重大社会事件更说明了这一点。如何在行政权力积极履行职能的同时确保权力在法治的轨道上行使不被滥用、不侵犯公民的合法权益，是一个值得认真探索的问题。作为法治后发国家，我们应积极学习并借鉴西方行政法控权理论的合理因素，结合本国国情特点，探索一条适合本国的行政控权途径，即在规则控制和司法控制的基础上引入程序控制，以更好地达到控制行政权力、保障公民权利的目的，这也是本文的出发点和归宿。

【参考文献】

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［１４］孙笑侠．法律对行政的控制——现在行政法的法理解释［Ｍ］．山东人民出版社，１９９９．

［１６］罗传贤．行政程序法基础理论［Ｍ］．五南图书出版社，２０００．

［１７］《行政程序法》难产２５年背后：权力不愿自缚手脚［ＥＢ／ＯＬ］．中国新闻网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｎｅｗｓ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｇｎ／ｎｅｗｓ，２０１０－１１－０９．

（责任编辑：王秀艳）

Ｔｈｅ Ｒａｔｉｏｎａｌ Ｃｈｏｉｃｅ ｏｆ Ｔｈｅｏｒｙ ｏｎ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｐｏｗｅｒ Ｃｏｎｔｒｏｌ

ｉｎ Ｃｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙ Ｃｈｉｎａ

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当代公共行政研究困境之哲思 篇4

关键词：困境,利益博弈,哲学思考

“我认为任何一门实用学科，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。”这是伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)于1887年发表的《行政之研究》开篇之语，而《行政之研究》也像钥匙一样打开了公共行政学这个潘多拉魔盒。公共行政学似乎自产生之日起就危机重重，其合法地位一直受到质疑[1]。

1 当代公共行政研究困境之分析

自公共行政学在被确定为是一门独立学科之后的一百多年时间里，整个学界尚未就公共行政学之本质形成统一认识。一些学者争辩说，并不存在一个明确的公共行政学科，因为公共行政研究涵盖了包括政治科学、社会学、经济学、心理学以及商业管理在内的一系列其它学科。[2]这些学者的观点虽有偏颇，但他们的观点在某种程度上确实说明了目前公共行政学的困境所在：公共行政学自创立至今依然没有一套公共行政学自身独立的、科学的、严谨的、完整的理论体系。什么是公共行政、怎么样去界定公共行政与私人行政的区别、公共行政的研究主体是什么、公共行政的研究对象是什么、怎样去研究公共行政，这些都是还有待商榷的问题。至今学界还在辩论公共行政中的“公共”一词到底意味着什么，有学者声称只有先了解了什么是“公共”才能开始去考虑如何研究这门学科的问题，亦有学者提出丢弃“公共行政”中的“公共”，以期用“民主”来取代“公共”，并且提出了自己一整套的关于“民主行政”的理论。

这样一系列困惑的根源源于既有研究对“公共行政”的片面认识。在以往的研究中，学界都无意或者有意识的回避了对“公共行政”的本质认识，过多的从既有的学术规范要求出发，以期套用既有的学术规范格式，从而建立为“公共行政”研究领域之外其它学科的认可与接受的学科地位。由此，目前“公共行政”研究的根本困惑就在于单纯的模仿或借鉴其它成熟的学科体系，把一些相关内容进行转换，于是就形成了与其它成熟学科一样，看起来并不另类的，有着自己独立的、科学的、严谨的、完整的学科了。不幸的事实是，“公共行政”依然还在面对着与管理学、社会学等等学科的复杂联系。其原因在于，没有对“公共行政”研究的本质进行深入而全面的探讨，即便标志自己是一种不同于传统公共行政的“新公共管理理论”(NPM)也不可避免的忽视或有意回避了这样一个十分现实的问题。当忽视了对一门学科的本质进行认识或探讨时，“公共行政”则永远只是一只在学术海洋上没有指南针而到处乱窜的船只而已。当然，不能将这种情况的产生简单归结为研究人员忽视或有意回避这样一个问题的现实存在，而是因为这样一种情况的现实存在实际是由于公共行政学的应用性学科的学科定位，及公共行政的自身特点而决定的。

作为应用性学科，“公共行政”在日常的研究实践中采取“拿来主义”，直接或有所取舍地将其它学科中已有的知识或理念运用到研究实践中去。这一点类似于社会学，尽管社会学的定位并不是应用性学科，而社会学却可以说是社会科学领域中运用拿来主义的成功典范，它成功的将几乎所有社会科学领域内除它自身之外，甚至自然科学领域内的所有学科理念与知识运用在自己的研究实践当中，从而形成了一系列的学科分支：社会心理学、社会统计学、社会教育学等等。必须承认社会科学领域的其它学科，诸如政治科学、社会学、心理学、管理学等等，于“公共行政”的学科建设和发展来说有着极大的学习和借鉴意义。但需要注意的是诸如政治科学、社会学、心理学等这样的社会科学，很多时候它们中存在着纯粹为了获取某些知识而从事的研究实践，而这些研究实践并不与公众的切身利益有着任何利害关系。然而作为公共行政学来说，它与其它学科最大的区别就在于公共行政产生的任何一个行为都会对公众的切身利益产生或直接或间接的影响。

2 公共行政研究本质之分析

美国学者吉瑞赛特尖锐的指出，在威尔逊那里，公共行政研究不过是“一个可以用来纠正政治上的弊端和建立一个富于效率而且反应敏锐的政府手段。”[3]幸运的是，弗雷德里克·莫什尔(Frederick Mosher)在其《Democracy and the Public Servic,2nd ed》中指出：公共行政面临的核心问题在于，确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益。[4]尽管弗雷德里克·莫什尔已经注意到“利益”这一公共行政研究中关键核心词，并明确了确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益是公共行政面临的核心问题，但其仍仅将其停留在“核心问题”上，而未将其升华到公共行政学研究的本质这一层次上。虽然标志自己为不同于以威尔逊的《行政之研究》为标志的传统公共行政理论学派的“新公共管理理论”学派，将“利益”上升到公共行政之精髓这一理论高度上来：“公共行政研究之精髓就在于此。就公共行政而言，最重要并最具有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益。”[5]但其仍狭隘于“增进共同的利益”，有过分于“求同”而忽视了“存异”问题，并且最终仍不可避免的在其理论当中片面的谈论其是如何成功的将市场机制引进“政府行政”当中去，如何将一级政府机构变相成为一个服务公司，由此可以看出其仍未将“利益”上升为公共行政研究之本质层次上来。

利益才应该是公共行政研究本质上的研究对象，而公共行政研究的根本目标则应在于确立如何通过有效的公共行政手段实现利益集团之间的利益和谐，以促进社会和谐存在及社会和谐发展，并最终实现构建和谐社会的崇高目标。和谐社会是在中国共产党第十七次全国党代会上提出的，是中国共产党的一个伟大理论创举，并在其十七大的报告中充分阐述了和谐社会这一理念：社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。[6]很显然，中国共产党的构建和谐社会理念为公共行政研究打开了一扇门，而这扇门也为公共行政研究开启了一个全新的理念领域———和谐社会理念，和谐社会的题中之意就是“和为贵”、“和而不同”、“求同存异”，而这正是被认为并奉行的公共行政研究之最为根本也最为崇高的目标。以往的将公共行政定位于政府行政行为，而忽视了公众行政行为这一现实存在。既有研究片面的认为公众只有参与到具体的公共事务管理当中来的活动/行为才能将之称为公共行政行为。“和谐社会要靠全社会共同建设。我们要紧紧依靠人民，调动一切积极因素，努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。”[6]有鉴于中共构建和谐社会理论思路，站在一个更高的哲学角度来看待公众的私人行为时，公共行政行为其实无处不在，任何一个公众的私人行为都是公共行政行为。正如沃尔多(Dwight Waldo)所指出的：“在美国———并且我相信在更广阔的地方———出现一种离开公共和私人严格区别，并走向两者的模糊和混合运动。”[8]因为社会本就是一个有机体，所有的事物都是相对存在并相互联系的。而非像某些学者所指出的那样：随着政府越来越领带于第三部门达成自己的目标，公共行政之边界更加模糊。[4]真的是公共行政边界越来越模糊了吗?非也，而是既有研究固守于这样一个理念：帕克·帕尔默(Parker Palmer)说到“这个词(公共———笔者注)本应成为联系不同人的纽带，但是，为什么只具有如此狭隘的政治含义呢?答案在于，在我们社会的政治思想中流行这样一种假设，即只有通过政府的程序才能创造出公共，只有通过立法机构才能使多数人的意志全而为一”。而公共行政作为的根本及崇高的目标是通过公共行政手段实现利益集团之间的利益和谐，以促进社会和谐存在和社会和谐发展，并实现构建和谐社会的崇高目标。

既有研究中也有片面认为“公共行政的存在是为了执行法律。”[10]“当立法机关通过一项法律由执行机关签署时，这项法律并不能自行执行。这正是立法机关授权给行政管理者的任务，并且这是一种权威的链条，由那些通过选举的人流向公共管理者，这就舍不得公共行政明确地是公共的。对这些法律踏实的执行是对公共管理者的最高要求和行政责任制核心。”[10]事实上公众的私人行为一直是遵循于“道德”这一高于法律与行政法规的行为准则，任何的法律与行政法规都必须服务从于“道德”，即便是宪法，因为任何的法律或者行政法规都是将流行于公众社会当中的道德准则进行总结后，将其中的被占绝大多数公众所接受的道德行为准则通过公权力将其上升为全民都必须遵守的行为准则层次上来。法律于普通公众来说其实没有太多的实际意义，反而道德在时刻影响并约束着公众的各种行为。本文认为公共行政最根本的目标与最崇高的目标在于构建和谐社会，而构建和谐社会的核心或者基本要求就是提高公众的道德素质。从这样一个角度来看时，发现公众的私人行为已然超然于公共行政的目标。

呼吁公众积极参与到各项公共事务管理当中，其目的是为了保证公共行政对广大民众的利益诉求做出回应，进而保证公共行政的公共性、公正性及合法性。当深入分析这一观点后，其不足之处便会显现。既有现实是：绝对的公共性、公正性及合法性在人类发展的任何一个阶段或社会形态当中都是不存在的，所谓的公共性、公正性及合法性只是相对于公众中的多数来说的，有时候甚至只是少数，而其前提则是以牺牲其它公众关于公共性、公正性及合法性的价值观认识。人类社会发展的任何一个阶段，不论其社会意识形态如何，只要存在利益，就不存在绝对的公共性、公正性及合法性，认识到这一点是非常重要的。

3 公共行政研究中的利益集团

本文所阐述的利益集团有别于政治学与社会学概念中的阶级。“阶级不是从来就有的，也不是永远存在的，阶级是一个历史范畴。”[12]“阶级产生的前提条件是生产力的发展，这是相对于原始社会说的。”[12]阶级因生产力的发展而产生并存在，其也最终将因为生产力的发展而走向消亡。而且阶级一般是指“社会垂直分化产生的各社会地位层次以及分处于这些地位层次上的人群。”[14]因此“垂直分化性”是阶级的一个主要特性，而利益集团却不存在或者并不明显存在这样一种“垂直分化性”，或者说利益集团是“超阶级性”的一个社会阶层，只要拥有共同利益。阶级是一个历史范畴，而利益集团则不属于历史范畴。自地球上出现生命体开始就存在利益问题———只要存在需求就存在利益，且随着社会文明的发展，人们的需求越来越多，利益的内涵也越来越丰富，已不在局限于生理需求这样一个入门的层次上。此外，阶级在特定历史范畴内是一个具有时间效应和稳定性的特殊群体，并不或较少牵涉到公众的切身利益。

而公共行政研究视角下的利益集团无论从历史范畴、时间效应还是稳定性来看都不能将之于阶级等同，这主要是由于公众所处的具体情境、具体利益及个体视角不同而导致的。当一个公众有某种利益诉求时，他/她会竭尽全力的寻求具有相同利益诉求的个体或者群体，个体的公众以期通过拥有共同利益价值观的利益集团对立法机构的立法权或行政机构的行政裁量权进行影响，从而使自身利益诉求得以实现。或凌驾于他人利益诉求之上，以牺牲他人合理利益诉求为代价。然而，当一个公众所处的具体情境发生变化或者其视角发生变化时，其个人利益诉求也就相应发生变化，而这种变化并不与其之前的利益诉求实现与否存在必然联系，甚至在某些情况下，利益诉求人会从之前某种利益诉求的支持者变为坚决的反对者，从而从一个诉求极端走各另一个诉求极端。

必须站在一个更高的哲学角度来看待公共行政学这一应用性极强，且与公众切身利益关系如此紧密的学科，将其作为学界的一个特殊矛盾来处理，而不是将其局限于与已经成熟的其它学科相比较，并以此来判断自己是否是够资格成为一门独立的、科学的、严谨的、完整的学科。目前应该将公共行政研究放在如何更有效借助于公共行政手段实现社会和谐存在与社会和谐发展，将这个特殊矛盾的主要方面放在主要位置上来进行考量;而将其它的诸如：公共行政学科到底该怎么样成为一门科学的、严谨的独立学科，在公共行政研究的实践中过程究竟是“授人以鱼”还是“授人以渔”等问题置于这个特殊矛盾的次要方面。

参考文献

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当代行政 篇5

5一、单项选择题（每题1分，共20分）

1、一般社会主义国家实行的国家政权组织形式是：（C）

A.议会民主制B.国民大会制C.人民代表制D.人民代表大会制

2、我国目前实行的国家政权组织形式（政体）是：（D）

A.议会民主制B.国民大会制C.人民代表制D.人民代表大会制

3、我国的国家结构形式是：（A）

A.单一制B.复合制C.联邦制D.邦联制

4、我国现行政党制度是：（A）

A.中共领导下的多党合作制B.一党制C.两党制D.多党制

5、中共的组织体系分为：（C）

A.一层B.二层C.三层D.四层

6、中国共产党党章规定党的最高领导机关是：（A）

A.党的全国代表大会B.中央委员会C.政治局D.政治常委会E.书记处

7、中国共产党目前在中国的地位是：（C）

A.合法政党之一B.执政党之一C.唯一的执政党D.参政党

8、中国多党合作制的组织形式是：（B）

A.全国人大B.全国政协C.全国工商联D.统一战线

9、根据宪法规定，我国最高国家权力机关是：（B）

A.中共中央B.国务院C.全国人大D.全国政协

10、我国宪法规定的国家最高军事领导机关是：（A）

A.中华人民共和国中央军事委员会B.中共中央军事委员会C.国防部D.参谋总部

11、我国目前实际的国家最高军事领导机关是：（B）

A.中华人民共和国中央军事委员会B.中共中央军事委员会C.国防部D.参谋总部

12、我国各级人民检察院的领导关系是：（D）

A.接受人大领导 B.接受政府领导 C.接受司法部领导 D.接受人大和上级检察院双重领导

13、有权力设立省行政区划的政府是：（A）

A.全国人大B.国务院C.省级政府D.县级政府

14、有权力设立县行政区划的政府是：（B）

A.全国人大B.国务院C.省级政府D.县级政府

15、有权力变更乡行政区划的政府是：（C）

A.全国人大B.国务院C.省级政府D.县级政府

16、我国中央政府现行的领导体制是：（D）

A.合议制B.部长会议制C.集体领导制D.总理负责制

17、我国地方政府现行的领导体制是：（D）

A.合议制B.部长会议制C.集体领导制D.行政首长负责制 18、1988年，我国设立的经济特区是：（E）

A.深圳B.珠海C.汕头D.厦门E.海南F.浦东

19、人民政协对政府监督的性质是：（A）

A.有组织的社会监督B.公民个人实施的监督C.权力机关的监督D.政党的监督

20、目前我国人事管理制度的主要特点是：（D）

A.考试录用B.党管干部C.竞争选举D.选聘签约

二、名词解释（每题5分，共20分）

1.国家形式

是指一国家统治阶级实现国家权力的形式，包括国家政权组织形式和国家结构形式，即政权体系的横向结构和纵向结构

2.党组

是指在非党的领导机关中建立的中共党组织。是各级党委在非党机关中的派出机构。和非党的领导机关关系，仅发挥监督、保障、团结作用。

3.行政监督

（1）广义：从外部“监督行政”。即行政机关以外的国家权力机关、政党、社会、公民等对行政机关的监督。

（2）狭义：行政系统内设专职监察机关，从内部监督行政机关本身和公务员的行政

活动，又称为“行政监督’

4.民族区域自治制度

民族区域自治制度，是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的制度。民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一，是建设中国特色社会主义政治的重要内容。民族区域自治制度就是在统一的祖国大家庭里，在国家的统一领导下，以少数民族聚居的地区为基础，建立相应的自治机关，设立自治机关，行使自治权，自主地管理本民族、本地区的内部事务，行使当家做主的权利

三、简答题（每题10分，共30分）

1.我国实行单一制国家结构的主要理由是什么？

（1）大一统的历史传统：

（2）民族分布（各民族杂居）和民族成分状况（汉族人多）：

（3）融洽的民族关系

2.政府职能代表性的定义有哪几种？各自内容是什么？

主要三种：

（1）两职能说：内政，外交：

（2）三职能说：财政、国防、内政：

（3）新两智能说：解决市场失灵问题，促进社会公平。

据此分为三种政府职能：基本职能、中性职能、积极职能。

3.我国政府的行政监督体系包含哪些主要内容

只要包括五个方面的内容：

（1）权力机关（各级人大）的监督；

（2）司法机关的监督；

（3）政党的监督；

（4）公民和社会的监督；

（5）行政机关自身的监督。

四、论述题（每题20分，共40分）

1.你认为加强我国行政监督的努力方向是什么？

（1）强化人大监督力度：加强机构建设：完善法律，明确职权;完善监督程序；明确人大

代表的任职资格和监督职责。

（2）充分发挥政党的监督作用：进行整治体制改革，避免权力过于集中；依法监督。

（3）提高公民监督地位：健全公开化和透明化，制定公民监督法。

（4）强化政府内部监督：制定责任等制度和程序：强化上下级之间的监督：定期评议官

员。

（5）强化各级行政监督人员的权力：改双重领导为单一垂直领导；由上级任命下级监察

人员。

（6）强化舆论监督。

（7）加强监督法制建设

2.我国目前在干部任用方式上有哪些改革举措？谈谈你对进一步改革干部选任制度的建议。

（1）打破了过去单一的委任制模式，下放了部分干部管理权限，实行了：

1.专业技术职务聘任制

2.乡镇干部选聘合同制：

3.企业干部由企业董事会选聘，政府不再管理;

4.领导干部选拔的民主推荐、民主评议制。

当代行政 篇6

一、当代中国行政文化的定义

要探讨当代行政文化, 首先应该弄清楚行政文化的定义。目前学界对行政文化的定义并没有形成统一的观点。从狭义角度更多的学者认为所谓行政文化, 一般指行政活动过程中, 影响甚至决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政道德、行政习惯、行政规则等 (1) , 任何一种行政文化都不是主管意识的产物, 而是适应特定的社会经济、政治发展的需要, 在一定的社会文化背景下形成并发展的。

二、行政文化中的人本主义

“人本主义”一词, 是一个哲学术语, 在西方哲学中, 人本主义一般指以人为本位出发, 作为衡量事物的标准和尺度 (2) 。人本主义也是经历了漫长的发展:从古代的人道主义萌芽, 到文艺复兴时期人本主义的大发展, 又到后来近代的启蒙运动对于人性的解放, 再有现代弗洛伊德主义、存在主义和人格主义。虽然内容不尽相同但都是在探讨“人”的问题。行政文化中的人本主义思想深受这些的影响, 主要是指在行政文化中强调对人的教化, 突出人在行政管理中的地位、价值、作用和前途, 使过去规则化的行政管理变得更加人性化, 以人为管理本位、最终达到服务于人的目的。

三、当代中国行政文化中的人本主义

西方世界的管理史经历了一个从以物为管理本位到以人为管理本位的发展过程, 只是在二战以后, 随着各色行为学派的兴起, 西方才开始了对人的重视。而在中国的传统行政文化中, 则一向把对人的教化置于重要地位, 以儒家为代表的人文主义思想是一个突出的特征。儒家从“民本”思想出发, 以纲常礼教作为社会化手段来教化人。古代的“民本”思想是指以民众为社稷之根本, 并以民众为发政施治之基础与标准的政治和行政学说。孔子思想理论体系的核心是“仁者爱人”, 他要求统治者对人民施“仁政”, 主张爱民、养民、利民、惠民、教民、安民、博施于民, 反对统治者对人民过分压迫与剥削。他说:“道千乘之国, 敬事而信, 节用而爱人, 使民以时。”就是说, 要把爱民当作爱民的一项重要内容。纵观中国传统文化, 无论哪一派儒学都提倡伦理教化和道德修养, 儒家在教化伦理道德的过程中, 逐渐建立起精密的哲学体系, 他们探讨的哲学问题中有很多哲学范畴同时也是伦理范畴。

中国近代行政文化中并没有太多人本主义因素。近代的中国充满了战争于动荡, 西方人的坚船利炮震醒了国人。近代思想家开始反思传统的伦理道德, 行政文化。也就是在这时西方的民主共和观念传入中国。民众被压抑了数千年的“参政”愿望呼之欲出。虽然维新变法和辛亥革命以失败而告终, 但毕竟民主共和的观念已经深入人心, 所以不论是北洋军阀统治时期的各届政府还是后来的国民党政府, 也都遵从民主共和体制。新文化运动更是打破了旧的封建礼教的束缚, 解放了人们的思想, 使人们开始意识到自身权利、尊严、价值的存在。如果说这其中有什么人本主义思想的话, 那就是通过民主的诉求表现出来的广大民众的人权意识的觉醒。这与近代西方启蒙运动有些相似。

我国行政文化中长期坚持的思想政治工作也是人本主义的体现。在革命根据地, 政府十分重视广大行政人员及人民群众的思想工作, 经常开展思想政治工作。当时的根据地政府都经常帮助干部克服“只要腿, 不要脑;只要斗争, 不要理论”的错误观念, 延安时期我党开展的“整风运动”是对广大行政干部人员的思想教育工作的具体写照。自此, 思想政治工作成为中国共产党开展革命和建设事业的一项必要内容, 取得了很好的效果, 并一直延续到现在。对广大的行政人员进行思想政治工作也正体现了“人”———行政管理的主体———在行政管理中的重要地位和作用。而这样做的目的也是为了行政工作的顺利开展, 使其更好地为广大民众服务。

改革开放以后, 我国行政文化主要受到西方“民主参与”和“新公共行政”理论的影响。自20世纪80年代以来, 针对为适应工业社会而逐渐形成的行政权力扩大化、集中化的倾向, 一些西方国家在“行政民主”的旗帜下先后实行了行政分权改革, 赋予那些长期被动地执行政策的低层管理者以更大的权力, 主要包括中央政府向地方政府、政府机构向地方社会机构或私人机构分权, 以及上下级行政组织之间由命令——服从关系转变为合作关系。我们党历来十分重视处理好中央和地方的关系, 注意充分发挥中央和地方两个积极性。“总的原则应当是:既要有提箱全局利益的统一性, 又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性;既要有体现维护国家宏观调控的集中, 又要在集中指导下赋予地方必要的权力。”实际上, 由中央集权向中央与地方分权方向发展, 其实质并不在于行政权力在两者之间的移动, 而是体现着政府同公民关系的重大变革, 反映着政府权力正逐渐向公民、向社会移动的趋势。还有在我国部分城市实行的“公民质询”制度也扩大了公民对与行政管理的参与度。这些都体现着政府对于公民权利的尊重和向着更加民主化、人性化行政的方向发展的趋势。

在20世纪60年代末和整个70年代, 是美国公共行政理论发生巨大变革的时期。原来占据统治地位的行政理性规范遭到怀疑和责难, 行政人本主义规范越来越受到在这一领域从事教学和研究的年轻学者们的欢迎。许多公共行政学家将美国行政理论的这一变革称为“新公共行政”运动。在其影响下, 我国也开始重视对行政管理中的“人”的研究。积极建立更加科学化、人性化的行政管理制度。人是行政管理的中心, 要强调尊重人、相信人, 发挥感情因素在管理中的作用。着眼于人的管理能够最大限度地开发人地潜能, 激发行政人员地积极性和创造性, 使行政组织保持旺盛地活力。在现代行政组织中, 凡是最成功的行政管理都是面向人。通过情感激励、荣誉激励、典型激励、物质激励等, 可以呼唤行政人员去不断开拓进取, 从而为行政组织注入无限的生机与活力。

四、当代中国行政文化中的人本主义发展方向

我国提出的“以人为本”和构建社会主义和谐社会的政策, 也正体现了党中央对人的全面发展的重视。这样就能无限地调动广大人民献身社会主义现代化建设地积极性和主动性, 促进人才的成长, 激发人的创造力和竞争力。这也就要求广大行政人员时时、处处、事事都要想到并且做到尊重人、相信人、依靠人、组织人、提高人、关爱人、服务人、造福人、解放人、发展人。因此, 当代中国行政文化中的人本主义也必将超越其原始意义, 与现代人群主义结合而得到升华。传统的人本主义只是注重教化, 以多种方式满足人们多层次的需要。现代行政管理强调尊重人、理解人、关心人、信任人的行政价值原则。现代行为科学又强调对人实行科学的心理调适, 调整需要层次, 保持公平的行政心理等。这些都是在市场经济条件下进行行政管理所应该做到的。行为科学与人本主义及集体主义相结合而形成的人群主义团队精神, 也是端正行政动机, 养成行政习惯所必需的。相信在当代中国行政文化的创造性转化中, 传统的人本主义定会升华, 这也将有助于新的行政管理体制的建立。 (3)

参考文献

[1]吕元礼行政文化概念浅析[J]深圳大学学报

当代行政 篇7

信息社会和知识经济的来临,使得政府治理环境充满了变动的因素。面对异常活跃的信息交互和知识、技术创新,传统科层制理论指导下建立起来的行政组织,无论是管理方式还是手段,都面临极大冲击,“学习型组织管理”理论提出,在信息、技术成为战略资源的今天,如果一个组织缺少学习机制或是学习速度跟不上时代变化的步伐,该组织的命运只能是被淘汰,行政组织作为一个与外部环境互动,共生的系统,面对信息社会高度呈现不确定状态的行政环境,学会学习,形成有效的学习机制,必将成为政府创新发展的基本方式。

就我国目前面临的国际国内环境而言,学习型政府塑造和发展的重要性主要体现在以下三个方面:

(一)为适应WTO的管理模式,提高中国政府管理市场经济的能力,要求中国政府迅速形成好启动有效学习机制。从WTO规则的实质性内容来看,它是成员政府屡次谈判的结果,是政府制定的,也只有政府才能履行它。因此,中国加入WTO的关键是政府加入,而最不适应的也恰恰是政府。改革开放以来,我国政府改革虽然取得了一些成效,政府与企业、居民、市场的关系逐步与市场经济接轨。但反映在管理理念上,任然带有浓重的计划经济色彩。各级行政组织还习惯对经济活动中的公共权力进行限制和审批,习惯于数量、项目管理不是规则管理;习惯于微观干预而不是宏观控制。上述种种习惯,与世贸规则的基本精神格格不入,从根本上影响和制约着我国政府的创新发展,制约着我国政府参与影响国际竞争能力的显著提高。我国政府迫于外力的挤压,要想走出上述习惯误区,当务之急是快速启动系统学习机制,认真地去解读WTO规则,解读行政系统自身的功能和结构。学会在变动中捕捉各种有效信息,在竞争中获取发展机遇,在诚信合作基础上拓宽生存空间。

(二)为适应市场经济深入发展的要求,各级地方行政组织在中央政府简政放权后必须尽快学会自主决策、自我约束和自主发展。纵观中国历次行政改革,几乎每一次都涉及到行政权力的纵向划分问题,总是放放收收。从1955年到1989年期间的几次简政放权情况来看,我们总是在“一统就死、一是就叫、一叫就放、一放就乱、一乱就收、一收就统”的怪圈中循环。怪圈真实并不“怪”,问题主要出在地方各级行政组织自身。一方面,地方各级行政组织一直在拼命争取更多的权力,希望有更大的自主决策、自主管理空间,以便更好地推动地方经济社会的发展。另一方面,地方政府已经习惯了按中央政策的价值取向来安排本地本区域的发展政策,对地方社会经济小环境的特殊系缺乏“阅读和理解”的能力;同时,对公共权力的运用也缺乏必要的自我约束机制,从而导致“一放就乱”现象的反复出现。中央政府从全局性考虑,为维护整个国民经济的平稳发展,也只能作出“一乱就收”的选择。进入21世纪后,随着我国公民社会的发展,随着国内行政环境中变动性因素的剧增,公共权力下放已成为行政变革的必然趋势。各级地方行政组织要想走出“一放就乱”的误区,就必须下决心提高自身素质,通过持续不断的学习洞察权力运用的规律,提高捕获信息、分析信息和综合运用信息的能力,使自身发展成为具有自主决策能力、自主约束能力,自我发展能力的管理主体。

(三)提高我国公务员队伍整体素质也迫切要求在政府系统内部营造浓厚的学习氛围。中国加入WTO以来,新的管理环境对公务员的理论素养、知识水平、业务技能和工作作风都提出了更新更高的要求。公务员的能力、水平决定着政府的管理水平和能力,关于我的工作作风和效率代表着政府的公众形象。从一定意义上来讲,学习型政府的形成和发展,其关键在于作为行政系统“灵魂”的公务员队伍能否养成“学习型人格”,能否在履行公务的过程中发挥主观能动性、创造性,不断地向国际社会学习,向国内公民社会学习,从而提升自身的适应能力、创新能力和发展能力,成为真正意义上的“行政之魂”。

国内学者曾概括指出,政府学习就是在动荡环境中,行政组织不断解读环境,进行威胁和机会分析,在信息处理过程中提高自身能力并不断调适自我,在与环境互动过程中实现组织发展和环境改造双重目的。从这一层面上理解,政府学习除了进行知识、技能的积累和传承外,同时还应是一种治理理念、组织形态和制度安排等更深层次的变革活动。在中国要推动政府发展,实现政府管理模式的根本性转变,塑造“学习型政府”不但是发展目标之一,同时也是政府能力全面提高的根本动力。学习理念引入政府发展,必将大大提高政府治理的理性水平,推动中国政府在国家现代化进程中继续成为中坚力量。

二、基本结论

在信息社会和知识经济背景下,我国行政理念发展必须要树立学习型政府的理念,积极推动学习型政府的建设。当代中国行政理念的评判和选择,要突破传统思维方式的束缚,中国政府的改革、创新和发展,因其独特的历史原因和复杂的国际国内背景而尤其显现出复杂性、艰巨性和长期性。在这个过程中,理念的评判和选择将会一直伴随。中国作为一个具有大国文化底蕴的国家,在理念评判和选择问题上历来具有反思历史的传统,而在借鉴、改造和吸收外来文化方面,却往往表现的较为谨慎一些。按照传统的文化区分标准,“学习型组织管理”理论来自西方文化领域,在信息社会和全球化的条件下,文化的地域差异变得越来越小,因而,我国政府要在行政理念的选择问题上只有突破传统思维的束缚,大胆引入,通过“自觉”的主动性变革,推动我国政府从封闭走向开放,从无限走向有限,从集权走向分权,从人治走向法制,从权威者走向学习者,才能进一步加快我国现代化进程的步伐。

摘要：行政理念的创新与发展,是促进政府管理模式更新、全面提高政府执政能力的先决条件,树立学习型政府理念,对于转变政府职能、推动当代中国行政变革与发展,具有十分重要的战略意义。

关键词：行政发展,行政理念,学习型政府

参考文献

[1]邵景均.扎实推进学习型政府建设[J].中国行政管理,2010(02).